Roadmap voor aanpak CO2- en NOX credits tussen ketenpartners Oplossingsrichtingen om de onrendabele top voor industriële restwarmte te overbruggen
Roadmap voor aanpak CO2- en NOX credits tussen ketenpartners Oplossingsrichtingen om de onrendabele top voor industriële restwarmte te overbruggen Door: Sam Nierop, Martijn Overgaag, Frank Wiersma en Long Lam Datum: 23 augustus 2016 Projectnummer: SISNL16756 Ecofys 2016 in opdracht van: Deltalinqs ECOFYS Netherlands B.V. Kanaalweg 15G 3526 KL Utrecht T +31 (0)30 662-3300 F +31 (0)30 662-3301 E info@ecofys.com I www.ecofys.com
Samenvatting In deze notitie is onderzocht op welke manier de uitkoppeling van industriële restwarmte uit het Rotterdamse havengebied op een economisch efficiënte manier kan worden ondersteund door maatregelen om de onrendabele top te overbruggen. Het idee hierachter is dat de uitkoppeling van industriële restwarmte industriële warmte die anders zou worden geloosd kan leiden tot een afname van de CO 2-uitstoot en tot een verbeterde luchtkwaliteit door een vermindering van de NO x- emissies, omdat deze andere - vaak gasgestookte - warmte vervangt. De restwarmte kan benut worden door verschillende warmtegebruikers in de Rotterdamse regio, zoals de gebouwde omgeving, glastuinbouw en industrie. Aanleiding voor deze notitie is dat het huidige regelgevingskader, waaronder de Europese Emissiehandel Richtlijn (Emissions Trading System - ETS), in het komende decennium onvoldoende is voor de overbrugging van de onrendabele top voor restwarmteprojecten. Dit komt doordat 1) de ETS-prijs in het komende decennium naar verwachting te laag blijft om de uitkoppeling van restwarmte voldoende te ondersteunen 2) andere huidig ondersteunende maatregelen onvoldoende sterk en consistent zijn 3) enkel een gedeelte van de Rotterdamse industrie onder de ETS regels valt sommige potentiele ketenpartners vallen niet onder de ETS Verschillende soorten oplossingsrichtingen zouden overwogen kunnen worden om de uitkoppeling van restwarmte te ondersteunen: 1) Vaste CO 2-prijs met compensatiemaatregelen 2) CO 2-bodemprijs met compensatiemaatregelen 3) Opnemen industriële restwarmte in de SDE+ 4) Emissiereductieveiling: systeem analoog aan de SDE+ maar op basis van /tco 2 of /tno x vermeden emissies 5) Energie-efficiëntieveiling: systeem analoog aan de SDE+ maar op basis van /GJ verminderd energiegebruik 6) Financiële ondersteuning zonder een veiling Verwacht mag worden dat het invoeren van CO 2-beprijzing tot weerstand leidt, omdat dit leidt tot hogere warmte-prijzen voor consumenten en industrie voor zover deze niet gecompenseerd wordt. Het opnemen van industriële restwarmte in de SDE+ is waarschijnlijk niet haalbaar omdat restwarmte niet als duurzame energie kwalificeert. Een emissiereductieveiling of een energieefficiëntieveiling lijken aantrekkelijke opties gezien hun economische efficiëntie en doelgerichte bijdrage. Financiële ondersteuning zonder een veiling heeft als risico dat niet de meest kosteneffectieve opties worden geselecteerd. Op basis van de pluspunten en risico s alsmede de reacties van de geraadpleegde stakeholders binnen industrie en overheid bevelen wij de emissiereductieveiling aan als voorkeursalternatief. Voor een eventuele implementatie dient deze optie nader uitgewerkt en getoetst worden op werkelijke business cases, waarin de totale kosten en baten van de energiedragers en de infrastructuur wordt meegenomen. Daarnaast is verdere analyse nodig om de consequenties voor andere vormen van energie-uitwisseling of voor toekomstige grootschalige warmte-infrastructurele projecten te kwantificeren. Ook moet worden uitgezocht in hoeverre eventuele nieuwe maatregelen overeenkomen met Europese staatssteunregels. ECOFYS Netherlands B.V. Kanaalweg 15G 3526 KL Utrecht T +31 (0)30 662-3300 F +31 (0)30 662-3301 E info@ecofys.com I www.ecofys.com
Inhoudsopgave 1 Het gebruik van industriële restwarmte heeft potentie voor CO 2-en NO x-reductie en energiebesparing 1 2 CO 2-credits en huidige aanvullende maatregelen zijn in het komende decennium onvoldoende voor overbrugging onrendabele top restwarmteprojecten 2 2.1 De hoogte van de onrendabele top van restwarmteprojecten hangt af van de situatie en van de CO 2-prijs 2 2.2 Slechts een gedeelte van de Rotterdamse ketenpartners valt onder het EU ETS systeem 3 2.3 De ETS-prijs blijft naar verwachting in het komende decennium te laag om gebruik van restwarmte consistent te ondersteunen 5 2.4 Huidige aanvullende maatregelen zijn op dit moment onvoldoende om onrendabele top te overbruggen 6 3 Benutting van restwarmte kan ondersteund worden door verschillende maatregelen 7 3.1 Oplossingsrichting 1: een vaste CO 2-heffing met compensatiemaatregelen 7 3.2 Oplossingsrichting 2: een CO 2-bodemprijs met compensatiemaatregelen 8 3.3 Oplossingsrichting 3: opnemen van industriële restwarmte in de SDE+ 8 3.4 Oplossingsrichting 4: een emissiereductieveiling, een subsidiesysteem analoog aan de SDE+ maar op basis van /tco 2 of /tno x vermeden emissies 8 3.5 Oplossingsrichting 5: een energie-efficiëntieveiling, een subsidiesysteem analoog aan de SDE+ maar op basis van /GJ verminderd energiegebruik 9 3.6 Oplossingsrichting 6: financiële ondersteuning zonder veiling, eventueel afhankelijk van de ETS prijs 10 3.7 Deze oplossingsrichtingen hebben verschillende pluspunten en risico s 11 4 Ecofys beveelt emissiereductieveiling (oplossingsrichting 4) aan voor implementatie 12 ECOFYS Netherlands B.V. Kanaalweg 15G 3526 KL Utrecht T +31 (0)30 662-3300 F +31 (0)30 662-3301 E info@ecofys.com I www.ecofys.com
1 Het gebruik van industriële restwarmte heeft potentie voor CO 2 -en NO x -reductie en energiebesparing Industriële restwarmte wordt in deze notitie gedefinieerd als industriële warmte die anders zou worden geloosd. Door het uitkoppelen en nuttig inzetten van dergelijke restwarmte kunnen andere warmtebronnen worden vervangen die NO x en CO 2 uitstoten, zoals gasgestookte ketels. In beginsel kan het gebruik van dergelijke restwarmte zodoende leiden tot een vermindering van de NO x- en CO 2-emissies en daarmee een verbetering van de luchtkwaliteit, alsook tot een algehele besparing van de benodigde energie. 1 Er bestaat nog steeds een onbenut potentieel in termen van industriële restwarmtebenutting. Voor het gebruik van restwarmte in de gebouwde omgeving is het potentieel circa 25-40 PJ in 2020 en voor warmte-uitwisseling tussen industrieën is dit naar verwachting enkele tientallen PJ. 2 De provincie Zuid-Holland, de regio s Rotterdam en Den Haag en het Rotterdamse havengebied in het bijzonder hebben door een grote warmtevraag en aanbod en het grote aantal mogelijke ketenpartners in dit gebied veel potentie voor de benutting van restwarmte. Verschillende beleidsstukken, zoals het Energieakkoord en de Warmtevisie van 2015, geven het belang aan om het restwarmtepotentieel verder te benutten. Ook in het Energierapport van januari 2016 wordt gesteld dat restwarmte een bijdrage kan leveren als transitiestap in de richting van duurzaam warmtegebruik doordat met het gebruik van restwarmte aardgas wordt bespaard. Box 1 Totstandkoming notitie Deze notitie is door Ecofys opgesteld aan de hand van literatuuronderzoek, eigen expertise en interviews met stakeholders binnen de industrie en de overheid. De inbreng van deze stakeholders is waar opportuun verwerkt in de notitie: de verantwoordelijkheid voor deze notitie is echter geheel voor Ecofys. 1 Of in de praktijk het gebruik van restwarmte ook leidt tot emissiereductie en energiebesparing hangt af van een aantal factoren, zoals de nabijheid, volume en temperatuurniveaus van warmtevraag en -aanbod. Het transport van restwarmte kost immers ook energie, onder meer doordat energie benodigd is om de warmte rond te pompen en door energieverliezen tijdens warmtetransport. 2 ECN (2011), Restwarmtebenutting. Potentiëlen, besparing, alternatieven. http://www.ecn.nl/docs/library/report/2011/e11058.pdf SISNL16756 1
2 CO 2 -credits en huidige aanvullende maatregelen zijn in het komende decennium onvoldoende voor overbrugging onrendabele top restwarmteprojecten 2.1 De hoogte van de onrendabele top van restwarmteprojecten hangt af van de situatie en van de CO2-prijs Een restwarmteproject bestaat uit een aantal onderdelen: de warmte moet worden uitgekoppeld bij een industrie en deze moet worden getransporteerd door middel van een warmtetransportleiding. Daarna bestaan een aantal opties: de warmte kan ingevoerd worden in een warmtedistributienet of direct aan andere industrie of glastuinbouw geleverd worden (zie Figuur 1). Woningbouw Warmte- distributie- net Glastuinbouw Uitkoppeling Warmtetransportleiding Glastuinbouw Figuur 1: Uitkoppeling van restwarmte inclusief infrastructuur De business case van industriële restwarmteprojecten hangt sterk af van de lokale situatie, zoals het type industrie, de locatie en de aanwezigheid van een dichtbijgelegen warmtedistributienet. Deze notitie richt zich hoofdzakelijk op de business case voor de uitkoppeling en de warmtetransportleiding. De financiering van warmtedistributienetten en financiële aspecten van levering van de warmte, zoals warmtetarieven en het in dit kader onlangs gepubliceerde wetsvoorstel tot herziening van de Warmtewet, vallen buiten het bereik van deze notitie. De onrendabele top voor uitkoppeling en transport van industriële restwarmte varieert van negatief (een aantal bestaande projecten was op zichzelf al rendabel) tot een hoog getal, afhankelijk van de specifieke omstandigheden. RVO stelt dat de terugverdientijd van industriële restwarmte 4 tot 15 jaar is. 3 Hierbij moet opgemerkt worden dat uitkoppeling van industriële restwarmte doorgaans per 3 RVO, Overzicht duurzame-energietechnieken en restwarmte-uitwisseling voor de industrie, http://www.rvo.nl/sites/default/files/2016/03/140220-01%20rvo_overzicht%20deenrw_04.pdf SISNL16756 2
productie-eenheid beschouwd wordt: vaak kunnen bepaalde warmtestromen binnen een industrie gemakkelijker (en dus goedkoper) worden uitgekoppeld dan andere processen. In het algemeen leidt een verhoging van de CO 2-prijs ertoe dat restwarmteprojecten relatief aantrekkelijker worden. De business case van restwarmte zal immers meestal vergeleken worden met warmteproductie gebaseerd op aardgas. Indien het verbruik van aardgas duurder wordt door de beprijzing van CO 2-uitstoot zal het gebruik van restwarmte relatief goedkoper worden. In de volgende paragrafen zal uiteengezet worden in welke mate de huidige CO 2-prijs (de EU ETS prijs) en aanvullende maatregelen de business case van restwarmteprojecten beïnvloeden. 2.2 Slechts een gedeelte van de Rotterdamse ketenpartners valt onder het EU ETS systeem Het Europese emissiehandelssystem (EU ETS) is het voornaamste beleidsinstrument om broeikasgasemissies in de Europese Unie (EU) te verlagen. Het EU ETS stelt een limiet aan de totale hoeveelheid broeikasgassen die uitgestoten mogen worden door meer dan 11.000 industriële installaties. 4 De toegestane emissies onder deze limiet worden verdeeld in emissierechten, waarbij de totale hoeveelheid beschikbare emissierechten over de tijd daalt. Bedrijven onder het EU ETS moeten emissierechten inleveren voor hun emissies, die zij deels gratis krijgen en deels moeten kopen. Bedrijven met een overschot aan emissierechten kunnen deze verkopen aan andere bedrijven met een tekort. Hierdoor creëert het EU ETS een financiële prikkel voor bedrijven om hun CO 2-emissies te verlagen: een CO 2-prijsprikkel. Alle bedrijven met aanzienlijke broeikasgasemissies vallen onder het EU ETS, waaronder ook de grote fabrieken en warmteproducenten in Rotterdam. 5 Deze bedrijven krijgen voor een deel van hun emissies gratis emissierechten, en moeten de rest kopen van andere bedrijven of op overheidsveilingen. Bedrijven die onderhevig zijn aan internationale concurrentie en emissie-intensief zijn een zogenaamd carbon leakage risico hebben krijgen extra gratis emissierechten. Daarnaast gelden voor warmteproducenten en -consumenten speciale regels rondom gratis emissierechten. Hierdoor kunnen verschillende ketenpartners andere CO 2-prijsprikkels ondervinden. MKB, de gebouwde omgeving en consumenten vallen typisch niet onder het EU ETS. Hierdoor is enkel een gedeelte van de Rotterdamse ketenpartners onderhevig aan een CO 2-prijs. Niet-ETS partijen ondervinden daardoor geen directe CO 2-prijsprikkel om CO 2-verlagende maatregelen te nemen. Deze partijen ondervinden hooguit een indirecte CO 2-prikkel doordat deze wordt doorberekend door toeleverende EU ETS bedrijven. Het is echter vaak onduidelijk hoe groot een dergelijke prikkel is, omdat dit verdisconteerd zit in de totale kosten van energie of inputs. 4 Europese Commissie (2016), The EU Emissions Trading System, geraadpleegd op 7 mei 2016, van http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm. 5 Alle warmteproducenten met een thermisch vermogen van meer dan 20 Megawatt vallen onder het EU ETS. SISNL16756 3
Door de verschillende ETS-prikkels van ketenpartners is het moeilijk om een consistente business case voor restwarmte op basis van het ETS te bouwen. Dit wordt geïllustreerd in het volgende voorbeeld. Voorbeeld: impact op gebruik restwarmte door ontbreken van CO 2-prijsprikkel Een groot glastuinbouwbedrijf heeft een gasturbine voor de verwarming van de kassen alsmede CO 2- productie en neemt deel aan het EU ETS. Hierdoor moet het bedrijf emissierechten inleveren voor de CO 2-uitstoot van de gasturbine en ondervindt het een CO 2-prijsprikkel om de uitstoot de reduceren. Echter, door de lage ETS-prijs (zie 2.3) is de daadwerkelijk door de onderneming gevoelde CO 2- prijsprikkel zwak. Een ander glastuinbouwbedrijf in de buurt heeft een kleinere gasturbine en is niet onderhevig aan het EU ETS. Het laatstgenoemde bedrijf valt daarom onder het CO 2-sectorsysteem voor de Nederlandse glastuinbouwsector (zie Box 2). Zolang de glastuinbouwsector als geheel binnen de vooraf gestelde emissieruimte blijft, ondervindt het kleinere glastuinbouwbedrijf geen CO 2-prijsprikkel, en anders een verzwakte CO 2-prijsprikkel. Dichtbij de beide kassen staat een raffinaderij. De restwarmte van deze raffinaderij wordt geloosd in de lucht. Beide bedrijven zouden door het gebruik van restwarmte van de raffinaderij hun energieverbruik en daarmee CO 2-uitstoot, kunnen verminderen. Echter, door het zwakke (in het geval van het grote glastuinbouwbedrijf) of vrijwel ontbrekende (klein glastuinbouwbedrijf) CO 2- prijssignaal is er geen CO 2-prikkel voor de glastuinbouwbedrijven om warmte af te nemen van de raffinaderij en blijven deze hun eigen warmte opwekken, inclusief de daarbij vrijkomende NO x en CO 2 emissies. Hierdoor wordt het financieel sluitend krijgen van de uitkoppeling van restwarmte aanzienlijk bemoeilijkt. Box 2 Het CO2-sectorsysteem voor de Nederlandse glastuinbouw Sinds 2011 geldt het CO 2-sectorsysteem voor glastuinbouw in Nederland, althans voor de bedrijven die niet onder de EU ETS vallen. Via dit systeem heeft de glastuinbouwsector zich eraan verbonden om de totale CO 2-uitstoot te beperken, als tegenprestatie voor een verlaging van de energiebelasting. 6 Het CO 2-sectorsysteem bestaat uit een sectorale CO 2-emissieruimte die jaarlijks lineair afneemt. Mocht de CO 2-uitstoot van de glastuinbouw als geheel boven deze emissieruimte komen, dan vindt er een verrekening plaats voor de overtollige CO 2-uitstoot. De kosten voor de glastuinbouwsector worden in dat geval bepaald door de overtollige CO 2-uitstoot te vermenigvuldigen met de gemiddelde EU ETS prijs in december van het afgelopen jaar. Deze sectorale CO 2-kosten worden naar rato van het gasverbruik verdeeld over alle bedrijven onder het CO 2-sectorsysteem. CO 2 emissies van externe warmteleveranciers die niet onder het EU ETS of het CO 2-sectorsysteem vallen, tellen ook mee voor de CO 2-uitstoot van het bedrijf. 6 http://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/agrarische-administratie-en-registratie/co2-regeling-voor-de-glastuinbouw SISNL16756 4
2.3 De ETS-prijs blijft naar verwachting in het komende decennium te laag om gebruik van restwarmte consistent te ondersteunen De hoogte van de ETS-prijs is op dit moment onvoldoende om het gebruik van restwarmte consistent te ondersteunen. Ook zorgen de grote veranderingen in de ETS-prijs voor onzekerheden. De ETSprijs steeg vorig jaar naar een driejarig hoogtepunt van boven 8/tCO 2e, waarna deze een paar weken later zakte onder de 5/tCO 2e. De afgelopen tijd schommelt de prijs rond de 6/tCO 2e. 7 De lage ETS prijs is te wijten aan een overschot van emissierechten dat de prijs drukt. Om dit overschot aan te pakken treedt op 1 januari 2019 het zogenaamde marktstabiliteitsreserve (MSR) in werking. Het MSR doet dit door het aanbod van geveilde emissierechten aan te passen aan de grootte van het overschot. Desondanks is de verwachting van verschillende marktanalisten dat de ETS-prijs in het komende decennium slechts beperkt toeneemt. Figuur 2 toont één van de recente prijsvoorspellingen van Point Carbon, die verwachten dat de prijs in de komende tien jaar onder de 20 per ton CO 2e blijft. Hierbij is al rekening gehouden met mogelijke veranderingen aan het EU ETS na 2020 in de huidige herziening. Euro/tCO 2 EU ETS prijsverwachting 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Figuur 2 EU ETS prijsvoorspellingen gebaseerd op Thomson Reuters Point Carbon, Maart 2016 7 https://www.quandl.com/data/chris/ice_c1-ecx-eua-futures-continuous-contract-1-c1-front- Month?utm_medium=graph&utm_source=quandl SISNL16756 5
2.4 Huidige aanvullende maatregelen zijn op dit moment onvoldoende om onrendabele top te overbruggen Aanvullende maatregelen in Nederland voor restwarmte, zoals de Energie-investeringsaftrek, provinciale fondsen en TKI-regelingen onder Energie en industrie, zijn op dit moment onvoldoende om de onrendabele top voor restwarmteprojecten te overbruggen. Energie-investeringsaftrek (EIA) De Energie-investeringsaftrek (EIA) is een belastingvoordeel voor duurzame investeringen. Binnen de EIA vallen systemen voor de benutting van afvalwarmte. 8 Nadeel van de EIA is dat deze alleen een voordeel biedt voor partijen die significante winst maken. Provinciale fondsen In voorkomende gevallen is het mogelijk dat provinciale fondsen bijspringen bij de investeringen voor restwarmte. Dit gebeurt veelal op projectbasis en daarmee is dit niet een algemene prikkel voor warmteprojecten en het realiseren van warmtenetwerken. TKI regelingen Energie en industrie: Early adopter projecten en Joint Industry Projects Ketenpartners in Rotterdam zijn veelal industrie en zouden daardoor wellicht in aanmerking kunnen komen voor TKI regelingen gericht op de verbetering van de industriële energie-efficiëntie. Onder deze regelingen kunnen projecten tot een bepaald percentage cofinanciering aantrekken. Beide regelingen zijn echter met name gericht op pilotprojecten voor nieuwe technologieën en daardoor niet goed geschikt voor normale restwarmteprojecten: - De TKI regeling Early Adopter Projecten ondersteunt projecten met MKB-ondernemingen als technologieleveranciers dan wel met een consortium van een onderzoeksorganisatie die als technologie-eigenaar (IP leverancier) optreedt en een MKB-onderneming die deze technologie wil vermarkten. 9 - De TKI regeling Joint Industry Projects ondersteunt een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een Energie en industrie Joint Industry Program (JIP), gericht op nieuw toegepast R&D onderzoek. 10 8 http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/milieulijst-en-energielijst/eia/systeem-voor-benutting-van-afvalwarmte-w-0 9 http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/subsidies-energie-innovatie/subsidieregelingen/energie-en-industrie-eaps 10 http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/subsidies-energie-innovatie/subsidieregelingen/energie-en-industrie-jip SISNL16756 6
3 De benutting van restwarmte kan ondersteund worden door verschillende maatregelen In dit hoofdstuk worden verschillende oplossingsrichtingen voorgesteld om tijdelijk restwarmteprojecten te ondersteunen, zolang de ETS-prijs nog onvoldoende hiervoor is. Een definitieve keuze voor een oplossingsrichting vereist nadere uitwerking qua ontwerp en implementatie. Daarbij moet ook worden nagegaan in hoeverre een specifieke uitwerking in overeenstemming is met de Europese staatssteunregels. 3.1 Oplossingsrichting 1: een vaste CO2-heffing met compensatiemaatregelen In het algemeen kan de business case van restwarmte ondersteund worden door de CO 2-prijs te verhogen. In het ideale geval is dit een voldoende hoge CO 2 prijs die breed geografisch en over alle sectoren van toepassing is, maar dit lijkt vooralsnog niet haalbaar. Realistischer is wellicht om de ETS-prijs stevig te verhogen, maar dit brengt ook uitdagingen met zich mee omdat een overeenstemming tussen alle Europese lidstaten bereikt moet worden. Een eventuele aanpassing van het EU ETS valt buiten het bereik van deze notitie. Een CO 2-heffing zou daarom op nationaal niveau dan wel op lokaal niveau ingevoerd kunnen worden. Een eerste optie hiervoor is de invoering van een vaste CO 2 heffing. Een dergelijke heffing wordt betaald bovenop de EU ETS prijs voor bedrijven onder het EU ETS. De heffing zou bijvoorbeeld op alle fossiele brandstofgebruik in Nederland ingevoerd kunnen worden, of alleen op bepaalde sectoren of groepen in de economie. Een vaste CO 2-heffing zou voor heel Nederland ingevoerd kunnen worden, of een andere mogelijkheid voor verder onderzoek is een CO 2 heffing op regionaal of lokaal niveau. De invoering van een vaste CO 2-heffing bovenop de EU ETS prijs voor bepaalde groepen gebeurt (beperkt) al in andere landen, bijvoorbeeld in Noorwegen voor offshore olieboorplatforms 11. Een vaste CO 2-heffing verbetert de business case van industriële restwarmte hoofdzakelijk door de prijs die samenhangt met het verbruik van gas te verhogen. Zonder verdere maatregelen zou dit echter de internationale concurrentiepositie van bedrijven negatief beïnvloeden. Om als serieuze oplossingsrichting in aanmerking gekomen te worden, nemen wij daarom aan dat ook compensatiemaatregelen worden ingevoerd om het internationaal concurrentievermogen van deze industrie te behouden, bijvoorbeeld in de vorm van een evenredige reductie van de winstbelasting. 11 World Bank en Ecofys (2016), Carbon Pricing Watch 2016, Washington, DC, geraadpleegd op 7 mei 2016, van http://www.ecofys.com/en/news/carbon-pricing-watch-2016-governments-raise-more-revenues-from-carbon-prici/ SISNL16756 7
Op deze manier begint deze oplossingsrichting te lijken op een vaste CO 2-heffing voor niet-ets sectoren. Een dergelijke heffing bestaat in meerdere Europese landen, zoals Frankrijk, Portugal en Ierland. 3.2 Oplossingsrichting 2: een CO2-bodemprijs met compensatiemaatregelen Een tweede optie om de business case van restwarmte te ondersteunen door verhoging van de CO 2- prijs is het vaststellen van een CO 2-bodemprijs. Indien de EU ETS prijs lager is dan de bodemprijs, betalen bedrijven onder de EU ETS dan als extra heffing enkel het verschil tussen de CO 2-bodemprijs en de EU ETS prijs. Als de EU ETS prijs boven deze bodemprijs uitkomt, wordt geen extra heffing meer betaald. Hierbij kan ook worden besloten om sectoren die niet onder de EU ETS vallen, wel altijd de CO 2-bodemprijs te laten betalen. In het Verenigd Koninkrijk is al een CO 2-bodemprijs op de elektriciteitssector van kracht sinds 2013. De EU ETS prijs van twee jaar geleden wordt vergeleken met de gewenste carbon floor price, en het verschil vormt de CO 2-heffing voor het huidige jaar. Deze heeft op dit moment een hoogte van 18/tCO 2. Ook Frankrijk is van plan om een CO 2-heffing op basis van een bodemprijs in te voeren. Net als bij de voorgaande oplossingsrichting geldt hier dat de nadelige effecten op de concurrentiepositie van bepaalde industrie zullen moeten worden gecompenseerd om als serieuze oplossingsrichting in aanmerking te komen. 3.3 Oplossingsrichting 3: opnemen van industriële restwarmte in de SDE+ Naast het verhogen van de CO 2-prijs kan het nuttige gebruik van industriële restwarmte ook direct financieel ondersteund worden. Een eerste mogelijkheid hiervoor is om industriële restwarmte op te nemen als categorie in de SDE+. In beginsel is het opnemen van warmteproductie in de SDE+ mogelijk; in voorgaande jaren waren afvalverbrandingsinstallaties bijvoorbeeld een categorie in de SDE+. Niettemin lijkt industriële restwarmte als categorie in de SDE+ weinig voor de hand te liggen omdat aan de basis van deze restwarmte vaak fossiele brandstoffen liggen, zodat geen sprake is van duurzame energieproductie. 3.4 Oplossingsrichting 4: een emissiereductieveiling, een subsidiesysteem analoog aan de SDE+ maar op basis van /tco2 of /tnox vermeden emissies De Nederlandse en/of andere overheden (provinciale en gemeentelijke) of samenwerkingsverbanden (Rotterdam Climate Initiative) zouden ook financiële ondersteuning kunnen geven door een emissiereductieveiling. Dit is vergelijkbaar met de SDE+ maar dan op basis van /tco 2 of /tno x. Restwarmteprojecten bieden dan een bepaalde hoeveelheid emissiereducties voor een bepaalde prijs. Deze prijzen worden in concurrentie geboden, zodat de meest aantrekkelijke restwarmte projecten worden geselecteerd (in de zin van de hoogste emissiereductie per euro subsidie) totdat het SISNL16756 8
subsidiebudget is uitgeput. De subsidie wordt dan verleend aan de projecten met de laagste prijs. Hierdoor wordt verzekerd dat emissiereducties zo kosteneffectief mogelijk plaatsvinden (zie ook Box 3). In de SDE+ wordt als basisprijs de APX-prijs genomen. Naar analogie zou bij een emissiereductieveiling als basisprijs de CO 2-prijs onder ETS genomen kunnen worden. Hiermee wordt er ook voor gezorgd dat steeds minder subsidie hoeft te worden betaald naarmate de ETS-prijs omhooggaat. De subsidie zou uitbetaald kunnen worden per geleverde hoeveelheid energie analoog aan de SDE+, waarbij de geleverde energie omgerekend wordt in emissiereducties door een aanname over de hoeveelheid gasgebruik die wordt voorkomen. Ook kan bij het ontwerp en de gehanteerde rekenmethodes voor emissievermindering aangesloten worden bij internationale initiatieven die hieronder genoemd worden. Deze vorm van emissiereductieveiling wordt op sommige plaatsen al gebruikt. Een voorbeeld is de Pilot Auction Facility voor methaanemissies van de Wereldbank. Ook bestaan vergelijkbare vormen van result-based financing in het kader van de internationale handel van CO 2-credits. Een voorbeeld van een internationaal instrument is het Clean Development Mechanism (CDM) onder het Kyotoprotocol. Onder het CDM kunnen overheden en private partijen CO 2-credits genereren door het financieren van projecten die leiden tot CO 2-reducties. Deze CO 2-credits konden landen vervolgens gebruiken om te voldoen aan hun reductiedoelstellingen onder het Kyoto-protocol. In dit kader bestaan ook vrijwillige instrumenten, zoals de WWF Gold Standard, die extra eisen stellen aan projecten. Een belangrijk verschil van instrumenten als de CDM en een emissiereductieveiling is dat een emissiereductieveiling direct leidt tot financiële ondersteuning, terwijl de CDM leidt tot het creëren van CO 2-credits. Omdat de prijs voor deze CO 2-credits op dit moment vaak laag en onzeker is, geeft dit onvoldoende ondersteuning voor industriële restwarmteprojecten. Box 3 SDE+-veiling voor offshore wind Veilingmechanismes kunnen aanzienlijk bijdragen aan effectieve kostenreductie en selectie van de meest aantrekkelijke projecten. Een goed voorbeeld is het recente succes van het SDE+veilingsysteem bij offshore wind, waarbij in de laatste veilingronde een wereldwijd laagterecord van 7.27ct/kWh werd bereikt. Daarbij moet worden aangetekend dat dit succes ook in belangrijke mate te danken is aan een nieuwe wijze waarop vergunningverlening, subsidie en vooronderzoeken door de overheid zijn gebundeld, waardoor risico s voor bieders worden gereduceerd. 3.5 Oplossingsrichting 5: een energie-efficiëntieveiling, een subsidiesysteem analoog aan de SDE+ maar op basis van /GJ verminderd energiegebruik Op overheidsniveau wordt het belang van energiebesparing benadrukt en de benutting van industriële restwarmte is een energiebesparingsmaatregel bij uitstek. Vanuit dat oogpunt zou ook gedacht kunnen worden aan financiële ondersteuning door een energie-efficiëntieveiling. Dit is SISNL16756 9
vergelijkbaar met de SDE+ maar dan op basis van /GJ. Analoog aan een emissiereductieveiling bieden restwarmteprojecten in dit geval een bepaalde hoeveelheid energiebesparing in voor een bepaalde prijs in /GJ. De subsidie wordt dan verleend aan het project met de laagste prijs. Hierdoor wordt verzekerd dat energiebesparing zo kosteneffectief mogelijk plaatsvindt (zie ook Box 3). Bij een energie-efficiëntieveiling zou de baseline gebaseerd kunnen worden op artikel 2.15 Activiteitenbesluit milieubeheer. Volgens dit artikel moeten alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder worden genomen. Alle kosten boven deze terugverdientijd komen dan voor ondersteuning in aanmerking. De subsidie zou uitbetaald kunnen worden per geleverde hoeveelheid energie analoog aan de SDE+, waarbij de geleverde energie omgerekend wordt in energiebesparing door een aanname over de hoeveelheid gasgebruik die wordt voorkomen. Van een dergelijke energie-efficiëntieveiling zijn enkele voorbeelden te vinden, bijvoorbeeld het Step up! programma in Duitsland. 3.6 Oplossingsrichting 6: financiële ondersteuning zonder veiling, eventueel afhankelijk van de ETS prijs Als laatste mogelijkheid kan ook financiële ondersteuning, zoals subsidies, belastingvoordelen of cofinanciering, geboden worden zonder veiling. Hierbij kan een grote reikwijdte aan keuzes worden gemaakt voor het ontwerp van de regeling. Zo kan bijvoorbeeld gekozen worden om financiële ondersteuning afhankelijk te maken van de ETS-prijs. In het laatste geval kan bijvoorbeeld aan de hand van business cases bepaald worden hoeveel ondersteuning nodig is bij welke ETS-prijs (een staffel). Gezien de grote variatie in types installaties en restwarmteprojecten zal het echter een uitdaging zijn om een geschikt subsidieniveau vast te stellen. SISNL16756 10
3.7 Deze oplossingsrichtingen hebben verschillende pluspunten en risico s Vaste CO2 prijs Vaste CO2-prijs met compensatiemaatregelen CO2-bodemprijs CO2-bodemprijs met compensatiemaatregelen SDE+ Opnemen industriële restwarmte in de SDE+ Emissiereductieveiling Subsidiesysteem op basis van /tco2 of /tnox vermeden emissies Energieefficiëntieveiling: Subsidiesysteem op basis van /GJ verminderd energiegebruik Financiële ondersteuning zonder veiling Systeem op basis van meerdere criteria Pluspunten + Vaste prijs kan voor meerdere jaren vastgesteld worden om investeringszekerheid te bevorderen + Een directe verbinding met de ETS-prijs en daardoor logische tussenstap voor periode dat ETS prijs te laag is + Beperkt ervaring in andere landen (Verenigd Koninkrijk) met dit instrument + Kan relatief simpel ingebouwd worden analoog aan eerdere afvalverbrandingscategorie + Gebruik bestaande regeling maakt implementatie gemakkelijker + Een directe verbinding met de ETS-prijs en daardoor logische tussenstap voor periode dat ETS prijs te laag is + Selectie meest kosteneffectieve opties voor reductievermindering + Draagt doelgericht bij aan ambities energiebesparing Nederlandse overheid + Selectie meest kosteneffectieve opties voor energiebesparing + Veel vrijheid om criteria op te stellen, eventueel afhankelijk van ETS-prijs + Biedt een hoge mate van zekerheid aan de partijen die moeten investeren in het ontwikkelen en realiseren van restwarmte projecten. Risico s - Door kostenverhoging kan verwacht worden dat deze maatregel weerstand oproept - Gevaar van ongewenste neveneffecten in geval van over- of ondercompensatie - Door kostenverhoging kan verwacht worden dat deze maatregel weerstand oproept - Gevaar van ongewenste neveneffecten in geval van over- of ondercompensatie - Industriële restwarmte is vaak gebaseerd op fossiele brandstoffen en dus geen duurzame energieproductie. Politieke steun voor industriële restwarmte als categorie is daardoor wellicht onvoldoende - Implementatie zal wellicht wat meer tijd kosten omdat dit een nieuw instrument betreft. - Implementatie zal wellicht wat meer tijd kosten omdat dit een nieuw instrument betreft. - Risico dat niet de meest kosteneffectieve opties worden geselecteerd SISNL16756 11
4 Ecofys beveelt emissiereductieveiling (oplossingsrichting 4) aan voor implementatie Op basis van bovengenoemde pluspunten en risico s alsmede de reacties van de geraadpleegde stakeholders binnen industrie en overheid bevelen wij de emissiereductieveiling aan als voorkeursalternatief. Een emissiereductieveiling draagt doelgericht bij aan de ambities op het gebied van emissiereductie en selecteert door het veilingsprincipe transparant de meest kosteneffectieve optie. Daarnaast is een dergelijk instrument geschikt als tussenstap voor de periode dat de ETS prijs te laag is, omdat als basisprijs voor de subsidie de ETS-prijs kan worden genomen. Hierdoor vermindert de benodigde subsidie naarmate de ETS-prijs toeneemt. Voor een eventuele implementatie dient deze optie nader uitgewerkt en getoetst worden op werkelijke business cases, waarin de totale kosten en baten van de energiedragers en de infrastructuur wordt meegenomen. In het ontwerp moeten een consistente business case zonder oversubsidiëring en daadwerkelijke implementatie na subsidietoekenning geborgd worden. Daarnaast is verdere analyse nodig om de consequenties voor andere vormen van energie-uitwisseling of voor toekomstige grootschalige warmte-infrastructurele projecten te kwantificeren. Ook moet worden uitgezocht in hoeverre eventuele nieuwe maatregelen overeenkomen met Europese staatssteunregels. SISNL16756 12
13
ECOFYS Netherlands B.V. Kanaalweg 15G 3526 KL Utrecht T: +31 (0) 30 662-3300 F: +31 (0) 30 662-3301 E: info@ecofys.com I: www.ecofys.com