Industriebeleid in Nederland Industrialisatie, de-industrialisatie, reïndustrialisatie Ben Dankbaar * Evert-Jan Velzing Re-industrialisatie is tegenwoordig in binnen- en buitenland een gevleugeld woord. President Obama spreekt van re-industrialisatie en wijst op de redding van General Motors en de terugkeer van industriële bedrijvigheid naar de Verenigde Staten. President Hollande pleitte ook tijdens zijn verkiezingscampagne voor re-industrialisatie en kijkt bezorgd naar ontwikkelingen in de Franse automobielindustrie, die niet bepaald de goede kant op gaan. Iedereen kijkt met bewondering naar de Duitse industrie, die de Europese export leidt. De Duitse Minister van Economische Zaken schreef al in 2008 een nota over de renaissance van de industrie en het industriebeleid. Hoewel de Duitse industrie natuurlijk ook in belangrijke mate steunt op de automobielindustrie, is het Duitse industriebeleid niet bepaald bezig met het redden van oude, bijna failliete bedrijven. Er wordt veel geld gestoken in technische ontwikkeling, niet alleen in de automobielindustrie, maar ook in de machinebouw, de chemie en in toenemende mate de biotechnologie. Industriebeleid is in een modern land in de eerste plaats innovatiebeleid: er voor zorgen dat bestaande bedrijven concurrerend blijven door vernieuwing en dat nieuwe technologieën en bedrijven de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen. Ook in Nederland is industriebeleid sinds het einde van de jaren 70 in de eerste plaats innovatiebeleid. De notie re-industrialisatie voegt daar het inzicht aan toe, dat onderzoek, ontwikkeling, engineering, ontwerp en fabricage niet ongestraft uit elkaar gehaald kunnen worden. Vooral wanneer de fabricage wordt uitbesteed aan andere bedrijven, verliest de productontwikkeling de aansluiting met productie en is de kans groot dat de producent op termijn zelf concurrerende producten gaat ontwikkelen (Dankbaar 2007). Het begrip re-industrialisatie geeft ook aan, dat er eigenlijk geen of steeds minder reden is om productie voor de eigen markt in andere landen te doen plaatsvinden. Schaalvoordelen zijn door technologische ontwikkeling minder belangrijk geworden; transporttijden zijn lang en transportkosten nemen tendentieel toe; coördinatiekosten tussen verschillende locaties zijn verre van verwaarloosbaar; de bescherming van intellectuele eigendommen is niet eenvoudig en soms ook kostbaar. De industrie die terugkomt of hier zich nieuw ontwikkelt is natuurlijk niet dezelfde als de industrie die hier verdwenen is. Tegelijkertijd is er in de economische geschiedenis van ieder land sprake van veel meer continuïteit dan men wellicht door de hijgerige verhalen over technologische revoluties zou verwachten. In dit opstel kijken we eerst terug naar de industrialisatie en de-industrialisatie van Nederland en het overheidsbeleid dienaangaande. Vervolgens belichten we de ontwikkeling van het industriebeleid als innovatiebeleid sinds 1980. We sluiten af met een korte balans. I. INDUSTRIALISATIE EN DE-INDUSTRIALISATIE Het begin Wanneer is Nederland geïndustrialiseerd? We zouden kunnen teruggaan naar de 17 de eeuw, toen er op verschillende plaatsen sprake was van tamelijk omvangrijke productieactiviteiten, bijvoorbeeld in de scheepsbouw en de bijbehorende nijverheid, maar denk ook aan de molens die een vroege vorm van mechanisatie opleverden in het malen van graan, het zagen van hout en natuurlijk in het bemalen van * Hoogleraar Bedrijfskunde, Radboud Universiteit Nijmegen Promovendus, Universiteit van Amsterdam 1
polders. De komst van een technologie die energie kon leveren op plaatsen waar geen waterkracht beschikbaar was, wordt tot de kern van de industriële revolutie gerekend. In Nederland bestond zo n technologie dus al eeuwen voor de industriële revolutie, maar de windenergie had toch minder impact dan de stoommachine. Niet alleen kon stoomenergie op nog veel meer plaatsen en zonder afhankelijkheid van weersomstandigheden beschikbaar worden gesteld, maar ook andere componenten van de industriële revolutie zoals een grootschalige en gemechaniseerde textielindustrie waren in het 17 de eeuwse Holland nog niet aanwezig. Hoewel Nederland dus in de 17 de eeuw in vele opzichten vooropliep, hobbelde het land bij de eerste echte Industriële Revolutie achteraan. De Jonge (1976) plaatst in een uitvoerige studie de industrialisatie van Nederland tussen 1850 en 1914. Interessant om te zien aan welke bedrijfstakken hij aparte hoofdstukken wijdt: de suikerraffinaderij, de tabaksnijverheid, de leerlooierij en schoenmakerij, de textiel en kledingnijverheid, scheepsbouw en scheepvaart, de metaalnijverheid en het bouwvak. De graanmolens, maar ook de chemie en de grafische industrie vallen onder overigen. Tussen 1850 en 1890 groeide de industrie slechts langzaam en produceerde vrijwel uitsluitend voor de binnenlandse markt. De enige echt belangrijke exportsector was de agrarische sector. Pas na 1890 nam de huisnijverheid (textiel, kleding, schoenen) duidelijk af en kwamen arbeiders steeds meer in fabrieken te werken. Toen kwam ook de elektrotechnische industrie op gang (die steeds tot de metaal wordt gerekend). In 1849 werkten in de totale nijverheid rond de 300.000 personen. In 1909 waren dat er 716.000. Het aandeel van de nijverheid in de totale beroepsbevolking steeg in deze periode slechts langzaam: van 27,7% in 1850 naar 33,4% in 1910. In Duitsland, maar ook in België werkte in 1910 al meer dan 50% van de beroepsbevolking in de industrie. De Jonge concludeert dat Nederland waarschijnlijk pas aan het begin van de 20 ste eeuw zodanig geïndustrialiseerd was, dat men ook hier gevolgen ondervond van internationale conjunctuurschommelingen. In een latere studie betogen Van Zanden en Van Riel (2000) dat de overgang naar een dynamische moderne economie al in de jaren 1860 en 1870 plaats vond. Vooral vanaf 1870 nam het aandeel van de investeringen in het BNP sterker toe dan De Jonge had berekend. De Jonge had het echter vooral over de industrie en Van Zanden en Van Riel constateren ook dat de eerste investeringsboom tussen 1866 en 1882 vooral gedragen werd door investeringen in spoorwegen en huizenbouw, terwijl de tweede hausse tussen 1894 en 1913 veel sterker werd bepaald door investeringen in machines (en opnieuw huizenbouw). Dat Nederland een laatkomer was, kwam misschien ook tot uitdrukking in het feit dat alle sectoren tegelijk langzaam groeiden. De textiel en later de metaal groeiden wel wat sterker dan de andere bedrijfstakken, maar niet zodanig dat je ze als leidende sectoren in het proces van industrialisatie zou kunnen aanduiden. De Vries (1979) constateert: Wat bij een eerste aanblik van Nederlands economie tussen 1900 en 1914 in het oog valt, is de evenwichtigheid in de ontwikkeling. Noch nijverheid, noch landbouw, handel en scheepvaart, of bank- en verzekeringswezen overheersen sterk in het beeld. (267) Deze evenwichtigheid is tot op de dag van vandaag kenmerkend gebleven voor de Nederlandse economie, in die zin dat bijvoorbeeld de uitgaven voor research en ontwikkeling in Nederland niet sterk geconcentreerd zijn in één of twee bedrijfstakken, maar verdeeld zijn over meerdere pieken, die overigens in belangrijke mate samenvallen met de grote multinationale ondernemingen die het beeld van de industrie in de loop van de 20 ste eeuw zijn gaan bepalen: Philips, Shell, Akzo-Nobel, Unilever en DSM (van den Toren 2012). 2
Vrijhandel en protectionisme In het register van het boek van De Jonge komt het begrip industriebeleid niet voor. Wel is er een hoofdstuk over overheidsbeleid, waarin vooral aandacht wordt besteed aan belastingen (die in deze periode in zeer belangrijke mate uit accijnzen bestonden en eerder een regressief dan een progressief effect hadden op de inkomensverdeling) en op de handelspolitiek. Op het gebied van de handelspolitiek ontstond er in die periode een politieke tweedeling tussen de sectoren handel en scheepvaart enerzijds en de industriëlen anderzijds. De Nederlandse overheid koos er al in de jaren 1850 voor om de Engelsen te volgen in de richting van vrijhandelsbeleid. Dat was in het belang van handel en scheepvaart, maar het was in die tijd niet vanzelfsprekend, want er waren veel landen die hun eigen industrie nog beschermden, niet in de laatste plaats tegen de Engelsen, door het belasten van invoer. De Duitse econoom Georg Friedrich List had daar een theoretische fundering voor gegeven, namelijk dat je jonge, opgroeiende bedrijfstakken de tijd moest geven om zich te ontwikkelen en aan te sterken voordat je ze blootstelde aan de concurrentie uit landen die al eerder tot industriële ontwikkeling gekomen waren. Hij was in zijn denken overigens sterk beïnvloed door Amerikaanse denkers zoals Alexander Hamilton en hij woonde zelf ook enige tijd in de VS, waar de binnenlandse industrie werd afgeschermd. De verschillen in belangen tussen het industriële Noorden, dat belang had bij protectie, en het agrarische Zuiden, dat belang had bij vrijhandel, speelden een niet onbelangrijke rol in de Amerikaanse burgeroorlog. De vrijhandelstheorie verschafte de vertegenwoordigers van handel en scheepvaart de argumenten om zoals De Jonge het uitdrukt hun zienswijze [te] verdedigen onder voorgeving van het algemeen belang te dienen. (321) De industriëlen waren bang door de vrije concurrentie uit het buitenland te worden verpletterd. De Amsterdamse Kamer van Koophandel en Fabrieken traditioneel een woordvoerder van de belangen van handel en scheepvaart wakkerde die angsten aan door botweg te argumenteren dat wanneer toch enig fabrikaat hier te landen onder zoodanig (vrijhandels) regt de buitenlandsche mededinging niet kan blijven volhouden, dan valt het dadelijk in het oog dat die tak van nijverheid bij ons niet te huis behoort, ( ) niet tot het produktief vermogen der natie bijdraagt en het algemeen belang dus ook bij het vervallen dier industrie geen schade zoude lijden. (321). De industriëlen, die zoals gezegd nog maar een bescheiden plaats innamen in de Nederlandse economie, slaagden er niet in het beleid sterk te beïnvloeden en tussen 1850 en 1877 werden de tariefmuren praktisch volledig geslecht. Excessief hoog waren die muren overigens niet: de invoerrechten kwamen zelden boven de 5% van de invoerwaarde uit en meestal waren ze (veel) lager. Pogingen om de vrijhandelspolitiek terug te draaien toen in andere Europese landen na 1880 het protectionisme weer sterker werd, mislukten, mede omdat de landbouw en de katoenindustrie de zijde van de vrijhandelaars kozen. * Pas rond de eeuwwisseling had de nijverheid een zodanig gewicht gekregen in de economie dat er ook meer overheidsaandacht naar uitging, zonder dat dat overigens voor de Eerste Wereldoorlog leidde tot protectionistische maatregelen. Het economisch beleid werd in 1905 samengebracht in één departement voor landbouw, handel en nijverheid. De tegenstellingen tussen de verschillende fracties van werkgevers werden naar buiten toe overbrugd door de creatie van de Vereeniging van Nederlandsche Werkgevers in 1898. De sigarenindustrie vormde in de periode na 1850 een geval apart. Zij floreerde achter tamelijk hoge tariefmuren (voor de duurdere sigaren), terwijl de import van grondstoffen (uit Nederlands Indië) vrijwel onbelast was. Dat was echter een uitzondering. Die bescherming droeg er dan wel weer toe bij * De katoenindustrie profiteerde tot in de jaren 1870 van het feit dat men in Nederlands Indië op producten uit Nederland lagere invoerrechten hief dan op producten uit andere landen. Deze indirecte bescherming leidde er overigens toe dat de Nederlandse industrie zich sterk specialiseerde op eenvoudige effen weefsels, waarmee men in Europese markten geen voet aan de grond kreeg. Dat werd in de laatste decennia van de 19 de eeuw een probleem, toen de voorrechten voor Nederlandse bedrijven in Nederlands Indië waren opgeheven en Nederlandse bedrijven ook op andere markten actief moesten worden. 3
dat de industrie zeer ambachtelijk bleef. Volgens de gegevens van de zgn. patentbelasting waren er in 1890 1283 ondernemers werkzaam in de sigarenindustrie, daarvan 300 met 10 of meer werknemers, en dan waren de vele van deze belasting vrijgestelde en voor eigen rekening werkende thuiswerkers niet meegerekend. Bij een dergelijke structuur viel er weinig te bereiken op het gebied van onderlinge prijsafspraken iets waar andere bedrijfstakken wel gebruik van maakten om de concurrentie niet al te scherp te maken. Het maken van prijsafspraken en het beperken van het aanbod om de prijs op te drijven was niet verboden, maar het lukte maar zelden om voldoende aanbieders op één lijn te krijgen en hogere prijzen (en winsten) te realiseren. Succesvol waren in dit verband onder andere de suikerfabrikanten en de leerlooiers, terwijl de schoenenfabrikanten en de steenfabrieken het wel probeerden, maar zonder resultaat. Prijsafspraken waren natuurlijk gemakkelijker wanneer een handjevol bedrijven de markt beheerste, maar dat was in Nederland voor de Eerste Wereldoorlog nog nauwelijks het geval. Moderne vindingen, zoals de elektrotechniek, de verbrandingsmotor, ontwikkelingen in de chemie en de olieraffinage, die de schaalgrootte in de industrie opstuwden en de opkomst van grote ondernemingen bevorderden, waren in Nederland nog niet zo ver doorgedrongen. Maar er was wel een begin gemaakt. De ondernemingen van Jurgens en Van den Bergh concurreerden al sinds begin jaren 1870 op de margarinemarkt (ze fuseerden pas in 1927), Shell werd in 1890 opgericht en Philips in 1891. Overheidsinterventie door oorlog en crisis De Eerste Wereldoorlog bracht de industrialisatie van Nederland in een stroomversnelling. Door het wegvallen van internationale handel en schaarste aan grondstoffen werd het land gedwongen om de opbouw van de eigen industrie krachtig ter hand te nemen. Zelfs de traditioneel op handel gerichte banken toonden zich in deze periode bereid om industriële bedrijven van financiering te voorzien. Onmiddellijk na de oorlog ontstond met aanzienlijke deelname van de overheid het bedrijf Hoogovens in IJmuiden, waardoor voor het eerst op grote schaal staal kon worden geproduceerd in Nederland. De Wet op de Staatsmijnen van 1901 had de weg vrij gemaakt voor grootschalige kolenmijnbouw in Zuid Limburg. Tijdens de oorlog werd de derde staatsmijn (Hendrik in Brunssum) in gebruik genomen. Tegelijkertijd verloor Duitsland door de annexatie van Elzas-Lotharingen een groot deel van zijn kolenmijnen, waardoor het zijn dominante positie op de Nederlandse markt kwijtraakte. Zodra oorlog en naoorlogse depressie achter de rug waren, werd de overheidsbemoeienis met de economie echter weer sterk verminderd. Daar drong enerzijds het traditionele bedrijfsleven (handel en scheepvaart) op aan, anderzijds waren de regerende christendemocratische partijen ook niet geneigd om actief economisch beleid te voeren. Een uitzondering vormden de katholieke industriële werkgevers (en werknemers) uit Brabant, maar ook die konden in de twintiger jaren weinig veranderingen bewerkstelligen. Waar beide vleugels van het bedrijfsleven elkaar uiteindelijk konden vinden was in de constatering dat de Nederlandse regering weinig interesse voor de private economie toonde en ook niet over het apparaat beschikte dat nodig was om effectief stelling te nemen, bijvoorbeeld tegenover het toenemende protectionisme in andere landen. Versterking van dat apparaat kwam er door de Grote Depressie die in 1930 ook de Nederlandse economie bereikte. De Nederlandse regering hield lang vast aan de gouden standaard, met als gevolg dat de gulden sterk in waarde steeg, waardoor wederom de exporten werden bemoeilijkt. Men reageerde daarop met een beleid gericht op deflatie (loon- en prijsdalingen) en ook in toenemende mate met invoerbeperkende maatregelen. Voor een groot aantal producten werd de invoer beperkt door contingentering. Daardoor werd het marktaandeel van de binnenlandse producenten beschermd. Keesing (1978) meldt dat het binnenlands marktaandeel voor de betrokken bedrijfstakken (bijvoorbeeld damesbovenkleding, leren schoenen, rijwielbinnenbanden, kunstzijden weefsels) door de 4
contingentering tussen 1931 en 1935 aanzienlijk steeg. De werkgelegenheid in sommige door contingentering beschermde industrieën vertoonde sedert 1932 een langzame stijging, terwijl de totale industriële werkgelegenheid haar daling tot 1936 voortzette. (185) Waar contingentering niet mogelijk was (bijvoorbeeld omdat de betrokken handelspartner Nederlandse uivoeren zou gaan belemmeren), werden andere maatregelen getroffen om de concurrentie te verminderen en winstgevendheid van bedrijven op peil te houden, zoals het verplicht aan alle bedrijven opleggen van kartelovereenkomsten tussen leidende bedrijven en de creatie van een vergunningenstelsel voor het oprichten van nieuwe bedrijven, waardoor toetreding van nieuwe bedrijven kon worden tegengegaan. In zijn uitgebreide studie van deze periode beschrijft De Hen hoe de werkgeversorganisaties aanvankelijk sceptisch stonden tegenover het overheidsactivisme, maar aan het eind van de jaren 30 namen ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken soms zelfs deel aan kartelbesprekingen. Intussen pleitten zowel katholieken (met een industriële achterban in Brabant, Limburg en soms Twente) als sociaaldemocraten voor krachtige ondersteuning van verdere industrialisatie, maar tot een regeringscoalitie tussen die twee partijen zou het voor de Tweede Wereldoorlog niet meer komen. Ondertussen was de overheid tijdens het hele Interbellum wel actief op het gebied van infrastructuur. Er werd begonnen aan de drooglegging van de Zuiderzee, wegen en bruggen aangelegd en kanalen gegraven (Wilhelminakanaal 1923, Maas-Waalkanaal 1927). In 1927 werd het Waterloopkundig Laboratorium opgericht. Wat tegenwoordig de kennisinfrastructuur genoemd wordt, werd verder versterkt door de oprichting en financiering van onderzoeksinstituten: de Rijksstudiedienst voor de Luchtvaart (1919, tegenwoordig NLR), het Nederlands Scheepsbouwkundig Proefstation (1929, tegenwoordig MARIN) en de Nijverheidsorganisatie TNO (1930). Na de Tweede Wereldoorlog Na de Tweede Wereldoorlog veranderde de houding ten aanzien van de rol van de overheid in de economie. Terwijl de overheid na de Eerste Wereldoorlog zich al snel weer had teruggetrokken, bleef zij na de Tweede Wereldoorlog nadrukkelijk aanwezig in het economisch leven. De eerste naoorlogse minister van Handel en Nijverheid, de sociaaldemocraat Hein Vos, was voorstander van een sterk planmatige aanpak, zoals die al in de jaren dertig ontwikkeld was in aan het Plan van de Arbeid. Die aanpak sprak ook uit de benaming van het Centraal Plan Bureau, dat in 1945 onder zijn regie werd opgericht. Hoewel deze planmatige benadering al snel in de ijskast verdwenen, werd nu wel in brede kring aanvaard dat de overheid een verantwoordelijkheid had voor de werkgelegenheid en daarmee voor het algemene niveau van bedrijvigheid, dat onder andere door fiscaal beleid beïnvloed kon worden. Een herhaling van de ervaringen van de jaren 1930, toen de werkloosheid een ongekende omvang bereikte (480.000 werklozen in 1936) en door velen bittere armoede geleden werd, moest te allen tijde vermeden worden. Op de achtergrond speelde daarbij ook mee dat de Sovjet Unie, succesvol bondgenoot in de strijd tegen Duitsland, een reëel werkend alternatief voor het kapitalisme leek te bieden. De veranderde politieke verhoudingen vormden evenals elders de basis voor sociale wetgeving, die naast de stijgende arbeidsproductiviteit door de introductie van nieuwe technieken en Amerikaanse methoden bijdroeg aan vermindering van onzekerheid en uiteindelijk tot stijging van de koopkracht. Dat laatste duurde echter wel enige tijd, omdat men in eerste instantie koos voor een door zowel vakbonden als werkgevers gesteunde loonmatiging. Nederland werd daardoor een goedkoopte-eiland, waardoor de export snel kon groeien. Pas midden jaren vijftig gingen de lonen enigszins stijgen. In eerste instantie greep men na de oorlog terug op het instrumentarium dat al voor de oorlog ontwikkeld was. Loon- en prijspolitiek worden gecombineerd met een productie- en distributiebeleid en 5
een gecontroleerd in- en uitvoerbeleid plus een bewaking van de deviezenvoorraad. Door de in 1947 aangekondigde Marshall-hulp kon Nederland over de deviezen beschikken, die nodig waren om de importen te bekostigen waarmee het herstel van de economie werd bespoedigd. Rond 1950 wordt dit herstel als min of meer afgesloten beschouwd, althans in die mate dat overheidsingrijpen in distributie en prijzen wordt beëindigd. Echter: De versnelde naoorlogse bevolkingsgroei en het verlies van Nederlands-Indië nopen spoedig tot een bezinning op de schepping van werkgelegenheid. Met de structurele daling der beroepsbevolking in de landbouw en de momenteel begrensde vooruitzichten voor handel en verkeer doemt dan als enig redelijk alternatief de industrialisatie op (De Vries 1979, p. 295). In september 1949 lanceerde Minister van den Brink zijn eerste industrialisatienota. Eerste berekeningen van het CPB lieten zien dat in de industrie zo n 300.000 tot 350.000 arbeidsplaatsen geschapen zouden moeten worden om in 1952 volledige werkgelegenheid te bereiken (De Liagre Böhl 1981, p. 185). Van den Brink was bepaald geen plansocialist. Hij gebruikte het begrip schema in plaats van plan en richtte zich vooral op de randvoorwaarden voor de industrie. Veel aandacht besteedde hij bijvoorbeeld in zijn nota aan het lage aanzien van het ambachtsonderwijs in Nederland. Hij klaagde dat ouders en onderwijzers nog te weinig bekend zijn met de mogelijkheden, die de industriële beroepen tegenover de administratieve en commerciële bieden. Tevens worden zij nog te veel geïmponeerd door het maatschappelijk aanzien, dat de administratieve beroepen verschaffen en hechten zij te grote betekenis aan de accumulatie van kennis tegenover kunde. (geciteerd in De Liagre Böhl 1981, p. 274) Goede voorlichting voor ouders en leerkrachten was dringend gewenst. Of daar veel aan gedaan is en of het geholpen heeft, is niet bekend, maar de industrialisatie kwam niettemin op gang onder invloed van een reeks maatregelen in de randvoorwaardelijke sfeer: intrekking van het nog uit de jaren dertig daterende bedrijfsvergunningenbesluit; het ontsluiten van industrieterreinen en de aanleg van wegen; investeringen in de energievoorziening; investeringspremies voor investeringen in ontwikkelingsgebieden (regio s met een agrarische structuur en hoge werkloosheid); dollar-bonussen voor exporteurs naar dollargebieden; verschillende belastingfaciliteiten. Het één en ander leidde tot herstel van winsten en kapitaalreserves in bedrijven, van waaruit de industrialisatie in belangrijke mate gefinancierd kon worden. Onder het ministerschap van Van den Brink en zijn opvolger Zijlstra verscheen vervolgens jaarlijks een industrialisatienota als bijlage van de begroting van Economische Zaken. Vanaf 1953 werd de frequentie lager. Hoewel het beoogde aantal nieuwe arbeidsplaatsen van 300.000 in 1952 nog niet bereikt was, werd de industrialisatie toch als een groot succes gevierd. Er was stevig geïnvesteerd in de industrie, de werkgelegenheid had zich gunstig ontwikkeld en de betalingsbalans was in 1952 voor het eerst sinds de bevrijding weer positief. Tussen 1952 en 1963 liet de industrie een vrijwel onafgebroken groei zien. In 1963 werd de achtste (en laatste) industrialisatienota gepubliceerd. Daarin werd tevreden teruggekeken op het gevoerde beleid. De-industrialisatie In feite was in 1963 het tijdperk van de-industrialisatie al aangebroken. Rond 1960 begon het aandeel van de industriële werknemers in de totale beroepsbevolking af te nemen. Het percentage dat in de tertiaire sector werkte nam navenant toe: Nederland werd een diensteneconomie. Hierboven vermeldden we al dat in Duitsland en België al voor de Eerste Wereldoorlog meer dan 50% van de beroepsbevolking werkzaam was in de industrie. Dat percentage is in Nederland nooit gehaald. Het steeg van zo n 35% in 1930 naar rond 41% in 1960 om daarna terug te vallen naar rond de 30% in 1980. In absolute aantallen groeide het aantal werknemers in de industrie nog door tot halverwege de 6
jaren zestig (1,8 miljoen manjaren) om daarna ook te gaan dalen (1,4 miljoen manjaren in 1978) (Messing 1981, p. 13). Als in Nederland over de-industrialisatie wordt gesproken, denken we in de eerste plaats aan de textielindustrie en de scheepsbouw. Hoewel ook in de traditioneel wat meer ambachtelijke bedrijfstakken als de schoenenfabrieken en de sigarenfabrieken veel bedrijven verdwenen, kreeg deze neergang nooit de aandacht die textiel en scheepsbouw kregen, wellicht omdat in die bedrijfstakken een aantal grotere bedrijven voor flinke aantallen arbeidsplaatsen zorgden en dus de aandacht van vakbonden en politiek trokken. Het overheidsbeleid voor beide sectoren was overigens niet identiek. De textiel kreeg relatief weinig en relatief laat steun van de overheid. Enerzijds vroegen de textielbaronnen niet om steun; anderzijds hadden zij niet de verbindingen met de Haagse politiek, die snelle steun had mogelijk gemaakt. De traditionele vrijhandelslobby in de Randstad verzette zich tegen protectionistische maatregelen ook toen duidelijk werd dat de Italiaanse overheid wel degelijk steun gaf aan de eigen textielindustrie. De vrijhandelsargumenten werden bovendien in dit geval ondersteund door tal van groeperingen die opkwamen voor de rechten van ontwikkelingslanden. Men moest deze landen toch ook wat gunnen. In de jaren zeventig werd zelfs een expliciet beleid ontwikkeld om zwakke delen van de industrie te verplaatsen naar ontwikkelingslanden (MinEZ 1975). In brede kringen had de overtuiging post gevat dat de concurrentie van de textielbedrijven vooral uit lagelonenlanden kwam. In werkelijkheid kwam zij echter tot ver in de jaren zeventig uit andere Europese landen als Duitsland en Italië. Er werden wel middelen beschikbaar gesteld voor mechanisering en rationalisatie, maar daar bleef het bij. In een late fase werd nog in 1978 met steun van de overheid Spinnerij Nederland gevormd om de katoenspinnerij te redden, maar na een paar jaren was al weinig meer van dit initiatief over. Tussen 1960 en 1980 verdwenen in Enschede meer dan 20.000 van de 24.000 arbeidsplaatsen in de textiel en bekledingsindustrie; in Tilburg bleven van de 14.000 banen in 1960 nog zo n 1250 over in 1980 (Vissers & Dankbaar 2013). De scheepsbouw was een ander verhaal. De concurrentie kwam uit het Verre Oosten, Japan en Zuid- Korea, en werd vooral in de eerste helft van de jaren 70 moordend. Mede onder druk van de overheid werd in 1971 door samenvoeging van verschillende scheepsbouwers en machinefabrieken het scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerven NV gevormd. In 1971 leek het concern nog wel levensvatbaar, maar door de oliecrisis 1973 zakte de markt verder in. Lange tijd was sluiting van het bedrijf voor de regering onaanvaardbaar. Uiteindelijk ging het bedrijf in 1983 failliet met een schuld van 2,25 miljard gulden, nadat het in totaal 2,7 miljard gulden aan financiële steun had ontvangen. Dit RSV-debacle en de daarna volgende parlementaire enquête in 1983 en 1984 zijn van grote invloed geweest op het beleid in de volgende decennia. Ambtenaren noch politici wilden hun vingers nog branden aan het steunen van verliezers. Mede daardoor is waarschijnlijk in 1996 ook geen steun verleend aan het noodlijdende Fokker. DAF maakte in 1993 een doorstart na zeer omvangrijke publieksacties, die de regering onder druk zetten; anders was die doorstart er wellicht ook niet gekomen. Met name de ondergang van een technologisch hoogwaardig bedrijf als Fokker paste eigenlijk niet in het beleid dat vanaf 1980 op gang was gekomen. In plaats van het ondersteunen van krimpende bedrijfstakken werd steeds meer aandacht besteed aan vernieuwende activiteiten. Industriebeleid maakte plaats voor innovatiebeleid. II. RE-INDUSTRIALISATIE of INNOVATIEBELEID * Tussen 1976 en 2010 werd het innovatiebeleid steeds belangrijker voor het ministerie van Economische Zaken (EZ). Het budget voor innovatie groeide gestaag en er werden steeds meer instrumenten * Het navolgende deel bouwt voor een belangrijk deel voort op Velzing, E-J (2013) Innovatiepolitiek Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 (publicatie proefschrift verwacht in de herfst van 2013). 7
ontwikkeld. Hieronder worden de belangrijkste ontwikkelingen van het beleid in vijf hoofdlijnen beschreven: 1. Van defensief naar offensief beleid 2. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid 3. Constante en bijna exclusieve aandacht voor R&D 4. Zoeken naar een balans tussen een generieke en een specifieke aanpak 5. Toenemende nadruk op samenwerking Op basis van deze hoofdlijnen schetsen we een totaalbeeld van het EZ-innovatiebeleid in deze 35 jaar en proberen we de vraag te beantwoorden in hoeverre het al of niet beter is geworden. Van defensief naar offensief beleid Vanaf het eind van de jaren 1970 stond het oude industriebeleid van EZ dus ter discussie. De combinatie van defensief beleid en herstructureringsbeleid bood geen soelaas voor de problemen van de Nederlandse industrie. De Nederlands economie stagneerde en raakte in het begin van de jaren 1980 in een recessie. De werkloosheid steeg in iets meer dan tien jaar van minder dan drie procent in het begin van de jaren 70 tot meer dan tien procent in 1983. Om uit de economische recessie te komen bepleitte men offensief beleid gericht op het stimuleren van innovatie. In de komende jaren verschenen verschillende adviezen en nota s over dit innovatiebeleid en ontwikkelde EZ diverse maatregelen. Figuur 1 geeft hiervan over de periode 1976 tot en met 2013 een overzicht. Figuur 1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota s, adviezen en maatregelen (1976-2013) (bron: Velzing 2013). * * Verklaring van afkortingen in Figuur 1: PTNI = Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie / WRR = Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid / AWT = Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid / IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek / INSTIR = Innovatiestimuleringsregeling / ROAG = Research op Aandachtsgebieden / PBTS = Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering / BTS = Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten / TS = Technologische Samenwerkingsprojecten / IS = Innovatiegerichte Samenwerkingsprojecten / PA = Programmatische Aanpak / ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking - Kennisinfrastructuur / FES = Fonds Economische Structuurversterking / RDA = Research en Developmentaftrek / TKI = Topconsortia voor Kennis en Innovatie. 8
EZ-minister Ruud Lubbers gaf in de Economische Structuurnota van 1976 voor het eerst aandacht aan innovatiebeleid (MinEZ 1976). Drie jaar later kreeg dit een vervolg in de Sectornota (MinEZ 1979). Het onderwerp kwam vervolgens echt aan bod in de Innovatienota die eveneens in 1979 verscheen. Deze kwam tot stand op basis van een intensieve samenwerking tussen de ministeries van EZ en Onderwijs & Wetenschappen (O&W), een proces dat werd gecoördineerd door een speciale minister voor Wetenschapsbeleid (MinWB 1979). * Het beleid van de Innovatienota was voornamelijk gericht op het stimuleren van nieuwe technologische ontwikkelingen en valt te typeren als een technology pushbenadering, die ook terug is te zien in het beleid dat later werd gevoerd. Tot een omslag leidde deze pakken papier over innovatie echter nog niet. Daarvoor waren achtereenvolgens nog de WRR, de commissie Wagner en vooral de voornoemde RSV-enquête nodig. In 1980 presenteerde de WRR het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (WRR 1980). Daarin werd uitgebreid ingegaan op de problematiek van de verouderde Nederlandse industrie. De auteurs bepleitten een op innovatie gericht beleid, dat zou worden toegesneden op de verschillende sectorkenmerken. Het rapport wordt nog altijd beschouwd als een goede analyse van de Nederlandse sectoren. Destijds konden met name SG Frans Rutten en zijn directie Algemene Economische Politiek (AEP) zich evenwel niet vinden in de sectorgerichte oplossingen. Het rapport viel daarentegen juist goed bij de industriële werkgevers en hun vertegenwoordigers (VNO en NCW). De industrie had namelijk al lange tijd te lijden onder een negatief imago. EZ zag zichzelf daarom genoodzaakt de kabinetsreactie een positieve draai te geven. Het belangrijkste gevolg was de instelling van de befaamde commissie Wagner. EZ voerde het secretariaat van deze commissie en had op die manier de hand in de stukken die in 1981 leidden tot het rapport Een nieuw industrieel elan dat onder andere een aandachtsgebiedenbeleid adviseerde. De steun aan individuele bedrijven (defensief beleid) duurde echter voort. Van 1976 tot en met 1985 werd er nog ruim 6 miljard euro (prijzen van 2012) aan besteed. Het was in de praktijk kortom niet eenvoudig om de rol van het machtige DG Industrie te veranderen. Dat werd bovendien gesteund door bedrijven die zichzelf in leven wilden houden en het parlement dat de werkgelegenheid in stand wilde houden. Pas na de negatieve aandacht omtrent de RSV-enquête ging EZ overstag. Dit gaf ruimte aan de ontwikkeling van innovatiebeleid, maar zette het gehele industriebeleid, inclusief de aanbevelingen van de WRR en de commissie Wagner, voor lange tijd in een negatief daglicht. Het eens oppermachtige DG Industrie kwam steeds verder in de verdrukking en verloor in de loop van de jaren 1990 met het verdwijnen van de sectordirecties gaandeweg veel expertise. Het hield zich eerst nog wel bezig met dossiers van grote multinationale bedrijven en bedacht nog een aantal constructies voor Philips, Fokker, Hoogovens en NedCar. De weigering van minister Wijers om in 1996 Fokker nog langer te steunen, betekende echter de definitieve nekslag. De resten kwamen bij Stork. Van technologiebeleid naar innovatiebeleid Innovatiebeleid veroverde dus niet zonder slag of stoot de positie van het industriebeleid. Dat was niet zozeer omdat de aanpak werd tegengewerkt, maar vooral omdat het departement en externe partijen er belang bij hadden de bestaande manier van werken te behouden. Toch werd innovatiebeleid de nieuwe insteek. In eerste instantie, in de jaren 80, via technologiebeleid en daarna nam in de jaren 90 de relatieve aandacht voor innovatie verder toe. Uiteindelijk kwam er in 2001 zelfs een DG Innovatie, dat later werd samengevoegd tot een DG Ondernemen en Innovatie (DG O&I). Van 2004 tot en met 2010 bestond er zelfs een Innovatieplatform onder voorzitterschap van minister-president Balkenende. Innovatiebeleid bleef binnen het gehele overheidsbeleid evenwel constant een ondergeschikt thema. Het nieuwe beleid kwam op twee manieren naar voren. Ten eerste werd in plaats van O&W het ministerie van EZ vanaf 1983 verantwoordelijk voor de coördinatie van het technologiebeleid, wat er * Tussen 1971 en 1981 kende Nederland een minister voor Wetenschapsbeleid die verantwoordelijk was voor de coördinatie van het onderzoeksbeleid van de verschillende departementen. 9
ook toe leidde dat een aantal ambtenaren van het DG Wetenschapsbeleid overging naar de nieuwe directie Algemeen Technologiebeleid (ATB). Het technologiebeleid moest zo meer marktgericht worden. Ten tweede riep EZ-minister Van Aardenne op basis van een advies van de commissie Wagner de Projectgroep Technologiebeleid in het leven. Die publiceerde in 1984 een rapport over het onderwerp, waarna het project een vervolg kreeg in een jaarlijks Beleidsoverzicht Technologiebeleid en een nieuwe externe adviescommissie: de commissie Dekker. In de tweede helft van de jaren 80 verdubbelden de uitgaven aan het innovatiebeleid. Zoals gezegd was dit beleid hoofdzakelijk gericht op het stimuleren van technologische ontwikkeling. Het sloot daarmee slechts gedeeltelijk aan bij de adviezen en nota s die hierover verschenen waren. Die benadrukten namelijk tevens het belang van beleid gericht op aspecten als sociaalorganisatorische verandering, diensteninnovatie, het overbrengen van kennis en het vergroten van het marktaandeel. Verder bleek het moeizaam om innovatiebeleid af te stemmen met andere departementen, waardoor dit beleid zich op een aantal onderwerpen niet of slechts summier ontwikkelde. Dit geldt bijvoorbeeld voor innovatief aankoopbeleid en het inzetten van wet- en regelgeving om innovatie te stimuleren. Kijken we nu naar de ontwikkeling van concrete beleidsmaatregelen dan zien we de volgende kenmerken: (1) een permanente aandacht voor R&D-uitgaven en (2) een overwegend generieke aanpak en (3) een toenemende aandacht voor samenwerking met het oog op innovatie. Daar gaan we in de volgende paragrafen verder op in. Constante en bijna exclusieve aandacht voor R&D Ook nadat de term technologiebeleid uit de mode was geraakt, duurde de fixatie op het stimuleren van technologisch gerichte R&D-activiteiten (Research & Development) bij bedrijven voort. Dit beleid werd gevoerd via kredieten (het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) en meer recent het Innovatiekrediet), subsidies op de loonkosten van R&D-activiteiten (tussen 1984 en 1991 de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) en sinds 1994 de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO)) en via fiscale regimes (Research & Development Aftrek (RDA) en de Innovatiebox). In 35 jaar gaf EZ hieraan bijna 40 procent van zijn innovatiemiddelen uit. De achtergrond van dit beleid valt op drie manieren te verklaren. Ten eerste domineren R&Dstatistieken het innovatiethema. Dat is al zo vanaf het moment dat de OESO in het begin van de jaren 1960 deze cijfers presenteerde. Andere indicatoren om de stand van innovatiekracht te bepalen worden maar beperkt gehanteerd, wat suggereert dat men innovatie ten onrechte nog altijd als een lineair proces ziet. Ten tweede kon men door de aandacht op R&D-uitgaven te richten simpele fiscale regelingen hanteren, die onomstreden binnen de nationale competenties vielen en lage transactie- en uitvoeringkosten hadden. Ten derde paste dit generieke beleid in het heersende discours: vanwege de RSV-enquête en het opkomende mededingingsbeleid was men voorzichtig om specifiek beleid te voeren; en de invloedrijke lobbyorganisaties vertegenwoordigden een grote diversiteit aan bedrijven, waardoor keuzes maken niet in hun belang was. In de traditionele economische theorie, die op EZ altijd veel aanhangers had, vinden R&D-uitgaven ook plaats op een niet goed werkende markt, waardoor overheidsingrijpen op grond van marktfalen verdedigd kon worden. Er zijn echter de nodige bedenkingen over de effectiviteit van generieke regelingen. Een fiscaal voordeel zet niet direct aan tot het starten van nieuwe innovatieprojecten, omdat het geld binnenkomt bij de financiële afdelingen van bedrijven en omdat reeds lopende of voorgenomen projecten kunnen worden ingediend. Bovendien houden generieke R&D-maatregelen geen rekening met de verschillende aard van bedrijven en sectoren. EZ speelt met dergelijke algemene maatregelen niet in op de heterogene werkelijkheid van het bedrijfsleven. Veel bedrijven met name het MKB doen minder formeel aan R&D of investeren in vergelijkbare activiteiten die niet binnen de gehanteerde definitie passen. 10
Zoeken naar een balans tussen een generieke en een specifieke aanpak De nadruk van het EZ-beleid lag in het verlengde van het (neo)liberale discours van de jaren 80 op het scheppen van algemene voorwaarden, waardoor generiek innovatiebeleid de wind in de rug had. Feitelijk maakte men toch de nodige keuzes. Zo werd het aandachtsgebiedenbeleid van de commissie Wagner in eerste instantie uitgewerkt in de regeling Research op aandachtsgebieden (ROAG-regeling), die voortbouwde op beleid uit de jaren 70. EZ-ambtenaren overlegden in het kader van de ROAGregeling met grote bedrijven over R&D-investeringsprojecten waarin het ministerie kon investeren (Noorderhaven 1990). Het ontbrak hierbij aan officiële criteria, waardoor ambtenaren veel ruimte hadden om de regeling aan te passen. Dat veranderde met de invoering van de PBTS (Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering). Daarmee stapte EZ echter ook af van het principe om bewezen sterke sectoren te stimuleren (backing winners) en ging het beleid meer over investeren in technologiegebieden van de toekomst (picking winners). Ook hier lijkt de RSV-enquête debet te zijn aan de angst voor associatie met het defensieve beleid van de jaren 1970. Deze insteek valt daarnaast te verklaren door de zogenaamde technologiewedloop (Roobeek 1988): verschillende landen probeerden elkaar de loef af te steken in het stimuleren van micro-elektronica, biotechnologie en nieuwe materialen. 2.000 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Totaal Generiek innovatiebeleid Specifiek innovatiebeleid Figuur 2: de voornaamste uitgaven aan generiek en specifiek innovatiebeleid (1976-2013). * In figuur 2 is te zien dat de uitgaven aan specifiek innovatiebeleid in de jaren 80 toenamen, maar in de jaren 90 als gevolg van het generieke discours minder werden. Onder invloed van Michael Porter s clusterbenadering kwam er destijds wel meer aandacht voor samenwerking, wat ook tot specifieke regelingen leidde. Hier komen we bij het volgende punt op terug. Wat in de figuur verder opvalt is dat EZ vooral middels generieke regelingen investeerde in innovatie. De piek in het begin is het gevolg van de Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR). De uitgaven daarvoor liepen uit de hand, omdat het budget niet was begrensd. Bovendien maakten, in tegenstelling tot het doel om MKB te stimuleren, vooral grote * Bron: Velzing (2013), eigen berekeningen op basis van Memories van Toelichting op de begroting van Economische Zaken, daadwerkelijke uitgaven (1976-2010), begrote uitgaven (2011-2015). Generieke regelingen: stimuleren van S&O-werk bij bedrijven, voornamelijk kredieten, INSTIR, WBSO en RDA. Specifieke regelingen: aandachtsgebiedenbeleid (met name ROAG, PBTS, sleutelgebiedenaanpak (PA), milieu en ICT-regelingen), IOP s, TTI s; het deel van de aardgasbatengelden voor de kennisinfrastructuur die EZ specifiek uitgaf; en generieke instrumenten ter stimulering van samenwerking (BTS en TS) die een specifieke uitwerking hadden. 11
bedrijven gebruik van de regeling. Ze werd daarom afgeschaft, maar kreeg vanaf 1994 met de WBSO een opvolger. Dergelijke fiscale regelingen zijn vanaf 2009 het innovatiebeleid gaan beheersen. In 2003 boog het generieke discours gedeeltelijk om naar een specifieke aanpak, toen het Innovatieplatform pleitte voor een sleutelgebiedenbeleid. Het gevolg was dat de specifieke uitgaven aan innovatiebeleid weer stegen. Het doel was om de bewezen economisch en wetenschappelijk sterke gebieden te ondersteunen. Het AWT-rapport Backing winners uit 2003 stelde de aanpak voor die het Innovatieplatform in feite adopteerde en op basis waarvan onder minister Brinkhorst vervolgens de Programmatische Aanpak werd ontwikkeld. Het DG Industrie was al enige tijd verdwenen en daarmee ook het oude industriebeleid en het idee dat daarop een taboe rustte. Er was inmiddels een nieuwe generatie EZ ers aangetreden voor wie het RSV-trauma niet meer gold. Het sleutelgebiedenbeleid annex programmatische aanpak werd na 2010 beëindigd om ruimte te maken voor het topsectorenbeleid, dat in de praktijk vooral een bezuiniging was op specifiek innovatiebeleid. Tabel 1 geeft een samenvattend overzicht van de sectoren of aandachtsgebieden waarin EZ middels specifiek beleid (inclusief generiek beleid dat leidt tot specifieke investeringen) investeerde. Over de gehele periode van na de commissie Wagner (1981 tot en met 2013) vallen een zestal zaken op (Velzing 2013). 1. De sectoren waren breed en algemeen en werden in een aantal gevallen samengevoegd. Het ontbrak daarbij veelal aan een heldere specificatie van subsectoren. Het is daarom sterk de vraag in hoeverre EZ met deze specifieke aanpak daadwerkelijk kon inspelen op de verschillende karakteristieken van de sectoren of clusters. 2. De benaming van sectoren veranderde nogal eens, zonder dat EZ daarmee op andere gebieden inzette. Het gevolg van deze semantische creativiteit was meer onduidelijkheid over het innovatiebeleid. 3. Er zijn een paar sectoren te onderscheiden die niet voortdurend als aandachts-, technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd. Dat geldt met name voor ruimtevaart en energie. 4. Sommige sectoren die in eerste instantie niet als technologie- of sleutelgebied werden geïdentificeerd, kregen toch een dergelijke typering. Met de nodige creativiteit werden dit bijvoorbeeld terreinen van staatszorg, potentiegebieden of enabling technologies. 5. Er was in dertig jaar slechts één echt nieuw gebied: de creatieve industrie. 6. Er is vaak weinig aandacht om het beleid aan te laten sluiten op Europees of regionaal innovatiebeleid, hoewel Europese programma s daar alle ruimte voor boden. Een invloedrijke uitzondering was de nota Pieken in de Delta, die een regionale invalshoek had en vrijwel los van het overige beleid lijkt te staan. Tabel 1: aandachtgebieden, technologiegebieden, sleutelgebieden en topsectoren: specifiek beleid van 1981 tot en met 2013 (bron: Velzing 2013) Aandachtsgebieden * Technologiegebieden Generiek discours Sleutelgebieden Topsectoren (1981-1983) (1984-1990) (1991-2002) (2003-2010) (2011- ) Transito (inclusief verkeer en transport) Agrarische en Voedingsmiddelenindustrie Verkeer en Vervoer Biotechnologie (technologiegebied) Verkeer en Vervoer Biotechnologie Logistiek (potentiegebied) Flowers & Food (sleutelgebied) Logistiek Agro & Food Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij (naar Flowers & Food) Tuinbouw & Uitgangsmaterialen * Dit is de lijst van het tweede rapport van de commissie Wagner. De eerste was een snelle inventarisatie, de tweede was het resultaat van een grondige analyse. 12
(Water)bouw, infrastructuur en Energie Energietechnologie (terrein van staatszorg) Waterstaat Energie Energie (potentiegebied) Water Energie Water (terrein van staatszorg) (sleutelgebied) Bouw Bouwen - Offshore Maritiem en marien Maritiem Maritiem - (deel sleutelgebied Water) Veredelingschemie Chemie Chemie Chemie (sleutelgebied) Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie (naar Chemie) High Tech Systemen en (technologiegebied) Materialen Kantoorsystemen - - - - Informatietechnologie (technologiegebied) Telematica Informatietechnologie (enabling technology) Informatietechnologie Transportmiddelen Transportmiddelen (naar Logistiek) - Medische technologie Medische technologie Life Sciences en Life Sciences & Health (technologiegebied) gezondheid (potentiegebied) Telecommunicatie en media Transportmiddelen Medische technologie Productiebesturingssystemen (Consumenten)elektroni ca Milieu Defensie-uitrusting Productievernieuwing - (naar HTSM) - Micro-elektronica Microelektonicastimulering High-tech systemen en High Tech Systemen en materialen (HTSM) Materialen (sleutelgebied) Milieuttechnologie Milieutechnologie - - (technologiegebied) Defensie Defensie - - - Ruimtevaart Ruimtevaart - - - - - Creatieve industrie (sleutelgebied) Creatieve Industrie Toenemende nadruk op samenwerking Een aspect dat steeds meer aandacht kreeg was samenwerking. Dit stond aanvankelijk ook wel bekend als het EZ-clusterbeleid en was gericht op samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen (universiteiten en onderzoeksinstituten). De eerste voorbeelden van dit beleid waren de Stichting voor Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma s (IOP s), die in 1981 werden opgericht. Hiermee probeerde men bedrijven meer te betrekken in publieke onderzoeksprogramma s. In die tijd stond namelijk ter discussie dat publieke onderzoeksinstellingen onvoldoende marktgericht waren, wat in 1985 leidde tot een nieuwe TNO-wet en tot de reorganisatie van de Nederlandse organisatie voor Zuiver Wetenschappelijk Onderzoek (ZWO) tot NWO, dat meer toepassingsgericht onderzoek moest gaan financieren (Lintsen & Velzing 2012). Naast de IOP s en STW kwam het stimuleren van samenwerking tot halverwege de jaren 90 niet van de grond. Een belangrijke impuls vormde de oprichting van de Technologische Topinstituten (TTI s) door minister Wijers, die in 1998 van start gingen. Vooral de eerste TTI s worden gezien als een succesvol initiatief om middels hoogwaardig strategisch onderzoek het innovatievermogen en de concurrentiekracht van bedrijven te versterken. Veel geld ging tot slot om in de investeringen vanuit de 13
aardgasbaten (eerst ICES/KIS, daarna BSIK en extra impulsen uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES)), waar samenwerking ook een centrale voorwaarde was. Het nadeel van deze regelingen was dat ze tevens voor bedrijven en kennisinstellingen, maar ook voor departementen, een reden waren om lobbyactiviteiten te voeren en zo ministers en ministeries te beïnvloeden. Externe adviescommissies die de projectvoorstellen beoordeelden, zoals de Commissie van Wijzen, wisten dit vaak te voorkomen, maar de balans sloeg soms ook door in de richting van de sterkste lobbygroepen, met een backing lobbies beleid als gevolg. III BALANS In 2011 presenteerde minister Verhagen zijn bedrijvenbeleid (een begrip dat in de jaren 1980 ook al door Wagner werd gebruikt). Dat beleid bestond in feite uit twee delen. Ten eerste zou EZ met generieke fiscale regelingen innovatie bij bedrijven stimuleren (zoals de WBSO, de RDA en de Innovatiebox), waren er regelingen gericht op het MKB en starters (zoals het Innovatiekrediet) en kreeg de vermindering van regeldruk aandacht. Daarvoor was op jaarbasis bijna 2 miljard euro beschikbaar. Ten tweede werd het sleutelgebiedenbeleid omgedoopt tot een zogenaamd topsectorenbeleid, zie tabel 1. Voor dit specifiek beleid waren evenwel geen financiële middelen beschikbaar, want Verhagen bezuinigde op de middelen die voorheen voor de sleutelgebieden beschikbaar waren en beëindigde het deel van de aardgasbaten dat voorheen werd geïnvesteerd in de kennisinfrastructuur. In plaats daarvan moesten de consortia voor geld aankloppen bij TNO, NWO en de bedrijven zelf. Om het één en ander op de rails te krijgen werd een omvangrijke overlegronde georganiseerd, waardoor de besluitvorming (en financiering) rond de negen topsectoren een jaar vrijwel stil lag, waarna er ook nog eens een voortijdig einde kwam aan de regering. Men was opgelucht toen bleek dat de nieuwe regering doorging met de Innovatiecontracten en Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI s), die in het kader van het Topsectorenbeleid ontwikkeld waren. De nieuwe EZ-minister Kamp bezuinigde overigens wel op de genoemde fiscale regelingen, maar boog dat geld deels om naar TKI-projecten. De discussie over generiek versus specifiek duurt dus voort. Is er iets veranderd door de jaren heen? Is er geleerd? We kunnen en willen hier geen omvattende en afsluitende conclusies trekken, maar sluiten af met een vijftal observaties. 1. De aanduiding bedrijvenbeleid gaf aan dat innovatiebeleid ingebed zou worden in een breder kader, waarin ook aandacht zou worden gegeven aan zaken als arbeidsmarkt, regeldruk, inkoopbeleid, enzovoort. We hebben gezien dat het innovatiebeleid in de afgelopen decennia zeer sterk geconcentreerd bleef op technologie en R&D. Of dat nu anders wordt, staat nog te bezien, maar er zijn in elk geval human capital agenda s opgesteld en er was bijna een Masterplan Bèta en Technologie ondertekend, dat nu schijnt te worden vervangen door een Techniekpact. 2. De R&D-uitgaven van bedrijven zijn in Nederland langdurig onder de in Europees verband gezette doelstellingen gebleven. Of dat erg is of niet, is een punt van discussie, gezien het feit dat het concurrentievermogen van de industrie redelijk intact lijkt te blijven en niet alle innovatieactiviteiten onder de formele definitie van R&D vallen. Indien men het wenselijk acht dat deze uitgaven structureel sterk stijgen, dan zal dat waarschijnlijk niet lukken zonder dat ook van de kant van de overheid substantieel meer middelen naar R&D gaan. 3. Vergeleken met vrijwel alle andere OESO-staten ligt de verhouding tussen generieke en specifieke (ook wel indirecte versus directe) ondersteuning van innovatie in Nederland extreem ten gunste van de generieke (fiscale) ondersteuning (Den Hertog et al 2012). Er wordt met andere woorden niet gekozen voor specifieke sectoren, maar de beschikbare middelen worden over een zeer groot aantal bedrijven (dun) uitgesmeerd. 4. Pogingen om te kiezen voor specifieke sectoren worden in Nederland steevast onderwerp van lobbyactiviteiten, die er in resulteren dat er veel meer topsectoren worden benoemd dan reëel en wenselijk 14