KOPPEL AMBITIE AAN UITVOERBAARHEID IN NIEUWE NATUURWET Impressie van de werkconferentie Meer Darwin, minder details Maandag 12 oktober 2009, ANWB-hoofdkantoor, Den Haag Een pannenkoekenhuis dat een natuurbeschermingswetvergunning nodig heeft voor het verlengen van zijn openingstijden. Een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek naar de effecten op de natuur van een kleine verbreding van de fietspaden op de Veluwe. Ellenlange herontwerpsessies om een gebouw op een recreatieterrein zo vorm te geven dat de dieren geen last hebben van de veranderde verlichting. Organisatoren van evenementen die al jaren plaatsvinden in natuurgebieden, die ineens moeten aantonen dat hun zeil- of roeiwedstrijden de natuur niet schaden. In de recreatiesector wordt ook volgens natuurwetgevingsexperts terecht geklaagd over de manier waarop natuurbescherming de laatste tijd vorm krijgt. Nu er een nieuwe natuurwet komt, is er een kans om het anders aan te pakken. Dit was dan ook de dringende oproep van Guido van Woerkom, directeur van de ANWB, bij de opening van de werkconferentie Meer Darwin, mninder details die de Regiegroep Recreatie & Toerisme in Natura 2000 op 12 oktober in Den Haag organiseerde. De Regiegroep besprak de eisen waaraan de nieuwe wet zou moeten voldoen met een aantal experts op het terrein van natuurbescherming (wetgeving en beleid) in het bijzijn van verschillende ambtelijke, bestuurlijke en maatschappelijke betrokkenen. Sander Turnhout (stichting Veldonderzoek Flora en Fauna) en Luuk Boerema (adviseur bij Eelerwoude) stelden de praktijk van de inzameling van natuurgegevens en de juridische tekortkomingen van de huidige wetgeving aan de orde. De andere experts, hoogleraar Jan van Groenendael en Reinier de Nooij, bespraken de wensen voor de toekomst. Joep Thönissen RECRON-directeur en voorzitter van de Regiegroep, vatte aan het einde van de middag de bouwstenen voor de nieuwe Natuurwet samen in een aantal belangrijke statements. Combineer een ambitieuze wet met een inspirerend uitvoerend beleid. De nieuwe Natuurwet moet wat maatschappelijke doelstellingen even ambitieus zijn als de bestaande wetten. De biodiversiteit mag niet verder achteruit. Immers om natuur te beleven, moet er wel natuur zijn. Maar een ambitieuze wet heeft alleen zin als deze ook daadwerkelijk uitvoerbaar is en er vanuit alle sectoren daadwerkelijk draagvlak voor is. Want in wezen streven we allemaal hetzelfde na: een gezonde natuur. Luuk Boerema: We moeten nog meer gaan denken in netwerken van robuuste natuur, maar dan op een andere manier dan nu in de Natuurbeschermingswet. Die is te inflexibel, te onduidelijk en te juridiserend. Bovendien is er geen ruimte voor creativiteit en het dynamische karakter van de natuur. Laat de overheid integraler en planmatiger omgaan met gebieden omgaan, zodat voor belanghebbenden in één keer duidelijk is wat er kan en niet kan. Vormen van zonering moeten altijd maatwerk zijn en passende beoordelingen zijn een overheidstaak! Maak de natuurwetgeving en de uitvoering hiervan dynamischer. Geef ruimte aan de dynamiek van de natuur en houd bijvoorbeeld ook rekening met het aanpassingsvermogen van mens en natuur: mensen kunnen zich aanpassen door
rekening te houden met wat wel en niet verstandig is om te doen. En heb ook meer vertrouwen in hoe de natuur zich aanpast aan de mens. Niet elke verstoring leidt tot achteruitgang van habitats en soorten. Baseer het doelendocument op de meest wenselijke ontwikkeling voor het gebied als geheel. Ga daarbij uit van op ecosysteem gebaseerde kaders en veel minder vanuit de individuele soort. Benoem hooguit enkele signaalsoorten die iets zeggen over de staat van de natuur in het gebied. Ook klimaatverandering en aanpassing van de natuur zelf moet in het doelendocument een plaats krijgen. Maak de wetgeving dus niet te gedetailleerd, maar zorg bij de uitvoering voor uniforme kennis en informatie, mogelijk in de vorm van beleidsregels. Sander Turnhout: Voor onderzoek en beheer geldt wat wellicht voor beleid onhandig is hoe meer gegevens hoe beter. Hoe meer details, hoe beter de modellering wordt en hoe makkelijker de beleidsmonitoring en de handhaving. Besteed gedetailleerde aandacht aan inventarisatie, onderzoek, beheer en monitoring in plaats van aan het beleid zelf. Het natuurbeleid is in hoge mate gedecentraliseerd; dat betekent dat er meer regionale monitoring moet komen naast de landelijke monitoringprogramma s. Baseer het natuurbeleid op feiten. Er is nog veel onzekerheid is over de effecten van menselijk handelen op natuur. Ga er daarbij niet op voorhand van uit dat recreatie de verstorende factor zal zijn, maar onderzoek dit grondig. Door regelmatige observaties en tellingen (monitoring) kan de relatie tussen beide zo goed mogelijk worden gedocumenteerd (dosis-effect-relaties). De huidige concept-beheerplannen voor de N2000-gebieden baart de Regiegroep zorgen. De monitoringvoorstellen en de financiële onderbouwing ervoor, geven ons nog niet het vertrouwen dat het met die toename van kennis en informatie in de komende tijd wel goed komt. Het mag niet zo zijn dat de initiatiefnemers van morgen de rekening betalen voor het gebrek aan bewijs van vandaag. Sander Turnhout benadrukte op de conferentie dat er naast de huidige, bestaande nationale monitoringprogramma s regionale aanvullende programma s nodig zijn. Jan van Groenendael: Geef initiatiefnemers meer ruimte om de natuur te compenseren en laat ze daarin hun eigen keuzes maken. En laten we ons vooral ook richten op het behoud van het landschap zoals mensen dat graag beleven. Verdere moeten we zorgen voor meer kennis over dosis-effect-relaties voor een aantal veelvoorkomende soorten. Als je wilt weten hoe een gebied ervoor staat, vraag het dan aan de doorsneebewoner en niet aan een zeldzame gast! Richt een volwaardige Natuurautoriteit op. De huidige Gegevensautoriteit Natuur (GAN) zou moeten worden uitgebouwd tot Natuurautoriteit, rustend op drie pijlers: De huidige GAN, die zorgt voor uniforme en toegankelijke gegevensinzameling; Een Wetenschappelijke Raad van Borging, die garandeert dat de kennis en informatie over de natuur in Nederland ook daadwerkelijk wetenschappelijk onderbouwd is; Een Ombudsfunctie, die mogelijke onrechtvaardigheden en geschillen in het uitgevoerde natuurbeleid kan beschouwen. De bewijslast zoveel mogelijk bij de overheden. Dat de bewijslast ( mijn activiteit heeft geen negatief effect ) na het gereed komen van beheerplannen straks bij de
initiatiefnemers ligt, is de omgekeerde wereld. De overheid zou dit op z n minst maximaal moeten faciliteren. Sterker nog: de overheid moet in de ogen van de Regiegroep aantonen waarom iets niet kan. Er ligt een voorstel van Cramer en Verburg om voor de ammoniakproblematiek met een dergelijke omkering van de bewijslast te gaan werken. Zo zou het voor de andere sectoren natuurlijk ook moeten. Passend beoordelen is een overheidstaak. Rienier de Nooij: Een wet die ons opdraagt om ons minder slecht te gedragen, is niet motiverend. In Amerika is natuur booming business. Iedereen die daar de natuur stimuleert, kan zo n investering ook te gelde maken. We moeten meer duidelijkheid krijgen in waar dat wel en niet kan. En laten we per soort beter onderzoeken wat zo n soort wel en niet kan hebben en in welke mate een soort zich kan aanpassen aan veranderende omstandigheden. Meer maatwerk! Geef initiatiefnemers vertrouwen en denk met ze mee. Bij een eerlijke taken- en lastenverdeling mag van initiatiefnemers verwacht worden dat zij hun bijdrage leveren aan natuurbeheer en natuurbescherming. Dit kan via gedragscodes en door het vinden van slimme en creatieve oplossingen voor het combineren van natuurbescherming en natuurbeleving. De wet is er als ondergrens en om excessen uit te bannen ( tot hier en niet verder ), terwijl het bijbehorende uitvoeringsbeleid vooral helder en uitnodigend moet zijn. Geef dus liever aan wat er wel mag en onder welke voorwaarden, zoals dat nu in de beheerplannen van Natura 2000 al gebeurt. Stimuleer dat natuuraspecten in ruimtelijke plannen zoveel mogelijk direct worden meegenomen. En voorkom dat initiatiefnemers in één gebied met een onoverzichtelijke opeenstapeling van beleid te maken krijgen, die soms zelfs tot onderling tegenstrijdige effecten leidt. Benader gebieden dus zoveel mogelijk integraal. En heb daarbij vertrouwen in initiatiefnemers. Zoals Rein Willems (CDA-fractie Eerste Kamer) het uitdrukte op 12 oktober: Ondernemers in de Waddenzee leven met het hand-aan-de-kraan-principe. Zij zouden hun activiteiten echt niet uitvoeren als zij de verwachting hadden dat ze er halverwege mee zouden moeten stoppen. Bij een inspirerend uitvoerend beleid hoort ook dat de kloof tussen beleidsmakers en vergunningverleners wordt gedicht. Een met initiatiefnemers meedenkende overheid ( hoe kunnen we uw plan realiseren, binnen de vereisten van de natuurwetgeving? ) creëert meer draagvlak en enthousiasme dan een risicomijdende overheid ( toont u maar wetenschappelijk aan dat uw plannen geen significant effect zullen hebben ). Thönissen bedankte facilitator Monique Boskma (Commit Consulting) en de andere betrokken organisatoren en riep de aanwezigen tot slot op om met elkaar in gesprek te blijven over hoe de nieuwe Natuurwet gestalte kan krijgen.
Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens Meer Darwin, minder detail Meer details, betere natuur Sander Turnhout Secretaris VOFF 12 oktober 2009 Darwin Details Beleidsveld Conclusies Discussie
Darwin / Details / Beleidsveld / Conclusies /Discussie Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens DARWIN Evolutietheorie; Ontwikkeling van soorten op basis van het mechanisme van natuurlijke selectie Origin of species (1859) Meer Darwin? Meer theorie? Meer mechanisme? Meer selectie?
Darwin / Details / Beleidsveld / Conclusies /Discussie Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens DETAILS 20.000 vrijwilligers 500 werkgroepen 10 Particuliere Gegevensbeherende Organisaties 200 deskundige medewerkers > 100 jaar traditie van natuuronderzoek > 200.000.000 gevalideerde gegevens (>85%) Organiseert zich tegen de trends in kennisontwikkeling in steeds meer centraal Co-productie beleid en onderzoek
Darwin / Details / Beleidsveld / Conclusies /Discussie Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens BELEIDSVELD PUBLIEK atlassen en websites ONDERZOEK natuurbalansen, bambas BELEID N2000, FF-wet BEHEER adviezen en monitoring
Darwin / Details / Beleidsveld / Conclusies /Discussie Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens CONCLUSIES 1. Het gaat niet om Darwin maar het gaat om natuurkwaliteit; 2. Hoe Natuurkwaliteit zich ontwikkelt hangt af van omgevingsfactoren en van het beheer dat wordt uitgevoerd; 3. Hoe Natuurkwaliteit zich ontwikkelt kan in beeld gebracht (gemodelleerd) worden door onderzoek, inventarisatie en monitoring; 4. Voor onderzoek en beheer geldt wat wellicht voor het beleid onhandig is hoe meer gegevens hoe beter; 5. Alle soorten tellen mee: losse details maken samen kennis en inzicht
Darwin / Details / Beleidsveld / Conclusies /Discussie Stichting VeldOnderzoek Flora en Fauna Netwerkorganisatie rondom natuurgegevens DISCUSSIE Meer details, betere natuur Hoe meer details hoe beter de modellering wordt en hoe makkelijker de beleidsmonitoring en de handhaving wordt; Verbreek nooit de relatie met veldonderzoek; i.r.t. beleid; besteed gedetailleerde aandacht meer prioritair aan inventarisatie, onderzoek, beheer en monitoring (in plaats van aan het beleid zelf).
Natuurwetgeving
N2000 en EHS
Stand van zaken anno 2009 Aanwijzen 162 losse gebieden niet robuust; Biodiversiteit loop nog steeds terug; Behalen N2000 doelen niet zonder meer gewaarborgd Gezien: staat van instandhouding Gebrek aan ruimte en middelen.
Focus op (Vrl, Hrl) Ervaringen Nbw 1998: stelsel is dwingend, complex, onduidelijk, juridiserend; niet flexibel, biedt geen ruimte voor creativiteit als bv spelregels EHS; mogelijk belemmerend voor de natuur: want strikt conserverend, terwijl natuur niet statisch is; ervaren als belemmerend voor economische ontwikkeling;
Case DFW
Case DFW Van binnen N2000, naar 1300 meter erbuiten DLG koopt aan (miljoenen) Boerenbelang = natuurbelang!!! Nieuwe plek: ook ammoniak op gebied (veel minder) Per saldo: natuurwinst groot! Nbw vergunning 19 d Nbw verleend: bezw.belangh. nov Vrijstelling RO en bouwvergunning: beroep belh. Rb Assen (1-10-09) Besluit is vernietigd: geen zelfstandige beoordeling ammoniak 19j Nbw Per saldo natuurwinst mag niet: gaat om schade door nieuwvestiging!
Focus op doorvertaling Eur. Recht (Vrl, Hrl) Nationaalrechtelijk (Nbwet 1998) soms dwingender dan Europees rechtelijk ooit bedoeld. (Uitwisseling over gebieden heen; Ruimte voor de Rivier Effecten binnen gebieden salderen, bv) Zoektocht naar flexibiliteit binnen dwingende kaders
Habitatrichtlijn: behoud biodiversiteit Doel: netwerk van natuurgebieden, bescherming van kwetsbare soorten; Duurzaam instandhouden biodiversiteit; Erfgoed van natuurwaarden veiligstellen (Hof) Zeldzame soorten beschermen Robuust systeem opzetten
Praktijk Natuurwetten Veel gedoe met vergunning, ontheffingverlening en beheerplannen Onduidelijkheid; juridisering en veel en detail regelen Mogelijk significant en mogelijk aantasting; Weinig flexibiliteit Wie is waarvoor verantwoordelijk? Incidentenpolitiek
Nieuwe natuurwet Meer aansluiten bij Europese normen Meer planmatig afdoen; geen herhaling van zetten (19j, 19d, leefgebiedenbenadering) Meer helderheid vooraf: bv zonering Systeembescherming hoofdzaak Meer mogelijkheden voor uitwisseling effecten; per saldo positief effect Jur. Status beheerplan helder maken; b.v. doorvertaling regelen in bindend instrumentarium; handhaving
Nieuwe natuurwet Zorgplichten als uitgangspunt nemen en handhaven Soortbescherming en dierenbescherming uit elkaar halen (inbrengen in evaluatie Vrl!) Zeldzaamheid bepaalt beschermingsniveau (rode lijsten?) Toestemmingsvereiste Hrl is nog geen ontheffingplicht of vergunningplicht (meldingsplicht?)
Nieuwe natuurwet Rol van civielrechtelijke overeenkomsten als verplicht onderdeel beheerplanuitwerking Helderheid over toetsing aan regionale, lokale of nationale staat van instandhouding (hoe???, wanneer wel/niet???)
Nieuwe natuurwet Inzichtelijk maken redenen van openbaar belang Natuurcompensatie verantwoordelijkheid overheid; pro-actief, via best.plan bv. Natuurautoriteit? Kennis, verantwoordelijkheid, rechtsgelijkheid, monitoring, boekhouding, evaluatie, etc Beoordeling door overheid transparanter maken