Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat AUDiT /\KW4 C6431 C ^ Advies-en Kenniscentrum Waterbodems
BIBLIOTHEEK Bouwdienst Rijkswaterstaat Postbus 20.000 3502 LA Utrecht BIBLIOTHEEK BOUWDIENST RIJKSWATERSTAAT NR 6^...& >U AUDIT MAATSCHAPPELIJKE KWALITEIT PROJECT BETUWEROUTE Eindrapportage status revisie datum opgesteld door : Definitief : 0 : 29 juni 1999 : W.G. de Rijke M.G.A.C. van den Tweel J.M. Fukken geautoriseerd door teamleider : W.G. de Rijke datum : vastgesteld door stuurgroep datum : E. Horvat BR/05-R-99065.0
De audit op de Betuweroute dient te worden beschouwd als een 'foto'. Dat betekent dat een audit niet meer of minder pretendeert te zijn dan een objectieve weergave van het moment. Dit impliceert ook dat zaken die voorafgaand aan het maken van de 'foto' (of daarna) hebben plaatsgevonden niet op de 'foto' terug te vinden zullen zijn (behalve wanneer deze nog steeds het beeld bepalen). Het maken van een 'foto' betekent ook dat vanuit een bepaalde hoek een opname gemaakt wordt. Dit impliceert dat sommige zaken we7 en andere zaken niet op de 'foto' waarneembaar zijn. BR/05-R-99065.0
Managementsamenvatting Deze eindrapportage is het resultaat van de audit op de maatschappelijke kwaliteit van het project Betuweroute. De audit is uitgevoerd door het Auditbureau Betuweroute, dat is ingesteld door de Directeur Generaal voor het Goederenvervoer. Het doel van de audit is om op basis van de verkregen informatie de opdrachtgever een indruk te verschaffen van de wijze waarop binnen de gehele projectorganisatie is en wordt gewerkt aan het realiseren van een verantwoorde maatschappelijke kwaliteit van het project. De bevindingen uit de documentenaudit en de interviews en de verder ondernomen activiteiten zijn geanalyseerd en op basis hiervan zijn conclusies getrokken. Algemene conclusie De problematiek rond het maatschappelijk draagvlak kan verklaard worden door het feit dat communicatie met de maatschappij bij de start van het project zwaar onvoldoende aandacht heeft gekregen. Dit zowel in politieke, bestuurlijke en management zin, maar ook in termen van het ter beschikking stellen van mensen en middelen. De maatschappelijke onrust die in deze periode kon ontstaan is het beeld van de Betuweroute blijven bepalen. Daarnaast is het een strategisch verkeerde inschatting geweest van de projectorganisatie om de nut en noodzaak discussie als afgerond te beschouwen. Deze discussie blijft tot op de dag van vandaag een rol spelen. Er is en wordt (nog steeds) onvoldoende gewerkt aan de 'maatschappelijke legitimatie' van het project. Communicatie wordt, in tegenstelling tot het verleden, momenteel wel beschouwd als een zeer - \\Q. belangrijk managementinstrument (alhoewel de beelden over inzet en belang van communicatie ^ \ tussen PDBR en MgBr verschillen). De toenemende aandacht voor en groeiende kwaliteit van het DSruUC. K communicatie-apparaat maken dat de maatschappelijke acceptatie enigszins lijkt toe te nemen. Het-Pfo,iflfYi/ is echter onwaarschijnlijk dat de aanvankelijke onderschatting van het beleidsinstrument \S ruue \% communicatie in dit stadium nog goed gemaakt kan worden. De Auditor is evenwel van mening dat er 'langs de lijn' onnodige communicatieve risico's worden gelopen. Dit is met name te verklaren door het feit dat communicatie nog (te) weinig wordt ingezet als effectief managementinstrument. Samenvatting van de belangrijkste conclusies 1) Door het ontbreken van regie over de communicatie in de beginfase van het project is veel goodwill en draagvlak verspeeld. 2) De in de projectopdracht aan PDBR opgelegde verantwoordelijkheid ten aanzien van de mate van maatschappelijk draagvlak voor de Betuweroute wordt door het management van PDBR niet als zodanig geaccepteerd. 3) Momenteel wordt door het management van PDBR en MgBr een gelijke (hoge) prioriteit toegekend aan de maatschappelijke acceptatie van het project. 4) De verantwoordelijkheden van en taakverdeling tussen de Directie Voorlichting van het ministerie en PDBR zijn onvoldoende adequaat afgebakend. 5) De Auditor heeft vertrouwen in het gehanteerde organisatiemodel voor de aansturing van de externe communicatie. PDBR en MgBr hebben op managementniveau een eensluidende visie op communicatie en de praktische organisatorische inbedding daarvan. Echter, op werkvloerniveau is deze visie verschillend, hetgeen een succesvolle samenwerking tussen de communicatieteams van PDBR en MgBr in de weg kan staan. BR/05-R-99065.0
6) De communicatieplannen vormen qua stijl en redactie nog geen geheel. Ook is de status en autorisatie van de plannen niet duidelijk op de plannen aangegeven. Inmiddels is door PDBR actie ondernomen om dit voor haar plannen te verbeteren. 7) De in de communicatieplannen opgenomen doelstellingen zijn onvoldoende meetbaar gemaakt. 8) In het huidige Communicatieplan Betuweroute zijn significant onjuiste inschattingen gemaakt ten aanzien van de relevantie van de maatschappelijke discussie over nut en noodzaak. 9) Er wordt door de projectorganisatie onvoldoende gewicht toegekend aan de resultaten van de 'Monitor' en de resultaten worden onvoldoende overgedragen aan de regiomanagers en projectleiders. 10) De regiovoorlichters worden onvoldoende ingeschakeld als adviseur bij de tactiekbepaling in geval van 'gevoelige' onderhandelingen; communicatie wordt hier onvoldoende ingezet als managementinstrument. 11) Door de aparte status van de grondverwervers binnen MgBr is er onvoldoende garantie dat de communicatie op dat gebied is afgestemd op de overige communicatie activiteiten binnen de projectorganisatie. 12) De schriftelijke communicatiemiddelen en de expositie op de informatie-avonden zijn van hoge kwaliteit en verstrekken duidelijke informatie. De verstrekking van mondelinge informatie en het beantwoorden van vragen is echter van wisselende kwaliteit. 13) De wijze waarop door PDBR omgegaan wordt met schriftelijke reacties van de burger valt te betitelen als maatwerk, professioneel en zorgvuldig. 14) Transpoint en de Internetsite geven teveel een eenzijdig beeld van de Betuwerouteproblematiek; er wordt onvoldoende aandacht besteed aan hoe er met gedupeerden is/wordt omgegaan en welke maatregelen er genomen worden om de hinder zo veel mogelijk te beperken. 15) De Auditor heeft geen onverdeeld positieve indruk overgehouden aan haar bezoek van het drietal hoorzittingen in het kader van het door de Raad van State vernietigde Tracebesluit. De kwaliteit van het optreden van de panelleden wordt als wisselend beoordeeld en er wordt niet voldoende zorgvuldig omgegaan met gedane toezeggingen aan burgers op hoorzittingen. Voor een compleet overzicht van de conclusies en de onderbouwing daarvan, wordt verwezen naar hoofdstuk 5 van deze rapportage. BR/05-R-99065.0
INHOUD Managementsamenvatting 1. Inleiding 1 1.1 Doel en scope van de audit 1 1.2 Verantwoording werkwijze 2 1.3 Informatiebronnen 2 2. Mediascan 4 3. Toetsingskader 5 3.1 De visie op maatschappelijke kwaliteit 5 3.2 De planvorming 6 3.3 De organisatie van de communicatiefunctie 7 3.4 De uitvoering van de externe communicatie 7 3.5 De inzet van communicatiemiddelen 8 3.6 De leerpunten 8 4. Bevindingen 9 4.1 De visie op maatschappelijke kwaliteit 9 4.2 De planvorming 12 4.3 De organisatie van de communicatiefunctie 13 4.4 De uitvoering van de externe communicatie 16 4.6 De inzet van communicatiemiddelen 18 5. Conclusies 22 5.1 De visie op maatschappelijke kwaliteit 22 5.2 De planvorming 23 5.3 De organisatie van de communicatiefunctie 24 5.4 De uitvoering van de externe communicatie 25 BR/05-R-99065.0
5.5 De inzet van communicatiemiddelen 26 5.6 Leerpunten 28 Bijlagen Bijlage 1: Samenstelling auditteam Bijlage 2: Lijst van geraadpleegde documenten/bronnen Bijlage 3: Lijst van geinterviewden Bijlage 4: Mediascan periode 1991 tot december 1998 Bijlage 5: Commentaar PDBR/MgBr op tussenrapportage audit Bijlage 6: Reaktie ABR op Commentaar PDBR/MgBr Bijlage 7: Commentaar PDBR/MgBr op eindrapportage audit Bijlage 8: Reaktie ABR op commentaar PDBR/MgBr BR/05-R-99065.0
1. Inleiding 1.1 Doel en scope van de audit Deze eindrapportage is het resultaat van de audit op de maatschappelijke kwaliteit van het project Betuweroute. Deze audit is uitgevoerd door het Auditbureau Betuweroute, dat is ingesteld door de Directeur Generaal voor het Goederenvervoer. Het betreft een van de audits die in overleg met de Projectdirecteur Betuweroute (PDBR) en de Projectmanager Betuweroute (MgBr) in 1998 en 1999 zijn uitgevoerd. De reden om maatschappelijke kwaliteit als auditonderwerp te selecteren is dat het project Betuweroute een grote maatschappelijke impact heeft en dat het, naar de mening van de Auditor (onder meer op basis van de door ABR uitgevoerde risico-analyse), voor het welslagen van het project van groot belang is om in de voorbereiding en uitvoering van het project bewust om te gaan met het creeren en behouden van maatschappelijk draagvlak voor zowel het projectresultaat als de totstandkoming daarvan. In de projectopdracht van de Directeur-Generaal voor het Goederenvervoer aan de PDBR is maatschappelijk draagvlak expliciet genoemd als de tweede belangrijkste doelstelling van het project. Maatschappelijke kwaliteit is in dit verband gedefinieerd als de mate waarin de gehele projectorganisatie (op alle niveaus) openstaat voor, en bewust omgaat met (het bei'nvloeden van): de perceptie bij de verschillende doelgroepen in de maatschappij ten aanzien van het project (zowel de totstandkoming als het resultaat); het vertrouwen bij de verschillende doelgroepen in de maatschappij ten aanzien van de projectorganisatie en haar handelen (begrip voor belangen van anderen, consequente houding, zorgvuldigheid, betrouwbaarheid, deskundigheid). Maatschappelijke kwaliteit is naar de mening van de Auditor een randvoorwaarde voor acceptatie van het totstandkomingsproces en het projectresultaat, ook op langere termijn. Het doel van de audit is om op basis van de verkregen informatie de opdrachtgever een indruk te verschaffen van de wijze waarop binnen de gehele projectorganisatie is en wordt gewerkt aan het realiseren van een verantwoorde maatschappelijke kwaliteit van het project. Aan het verkrijgen van deze indruk ligt een toetsingskader ten grondslag. Dit toetsingskader beschrijft op basis waarvan bevindingen getraceerd en conclusies getrokken zijn. Het toetsingskader geeft tevens aan welke specifieke ijkpunten de Auditor daarbij heeft gebruikt. Daarbij worden de door de Auditor gehanteerde definities weergegeven. Het toetsingskader voor deze audit is beschreven in hoofdstuk 3. De audit richt zich op (1) het beleid, (2) de vastgestelde plannen, werkwijzen en procedures en (3) de werkelijk lopende processen binnen de projectorganisatie (PDBR en MgBr) ten aanzien van de maatschappelijke kwaliteit. Daarbij is met name de aandacht gericht op de externe communicatie, de wijze waarop met signalen uit de omgeving wordt omgegaan en de mate van collectieve omgevingsbewustheid binnen de projectorganisatie. De voorliggende eindrapportage beschrijft de bevindingen en conclusies van de Auditor na bestudering van de relevante documenten en de gehouden interviews. De samenstelling van het auditteam is weergegeven in bijlage 1. Opgemerkt wordt dat Twynstra Gudde Management Consultants destijds betrokken is geweest bij de visie-ontwikkeling voor de communicatiestrategie (1995) en bij het inventariseren van de stakeholders (datum onbekend). Ten einde de objectiviteit van de audit te borgen is nagegaan en vastgesteld dat de door het Auditbureau ingezette auditors, BR/05-R-99065.0 blad 1 van 28
afkomstig van Twynstra Gudde, geen directe of indirecte bemoeienis hebben gehad met de betreffende activiteiten, noch op andere wijze betrokken zijn geweest bij het project Betuweroute. 1.2 Verantwoording werkwijze Ter voorbereiding van de audit hebben gesprekken plaatsgevonden met vertegenwoordigers van PDBR en MgBr. Op basis hiervan is het Plan van Aanpak voor de audit (ref. BR/05-P-98002.4 d.d. 20 november 1998) opgesteld. Daarbij heeft het auditteam zich laten ondersteunen door een drietal deskundigen afkomstig van Rijkswaterstaat en Twynstra Gudde Management Consultants. Vervolgens zijn door de PDBR en de MgBr documenten ter beschikking gesteld die een beeld geven van de huidige stand van zaken betreffende het auditonderwerp. Om een indruk te krijgen van de maatschappelijke beleving op dit moment ten aanzien van de Betuweroute, is door het Auditteam een inventarisatie uitgevoerd van berichten in de media. De resultaten van de bestudering en analyse van deze documenten zijn vastgelegd in de tussenrapportage (ref. BR/05-R-98017.0, d.d. 30 november 1998). Op de tussenrapportage is door PDBR en MgBr in een gezamenlijke brief gereageerd (zie bijlage 5). De reaktie van het Auditbureau op het commentaar is te vinden in bijlage 6. Na de vaststelling van de tussenrapportage is in overleg met PDBR en MgBR een selectie gemaakt van te interviewen functionarissen. In het auditprogramma (ref. BR/05-P-98018.1, d.d. 1 maart 1999) zijn de onderwerpen van de interviews alsmede de planning en de procedures nader uitgewerkt. Het auditteam heeft vervolgens in de periode december 1998 - maart 1999 een bezoek gebracht aan twee informatie-avonden, drie hoorzittingen en aan het informatiecentrum Transpoint te Barendrecht en veertien interviews afgenomen met bij het project betrokken medewerkers van PDBR, MgBr en RWS-Oost Nederland. Daarnaast is gesproken met een medewerker van de Directie Voorlichting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, een medewerker van de gemeente Barendrecht, een vertegenwoordiger van de Vereniging Landelijk Overleg Betuweroute, een nauw bij het project betrokken extern communicatie-adviseur en met een inspreker op een hoorzitting. Tot slot zijn tal van aanvullende beleidsdocumenten geanalyseerd en zijn communicatiemiddelen zoals de diverse nieuwsbrieven, de Internetsite en het PDBR-dossier 'beantwoording van burgerbrieven' aan een nadere toetsing onderworpen. De bevindingen uit de documentenaudit, uit de aanvullende documenten die naar aanleiding van de tussenrapportage door PDBR en MgBr zijn verstrekt, en uit de interviews en de verder ondernomen activiteiten zijn geanalyseerd en op basis hiervan zijn conclusies getrokken. De bevindingen en conclusies zijn tenslotte vastgelegd in de voorliggende eindrapportage. Op de concept eindrapportage is door PDBR en MgBr in een gezamenlijke brief gereageerd (zie bijlage 7). De reaktie van het Auditbureau op het commentaar is te vinden in bijlage 8. 1.3 Informatiebronnen De bevindingen en conclusies van de Auditor zijn gebaseerd op informatie uit de documenten die door PDBR en MgBr beschikbaar zijn gesteld en uit de interviews en verder ondernomen acties. De belangrijkste geraadpleegde documenten zijn: de meest recente versie van de communicatieplannen BR/05-R-99065.0 blad 2 van 28
voorlichtingsmaterialen van de projectorganisatie een aantal knipselkranten een aantal notities en verslagen met betrekking tot de communicatie rond de Betuweroute communicatiemiddelen zoals het dossier 'beantwoording van burgerbrieven', nieuwsbrieven, enz. overige relevante projectdocumenten de rapportages van eerdere audits van het Auditbureau Betuweroute. Aanvullend zijn door het auditteam artikelen uit de media (tijdschriften, kranten, Internet) verzameld met berichtgeving over de Betuweroute. Voor de documentenaudit is door het auditteam een selectie gemaakt uit de beschikbare informatie. Een totaaloverzicht van alle geraadpleegde documenten is opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. Een overzicht van de geinterviewden is opgenomen als bijlage 3. BR/05-R-99065.0 blad 3 van 28
2. Mediascan De perceptie van de maatschappij ten aanzien van de Betuweroute wordt in belangrijke mate bei'nvloed door de berichtgeving in de media. De mediascan geeft een globaal beeld van de berichtgeving in de media over de Betuweroute gedurende de perioden van 1991 tot augustus 1998 respectievelijk van augustus 1998 tot december 1998. Aangegeven wordt welke onderwerpen in welke mate zijn gepubliceerd en wat de toon van de berichtgeving was. De berichtgeving over de Betuweroute kan onderverdeeld worden in de volgende categorieen: positief, wervend: deze berichtgeving weerspiegelt met name de mening van voorstanders van de Betuweroute (NS, Gemeente Rotterdam, Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, VNO-NCW, Nederland Distributieland, ECT, Maersk, Nedlloyd, enz.); neutraal, informatief: deze berichtgeving weerspiegelt met name de mening van (lokale) overheden en heeft als doel de getnteresseerden en omwonenden in te lichten over de te nemen/genomen besluiten, de te verwachten hinder vanwege werkzaamheden, enz..; negatief: deze berichtgeving weerspiegelt met name de mening van tegenstanders van de Betuweroute (omwonenden, lokale gemeenten, belangengroepen, actiegroepen, belangenverenigingen binnenvaart, enz.) maar ook van ogenschijnlijk neutrale personen danwel instanties (wetenschappers, economen,, journalisten, ANWB, BOVAG, enz.) en die van oorspronkelijke voorstanders (Verladersorganisatie EVO, Transport en Logistiek Nederland (TLN), Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV), enz). In het algemeen kan worden gesteld dat het grootste deel van de berichten in de media over de Betuweroute negatief was. Dit geldt onder andere voor de periode augustus van 1998 tot november 1998, waarin veel negatieve artikelen over de Betuweroute zijn verschenen. In bijlage 4 wordt voor de twee beschouwde perioden een beeld gegeven van de positief, wervende respectievelijk negatieve berichtgeving. In de mediascan wordt niet verder ingegaan op de neutrale, informatieve stukken. BR/05-R-99065.0 blad 4 van 28
AUBITBUREAU IETUWER9UTE 3. Toetsingskader Ten einde conclusies te kunnen trekken uit de bevindingen is door de Auditor een toetsingskader vastgesteld. Om wide van de leesbaarheid zijn de bevindingen en conclusies in deze eindrapportage aan de hand van het toetsingskader geordend. Het toetsingskader is gebaseerd op de functie van de communicatie, in relatie tot het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak voor de aanleg van de Betuweroute. Het toetsingskader is als volgt opgebouwd: - Visie op maatschappelijke kwaliteit - De planvorming - De organisatie van de communicatiefunctie - De uitvoering van de externe communicatie - De inzet van communicatiemiddelen - Leerpunten De audit richt zich, aan de hand van bovengenoemd toetsingskader, (1) op het beleid, (2) de vastgestelde plannen, werkwijzen en procedures en (3) de werkelijk lopende processen binnen de projectorganisatie (PDBR en MgBr) ten aanzien van de maatschappelijke kwaliteit. Daarbij is met name de aandacht gericht op de externe communicatie, de wijze waarop met signalen uit de omgeving wordt omgegaan en de mate van collectieve omgevingsbewustheid binnen de projectorganisatie. In de volgende paragrafen is het toetsingskader op hoofdlijnen weergegeven en nader geexpliciteerd. 3.1 De visie op maatschappelijke kwaliteit De reden om maatschappelijke kwaliteit als auditonderwerp te selecteren is dat het project Betuweroute een grote maatschappelijke impact heeft en dat het, naar de mening van de Auditor (onder meer op basis van de door ABR uitgevoerde risico-analyse), voor het welslagen van het project van groot belang is om in de voorbereiding en uitvoering van het project bewust om te gaan met het creeren en behouden van maatschappelijk draagvlak voor zowel het projectresultaat als de totstandkoming daarvan. In de projectopdracht van de Directeur-Generaal voor het Goederenvervoer aan de PDBR is maatschappelijk draagvlak expliciet genoemd als de tweede belangrijkste doelstelling van het project. Maatschappelijke kwaliteit is in dit verband gedefinieerd als de mate waarin de gehele projectorganisatie (op alle niveaus) openstaat voor, en bewust omgaat met (het bei'nvloeden van): de perceptie bij de verschillende doelgroepen in de maatschappij ten aanzien van het project (zowel de totstandkoming als het resultaat); het vertrouwen bij de verschillende doelgroepen in de maatschappij ten aanzien van de projectorganisatie en haar handelen (begrip voor belangen van anderen, consequente houding, zorgvuldigheid, betrouwbaarheid, deskundigheid). Maatschappelijke kwaliteit is naar de mening van de Auditor een randvoorwaarde voor acceptatie van het totstandkomingsproces en het projectresultaat, ook op langere termijn. BR/05-R-99065.0 blad 5 van 28
Het doel van de audit is om op basis van de verkregen informatie een indruk te krijgen van de wijze waarop binnen de gehele projectorganisatie is en wordt gewerkt aan het realiseren van een verantwoorde maatschappelijke kwaliteit van het project. In het traceren van de bevindingen en trekken van conclusies met betrekking tot visie op maatschappelijke kwaliteit besteedt de Auditor met name aandacht aan het vernemen van opinies over het begrip maatschappelijke kwaliteit. Daarbij is gepoogd om deze te (laten) kwantificeren en kwalificeren. Relevante vragen daarbij zijn, onder andere: welke visie heeft men op het begrip maatschappelijke kwaliteit en hoe legt men de projectopdracht ter zake uit, prioritering van maatschappelijke kwaliteit, haalbaarheid van de doelstelling, de mate van af- en overeenstemming binnen de projectorganisatie over het begrip maatschappelijke kwaliteit alsmede de vraag hoe dit spoort met visies van derden op maatschappelijke kwaliteit, hoe dit begrip meetbaar te maken is, hoeveel draagvlak er is voor het project en wat de voornaamste succes- en faalfactoren nu en in de toekomst ter zake zijn. Voornaamste doel hierbij is het verkrijgen van inzicht in het maatschappelijk-, omgevingsen communicatief- bewustzijn. 3.2 De planvorming Onder planvorming verstaat de Auditor de wijze waarop de visie op maatschappelijke kwaliteit vertaald wordt in een strategische uitwerking van het communicatiebeleid en hoe een en ander geconcretiseerd wordt naar plannen ten aanzien van de diverse communicatiemodaliteiten. Het gaat daarbij om de vertaling van projectdoelstellingen in communicatiebeleid. De Auditor gaat er daarbij van uit dat de plannen aangeven hoe op systematische wijze omgegaan wordt met probleem- en taakstelling, uitvoering, fasering, budget en evaluatie. Punten die daarbij aan de orde zouden moeten komen zijn verder: positionering, visie op communicatie, kernboodschappen, 'tone of voice', doelgroepen en verhouding tussen doelgroepen en middelen. Specifieke aandacht wordt daarbij besteed aan de geformuleerde communicatiedoelstellingen en of deze helder, concreet, consistent, samenhangend, haalbaar, meetbaar en uitvoerbaar zijn. Verder wordt getoetst of de ontplooide activiteiten ter realisering van de communicatiedoelstellingen regelmatig geevalueerd en gemonitord worden op effectiviteit en zo nodig worden bijgesteld. In het geval van het project Betuweroute is het, naar de mening van de Auditor, in dit kader verder van belang dat in het communicatiebeleid rekening wordt gehouden met de (gevoelige) politieke context van het project en de verschillende niveaus waarop de communicatie plaatsvindt. Verder heeft de Auditor aandacht besteed aan het onderzoeken hoe de planvorming plaats vindt. Belangrijke voorwaarde voor effectieve externe communicatie is een door het topmanagement gedragen communicatiebeleid, dat afgestemd is op de te bereiken projectdoelstellingen. De taken en verantwoordelijkheden en autorisatie spelen daarbij een rol, met name in relatie tot de diverse betrokken partijen (PDBR, MgBr, ministerie van Verkeer en Waterstaat). Tevens is beschouwd of en hoe derden bijdragen aan de totstandkoming van planvorming, uit het oogpunt van effectiviteit en het versterken van het maatschappelijk draagvlak. BR/05-R-99065.0 blad 6 van 28
3.3 De organisatie van de communicatiefunctie Naar de mening van de Auditor is voor een adequate uitvoering van het externe communicatiebeleid de organisatorische inbedding binnen de projectorganisatie van groot belang. Gezien het belang van de communicatie rond het project dient het bewaken van het communicatiebeleid en de uitvoering daarvan, op hoofdlijnen, op directieniveau plaats te vinden. Een goede afstemming tussen het communicatiemanagement en de vele projectmedewerkers in het veld (projectleiders, grondverwervers, voorlichters) alsmede de verantwoordelijken voor de diverse gedefinieerde communicatievelden, is essentieel om op alle niveaus dezelfde boodschap over te kunnen brengen en kansen te kunnen benutten om het project lokaal en landelijk op de gewenste wijze onder de aandacht te brengen. Het management heeft daarbij de taak om coordinerend op te treden, zorg te dragen voor goede trainingsmogelijkheden en te faciliteren bij het uitwisselen van kennis en ervaring op het gebied van communicatie binnen de organisatie. Daarnaast heeft het management de verantwoordelijkheid om de effectiviteit van de ingezette communicatie te monitoren en zo nodig het beleid en de uitvoering daarvan bij te stellen. De Auditor heeft in het bijzonder aandacht besteed aan het beschouwen van de wijze waarop de communicatiefunctie is vormgegeven binnen de projectorganisatie en of deze wijze van organiseren bijdraagt aan het bereiken van de gewenste doelstellingen. Daarbij is gekeken naar de organisatie zoals die door de projectorganisatie als wenselijk is geformuleerd en de wijze waarop de organisatie feitelijk opereert. Belangrijke ijkpunten daarbij zijn onder andere de diverse overlegvormen, managementstijl, cultuur, structuur en randvoorwaarden. Naar de mening van de Auditor is een goede interne communicatie binnen de projectorganisatie van eminent belang om de projectdoelstellingen te kunnen verwezenlijken, in het bijzonder in relatie tot maatschappelijke kwaliteit. Interne communicatie is in die zin nauw verbonden met de organisatie van de communicatiefunctie. De Auditor definieert interne communicatie als het aanbieden van boodschappen van zenders aan ontvangers die deel uit maken van de projectorganisatie, met het oogmerk de projectdoelen te verwezenlijken. Dit proces dient hifirarchisch gezien zowel horizontaal alswel verticaal (van boven naar beneden en van beneden naar boven) plaats te vinden. In de audit is in dit kader aandacht besteed aan eenheid in handelen, uniformiteit in boodschappen, gedeelde visie op maatschappelijke kwaliteit en omgevingsbewustzijn alsmede uitwisseling van relevante signalen. De Auditor heeft hierbij zowel de formele alswel informele kant onderzocht en beoordeeld, binnen de projectorganisatie en de daarbinnen te onderscheiden organisaties alsmede tussen de diverse organisaties. 3.4 De uitvoering van de externe communicatie Onder de uitvoering van de externe communicatie verstaat de Auditor al hetgeen daadwerkelijk plaatsvindt om de communicatieplannen ten uitvoer te brengen. Voor het bereiken van de geformuleerde doelstellingen is het van belang dat de 'werkelijke processen' in lijn verlopen met hetgeen als beleid is geformuleerd. De Auditor besteed in het bijzonder aandacht besteed aan het kennisnemen van de daadwerkelijke aanpak, zowel op management- alswel uitvoerend- niveau. BR/05-R-99065.0 blad 7 van 28
3.5 De inzet van communicatiemiddelen De Auditor definieert communicatiemiddelen als de instrumenten die ingezet worden om een communicatieboodschap over te dragen danwel communicatieboodschappen te verwerven. In de audit wordt aandacht besteed aan enkele van de voornaamste communicatiemiddelen van de projectorganisatie zelf, zoals de diverse nieuwsbrieven, schriftelijke afhandeling van brieven van burgers, hoorzittingen, informatie-avonden, Internetsite en Transpoint. Naar de mening van de Auditor zijn in relatie tot de inzet van communicatiemiddelen de volgende thema's van belang: distributie, inhoud, toon, boodschap, begrijpelijkheid en doelgroepgerichtheid. Deze thema's zijn met name van belang omdat de uiteindelijke 'tastbare' communicatiemiddelen de weerslag zijn van het gedefinieerde communicatiebeleid en uiteindelijk voor een belangrijk deel de effectiviteit van de communicatie over de Betuweroute (en daarmee de maatschappelijke kwaliteit) bepalen. Daarnaast wordt als afgeleide hiervan aandacht besteed aan de media, omdat deze voor een belangrijk deel de perceptie in de maatschappij bepalen. Ten aanzien van de media wordt met name gekeken naar de kwalificatie (positief, neutraal, negatief) van de verschenen berichten, de mate waarin de projectorganisatie omgaat met vertegenwoordigers van de media en berichtgeving in de media, de pro-activiteit van het persbeleid en de wijze van organisatie daarvan. 3.6 De leerpunten In het bijzonder in de afgenomen interviews hebben (direct) betrokkenen, al dan niet op verzoek van de Auditor, aangegeven welke punten men als buitengewoon positief danwel negatief heeft ervaren in het proces van het verwerven van maatschappelijke kwaliteit. Deze punten zijn veelal te typeren als 'leerpunten', dat wil zeggen dat de projectorganisatie met deze zaken in het vervolgtraject mogelijk zijn voordeel kan doen. De Auditor is van mening dat het lerend vermogen van de projectorganisatie en het continu aanpassen aan de veranderende maatschappelijke omgeving van groot belang is. Om daaraan te kunnen bijdragen heeft de Auditor besloten deze leerpunten in de eindrapportage, uitsluitend wanneer deze expliciet betrekking hebben op maatschappelijke kwaliteit, op te nemen onder 'Leerpunten'; voor zover deze niet onder andere paragrafen ondergebracht kunnen worden. De leerpunten zijn opgenomen in paragraaf 5.6. BR/05-R-99065.0 blad 8 van 28
4. Bevindingen In de volgende paragrafen worden achtereenvolgens de bevindingen ten aanzien van de in Hoofdstuk 3 genoemde onderwerpen beschreven. 4.1 De visie op maatschappelijke kwaliteit PDBR 1) Het management van PDBR is van mening dat de toon ten aanzien van de beeldvorming rond de Betuweroute in de beginfase is gezet, in de periode dat het besluit tot aanleg is genomen. De communicatie heeft gedurende een half jaar (de tweede helft van 1993) stil gelegen. In het stadium dat de toenmalige minister (mevrouw H. Maij-Weggen) in overleg was met de Tweede Kamer (PKB-procedure), was een dialoog met de samenleving niet toegestaan. Er waren in die periode dan ook geen contacten met actiegroepen en dergelijke. Ook positieve reacties konden niet ingezet worden. Naar de mening van PDBR zou deze 'windstilte' achteraf gezien de voedingsbodem geweest kunnen zijn voor de latere 'tegenwind' voor de Betuweroute. In die periode konden 'nut en noodzaak' niet duidelijk aan de maatschappij uitgelegd worden, terwijl de beeldvorming daarover in deze periode ontstond. Een en ander was staatsrechtelijk juist, maar was zeer slecht voor de beeldvorming en het draagvlak ('de minister luistert niet'). De minister noch DVO (Directie Voorlichting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat) hebben gepoogd dit proces te keren. 2) Bij de oprichting van PDBR (1 januari 1995) werd door de toenmalige projectdirecteur aan het realiseren van maatschappelijke acceptatie de hoogste prioriteit gegeven. Tweede en derde prioriteit hadden respectievelijk tijd en geld. Uitgangspunt in het communicatiebeleid is de premisse geweest dat de nut en noodzaak discussie achter de rug was; er was een verstandig besluit genomen. Bij de implementatie van het besluit ging het aankomen op het verwerven van acceptatie. Geconstateerd werd dat telkens wanneer acceptatie wegzakt de nut en noodzaak discussie weer boven water komt. Derhalve is er voor gekozen om te werken aan het acceptabel maken van de Betuweroute. Onderkend werd dat, vanwege het slechte imago van het project ("het project heeft de charme van een hoogspanningsleiding"), het moeilijk is om voor de Betuweroute acceptatie te verwerven. Het beleid was erop gericht om het project 'niet tegen te maken bij de burger', hetgeen bereikt zou moeten worden door vriendelijk en voorkomend te zijn. Belangrijkste instrumenten daarbij waren: een laag profiel houden ("laat anderen vertellen hoe goed je bent") en het werk 'netjes' doen. Gedurende de jaren is de prioriteit daardoor verschoven naar een fatsoenlijke uitvoering. Dit beleid is echter nog niet erg (in kwantitatieve zin) succesvol geweest: het is onvoldoende gelukt om positieve publiciteit te verwerven. 3) Het thema acceptatie is door de toenmalige projectdirecteur vertaald in actiever communicatiebeleid. Een afdeling communicatie werd opgericht met als uitgangspunt een minimale stafbezetting en met name aansturing van MgBr. Voor het verwerven van acceptatie werd de projectcommunicatie (verantwoordelijkheid MgBr) belangrijker geacht dan de landelijke communicatie (verantwoordelijkheid PDBR). Door het management van PDBR werd herhaaldelijk gesproken met MgBr over communicatie, waarbij echter geconstateerd werd dat de aandacht voor acceptatie bij MgBr veel lager was dan bij PDBR. Uitgangspunt voor hen was dat kabinet en parlement een besluit hadden genomen en er daardoor maatschappelijke acceptatie was. BR/05-R-99065.0 blad 9 van 28