Verbonden culturen? Onderzoek naar departementale culturen, een schets van Defensie, Verkeer en Waterstaat en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het licht van de Vernieuwing van de Rijksdienst Atelierfase NSOB 2009 Maarten Broekhoven Bram Gille Marc Plaum Hedi Poot Marian Veenvliet-Poodt Claire Zalm
2
Voorwoord Gedurende vijf maanden hebben wij, een NSOB-ateliergroep bestaande uit zes personen, ons ondergedompeld in de wondere wereld van cultuuronderzoek. Het resultaat ervan leest u in dit rapport. De afbeelding op de omslag weerspiegelt de indruk die cultuuronderzoek op ons heeft achtergelaten: culturen zijn een beetje vaag en onduidelijk. Je ziet meer contouren dan een duidelijke afdruk. Culturen zijn vluchtig, veranderlijk en schimmig... Door mijn wimpers kijk ik naar ze En probeer het te vangen In een web van paradoxen De schim die we cultuur noemen Kijk eens door mijn ogen Zie jij dan ook Verbonden culturen? Het logo op de omslag staat voor het door ons in dit onderzoek gehanteerde vehikel : de Vernieuwing van de Rijksdienst; een traject dat in ieder geval verbindend is in die zin dat alle departementen ermee te maken hebben. Ons is gebleken dat met name in kringen om de departementen heen, bijvoorbeeld bij de NSOB, de Vernieuwing van de Rijksdienst nogal wat meningen en bespiegelingen oproept. De toch wat incourante term vehikel is de afgelopen maanden dan ook een van de meest gebruikte woorden in onze vocabulaire geworden om de lijn van ons onderzoek uit te kunnen leggen. Voorop staan culturen, en niet de Vernieuwing van de Rijksdienst. Wij hopen u in dit rapport te overtuigen van de door ons gekozen lijn. Graag willen wij Paul t Hart bedanken voor de zeer bruikbare tussentijdse review van ons rapport. Ook willen wij alle geïnterviewden, veelal personen met drukbezette agenda s, bedanken voor hun medewerking aan ons onderzoek. De gesprekken waren zonder uitzondering prettig, boeiend en leerzaam. Tot slot zijn wij de meeste dank verschuldigd aan onze begeleider Marcel Veenswijk. Met de nodige portie geduld en volhardendheid heeft hij ons de beginselen van een antropologische benadering van organisatiecultuur bijgebracht. Uiteraard hebben wij ook een analyse gedaan van de culturele artefacten bij Marcel en zijn omgeving. Zeer opvallend is de professionaliteit waarmee hij zijn werkkamer ontdaan heeft van analyseerbare objecten, terwijl zijn collegae op alle denkbare plekken in hun kamers hun eigen identiteit laten zien. De vraag is hoe deze uiting te typeren. Is het een uiting van zakelijkheid, individualisme of wil Marcel niet worden gevangen in het web? Laten we het er maar op houden dat Marcel door ervaring wijs is geworden. 1
2
Inhoudsopgave 1 Introductie en onderzoeksvraag... 4 1.1 Inleiding... 4 1.2 Vernieuwing van de Rijksdienst in retrospectief... 4 1.3 Onderwerpkeuze een vehikel... 6 1.3.1 Inleiding... 6 1.3.2 Criteria onderwerpkeuze... 6 1.3.3 Geselecteerde opties en resultaat... 6 1.3.4 Een ronde langs de departementen... 7 1.4 Onderzoeksvraag de bril en opzet rapportage... 8 2 Invulling onderzoeksmodel...10 2.1 Recente geschiedenis van organisatiecultuurwetenschap... 10 2.1.1 Eerste generatie... 10 2.1.2 Tweede generatie... 11 2.1.3 Recente ontwikkelingen... 11 2.2 Onderzoeksmethode... 12 2.3 Het Amstelveenmodel... 14 2.3.1 Kwalitatief en/of kwantitatief onderzoek... 14 2.3.2 Interne samenhang of interactiestructuren... 15 2.3.3 Integratie en fragmentatie... 16 2.3.4 Stabiliserend of dynamiserend... 17 2.4 Gelaagd cultuurbegrip... 17 2.5 Concretisering model voor empirische illustraties... 18 2.5.1 Algemeen model... 18 2.5.2 Gehanteerd analyseschema... 18 2.5.3 Concrete werkwijze en invulling... 19 3 Een antropologische onderdompeling bij drie departementen... 20 3.1 Reddend zwemmen bij het Ministerie van Defensie... 20 3.1.1 Een schets van het Ministerie van Defensie... 20 3.1.2 Defensie en de Vernieuwing van de Rijksdienst... 23 3.1.3 Defensie in het Amstelveenmodel... 23 3.1.4 Conclusie... 27 3.2 Vlinderslag bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit... 28 3.2.1 Een schets van het departement... 28 3.2.2 LNV en de Vernieuwing van de Rijksdienst... 30 3.2.3 LNV in het Amstelveenmodel... 31 3.2.4 Conclusie... 34 3.3 In zee met VenW... 36 3.3.1 Een schets van VenW... 36 3.3.2 VenW en de Vernieuwing van de Rijksdienst... 38 3.3.3 VenW in het Amstelveenmodel... 38 3.3.4 Conclusie... 42 4 Conclusies en reflectie... 44 4.1 Conclusies... 44 4.2 Reflectie... 47 Bijlagen: - Vernieuwingsprojecten Rijksdienst - Analyse interviews per departement - Referenties 3
1 Introductie en onderzoeksvraag 1.1 Inleiding Dit onderzoek gaat over culturen; departementale organisatieculturen. Er zijn de afgelopen jaren talloze studies verricht naar culturen van complexe organisaties. Departementen laten zich hierbij op velerlei wijze onderzoeken. In dit onderzoek staat niet de theorie van dit onderzoek centraal, maar de praktijk; empirisch onderzoek dus. Dit is een bewuste keuze, omdat geen van de onderzoekers ervaring heeft met dit type onderzoek. De compleet andere manier waarop vanuit de antropologische wereld naar organisaties wordt gekeken, leek ons een leerzame, uitdagende ervaring en ontdekkingstocht. En dat was het ook! Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op basis van een aantal richtinggevende uitgangspunten die in dit hoofdstuk zijn uitgewerkt. Onderdeel daarvan vormt het onderwerp waar we dit onderzoek bij departementen omheen uitvoeren. De Vernieuwing van de Rijksdienst (verder VRD), en in het bijzonder de ontwikkelingen qua logo/huisstijl en huisvesting, richten zich op alle departementen en vormen zo een mooie casus om te gebruiken voor ons onderzoek. Vooruitlopend op de inhoudelijke uitgangspunten is het van belang hier alvast twee termen te benoemen die we zullen gebruiken. Allereerst spreken we over de Rijksdienst wanneer we het hebben over de activiteiten die vanuit ministeries plaatsvinden. Uiteraard realiseren we ons dat dit slechts een losse, informele staatsrechterlijke duiding is met hooguit een zekere arbeidsrechterlijke eenheid. Toch geeft dit beeld, ondanks de diversiteit die er bestaat, een goede basis om ons onderzoek gericht uit te voeren. Op deze term komen we ook in de conclusie terug. Daarnaast spreken we ook regelmatig over de cultuur. We realiseren ons dat er in grote organisaties als ministeries sprake is van fragmentatie hierin en (sub)culturen. Gezien de randvoorwaarden waarin het onderzoek plaatsvindt, is het spreken over de cultuur van een departement echter onontkoombaar. We gaan daar in hoofdstuk 2 ook kort op in. Samengevat: de Rijksdienst en de cultuur bestaan niet, maar we gebruiken ze wel als concept. Empirisch onderzoek doen is niet hetzelfde als geheel blanco naar departementen gaan kijken. Daarom is allereerst in dit hoofdstuk een retrospectief beeld gegeven van de vernieuwing van de rijksdienst en beschrijven we de uitgangspunten. Vervolgens geven we in hoofdstuk 2 een korte theoretische schets van het wetenschappelijke veld van organisatiecultuur en het gehanteerde theoretische model. Daarna volgt de kern van het rapport: de beschrijvingen van drie ministeries, uitmondend in een aantal conclusies over culturen, het VRD-programma en het type onderzoek. 1.2 Vernieuwing van de Rijksdienst in retrospectief Elk nieuw kabinet wil het land doelmatiger besturen dan het vorige en neemt zich voor de rijksdienst kleiner en beter te maken. Zo ook het huidige kabinet. Onlangs maakte het zijn plannen Vernieuwing Rijksdienst bekend. Doorgaans is er aan het eind van een kabinetsperiode weinig veranderd. Hoogleraar Mark van Twist 1 wordt er niet cynisch van dat de Rijksdienst nooit af is. Vernieuwing is een doorgaand proces. Om het huidige VRD-programma beter te kunnen begrijpen is het van belang om het in de historische context te plaatsen. Dat kan aan de hand van een korte terugblik op de behoefte om de Rijksdienst te veranderen, te verfijnen, te beïnvloeden en te vernieuwen. Al vele decennia wordt gezocht naar mogelijkheden de Rijksdienst te vernieuwen. Dat heeft vaak geleid tot een reeks lezenswaardige rapporten in laden die lang geleden dichtklikten. In 1818 werd een staatscommissie ingesteld die tot taak kreeg zoodanig algemeen ontwerp van vereenvoudiging en besparing in alle takken van Bestuur, in verband tot elkander beschouwd, voor te dragen, als aan haar zelve de volledigste overtuiging kon opleveren, dat, behoudens de goede waarneming van 's Lands belangen, voor geene meerdere vereenvoudiging en besparing vatbaar te achten is. Tot voorzitter van deze staatscommissie werd benoemd de minister van Staat Jhr. Mr. 1 Interview met Mark van Twist, www.ser.nl 4
Ocker Repelaer van Driel. Bij het maken van plannen voor vereenvoudiging en bezuiniging vervulde deze - een man van het compromis - een coördinerende functie. In die periode was een staatscommissie een favoriet beleidsinstrument van de koning Willem I. In 1910 was er sprake van een commissie die de inwendige organisatie van departementen moest onderzoeken (Commissie Van Leeuwen). Toenemende staatszorg na de Eerste Wereldoorlog heeft ertoe geleid dat beleidsterreinen elkaar beginnen te overlappen of parallel gaan lopen. De noodzaak om af stemmen leidt tot de oprichting van het ministerie van Algemene Zaken in 1937. De geschiedenis van reorganisatieplannen van de Rijksdienst kent een grote historie. Steeds een groter verlangen naar een logische indeling en stevige coördinatie kenmerken de activiteiten en nota s die door commissies zijn geproduceerd 2. De laatste decennia worden, wat betreft de drang om de rijksdienst te vernieuwen, gekenmerkt door commissies die werden voorgezeten door politieke zwaargewichten. Belangrijke commissies zijn: Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie; Commissie Van Veen (1971); Ministeriële Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (MiTaCo) (1977); Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (CHR, hierna te noemen: commissie-vonhoff) (1980); Commissie Deetman (Bijzondere commissie vraagpunten met als focus Departementale Herindeling van de Commissie Wiegel 1993). Algemeen doel van deze commissies betrof het laten plaatsvinden van vernieuwing met realistische voorstellen. De gestelde hoofdvraag is: hoe kan de eenheid in het rijksbeleid worden behouden dan wel hersteld. Het antwoord zoekt men in een herziening van de De paradox van de vernieuwing is dat deze nooit slaagt, maar toch ook altijd de moeite waard is 3 organisatiestructuur. Elke vernieuwing is daarbij in meer of mindere mate gebaseerd op eerdere pogingen. Een vergelijking tussen de programma s is in bijlage 1 opgenomen. De oorzaken voor die intensivering van de bemoeienis met de interdepartementale organisatie zijn te vinden in de toenemende organisatorische complexiteit van de rijksoverheid als gevolg van het uitbreidend takenpakket, het groeiend aantal organisatieonderdelen en de toename van het aantal rijksambtenaren. Daarbij valt vooral de aandacht op de verbetering van de interdepartementale coördinatie en de ministeriële indeling op. Het programma Vernieuwing Rijksdienst is de laatste in deze rij van vernieuwingsoperaties. De vroegere koppelingen van de ministeries met hun diensten, inspecties en ambtenaren hebben plaatsgemaakt voor een nieuw tussengebied, zegt Van Twist 4. Daarvoor hebben we allerlei vormen gevonden: een programma-sg, een projectminister, een projectdirectie. Dat zijn allemaal nieuwe arrangementen die inhoud willen geven aan het nieuwe tussen. Maar probleemloos zijn ze nog niet. De vraag is: werkt het wel? Of: wat zijn de voorwaarden waaronder het kan werken? Het is een opgave om de verbinding te leggen tussen de ministeries en de uitvoeringsorganisaties, tussen bewindslieden en hun adviesorganen, tussen de rijksoverheid en de samenleving. Daar wordt aan gewerkt, maar we zijn er bepaald nog niet mee klaar. Interessant is om te achterhalen waarom de VRD wel succesvol zou kunnen zijn. Waarom denkt men via dit programma wel te kunnen gaan sturen, waar andere programma s vanuit de vernieuwingsparadox daar niet in slaagden. De uitdaging van VRD is duidelijk: een vermindering van 12.800 rijksambtenaren, een omvangrijke financiële besparing en tegelijk een verbetering van de beleidsvorming en dienstverlening. Een belangrijk verschil met voorafgaande programma s is in ieder geval dat het primaat niet zozeer bij de politiek ligt, maar dat de topambtenaren van de departementen de lead hebben. Er is sprake van een coördinerende rol van een ambtelijke topfunctionaris (Bekker) in plaats van de zware commissies zoals we die afgelopen jaren hebben gezien. Zichtbaar is ook de dynamiek van kleine enthousiaste 2 Frissen ea, Het gezicht van de staat, 2009 3 Frissen ea, Het gezicht van de staat, 2009 4 Interview Mark van Twist, www.ser.nl 5
ambtenaren die bottom up aan de slag gaan om de vernieuwing zelf vorm en inhoud te geven. Wij richten ons onderzoek op de ambtelijke kant. Er zijn meerdere relevante internationale ontwikkelingen en diverse Whole of Governement initiatieven in andere landen, zoals in Canada. Vanwege de grote mate aan diversiteit (en bijbehorende complexiteit in relatie tot beschikbare tijd) is besloten in dit rapport de focus te richten op de Nederlandse situatie. Nu dus ook weer dezelfde vragen in de VRD. Hoe het zo gekomen is: de SG s zijn op reis geweest naar Canada. De SG s maken iedere paar jaar een reis, en komen dan altijd terug met een ideetje. Dit keer dus Canada: daar is een kleine overheid, met 1 plaatje (Maple Leaf): wat nu in de wandelgangen het Canadese model wordt genoemd. Dit in samenhang met uitkomsten van een aantal commissies over overheidscommunicatie, zoals Wallage en Wolffensberger (conclusie: overheid moet meer met 1 mond spreken) heeft geleid tot het kabinetsbesluit dat er één logo moest komen. 5 1.3 Onderwerpkeuze een vehikel 1.3.1 Inleiding Wij doen onderzoek naar de organisatieculturen van een aantal departementen. De onderzochte onderwerpen uit de VRD worden hierbij door ons gebruikt als vehikel. Voorop staat de empirische methode van uitvoering. Kwalitatief etnografisch onderzoek (participerende) observaties, interviews, documentanalyse maakt bij een grootschaliger onderzoek meestal deel uit van de fase waarin de onderzoeker kennis maakt met het bedrijf (de departementen) en zich een beeld vormt van de organisatie. Dit aspect staat voor ons voorop. Het departementoverstijgende onderwerp is primair bedoeld om een zo goed mogelijk beeld te verkrijgen van het cultuurkarakter van het betreffende departement. 1.3.2 Criteria onderwerpkeuze Bij de onderwerpkeuze hebben verschillende factoren meegespeeld. Naast de achtergronden en voorkeuren van ateliergenoten is hierbij tevens gebruik gemaakt van een aantal verkennende gesprekken met Marcel Veenswijk, Hans de Bruijn en Roel Bekker - alvorens het definitieve onderwerp te bepalen. Het vooronderzoek en de aanwezige voorkeuren hebben geleid tot 4 criteria waar het onderwerp op is gebaseerd: a. Interessant: alle deelnemers van het atelier moeten het onderwerp voldoende aansprekend vinden om er 4 maanden enthousiast mee aan de slag te kunnen (zowel qua basistheorie als praktisch onderzoek); b. Uitdagend, maar haalbaar qua reikwijdte: het onderwerp moet inhoudelijke uitdaging bieden (leereffect). Tegelijkertijd is het van belang om reëel te zijn wat betreft haalbaarheid qua tijdbelasting. Beter een compacter onderzoek dieper uitwerken dan een breed en oppervlakkig onderzoek; c. Actueel: onderzoek baseren op relevante discussies anno 2009; d. Toegankelijkheid, onderzoekbaar: de etnografische methode bevat naast literatuuranalyse ook interviews en participatief onderzoek. Het moet mogelijk zijn om dit daadwerkelijk te doen. 1.3.3 Geselecteerde opties en resultaat Op basis van voorafgaande criteria en de achtergronden hebben we geconcludeerd dat we het onderwerp moeten zoeken op rijksniveau. Daarbij zijn op basis van genoemde criteria de volgende opties, waar mogelijk een culturele component een rol speelt bij de samenwerking tussen verschillende rijksdiensten, naar voren gekomen: 5 Interview medewerker VenW 6
a. Rijkslogo: op dit moment wordt door diverse departementen stapsgewijs gewerkt aan invoering van het rijkslogo. Het enthousiasme over en de snelheid van invoeren lijkt te verschillen; b. Rijkswerkplek en huisvesting: ook op het gebied van huisvesting en werkplek worden stappen gezet om te komen tot standaardisatie en samenvoeging, waar verschillende reacties in mogelijk zijn; c. Samenwerkende rijksinspecties: de huidige rijksinspecties werken vanuit departementen. Voor toezichtobjecten (m.n. bedrijven) betekent dit diverse inspecteurs als toezichthouder. Dit vraagt om samenwerking, die stapsgewijs op gang komt; d. Shared-service-centra: door diverse departementen wordt op onderdelen samengewerkt op het gebied van services. Niet alle departementen participeren in gelijke mate; e. Programmaministerie Jeugd en Gezin: binnen dit ministerie werken ambtenaren uit verschillende departementen noodgedwongen samen in een nieuwe organisatievorm. Op basis van genoemde criteria is bovenstaande volgorde tevens de voorkeursvolgorde van de ateliergroep. Om goed te kunnen kijken naar organisatieculturen van departementen en deze met elkaar te vergelijken is het wenselijk een onderwerp te gebruiken waar verschillende departementen op ambtelijk niveau nadrukkelijk met elkaar moeten samenwerken. Dit speelt bij a, b en c nadrukkelijk meer dan bij d en e. Qua interesse en toegankelijkheid springt het rijkslogo en de hieraan gekoppelde huisstijl er vervolgens uit. Het is hier bovendien naar verwachting het beste mogelijk om op diverse niveaus interviews af te nemen van relevante personen. Op basis van de verkennende gesprekken is dit vervolgens verbreed naar een combinatie van a en b, waarbij naast het rijkslogo en de huisstijl ook de huisvesting van de verschillende ministeries (o.a. samenvoegingen) onderwerp van onderzoek wordt. 1.3.4 Een ronde langs de departementen Vervolgstap betreft het selecteren en benaderen van een aantal departementen. Hierbij zijn deels eerder genoemde afwegingscriteria gehanteerd (interessant en toegankelijk in context met de VRD). Dit resulteerde in een selectie van vier departementen: Economische Zaken (in 1 pand met LNV); LNV (in 1 pand met EZ); Defensie (lijkt achteraan te lopen bij centraal geregisseerde cq opgelegde wijzigingen, dit komt ook terug in het beeld over invoering van het rijkslogo, zie figuur 1); VenW (lijkt juist vooraan te lopen bij invoering van het rijkslogo, zie figuur 1). Figuur 1: Timing departementen bij de invoering van het rijkslogo. Bron: re.public, nr. 5, 2009. 7
Doel is om uiteindelijk bij 2 of 3 departementen daadwerkelijk een goed en voldoende diepgaand onderzoek te kunnen doen. Op de departementen zijn de psg s benaderd middels een mail met daarin een korte uitleg en achtergrond en het verzoek mee te werken aan dit onderzoek. Aangezien EZ direct heeft laten weten niet mee te willen werken is het onderzoek gericht op LNV, Defensie en VenW. Zie onderstaand kader voor de reactie van EZ en VenW op ons verzoek om mee te werken aan het onderzoek. Hieruit blijkt tevens dat EZ niet voldeed aan het criterium van toegankelijkheid. Antwoord op onze mail vanuit EZ: Het Rijkslogo en wat er als gevolg daarvan op mijn departement gaat veranderen? Hmm. We zitten hier midden in een kredietcrisis. En het Kabinet timmert aan een Rijksantwoord daarop. Dat verandert voor ons alles. Een logo is een plaatje. Een plaatje op een brief. We hebben nu geen aandacht voor onderzoeken over logo's. Het komt ons slecht uit. Dus liever niet. Met evengoed hartelijke groet, Nog maar n keer proberen: Dit heeft echt niet onze prioriteit. Ik kan niemand achterhalen die in onze organisatie wél heeft toegezegd, maar mijn directeur Bedrijfsvoering en ik zien hier nu geen heil in. Daarom doe ik écht niet mee. Zo kan het ook: Antwoord op onze mail vanuit VenW: Leuk dat je VenW ook kiest voor de cultuurvergelijking. Ben ik (SG) erg voor. 1.4 Onderzoeksvraag de bril en opzet rapportage Het onderzoek naar organisatieculturen via de etnografische methode staat centraal. Vooral gevoel krijgen voor het kijken naar, en analyseren van organisatieculturen. De VRD vormt hierbij de casus waar omheen het onderzoek plaatsvindt. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: Hoe kunnen de departementale culturen van LNV, Defensie en VenW worden gekenschetst, tegen de achtergrond van de ambitie omtrent integrerende maatregelen als het rijkslogo en de rijkshuisvesting, waaruit kan hun kenschets worden verklaard en op welke wijze zouden deze kenmerken in de praktijk kunnen worden benut? Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen benoemd: Wat blijkt uit de literatuur m.b.t. het kenschetsen van departementale culturen? Via welk model kunnen LNV, Defensie en VenW in kaart worden gebracht? (hoofdstuk 2); Hoe kunnen deze departementen, met gebruikmaking van de etnografische methode, in het ontwikkelde model worden beschreven? (hoofdstuk 3); Waaruit kunnen gesignaleerde verschillen en overeenkomsten worden verklaard? (hoofdst.4); Op welke wijze zou deze cultuurtypering in de praktijk kunnen worden benut? (hoofdstuk 4). Zoals eerder aangegeven ligt de focus op empirisch onderzoek (deelvraag b en c). Deze kunnen echter alleen goed worden ingevuld wanneer er een basismodel wordt gehanteerd op basis van 8
recente wetenschappelijke ontwikkelingen. Daartoe zal allereerst deelvraag (a) worden beantwoord, via een ontwikkeld onderzoeksmodel (het Amstelveenmodel). In hoofdstuk 2 is de theoretische toespitsing van dit model, en praktische concretisering daarvan, uitgewerkt. De beschrijving van de drie departementen zal vervolgens plaatsvinden op een wijze die kenmerkend is voor huidig wetenschappelijk onderzoek in de cultuurwetenschap; Een tekstuele en interpretatieve beschrijving. Na deze beschrijving in hoofdstuk 3 (deelvraag b), worden in hoofdstuk 4 de verschillen en overeenkomsten benoemd en zo mogelijk verklaard. Daarnaast wordt ingegaan op de mogelijkheden die de cultuurtypering in de praktisch met zich meebrengt (deelvraag c en d). Naast deze perspectieven zal bovendien worden gereflecteerd op het uitgevoerde onderzoek in dit afsluitende hoofdstuk. 9
2 Invulling onderzoeksmodel In dit hoofdstuk gaan we in op het onderzoeksmodel dat is ontwikkeld ten behoeve van dit onderzoek. Zoals in hoofdstuk 1 geschetst is, is dit onderzoek primair empirisch gericht en niet zozeer op een diepgaande literatuurstudie. Wel geldt dat enig inzicht in de recente wetenschappelijke ontwikkelingen op dit vlak relevant is om het onderzoek gefundeerd uit te kunnen voeren. Om die reden wordt in de eerste paragraaf een korte schets gegeven van de recente geschiedenis, met name gebaseerd op het overzicht dat Joanne Martin 6 hiervan geeft, alvorens stapsgewijs het gehanteerde onderzoeksmodel wordt beschreven. Deze historie vormt namelijk een belangrijk fundament voor zowel de onderzoeksmethode als het ontwikkelde model, welke in de twee volgende paragrafen worden uitgewerkt. Via een toelichting op het gelaagd cultuurbegrip (2.4) wordt tot slot ook de concretisering van het onderzoeksmodel beschreven als opmaat naar de casebeschrijvingen in hoofdstuk 3. 2.1 Recente geschiedenis van organisatiecultuurwetenschap Historische achtergrond De cultuurwetenschap en daarbinnen het kijken naar organisatieculturen heeft vooral de laatste decennia een grote vlucht genomen. Daar kunnen globaal drie perioden in worden onderscheiden. Deze zijn in figuur 2 weergegeven, waarbij voor elke periode is aangegeven welke elementen en woorden centraal staan. Jaren 70/ 80 (1 e generatie) Jaren 90 (2 e generatie) Recente ontwikkeling Kwantitatieve en functionele insteek (structuren, statisch, accuraat, voorspellen en sturen, integratie) Kwalitatieve of hybride insteek (dynamisch, context, symbolisch, beschrijvend, opvallende details, verhalend, authentiek, deconstructie) Narratieve of discoursieve benadering (interpretatief) Institutionele theorie (functioneel) Figuur 2: Ontwikkelingen in kijken naar organisatieculturen. 2.1.1 Eerste generatie Het thema cultuur in organisaties is niet nieuw. In de jaren 60 en 70 bevond de maatschappij en de organisatiewetenschap zich echter in een crisis. Bij het kijken naar organisatiecultuur richtte men zich tot dat moment primair op structuren van organisaties en werkprocessen die men uitvoert. De klassieke denkwijzen bleken geen antwoord te hebben op de problematiek waar de maatschappij voor stond. Daardoor neemt in de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw de aandacht voor een andere wijze van onderzoek naar organisatieculturen sterk toe. Organisaties beseffen dat hun cultuur invloed heeft op de wijze waarop ze functioneren. Men streeft er naar de cultuur te kunnen beïnvloeden om zo de winstgevendheid van de organisatie te vergroten, maar kan de juiste koers niet vaststellen. Deal en Kennedy 7 gaan daartoe op onderzoek in het verre oosten. Daar blijken bedrijven namelijk goed te blijven draaien, ondanks de wereldwijde tendensen. Peters en Waterman 8 doen een vergelijkbare analyse, maar dan bij bedrijven in het westen die er wel in slagen om winstgevend te blijven. In beide onderzoeken komt een sterk kwantitatieve werkwijze naar voren, op basis waarvan men organisaties typeert en vervolgens (dit gebeurt breder) cultuurinterventies worden voorgesteld. Peters en Waterman geven daarbij een pleidooi voor een sterke en duidelijke cultuur, waarmee een sprong vooruit kan worden gerealiseerd. Deal en Kennedy gaan meer uit van elementen in een cultuur die een rol spelen. Niet zozeer een duidelijke of sterke cultuur is van belang, maar vooral consistentie. 6 Martin, Organizational Culture, mapping the terrain, (2001) 7 Deal en Kennedy, Corporate cultures, 1982 8 Peters en Waterman, In search of excellence: lessons from America s best-run companies, 1982 10
Hofstede 9 en Geertz 10 komen daarbij tevens tot een wijze van landen- en organisatietypering om het gebied van culturen (voor landen het Hofstede-model ). Naast de focus op kwantitatief onderzoek valt op dat deze eerste generatie zich vooral richt op het trekken van accurate en eenduidige conclusies vanuit hun datasets. Er wordt als het ware gericht gezocht naar één antwoord. De data wordt daarbij op een statische en afstandelijke manier beschouwd. Hypotheses worden gesteld en gesteund of verworpen. Hiermee onderbouwt men voorspellingen naar de toekomst toe. De aanpak kenmerkt zich ook in hoge mate door een functionele kijk op het geheel. Men analyseert de data vanuit deze functionele invalshoek om tot heldere inschaling van culturen te komen. Via de gestructureerde analyse komt men tot een oordeel waar deze inschaling op wordt gebaseerd. 2.1.2 Tweede generatie Het kwantitatieve onderzoek gaf duidelijke beloften voor het management van culturen. Wanneer men een bepaalde handelswijze als interventie zou verrichten, konden culturen worden gestuurd in de gewenste richting. Ontwikkeling richting excellente, flexibele en winstgevende culturen lagen binnen handbereik. De praktijk bleek echter weerbarstig. Ook vanuit wetenschappelijke zijde was in de jaren 80 al een tegenbeweging zichtbaar. In plaats van een pure gerichtheid op kwantitatief onderzoek, ziet men ook de meerwaarde van een kwalitatieve aanpak. Wanneer slechts kwantitatief wordt gekeken, ontstaat er per definitie een smalle, op beschikbare data gebaseerde, en relatief droge analyse. Zuiver wetenschappelijk is dit goed te onderbouwen, maar de vraag die wordt opgeworpen is of dit nog wel echt aansluit op de werkelijkheid die in organisaties bestaat. In de jaren 90 won deze tegenbeweging verder aan kracht en verdrong uiteindelijk de eerste generatie. Gericht op overheden zien we de denkwijze onder andere terug bij Frissen 11 en Veenswijk 12. Breder vallen ook Golden- Biddle, Locke 13, Martin 14 en Weick 15 in deze tweede generatie. Allen zoeken de oplossing van de beperkingen in de eerste generatie in een meer kwalitatieve manier van onderzoek. Om dit onderzoek op een goede manier te kunnen doen, moest men niet als buitenstaander op basis van data en vragenlijsten een organisatie analyseren, maar er daadwerkelijk zelf onderdeel van uit maken. Door tijdelijk in een organisatie ondergedompeld te worden, krijgt men zicht op de dynamische werkelijkheid die daar plaatsvindt. Bovendien kan een betere inschatting worden gegeven van de context waarin een organisatie zich bevindt en de invloed die dit heeft, of kan hebben, op de organisatiecultuur. Consequentie van dit type onderzoek is dat de resultaten niet kwantitatief in tabellen worden gevangen, maar meer op een beschrijvende stijl worden neergezet. Door in te gaan op details uit gevoerde gesprekken in de organisatie, opvallende (kleine) symbolische uitingen en terugkerende verhalen die worden verteld, ontstaat als vanzelf een beschrijvend verhaal dat een beeld geeft van de cultuur die een organisatie met zich meedraagt. Waar bij de eerste generatie exactheid en accuraatheid voorop staat om op basis daarvan hypotheses te kunnen toetsen, legt de tweede generatie veel meer de nadruk op authenticiteit. Sommige onderzoekers zoeken hierbij ook de combinatie van kwalitatief en kwantitatief. Waar dit in het verleden werd gekenschetst als combinatie van zwakten van beide studies 16, komen er in de tweede helft van de jaren 90 steeds meer conclusies naar voren dat beide werkwijzen, mits goed toegepast, elkaar kunnen versterken 17. 2.1.3 Recente ontwikkelingen De combinatie van kwalitatief en kwantitatief onderzoek ( het hybride-model ) als sluitstuk van de tweede generatie is niet het einde van de wetenschappelijke ontwikkelingen. Recente ontwikkelingen 9 Hofstede, Culture s consequences, 1980 10 Geertz, The interpretation of cultures, 1973 11 Frissen, Bureaucratische cultuur en informatisering, 1989 12 Veenswijk, Departementale cultuur, 1996 13 O.a. Golden-Biddle en Locke, Composing qualitative research, 1997 14 Martin, Escaping the inherent conservatism of empirical organizational research, 1992 15 Weick, Making sense of the organization, 2001 16 O.a. Runkel en McGrath, Research on human behaviour: A systematic guide to method, 1972 17 O.a. Martin, Su en Bechman, Enacting shared values - Myth or reality? A context-specific values audit, 1997 11