Rapportage 2001
Rapportage 2001 Maart 2003
Colofon Samenstelling drs. B.A. Wiendels mr. A.J. Ruige drs. M. Corvers drs. G.H.P. van der Helm H. Meijeren drs. J.C.M. Theunisse drs. D. Tijam drs. M. Schut Vormgeving binnenwerk F. Abdoelsamath Druk Sector Document Processing, VNG SGBO Onderzoeks- en Adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Postbus 30435 2500 GK Den Haag Niets uit deze publicatie mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd geg evensbestand en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van SGBO. Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. SGBO kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.
Voorwoord Divosa heeft onder meer tot doel om haar leden te faciliteren bij de uitoefening van hun werkzaamheden op het terrein van werk, inkomen en zorg. Daarbij is het een expliciet doel om de samenwerking tussen de leden onderling te stimuleren. Daarom is Divosa een groot voorstander van de benchmark en speelt zij een actieve rol speelt in de begeleidingscommissie. Divosa spoort sinds het prille begin van de benchmark haar leden aan om deel te nemen. Met tevredenheid kijkt Divosa naar de benchmark als instrument en naar het rapport dat voorligt. Tevreden over de participatie van een grote groep actieve en enthousiaste deelnemers, die de benchmark gebruikt om van elkaar te leren, en daar waar nodig de eigen organisatie bij te sturen. Veel deelnemers kunnen door de benchmark de kwaliteitseisen die een complexe organisatie aan hen stelt concretiseren, mede aan de hand van ervaringen in andere min of meer vergelijkbare gemeenten. Enkele kanttekeningen zijn echter ook op hun plaats. De ontwikkeling van een betrouwbare benchmark vraagt namelijk tijd. En zolang de benchmark nog in een ontwikkelfase zit, is enige voorzichtigheid bij het gebruik van het instrument geboden. Ten eerste wijs ik op een risico bij het generaliseren van de gegevens. In totaal doen 94 gemeenten mee. Deze gemeenten zijn nog niet representatief voor het totaal. Voorzichtigheid is geboden bij de interpretatie en derhalve bij het gebruik van de gegevens. Het doel van de benchmark is niet om de prestaties te meten ter beoordeling van de totale kwaliteit aan dienstverlening, maar is een leer- en ontwikkelinstrument. De benchmark produceert kengetallen. Typerend voor de uitvoering van de complexe wet- en regelgeving bij sociale diensten is de verschillende wijze waarop de uitvoering geoptimaliseerd wordt. De sociale dienst bestaat niet. De dienstverlening is immers sterk afhankelijk van lokaal bepaalde factoren als de (beleids)interesse van de politiek, het aanbod aan lokale (keten)partners, de lokale economische omstandigheden etc. En voorzichtigheid is ook geboden omdat het gaat om politiek gevoelige informatie. De deelnemende gemeenten hebben de zekerheid nodig dat behoedzaam met de geleverde informatie wordt omgegaan. Openheid is een kernbegrip bij benchmarken, maar dient altijd gekoppeld te worden aan volledigheid en nauwkeurigheid. De bewaking hiervan, met name bij het publiceren van uitkomsten, is een belangrijke verantwoordelijkheid van de betrokken organisaties (de beheersorganisatie, VNG en Divosa), alsmede van de gemeenten zelf. Deze aspecten worden door de gemeenten afgewogen alvorens men besluit deel te nemen. Gemeenten wegen de meerwaarde, de inzichtelijkheid in de bedrijfsvoering en de afstemming met andere gemeenten, af tegen genoemde beperkingen en risico s. Het vraagt mogelijk een beetje lef en enig zelfvertrouwen om deel te nemen. Divosa denkt dat de branche dit lef en zelfvertrouwen mag hebben. Ook moet hebben wanneer we kijken naar de naaste toekomst. De komende jaren worden de gemeenten naar alle waarschijnlijkheid geconfronteerd met nieuwe wet- en regelgeving, waarbij gemeenten een ruimere financiële verantwoordelijkheid krijgen bij de uitvoering van de bijstand. Dit gaat gepaard met
deregulering en derapportering. De centrale overheid gaat zich minder direct bemoeien met de kwaliteit van dienstverlening. Het is de uitvoeringsorganisatie zelf die aan de gemeenteraad uitgebreide verantwoording aflegt over het eigen functioneren en de financiële consequenties voor de gemeenten. De benchmark biedt daarbij een perfect handvat voor de ordening, de presentatie en de interpretatie van de meest relevante gegevens. Tof Thissen, voorzitter Divosa
Inhoudsopgave blz. 1 Inleiding 1 1.1 Benchmarksystematiek 2 1.2 Representativiteit 3 1.3 Betrouwbaarheid 4 1.4 Benchmarking als leerinstrument 6 1.5 Leeswijzer 7 2 De sociale dienst in vogelvlucht 9 2.1 Het cliëntenbestand 9 2.2 Het personeelsbestand 11 3 Doeltreffendheid uitvoering Abw 17 3.1 Bijstandsverlening 18 3.2 Arbeidstoeleiding 26 3.3 Misbruikbestrijding 32 3.4 Debiteurenbeheer 36 4 Doelmatigheid uitvoering Abw 41 5 Klantgerichtheid 45 5.1 Bereikbaarheid 46 5.2 Voorlichting en informatievoorziening 46 5.3 Bejegening van cliënten: inspanningen van de sociale dienst 47 5.4 Afhandeling van klachten 48 5.5 Cliënttevredenheid 49 5.5.1 Het onderzoek 49 5.5.2 De resultaten 49 6 Schuldhulpverlening 51 6.1 Kenmerken van de deelnemende gemeenten 52 6.2 Organisatie van de schuldhulpverlening 52 6.3 Omvang en samenstelling van het cliëntenbestand 53 6.4 Personeel 55 6.5 Preventie 56 6.6 Intake 57 6.7 Schuldregeling en Wsnp-verklaring 59 6.8 Budgetbeheer 61 6.9 Budgetbegeleiding 62 7 Slotbeschouwing 65
1 Inleiding Voor elke organisatie is goed inzicht in de eigen prestaties en die van anderen cruciaal. Dat geldt ook voor de sociale dienst. Wat gaat goed, wat doet een andere organisatie beter en welke voorbeelden zijn bruikbaar voor de eigen organisatie? Om sociale diensten te helpen bij het formuleren van antwoorden op dit soort vragen is de '' ontwikkeld 1 (hierna verder aangeduid als de Benchmark Abw'). Doel van de benchmark is dat gemeenten door kennis te nemen van de eigen prestaties en die van anderen en van elkaars oplossingen voor knelpunten uit de dagelijkse praktijk, worden geïnspireerd en gestimuleerd om de kwaliteit en doelmatigheid van de uitvoering verder te verbeteren. In dit rapport wordt verslag gedaan van de derde meting van de benchmark Abw die is uitgevoerd in 2002. In deze periode zijn gegevens over het jaar 2001 verzameld met betrekking tot de effectiviteit (doeltreffendheid), efficiency (doelmatigheid) en cliëntgerichtheid van sociale diensten. Doeltreffendheid gaat over de vraag of de gestelde doelen worden bereikt, doelmatigheid handelt over de vraag tegen welke kosten dit wordt gerealiseerd en cliëntgerichtheid geeft aan hoe klantvriendelijk dit gebeurt. In vergelijking tot het landelijk rapport van de tweed e meting (over het jaar 2000) focust deze rapportage zich meer op de ontwikkeling in de tijd. Waar onze gegevens dat toestaan, worden de resultaten over het jaar 2001 afgezet tegen die over het jaar 2000 2, zodat een trend waarneembaar wordt. Deze trend biedt evenwel geen inzicht in de effectiviteit van de inspanningen van de sociale dienst en geen verklaring voor de gesignaleerde ontwikkeling of het uitblijven daarvan. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een sociale dienst het economisch tij tegen heeft, waardoor het aantal uitkeringsgerechtigden minder snel afneemt dan verwacht. Het is dan onjuist om louter op basis van een trendanalyse conclusies te trekken over de effectiviteit. Daarvoor is een vervolgstap nodig, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de verschillen tussen gemeenten maar ook naar de onderliggende processen en omstandigheden (het verhaal achter de cijfers). Dit is des temeer van belang gezien de kwalitatieve en unieke aard van de output van overheidsdiensten. Bovendien moet, in tegenstelling tot de marktsector, rekening gehouden worden met de politiek-bestuurlijke dimensie. Het verhaal achter de cijfers komt in deze rapportage uitgebreid aan de orde. Drie bronnen staan ons daarvoor ter beschikking: In de eerste plaats de zogenaamde brief-op-maat. In deze brief-op-maat worden de resultaten over het jaar 2001 samengevat in een kwalificerende tekst ten behoeve van het management en/of het bestuur van de gemeente. Dit gebeurt aan de hand van de scores op 1 Het project, gefinancierd door gemeenten en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, wordt uitgevoerd door de zogenoemde benchmarkbeheerorganisatie: een samenwerkingsverband van StimulanSZ en SGBO. Er is sprake van een begeleidingscommissie, waarin VNG, het ministerie van SZW, StimulanSZ, SGBO en Divosa deelnemen, en van een klankbordgroep van gemeenten. 2 Vergelijking met de gegevens over 1999 is niet mogelijk, omdat de gegevensdefinitie tussentijds is gewijzigd. 1
de meest betrouwbare indicatoren. Gemeenten is gevraagd elke indicator te voorzien van een toelichting, door antwoorden te formuleren op de volgende vragen: - Zijn de gegevens juist en betrouwbaar? - Welke factoren verklaren het prestatieniveau van uw gemeente? - Geven de benchmarkresultaten aanleiding de achtergrond van uw prestatieniveau verder te analyseren of veranderingen in uw gemeente door te voeren? In de tweede plaats de verslagen van de kringbijeenkomsten (zie paragraaf 1.1). Deze zijn op uniforme wijze samengesteld, hetgeen het mogelijk maakt de onderliggende processen die tot prestaties leiden te identificeren en definiëren. Een derde bron die ons ter beschikking staat, zijn de bevindingen uit een aanvullend kwalitatief onderzoek. Daarvoor zijn in de periode oktober en november 2002 zeven gesprekken gevoerd met sociale diensten 3. Tijdens deze gesprekken is vooral ingegaan op (succesvolle) initiatieven en werkmethoden, die leerzaam kunnen zijn voor andere gemeenten. Vanzelfsprekend leidt het volgen van genoemde initiatieven en methoden niet gegarandeerd tot betere prestaties, maar de bezochte sociale diensten geven wel voorbeelden van hoe zij taken, die in het kader van de Abw moeten worden uitgevoerd, praktisch invullen. Andere gemeenten kunnen deze voorbeelden gebruiken om nieuwe inzichten te verkrijgen en verbetermogelijkheden vast te stellen. Naast de resultaten van de benchmark Abw presenteren we in dit rapport ook de resultaten van de benchmark schuldhulpverlening (hoofdstuk 6). Deze benchmark is in 2002 voor het eerst uitgevoerd. In deze periode zijn gegevens over het jaar 2001 verzameld met betrekking tot de doeltreffendheid, doelmatigheid en klantgerichtheid van 22 gemeenten. Het doel van deze rapportage is tweeledig: Het leveren van informatie op landelijk niveau die ten dienste van gemeenten en het Rijk kan worden gebruikt om het proces van beleidsontwikkeling te ondersteunen, en het signaleren van verbetermogelijkheden voor gemeenten. 1.1 Benchmarksystematiek De benchmark Abw is in 2000 van start gegaan, met als doel de uitgangssituatie vast te leggen en als zodanig de basis te leggen voor vervolgmetingen. Ervaringen met de eerste uitvraag over 1999 hebben er echter toe geleid dat de systematiek sterk is aangepast, zodat er geen vergelijking met 1999 kan plaatsvinden. Onder meer is de gegevensvraag gereduceerd en zijn indicatoren aangepast, zodat ze herkenbaarder zijn voor gemeenten en beter bruikbaar als managementinformatie. Het vernieuwde model is in 2001 voor het eerst toegepast en in 2002 verder doorontwikkeld. Dit jaar 3 Het betreft de sociale diensten van de gemeenten Emmen, Dordrecht, Hoogeveen, Losser, Monster, Ridderkerk en Soest. 2
zal er voor het eerst getracht worden een vergelijking met het voorgaande jaar te maken. Zoals hiervoor reeds vermeld, verzamelt de benchmark gegevens om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit (doeltreffendheid), efficiency (doelmatigheid) en klantgerichtheid van sociale diensten. De doeltreffendheid en doelmatigheid worden gemeten voor drie functies: inkomensvoorziening, arbeidstoeleiding en zorg. Per functie wordt een aantal producten bekeken, zoals het afhandelen van aanvragen, heronderzoeken en debiteurenbeheer. De klantgerichtheid wordt in zijn totaliteit beoordeeld, dus niet per product. Door vervolgens de prestaties van gemeenten op genoemde onderdelen naast elkaar te leggen, wordt zichtbaar welke sociale dienst het best scoort. Dit levert op zichzelf al waardevolle informatie op. Het nadenken over de vraag waarom de ene dienst beter presteert dan de andere is echter minstens zo belangrijk. Elke gemeente is immers in zekere mate uniek en voor elke gemeente zijn dus ook andere aandachtspunten van belang. In de benchmark wordt daarom gewerkt met zogenaamde vergelijkingskringen: een groep van ongeveer 8-10 gemeenten met een cliëntenbestand van vergelijkbare omvang. In deze kringen worden gemeenten geconfronteerd met elkaars uitkomsten, waarbij onder meer aandacht wordt geschonken aan de verschillen die zich tussen gemeenten voordoen. De bespreking draagt bij aan het achterhalen van een verklaring voor verschillen, maar nog meer is het een middel om de onderlinge communicatie op gang te brengen. Deze communicatie strekt zich uit van het afstemmen van de gegevensdefinitie tot het uitwisselen van ervaringen en good practices. Een voorbeeld hiervan is de discussie in één van de kringen rondom de invoering van het casemanagement. De presentatie van de verschillende modellen en voorwaarden voor succesvolle invoering gevolgd door de ervaringen van vier kringgemeenten leidde, naast veel discussie, tot afspraken om wederzijdse werkbezoeken af te leggen. Andere veelbesproken thema s waren: kwaliteit en interne controle; fraudepreventie en IB; intergemeentelijk samenwerking; informatiehuishouding en beleidscyclus; medewerkers- en cliënttevredenheid; monitor scholing en activering. 1.2 Representativiteit Deze rapportage heeft betrekking op 94 gemeenten 4. Gedurende het jaar is een aantal gemeenten om verschillende redenen afgevallen, variërend van tijd- en capaciteitsgebrek tot onvrede over hoe met de benchmark in het algemeen wordt omgegaan. In tabel 1.1 is een overzicht opgenomen van 4 Omdat niet alle gemeenten alle vragen konden beantwoorden, zal in de tabellen en grafieken steeds worden aangegeven wat de van toepassing zijnde N is. 3
de deelnemende gemeenten naar gemeentegrootte. Duidelijk is dat kleine gemeenten in de benchmark sterk ondervertegenwoordigd zijn, terwijl middelgrote en grote gemeenten oververtegenwoordigd zijn. De uitkomsten van de benchmark kunnen dus niet zonder meer worden vertaald naar alle sociale diensten in Nederland. Dit geldt temeer gezien er geen sprake is van een aselecte steekproef, maar van gemeenten die zichzelf hebben aangemeld. Met andere woorden: er is sprake van een zekere van mate van selectiviteit in de respons en/of deelname, zodat het moeilijk is de conclusies te generaliseren. Tabel 1.1: Deelname aan de benchmark over 2001 en 2000 naar gemeentegrootte 5. Aantal gemeenten dat heeft deelgenomen aan de benchmark over 2001 Aantal gemeenten dat heeft deelgenomen aan de benchmark over 2000 Aantal gemeenten dat heeft deelgenomen aan zowel de benchmark over 2001 en 2000 Aantal gemeenten in Nederland (per 1 jan. 2002) Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % < 20.000 11 11,7% 15 16,1% 4 6,0% 260 52,4% 20.000 50.000 46 48,9% 38 40,9% 32 47,8% 175 35,3% 50.000 100.000 21 22,3% 21 22,6% 17 25,4% 36 7,3% > 100.000 16 17,0% 19 20,4% 14 20,9% 25 5,0% Totaal 94 100% 93 100% 67 100% 496 100% 1.3 Betrouwbaarheid In de benchmark 2002 is, evenals in voorgaande jaren, veel tijd en energie besteed aan het verzamelen van betrouwbare gegevens. Zo is de technische en inhoudelijke helpdeskfunctie uitgebreid, zijn definities aangescherpt en zijn aanvullende indicatoren (bijvoorbeeld beëindigingonderzoeken en bestandsbeheer) ontwikkeld om vervuiling van andere indicatoren (met name heronderzoeken) te voorkomen. Daarnaast heeft een uitgebreide analyse en schoning van de door de gemeenten aangeleverde informatie plaatsgehad. De schoning is gestart met een analyse van de data, waarbij met name bij sterk afwijkende gegevens de betrokken gemeente werd aangespoord om nog eens kritisch naar de aangeleverde cijfers te kijken. Dit heeft in de tweede en derde inleverronde tot een aanzienlijke verbetering van het materiaal geleid. Vervolgens zijn de definitieve opgaven van de gemeenten met de laagste en hoogste waarnemingen nader geanalyseerd vanuit de verwachting dat bij deze uitersten de kans op niet-correcte of onvolledige opgaven het grootst is. De uitschieters (dat wil zeggen de gegevens die onjuist en/of onbetrouwbaar zijn) zijn uit het databestand verwijderd. Een en ander heeft ertoe geleid dat de betrouwbaarheid van de gegevens is toegenomen. Dit neemt 5 Door afrondingsverschillen telt het totaal van de rijen en kolommen niet altijd op tot 100%. 4
echter niet weg dat nog steeds voorzichtig moet worden omgesprongen met de (kwantitatieve) uitkomsten van de benchmark. De belangrijkste kanttekening betreft de informatie die gemeenten kunnen leveren. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen het doeltreffendheids- en doelmatigheidsgedeelte. Kijken we naar het doeltreffendheidsgedeelte, dan geldt dat gemeenten op een groot aantal onderdelen redelijk betrouwbare informatie kunnen aanleveren. Dit geldt zeker voor aspecten als de snelheid van aanvraagafhandeling, het aantal heronderzoeken en de omvang van het cliëntenbestand. Ze zijn veelal gebaseerd op gegevens uit documenten, die op grond van de verantwoording aan het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) worden aangeleverd. Anders moet worden omgegaan met gegevens die gemeenten leveren aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), zoals de reden van instroom of uitstroom: dit moet door de medewerker worden ingevoerd in het geautomatiseerde systeem. Het cijfer wat hieruit komt, is sterk afhankelijk van de persoon in de gemeente die het dossier beheert, de beschikbare gegevens en de kwaliteit van geautomatiseerde systeem. Overigens hebben verschillende gemeenten tijdens het kringproces aangegeven hun registratie op dit punt te willen verbeteren, mede met het oog op de afspraken in het kader van de Agenda voor de Toekomst. De uitstroom van naar reden is in onze gemeente minder betrouwbaar. Oorzaak hiervan is dat in niet alle gevallen de juiste codering in de administratie wordt gebruikt. Hierop is inmiddels actie ondernomen om dit in de toekomst te voorkomen (bron: brief-op-maat).. Met betrekking tot de uitstroom naar regulier/gesubsidieerd werk hebben wij geen adequaat systeem waaruit we dit onderscheid kunnen vaststellen. De gegevens zijn totstandgekomen door middel van een steekproef. Registratie wordt anno 2002-2003 verbeterd doordat er betere automatiseringsmogelijkheden zijn (bron: brief-op-maat).. Ook op andere onderdelen, zoals misbruikbestrijding en debiteurenbeheer, worden de geg evens door gemeenten niet altijd eenduidig geadministreerd. Dit heeft deels te maken met het feit dat hiervoor geen eenduidige regels zijn en deels omdat gemeenten verschillende automatiseringssystemen gebruiken. De gemeentelijke autonomie speelt hier een rol: op zich maakt het niet uit hoe de gemeenten registreren, als ze maar met de juiste gegevens op de proppen komen. Dit maakt echter de onderlinge vergelijking van de prestaties er niet gemakkelijker op. Deze problemen treden ook, en in nog sterkere mate, op bij de verzameling van gegevens over de doelmatigheid (zie ook hoofdstuk 4). Nagenoeg geen enkele deelnemende gemeente beschikt over gegevens waaruit direct duidelijk wordt welke kosten jaarlijks precies zijn gemoeid met de producten zoals afgebakend in de benchmark. Dit heeft te maken met de wijze waarop gemeenten hun begroting inrichten. De meeste gemeenten hanteren een functionele indeling. De verschillende kostenposten zijn daarin gerangschikt naar functie volgens een globale indeling naar beleid, en binnen deze gebieden naar kostensoort, zoals huisvestingskosten, automatiseringskosten, 5
personeelskosten etc 6. Dit leidt ertoe dat de meeste sociale diensten, als gevolg van de functionele begrotingssystematiek en de daaraan gekoppelde concernrichtlijnen, niet direct cijfers beschikbaar hebben omtrent de kosten die gemoeid zijn met bijvoorbeeld de afhandeling van een aanvraag of heronderzoek. Om hierop zicht te krijgen moeten veelal aanvullende ramingen en verdelingen worden gemaakt. In de benchmark is volgende aanpak gevolgd. Gevraagd is hoeveel fulltime equivalenten (fte s) jaarlijks bij de totstandkoming van het betreffende product zijn betrokken. Ook de salarisschalen van de betreffende medewerkers zijn opgevraagd, waarna de loonkosten in verband met het product zijn berekend. Om tot de totale kosten per product te komen, zijn de loonkosten vervolgens nog verhoogd met de overheadkosten. 1.4 Benchmarking als leerinstrument Ondanks de problemen die zich voordoen bij de gegevensverzameling, is het toch erg nuttig om te benchmarken. De waarde van het benchmarkinstrument voor gemeenten zit met name in het verkrijgen van inzicht in de sterke en zwakke punten van de eigen organisatie/werkwijze. Dit biedt gemeenten aanknopingspunten om mogelijk verbeterpunten in de uitvoering aan te brengen. Uit de brief-op-maat blijkt dat met name de onderdelen heronderzoek (tijdigheid), debiteurenbeheer, uitstroom en personeel en organisatie gemeenten inspireren tot bijstelling. De maatregelen variëren van nader onderzoek, het formuleren van concrete doelstellingen, het invoeren van trajectplannen/casemanagement en het verbeteren van de informatiehuishouding tot het bijstellen van de beleidsnota op het betreffende onderdeel. Op onderdelen hebben de scores aanleiding gegeven tot het opstarten van nieuwe verbeteracties (vernieuwen beleid en instrumenten in het kader van uitstroomactiviteiten, verdere invulling geven aan de functie van casemanager, verbeteren van de bedrijfsvoering en actualisering van de producten gericht op werk, inkomen en zorg). Verder worden de resultaten van de benchmark meegenomen bij de inrichting van het samenwerkingsverband (bron: brief -op-maat). Hoewel het aanleveren van de gevraagde gegevens een arbeidsintensief karwei bleek, levert de benchmark veel profijt op, omdat de deelnemende gemeenten het aan elkaar verplicht zijn op harde gronden tot vergelijking onderling te komen. Dat bleek een inspirerende bezigheid. Op grond van de uitkomsten van de benchmark zullen er een aantal nieuwe doelen geformuleerd worden ter verbetering van onze Abw -uitvoering (bron: brief -op-maat). Deelname aan de benchmark is noodzakelijk vanwege de ontwikkelingen in de alweer nabije toekomst op het gebied van de bijstand. Bovendien is de benchmark een (dwang)middel om tot steeds betere registraties te komen en meer overzicht te krijgen/hebben over de bedrijfsvoering. Benchmarking blijft een leerproces, dat overigens op de diverse niveaus veel inzet vraagt bij de afdeling. Het streven is de volgende keer nog meer inzicht te hebben; de cijfers nog meer betrouwbaar en juist te doen zijn (bron: brief-op-maat). 6 Artikel 229 van de Gemeentewet geeft ook geen gedetailleerde informatie op dit gebied. Gemeenten zijn verplicht om kosten toe te rekenen op functieniveau en apparaatkosten toe te rekenen aan de functies die deze kosten veroorzaken; gemeenten zijn niet verplicht dit te doen op productniveau. 6
1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 geven wij een overzicht van de belangrijkste kenmerken van de sociale diensten die aan de benchmark Abw hebben meegedaan. In hoofdstuk 3 beschrijven wij de uitkomsten van de benchmark Abw op het onderdeel doeltreffendheid. Achtereenvolgens komen aan de orde: de bijstandsverlening, arbeidstoeleiding en sociale activering, misbruik en oneigenlijk gebruik en debiteurenbeheer. Hoofdstuk 4 heeft de doelmatigheid van de sociale dienst als onderwerp, waarna in hoofdstuk 5 de klantgerichtheid aan de orde komt. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van de benchmark schuldhulpverlening gepresenteerd. Het rapport wordt afgesloten met enkele conclusies in hoofdstuk 7. 7
8
2 De sociale dienst in vogelvlucht In dit hoofdstuk beschrijven wij de belangrijkste kenmerken van de 94 sociale diensten die deelnamen aan de benchmark over het jaar 2001. Allereerst komt het cliëntenbestand aan bod (paragraaf 2.1), vervolgens het personeelsbestand (paragraaf 2.2). 2.1 Het cliëntenbestand 39% van de 94 diensten die aan de benchmark over het jaar 2001 hebben deelgenomen, heeft per 31 december 2001 een bestand met minder dan 500 cliënten. 48% heeft een cliëntenbestand van 500 tot 3.000, en 13% heeft meer dan 3.000 Abw-cliënten in hun bestand 7. Landelijk bedragen deze aandelen respectievelijk 81%, 17% en 3%. 8 Met andere woorden, de middelgrote en grote sociale diensten zijn sterk oververtegenwoordigd in de benchmark. Figuur 2.1: Verdeling van de sociale diensten naar omvang van het cliëntenbestand (N=94) 25% 20% 15% 24% 24% 10% 5% 15% 16% 8% 13% 0% < 200 200-500 500-1.000 1.000-2.000 2.000-3.000 > 3.000 Aantal Abw-clienten Kenmerken van het cliëntenbestand Uit de verdeling van het bestand naar uitkeringsduur (tabel 2.1) valt op te maken dat een relatief groot deel van het bestand bestaat uit cliënten die zeer langdurig (vijf jaar of langer) zijn aangewezen op de bijstand. Tussen 1 januari en 31 december 2001 is hun aandeel bovendien gestegen van 37% naar 41%. Ook in absolute zin neemt het aantal personen met een uitkering gedurende vijf jaar of langer toe. De toename is het grootst in de gemeenten met 50.000 tot 100.000 en de 100.000-plus-gemeenten. In de kleinste gemeenten is het aandeel (zeer) langdurig bijstandsgerechtigden gedaald van 43,9% naar 42,7%. 7 Onder cliëntenbestand per 31 december wordt verstaan het aantal cliënten wat onder de codes 301, 302, 303, 304, 311 en 331 op de kwartaaldeclaratie vierde kwartaal is verantwoord. 8 In dienstverband 3: Kengetallen Personeelsbestand Sociale Diensten, Stichting StimulanSZ, Den Haag 2002. 9
Tabel 2.1 Verdeling van het cliëntenbestand naar uitkeringsduur (N=92) < 1 jaar 1-5 jaar > 5 jaar 1 jan. 2001 31 dec. 2001 1 jan. 2001 31 dec. 2001 1 jan. 2001 31 dec. 2001 < 20.000 inw. 21,9% 23,6% 34,2% 33,6% 43,9% 42,7% 20.000 50.000 inw. 21% 21,5% 44,9% 40,4% 34,2% 38,2% 50.000 100.000 inw. 19% 20% 44,5% 38,4% 36,5% 41,6% > 100.000 inw. 17% 18% 41,5% 35,4% 41,5% 46,6% Totaal gemiddeld 19,8% 20,6% 43% 38,4% 37,1% 41% Aan de sociale diensten is ook gevraagd hoe het cliëntenbestand is onderverdeeld in fasen. Tabel 2.2 geeft hiervan een overzicht. Te zien is dat gemiddeld twee op de drie cliënten (68%) is ingedeeld in fase 4, hetgeen betekent dat tweederde van het bestand een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft. 5% wordt tot fase 1 (direct bemiddelbaar) gerekend, 4% tot fase 2 (na een kort arbeidsinpassingstraject bemiddelbaar) en 14% tot fase 3 (na een lang arbeidsinpassingstraject bemiddelbaar). Tabel 2.2 Indeling van het cliëntenbestand in fasen, naar gemeentegrootte (N=91) < 20.000 20.000 50.000 50.000 100.000 > 100.000 Gemiddeld totaal Fase 1 5% 6% 5% 6% 5% Fase 2 2% 4% 4% 4% 4% Fase 3 10% 14% 15% 15% 14% Fase 4 77% 68% 68% 60% 68% Fase (nog) niet vastgesteld 2% 5% 5% 6% 5% Uitgezonderd van indeling 3% 4% 5% 10% 5% Aantal gemeenten 11 44 21 15 91 De rest is nog niet ingedeeld of uitgesloten van fasering (met name cliënten van 57,5 jaar of ouder, alleenstaande ouders met een kind jonger dan vijf jaar en cliënten met een individuele ontheffing). Overigens verschilt de wijze van fasering per gemeente. Deze verschillen hebben met name betrekking op de manier waarop men het ontheffen van de arbeidsverplichting betrekt bij de fasering. In een deel van de gemeenten worden cliënten zonder arbeidsplicht niet ingedeeld in een fase, terwijl in een ander deel van de gemeenten cliënten zonder arbeidsplicht automatisch worden ondergebracht in fase 4 9. 9 Het bestand bereikt? Een onderzoek naar de inzet en het bereik van reïntegratie-instrumenten bij langdurig bijstandsgerechtigden. Onderzoek van 10
Vergelijking van de opgaven van gemeenten die vorig jaar ook deelnamen aan de benchmark en waarvoor zowel de gegevens van 1999, 2000 als van 2001 bekend zijn (figuur 2.2), laat zien dat het aandeel fase 4-cliënten is toegenomen van 61,6% in 1999 naar 66,2% in 2001. Het aandeel bijstandsgerechtigden in de fasen 1 tot en met 3 laat daarentegen gedurende de gehele periode een lichte afname zien. Figuur 2.2: Ontwikkeling van het cliëntenbestand in fasen, 1999-2001 (N=64) 70 60 50 40 30 1999 2000 2001 20 10 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Niet vastgesteld Uitgezonderd van indeling 2.2 Het personeelsbestand Het aantal personen dat bij de benchmarkdeelnemers in fte s werkt, bedraagt 5.689. Dat is ongeveer eenderde van het totale personeelsbestand (in fte s) van sociale diensten in Nederland 10. De kleinste sociale dienst telt gemiddeld nog geen twee fte s, terwijl de grootste dienst meer dan 1.200 werknemers in dienst heeft. Figuur 2.3 toont de totale formatie per 100 Abw-cliënten, waarbij een onderverdeling is gemaakt naar personen die werkzaam zijn in het primaire proces van de sociale dienst en overhead (zie hierna). Bijstandsconsulenten, toetsers, sociaal rechercheurs, administratieve krachten en het eerstelijnsmanagement worden gerekend tot het primaire proces. Gemiddeld gaat het om 77% van het totaalaantal fte s. Daarnaast is personeel in dienst dat overige taken uitvoert. Het betreft: management tweede lijn, algehele leiding, planning en control, archief en postkamer, interne controle, managementassistenten, beleidsfunctionarissen, juridische zaken, personeelszaken etc. Dit wordt overhead genoemd. SGBO, als werkdocument gepubliceerd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Den Haag, augustus 2000. 10 In dienstverband 3: Kengetallen Personeelsbestand Sociale Diensten, Stichting StimulanSZ, Den Haag 2002. 11
Figuur 2.3: Formatieomvang per 100 Abw-cliënten naar gemeentegrootte, 2001 (N=89) 8 6 4 2 3,7 5,3 3,2 2,6 4,1 primair proces overhead 0 1 < 20.000 inw. 2 20.000-50.000 inw. 1 0,9 50.000-100.000 inw. > 100.000 inw. 1,5 totaal Schaalbezetting Uit figuur 2.4 blijkt dat het merendeel van het personeel van de benchmarkdeelnemers werkzaam is in schaal 7 tot en met 9 (63%). 21% zit in schaal 1 tot en met 6 en 16% heeft schaal 10 of hoger. Figuur 2.4: Personeel in fte s naar salarisschalen, 2001 (N=89) 100 11 15 16 18 15 80 60 40 45 63 69 67 63 schaal 13 en hoger schaal 10-12 schaal 7-9 schaal 6 en lager 20 0 44 < 20.000 inw. 21 20.000-50.000 inw. 13 13 50.000-100.000 inw. > 100.000 inw. 21 totaal Bij de gemeenten tot 20.000 is dit laatste percentage lager (11%), evenals het aandeel werknemers dat is ingeschaald in schaal 7 tot en met 9 (45%). In deze gemeenten wordt het grootste deel betaald volgens de lagere salarisschalen van de sociale dienst. Ter vergelijking: 41% van alle gemeenteambtenaren zit in schaal 1 tot en met 6; 35% zit in schaal 7 tot en met 10; en 23% zit in schaal 11 en hoger 11. Het brutoloon per fte is gemiddeld 29.800. Dit bedrag is berekend door de totale personeelskosten per dienst te delen door het aantal personen dat in fte s werkzaam is. Aan de 11 Personeel in Perspectief, Monitor gemeenten 2001, A+O fonds Gemeenten, Den Haag 2002. 12