De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën?

Federale Overheidsdienst Financiën - België Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: wat zijn de gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën? Koen ALGOED (*) en Wim VAN DEN BOSSCHE (**) (*) Koen Algoed, Kabinetschef van de Vlaamse minister voor Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport. (**) Wim Van den Bossche, Senior adviseur Vlaams Ministerie van Financiën en Begroting. 205

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 206

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën Inhoudsopgave 1 Inleiding 209 2 Gemeenschappen 212 2.1 Overzicht huidige BFW 212 2.2 Belangrijkste wijzigingen 214 2.3 Budgettaire gevolgen op termijn 215 2.3.1 Egalisatiebedragen: huidige bevoegdheden 215 2.3.2 Egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe bevoegdheden 216 2.3.3 Simulaties op middellange termijn 216 3 Gewesten 219 3.1 Overzicht huidige BFW 219 3.2 Belangrijkste wijzigingen 220 3.2.1 Vervangen PB-dotatie (inclusief herzien/gecorrigeerde? negatieve term) en 40% van het overgehevelde bedrag fiscale uitgaven door gewestelijke opcentiemen 220 3.2.2 Het hoe en waarom van gewestelijke opcentiemen 221 3.2.3 Solidariteitsmechanisme 224 3.2.4 Nieuwe gewestdotatie 225 3.2.5 Herfinanciering Brussel (federaal/gewesten via pendelaars) 225 3.3 Budgettaire gevolgen op termijn 227 3.3.1 Egalisatiebedragen in het startjaar 227 3.3.2 Simulaties op middellange termijn 229 4 Responsabilisering van de gemeenschappen en gewesten 232 5 Besluit 233 207

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 6 Bibliografie 235 7 Bijlage: gehanteerde parameters 236 208

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën 1 Inleiding De 5 de staatshervorming van 2001 hield voor de gemeenschappen een herfinanciering in zonder bijkomende uitgavenbevoegdheden terwijl voor de gewesten de fiscale autonomie werd versterkt alsook een aantal uitgavenbevoegdheden met bijhorende middelen werden overgeheveld. Bij de federale verkiezingen van 2007 en 2010 vroegen vele Vlaamse politieke partijen in het zog van een oplossing voor het kiesarrondissement Brussel- Halle-Vilvoorde (dat een afwijking inhield op het territorialiteitsprincipe) een nieuwe staatshervorming met grotere financiële verantwoordelijkheid en fiscale autonomie voor de gewesten en gemeenschappen. De Franstalige partijen waren voor dat laatste geen vragende partij. Wel zagen ze mettertijd kansen om aan de splitsing van het kiesarrondissement bhv een aantal eigen dossiers zoals de herfinanciering van Brussel te koppelen. Op het eind van de zomer van 2010 bereikten de onderhandelende partijen een akkoord over 12 principes die als leidraad moesten dienen voor een hervorming van de bijzondere financieringswet (bfw). Een hervorming van de Bijzondere Financieringswet (bfw) moest op volgende 12 geboden gebaseerd zijn: 1. Toename van de financiële autonomie van de deelstaten, dat via een significante verhoging van de eigen inkomsten 2. Vermijden van deloyale fiscale concurrentie 3. Behouden van de progressiviteitsregel 4. Eén of meerdere deelstaten niet structureel verarmen 5. Zorgen voor de leefbaarheid op lange termijn van de Federale Staat en de fiscale prerogatieven ervan in verband met het inter-persoonlijke herverdelingsbeleid in stand houden 6. De responsabilisering van de deelstaten in verband met hun bevoegdheden en hun beleid versterken, rekening houdend met de verschillende vertreksituaties en rekening houdend met diverse meetparameters 7. Rekening houden met de externe factoren, de sociologische realiteit en de rol van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 8. Rekening houden met de criteria van bevolking en leerlingen 9. Solidariteit behouden tussen de entiteiten, vrij van perverse effecten 10. De financiële stabiliteit van de entiteiten garanderen 209

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 11. Rekening houden met de te leveren inspanningen door alle entiteiten voor het saneren van de openbare financiën 12. Via simulaties nagaan of de voorgestelde modellen relevant zijn In het akkoord van 24 augustus 2010 was de dubbelzinnigheid meteen ingebakken. Voor sommigen kon men met de huidige bfw de eigen ontvangsten al significant verhogen, bijvoorbeeld door het herinvoeren van het kijk- en luistergeld en/of het verhogen van de tarieven voor de successierechten. Of kon het in rekening brengen van sommige van de 12 principes de financiële autonomie doen af- in plaats van toenemen. Het Vlinderakkoord van 11 oktober 2011 concretiseerde de interpretaties en de aan de diverse principes toegekende gewichten bij de uitwerking van de gewijzigde financiering van de gemeenschappen en gewesten. Met de 6 de staatshervorming zien de gewesten een belangrijke dotatie afgeschaft. De invoering van een gewestelijke opcentiem op de (verlaagde) federale personenbelasting moet voor compenserende inkomsten zorgen. De invoering van een gewestelijke opcentiem in de personenbelasting zal niet zozeer een toename van de fiscale autonomie inhouden als wel een grotere financiële responsabilisering, zeker voor het Vlaamse Gewest waarop het solidariteitsmechanisme niet van toepassing is. De gemeenschappen blijven op basis van dotaties gefinancierd zij het dat de middelen voor de nieuwe uitgavenbevoegdheden van meet af aan tussen de gemeenschappen worden verdeeld op basis van de behoeften en niet van de huidige uitgaven. Ook wordt de herfinanciering van de gemeenschappen als gevolg van de 5 de staatshervorming teruggeschroefd en wordt een groter gewicht gegeven aan demografische parameters voor de verdeling van de bestaande dotaties tussen de twee betrokken gemeenschappen. Gewesten en gemeenschappen zullen een grotere bijdrage leveren in de financiering van de pensioenen van de eigen ambtenaren. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ten slotte krijgt bijkomende dotaties. Een overgangsmechanisme moet er voor zorgen dat bij het aanvangsjaar geen enkele deelstaat wint of verliest, het principe indachtig dat geen enkele deelstaat structureel mag verarmen. Het zogenaamde egalisatiebedrag moet budgettaire neutraliteit voor alle betrokken overheden in het initiële jaar van staatshervorming garanderen. Dat egalisatiebedrag zal de eerste 10 jaar van de hervorming constant in nominale termen worden gehouden, in daaropvolgende periode van 10 jaar zal dat egalisatiebedrag lineair worden afgebouwd naar nul. Bemerk dat in het regeerakkoord van Di Rupo I wel is bepaald dat na de discussie over de sanering van de overheidsfinanciën de referentiebedragen voor de overdrachten en hun evolutieparameters definitief moeten worden bijgesteld. 210

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën Sectie 2 respectievelijk sectie 3 beschrijven de huidige financiering alsook de wijzigingen die de 6 de staatshervorming met zich meebrengt in de financiering van de gemeenschappen en gewesten. De budgettaire gevolgen op korte en middellange termijn worden geduid voor de betrokken overheden. In de budgettaire simulaties doen we alsof 2012 het eerste jaar van de 6 de staatshervorming is. Sectie 4 duidt de nieuwe responsabiliseringsmechanismen. Sectie 5 besluit. 211

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 2 Gemeenschappen 2.1 Overzicht huidige BFW Behalve een aantal specifieke dotaties (1) krijgen de twee grote gemeenschappen een dotatie gefinancierd via een voorafname op de opbrengsten van de btw, en twee dotaties gefinancierd via een voorafname uit de opbrengsten van de personenbelasting. Tabel 1: Vermoedelijke raming dotaties 2012 aan gemeenschappen (excl saldo t-1), met inbegrip van bijkomende middelen 2012 voor VGC en FGC (in 1.000 euro) die volgen uit het eerste deel van de herfinanciering van de Brusselse instellingen Btw-toewijzingen Gemeenschappen Toegewezen gedeelte btw Art BFW art 39, 2 & 40, 2 Vlaamse Gemeenschap Franse Gemeenschap Duitstalige Gemeenschap Totaal 7.179.724 5.512.512 0 12.692.236 Bijkomende middelen herfinanciering art 40ter 1.288.308 691.812 0 1.980.121 Voorafname op de btw - gemeenschappen PB-toewijzingen art 41 8.468.032 6.204.324 0 14.672.357 Toegewezen gedeelte PB art 46/47 4.120.209 2.212.523 0 6.332.732 Compensatie kijk- en luistergeld art 47bis 574.304 318.523 6.162 898.989 Voorafname op de PB - gemeenschappen Voorafname btw en PB - gemeenschappen 4.694.513 2.531.045 6.162 7.231.721 art 36 13.162.545 8.735.370 6.162 21.904.078 Brusselse instellingen Art. BBW -BFW VGC FGC Voorafname PB - VGC, FGC en gemeenten BHG Bron: FOD Financiën art 46bis BBW & art 65bis & 65ter, BFW Gemeenten BHG Totaal 8.960 35.840 34.800 79.599 De 5de staatshervorming hield via twee kanalen een herfinanciering van de gemeenschappen in. Vooreerst werd in de periode 2002-2011 jaarlijks een bepaald bedrag toegevoegd aan de basis btw-dotatie. Die bijkomende opstappen worden jaarlijks gecumuleerd, geïndexeerd (met de algemene prijsindex) en gecorrigeerd voor eventuele (de)nataliteit vanaf het begrotingsjaar volgend op de toekenning. Bemerk dat de bijkomende forfaitaire opstappen niet onderhevig waren aan de (de)nataliteitscorrectie in het jaar waarin die worden toegekend. 1 Zo is er de dotatie voor buitenlandse studenten. Ook krijgen de Franse en Vlaamse Gemeenschap sinds 2002 27,44 % van de te verdelen winst van de Nationale Loterij. De Franse en Vlaamse Gemeenschap krijgen dat bedrag rechtstreeks van de Nationale Loterij en niet vanuit de federale begroting. De Lotto-middelen, die met 0,8428 % worden verminderd ten voordele van de Duitstalige Gemeenschap, worden over de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap verdeeld volgens het aandeel van elke Gemeenschap in het totaal van het voor beide gemeenschappen bestemde bedrag aan personenbelasting en btw-ontvangsten. 212

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën Ten tweede wordt vanaf 2007 de totale enveloppe btw-middelen van de gemeenschappen, dat is de basistoelage vermeerderd met de bijkomende forfaitaire middelen vanaf 2002, geïndexeerd met 91 % van de reële groei van het bbp. In de overgangsperiode (2002-2011) werden die bijkomende btw-middelen, de zogenaamde Lambermontmiddelen, verdeeld op basis van de twee criteria, leerlingenaantallen en aandeel in de personenbelasting, waarbij de bijdrage van elke gemeenschap tot de personenbelasting steeds zwaarder doorweegt. Meer bepaald werd in 2002 35 % van de totale bijkomende middelen toegekend op basis van de in elke gemeenschap gelokaliseerde ontvangsten inzake personenbelasting. De overige 65 % werd aan de Franse en Vlaamse Gemeenschap toegewezen volgens de verdeelsleutel die voor de toegewezen btw-opbrengsten gold (dat is het relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen). Het percentage dat volgens de verhouding van de personenbelasting (2) werd verdeeld steeg jaarlijks met 5 procentpunten voor de begrotingsjaren 2003 tot en met 2009 en met 10 procentpunten voor de begrotingsjaren 2010, 2011 en 2012. De Lambermontmiddelen werden vanaf 2012 tussen de twee betrokken gemeenschappen verdeeld op basis van het relatief aandeel in de opbrengsten van de personenbelasting (3). Het relatief aandeel van de bijkomende Lambermontmiddelen in de totale btwdotatie neemt stelselmatig toe zoals blijkt uit tabel 2. Tabel 2: Relatief aandeel Lambermontmiddelen in de totale btw-dotatie 2010 2012 2014 Btw-dotatie (in 1.000 euro) 13.385.940 14.650.445 15.558.256 Aandeel Lambermontmiddelen 11,92% 13,42% 14,74% Bron: eigen berekeningen Zonder 5 de staatshervorming zou de basis btw-dotatie in % van het bbp zijn gedaald vermits de basis btw-dotatie voordien alleen gekoppeld was aan de evolutie van de algemene prijsindex en de evolutie van de (de)nataliteit. Tabel 3: Btw-dotatie in % van het bbp 2002 2011 2012 Btw-dotatie inclusief Lambermontmiddelen 3,70 % 3,80 % 3,89 % Btw-dotatie exclusief Lambermontmiddelen 3,63 % 3,29 % 3,36 % Bron: eigen berekeningen 2 De opbrengsten uit de personenbelasting in het BHG worden volgens een vaste 2 0/80 verhouding toegewezen aan respectievelijk de Vlaamse en de Franse Gemeenschap. 3 Het aandeel van de Vlaamse Gemeenschap in de totale btw-dotatie is van 57 % in 2002 gestegen tot 57,7 % in 2012. 213

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 De kijk- en luistergelddotatie is sinds 2002 een compensatie voor de gemeenschappen voor het wegvallen van de opbrengsten van het kijk- en luistergeld. Kijk- en luistergeld was tot 2002 een gemeenschapsbelasting maar is sinds 2002 een oneigenlijke gewestelijke belasting. Die dotatie is gekoppeld aan de evolutie van de consumentenprijsindex. 2.2 Belangrijkste wijzigingen In het nieuwe financieringssysteem wordt de btw-dotatie gehercalibreerd. In het startjaar zijn de Lambermontmiddelen gelijk aan het aandeel dat de Lambermontmiddelen in 2010 hadden in de totale btw-dotatie, vermenigvuldigd met de totale btw-dotatie in het startjaar (die laatste berekend volgens de parameters van de 5 de staatshervorming). De Lambermontmiddelen worden verdeeld tussen de twee gemeenschappen op basis van hun aandeel in de (resterende) federale personenbelasting. De basis btw-dotatie in het startjaar is de totale btw-dotatie minus de geherdefinieerde Lambermontmiddelen. De basis btw-dotatie wordt tussen de twee gemeenschappen verdeeld op basis van hun relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen. Voor de federale overheid heeft die operatie in het startjaar geen budgettaire consequenties (en dus geen effecten op het federale vereveningsbedrag). In de toekomst zijn er wel budgettaire consequenties voor de federale overheid. Vooreerst worden de Lambermontmiddelen ingekanteld in de zogenaamde personenbelasting dotatie. De groeivoet van zowel de oude als nieuwe pb-dotatie wordt gewijzigd: de koppeling aan de reële bbp groei zou 82,5 % worden in plaats van de huidige 100 %. Bovendien zullen de Lambermontmiddelen niet langer gekoppeld zijn aan de (de)nataliteit. Vervolgens zullen de zogenaamde kijk- en luistergelddotaties worden ingekanteld in de btw-dotatie. Door de inkanteling in de btw-dotatie zullen de kijk- en luistergelddotaties voortaan ook gekoppeld zijn aan de reële economische groei (91 %) en de (de)nataliteit. De verdeling van de kijk- en luistergeldotaties tussen de gemeenschappen wordt niet langer bepaald door de feitelijke (historische) opbrengsten in de gemeenschappen maar door het relatief aandeel in het aantal 6-17-jarigen. Ten slotte krijgen de gemeenschappen ook nieuwe uitgavenbevoegdheden waarmee een overdracht van federale middelen gepaard gaat. De initiële verdeling van de over te dragen middelen tussen de betrokken gemeenschappen gebeurt op basis van geraamde behoeften en niet de feitelijke uitgaven. De dotatie per gemeenschap evolueert de volgende jaren volgens behoeften en de alge- 214

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën mene prijzenindex. Voor ouderenzorg en gezondheidszorg/hulp aan personen is er ook nog een koppeling aan de economische groei. Die koppeling is niet 100 % (4) en op die manier dragen de gemeenschappen bij in de vergrijzingskosten. Wat de gezinsbijslag betreft, blijft de bevoegdheid voor belastingverminderingen voor kinderen ten laste federaal (zie verder). Een coherente politiek m.b.t. ondersteuning van gezinnen met kinderen is bijgevolg niet verzekerd. Een integratie van de fiscale uitgaven in de kinderbijslag waarbij ook beleidskeuzes kunnen worden gemaakt, wordt nu afhankelijk van een eventuele nieuwe staatshervorming. Omgekeerd, met de overheveling van de kinderbijslag kan de fiscale aftrek in de toekomst misschien gemakkelijker ter discussie worden gesteld. Tabel 4: Overzicht middelen(evolutie) nieuwe gemeenschapsbevoegdheden Bevoegdheid Gezinsbijslag Ouderenzorg Totale dotatie (ramingen in prijzen van 2011) Verdeling Evolutie Bron: Vlinderakkoord 5,822 miljard (werkelijke uitgaven federale overheid) 100% o.b.v. 0 t.e.m. 18 jarigen (2012) (VG, FG, DG en GGC) per gemeenschap: CPI * evolutie 0 t.e.m. 18 jarigen per gemeenschap 2,981 miljard (werkelijke uitgaven federale overheid) 100% o.b.v. 80+ jarigen (2012) (VG, FG, DG en GGC) per gemeenschap: CPI * 82,5% groei werkelijk bbp per capita * evolutie 80+ jarigen per gemeenschap Gezondheidszorg en hulp aan personen 1,230 miljard (diverse uitgavenposten) (werkelijke uitgaven federale overheid) 100% o.b.v. aantal inwoners per gemeenschap (VG, FG, DG en GGC) totale dotatie: CPI * 82,5% bbp Fonds voor Collectieve Uitrusting en Diensten (FCUD) 0,077 miljard (werkelijke uitgaven federale overheid) nog te bepalen nog te bepalen 2.3 Budgettaire gevolgen op termijn 2.3.1 Egalisatiebedragen: huidige bevoegdheden De nieuwe bfw moet budgettair neutraal zijn in het startjaar. De budgettaire foto van de huidige regeling in het startjaar wordt hiertoe vergeleken met de budgettaire uitkomst onder de nieuwe regeling. De verschillen worden afgevlakt via dat egalisatiebedrag. In het startjaar speelt voor de bestaande bevoegdheden alleen de verandering in de horizontale verdeelsleutels en is de operatie budgettair neutraal voor de federale overheid maar niet voor de twee betrokken gemeenschappen. Door de hercalibratie van de btw-dotatie zou de vg 69,2 mio moeten inleveren onder nieuwe regeling en zal daarom de eerste 10 jaar hiervoor een vaste compensatie van 69,2 mio krijgen. De Franse gemeenschap krijgt 69,2 mio meer in het startjaar en moet de eerste 10 jaar 69,2 mio terugstorten. 4 Het Vlinderakkoord spreekt van 82,5 % maar die parameter moet nog worden bevestigd. 215

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Wat het kijk- en luistergeld betreft, is er in het startjaar een herverdeling van 18,9 mio van de Vlaamse naar de Franse Gemeenschap. Die bedragen zullen ook in het egalisatiebedrag worden verrekend. Tabel 5: Geraamde egalisatiebedragen m.b.t. bestaande dotaties in het startjaar 2012 ( in 1.000 euro) Vlaamse Gemeenschap Franse Gemeenschap Federale overheid Kijk & Luistergelddotatie 69.211-69.211 0 PB-dotatie - - 0 btw-dotatie 18.931-18.931 0 Totaal 88.142-88.142 0 Bron: eigen berekeningen 2.3.2 Egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe bevoegdheden Tabel 6 geeft een raming van de egalisatiebedragen m.b.t. nieuwe gemeenschapsbevoegdheden in prijzen van 2012. Tabel 6: Geraamde egalisatiebedragen nieuwe bevoegdheden in het startjaar 2012 ( in mio euro) gezinsbijslag ouderenzorg Gezondheidszorg andere Verevenings- Bedrag middelen uitgaven Middelen uitgaven middelen uitgaven VG 3374 3332 1890,8 1964 739 785 77,2 FG 2042 2123 1009 980 412 381 21 BHG 684 646 276,7 232,3 132 117-97,4 Totaal 6100 6101 3176,5 3176,3 1283 1283-0,8 Bron: eigen berekeningen Voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (de gemeenschapscommissies) liggen de ontvangsten steeds hoger dan de uitgaven. Bijgevolg is er een negatief vereveningsbedrag. De egalisatiebedragen worden in de eerste 10 jaar van de 6 de staatshervorming nominaal constant gehouden en vervolgens de volgende 10 jaar lineair afgebouwd. 2.3.3 Simulaties op middellange termijn De budgettaire gevolgen van de wijzigingen aan de bestaande dotaties zijn relatief eenvoudig te bepalen omdat alleen de evolutieparameters en de horizontale verdeelsleutels wijzigen. 216

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën Het temperen van de groei van de dotatie uit de personenbelasting en de Lambermontmiddelen is budgettair gunstig voor de federale overheid in tegenstelling tot de meer genereuze groei van het kijk- en luistergeld maar op termijn zal het eerste effect domineren. Voor de Franse Gemeenschap is er budgettaire winst vermits de effecten van de nieuwe gunstiger horizontale verdeelsleutels voor de btw-dotatie en het kijken luistergeld en van de sterkere groei van het kijk- en luistergeld domineren op de negatieve effecten van de kleinere groei van de dotatie uit de personenbelasting en Lambermontmiddelen en de ietwat minder gunstige verdeelsleutel voor die dotaties (5). Het overgangsmechanisme waarbij bv. de Vlaamse Gemeenschap 88,1 mio zal ontvangen als gevolg van de wijziging in het startjaar van de bestaande dotaties, zorgt er dus voor dat in het aanvangsjaar geen enkele deelstaat wint of verliest. Het zogenaamde egalisatiebedrag dat is samengesteld uit diverse componenten (6), moet budgettaire neutraliteit voor alle betrokken overheden in het initiële jaar van staatshervorming garanderen. Dat egalisatiebedrag zal de eerste 10 jaar van de hervorming constant in nominale termen worden gehouden, in daaropvolgende periode van 10 jaar zal dat egalisatiebedrag lineair worden afgebouwd naar nul. Tabel 7: Winst en verlies voor de diverse overheden in vergelijking met toestand onde 5 de staatshervoming (in mio euro) Bruto (*) 2012 Netto (**) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 VG -88,1 0,0 15,1-14,8-49,9-86,4-130,7-181,1-236,6-292,9 FG 88,1 0,0 17,0 32,9 51,2 71,8 97,9 128,8 163,6 198,0 Federaal 0,0 0,0-32,1-18,1-1,3 14,6 32,8 52,4 73,0 94,9 Gezamenlijke Overheid Bron: eigen berekeningen 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 (*) Voor toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) (**) Na toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) In het tweede jaar boekt de vg een winst van 24,5 mio (inclusief de 69,2 mio van het vereveningsbedrag) tov wat de vg zou ontvangen hebben aan kijk- en luistergeld in dat jaar onder de regeling van de 5 de staatshervorming. De Franse Gemeenschap boekt een netto winst van 20 mio. De keerzijde is een meeruitgave van 44,5 mio voor de federale overheid(zie tabel 8). Er is in het 2 de jaar een budgettaire winst voor de federale overheid van 2,2 mio m.b.t. pb-dotatie voor de betrokken gemeenschappen speelt bovendien hier de verandering in 5 Het relatief aandeel in de opbrengsten van de (resterende) federale personenbelasting zou iets lager zijn voor de Franse Gemeenschap dan het huidig relatief aandeel in de opbrengsten van de federale personenbelasting. 6 Bijvoorbeeld de compensatie voor de wijziging in de bestaande dotaties. 217

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 horizontale verdeelsleutel alsook een winst van 10,1 mio m.b.t. Lambermontmiddelen ten koste van de twee gemeenschappen (respectievelijk 8,8 mio voor de vg en 1,3 mio voor de fg). Die budgettaire winsten nemen mettertijd toe en zorgen er voor dat vanaf het 5 de jaar de hervorming van de bestaande dotaties budgettair lonend is voor de federale overheid: de meeruitgaven inzake kijk- en luistergelddotatie zijn van dan af kleiner dan de besparingen op de pb-dotatie en de Lambermontmiddelen. Vanaf het derde jaar gaat de fg er inzake btw-dotatie op vooruit: +10,6 mio terwijl federaal een besparing van 28,7 mio wat resulteert in een minontvangst van 39,3 mio voor de vg. Vanaf het 11 de jaar van de 6 de staatshervorming (hier 2022) vallen de egalisatiebedragen voor de wijziging van de bestaande dotaties geleidelijk weg. Dat is een budgettair neutraal voor de federale overheid maar levert een budgettaire winst voor de Franse Gemeenschap op en een verlies voor de Vlaamse Gemeenschap. Ook wat de nieuwe uitgavenbevoegdheden voor de gemeenschappen betreft, zal het een prestatie betreffen om die uitgaven niet sneller te laten groeien dan de ontvangen middelen. Tabel 8: De determinanten van de verlies/ winstrekening voor de federale overheid m.b.t. bestaande gemeenschapsdotaties Bruto (*) 2012 Netto (**) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 K&L-dotatie 0,0 0,0-44,5-68,5-96,4-123,8-153,6-185,0-217,3-250,8 PB-dotatie 0,0 0,0 2,2 21,7 44,8 71,0 99,2 129,4 161,8 196,5 Btw-dotatie 0,0 0,0 10,1 28,7 50,3 67,3 87,2 107,9 128,6 149,2 Totaal 0,0 0,0-32,1-18,1-1,3 14,6 32,8 52,4 73,0 94,9 Bron: eigen berekeningen (*) Voor toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) (**) Na toepassing van het overgangsmechanisme (verrekenen van het egalisatiebedrag) 218

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën 3 Gewesten 3.1 Overzicht huidige BFW De 5 de staatshervorming hield voor de gewesten een toename van de fiscale autonomie in door reeds bestaande gewestelijke belastingen volledig (de inkomsten maar ook het bepalen van de heffingsgrondslag, de tarieven en de vrijstellingen) over te dragen aan de gewesten alsook van sommige bestaande belastingen (zoals kijk- en luistergeld, ) gewestelijke belastingen te maken. Om dat voor de betrokken overheden budgettair neutraal te maken, werd de negatieve term ingevoerd. De negatieve term werd voor elk gewest bepaald als het gemiddelde in de periode 1999-2001 van de opbrengsten van de naar de gewesten overgehevelde belastingen. De dotatie uit de personenbelasting (art 33 4) bleef verdeeld tussen de gewesten op basis van het relatief aandeel in de personenbelasting maar werd voor elk gewest ingekort met de negatieve term (7). Een alternatief zou erin bestaan hebben om die zogenaamde pb-dotatie onmiddellijk in te korten met een geaggregeerde negatieve term. Een rest negatieve term per gewest zou nog nodig geweest zijn omdat de gewestelijke aandelen in de negatieve term verschillen van de aandelen in de opbrengsten van de personenbelasting (8). Tabel 9: Raming dotaties 2012 aan gewesten (excl saldo t-1) in 1.000 euro Art BFW Vlaams Gewest Waals Gewest BHG Totaal Toegewezen gedeelte PB art 33 4 8.891.966 4.016.281 1.182.519 14.090.766 Bijkomende middelen overgehevelde bevoegdheden art 35octies 147.901 96.919 3.909 248.728 Landbouw (1993) art 35 ter 69.267 42.526 0 111.793 Landbouw & zeevisserij (2002) art 35 quater 30.397 18.660 1.288 50.345 Wetenschappelijk onderzoek landbouw (2002) art 35 quinquies 30.077 27.050 0 57.127 Buitenlandse handel (2002) art 35 sexies 13.176 5.951 1.752 20.880 Provincie- en gemeentewet (2002) art 35 septies 4.982 2.732 869 8.584 Negatieve term art 33bis 2.877.898 1.214.897 557.723 4.650.517 Bedrag negatieve term art 33bis 1 2.877.898 1.214.897 557.723 4.650.517 Vangnet art 33bis 2 0 0 0 0 Nationale solidariteitstussenkomst art 48 0 801.702 396.856 1.198.558 Voorafname op de PB - gewesten art 34 6.161.969 3.700.004 1.025.562 10.887.535 Bron: FOD Financiën 7 De negatieve term, met uitzondering van het kijk- en luistergeld, evolueerde met het algemeen prijzenpeil en 91 % van de reële bbp groei terwijl het kijk- en luistergeld enkel gekoppeld was aan de evolutie van het algemeen prijzenpeil. 8 Formeel: nt i is negatieve term voor gewest i, y i is het gewestelijk aandeel in de opbrengsten van de personenbelasting, G is de PB-dotatie, per definitie geldt: 219

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Bijkomend krijgen de gewesten sinds 1989 begrotingskredieten voor programma s voor tewerkstelling van werklozen (Art 35 1 van de bfw). Van 1989 tot 1999 bleef het trekkingsrecht vastgelegd op 312,281 miljoen euro. Na een aantal verhogingen in de periode 2000-2003 bedroeg het bedrag in 2003 485,806 miljoen euro. Na 2003 is het bedrag niet meer gewijzigd. Het wordt ook niet aangepast aan de inflatie. De horizontale verdeelsleutel (die niet is opgenomen in de bfw) bleef ongewijzigd: Vlaanderen 53,04 %, Wallonië 38,14 % en Brussel 8,02 %. De trekkingsrechten zijn inkomsten die verkregen worden van de federale overheid, ten laste van de uitgavenpost tewerkstelling en arbeid. Er zijn ook begrotingskredieten als compensatie voor de dode hand (in geval van Brussel gaat die naar bhg) en voor investeringen in het kader van Beliris. 3.2 Belangrijkste wijzigingen 3.2.1 Vervangen PB-dotatie (inclusief herzien/gecorrigeerde? negatieve term) en 40% van het overgehevelde bedrag fiscale uitgaven door gewestelijke opcentiemen De pb-dotatie (art. 33 4 van de bfw) verminderd met de (gecorrigeerde, zie verder) negatieve term (9) plus 40 % van de over te dragen fiscale uitgaven bepalen de ruimte die de federale overheid zal vrijmaken in de personenbelasting en die de gewesten voortaan met een eigen opcentiemensysteem zullen kunnen invullen. Op de federale heffing die in niks zal verschillen met wat vandaag bestaatzal door de federale overheid een globale korting worden toegestaan (bv. 25 %) die door de gewesten kan worden ingevuld als een opcentiem (bv. 33.33 %) op de gereduceerde federale heffing. Als rechtstreekse deelgenoot zullen de gewesten via de opbrengsten van de personenbelasting meedelen in de evolutie van de belastbare inkomens door een hogere werkzaamheidsgraad en regionale economische groei. Maar door de keuze voor een systeem van gewestelijke opcentiemen hangen de gewesten ook af van de federale beslissingen met betrekking tot het bepalen van de belastbare basis (zie verder). Het institutionele akkoord bepaalt niks met betrekking tot die mogelijke verticale externaliteiten. Wat daarentegen de horizontale externaliteiten betreft, die er zijn wanneer de gewesten belastingen 9 Voor sommige onderhandelaars moest het bedrag van fiscale autonomie slaan op het bedrag exclusief de negatieve term. Maar op die manier werd de elasticiteitsbonus vergroot en zou onmiddellijk een deel van de nieuwe gewestelijke fiscale opbrengsten moeten worden aangewend om de negatieve term te betalen. Bijkomend bizar gevolg zou zijn dat de negatieve term ook in het solidariteitsmechanisme werd opgenomen. 220

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën exporteren of via lagere tarieven proberen belastbare basissen naar zich toe te trekken, bepaalt het akkoord dat de gewesten elkaar geen deloyale concurrentie mogen aandoen. Wat precies onder deloyale concurrentie wordt verstaan, wordt ook nu niet gespecifieerd (10). Bij het bepalen van het bedrag van fiscale autonomie zal de negatieve term grotendeels maar niet volledig verdwijnen. De huidige negatieve term van het Waals Gewest en het relatief aandeel van dat gewest in de opbrengsten van de (gewestelijke) personenbelasting (11) zal de hoogte bepalen van de te af te schaffen negatieve term. Op die manier wordt de afschaffing van de negatieve term budgettair neutraal voor het Waalse Gewest terwijl de resterende negatieve term voor de twee andere gewesten verrekend zal worden via het vereveningsbedrag (zie verder). De dotaties gekoppeld aan de bij de vorige staatshervormingen overgedragen uitgavenbevoegdheden (art 35 van de bfw), blijven bestaan. 40 % van de over te dragen fiscale uitgaven bepalen ten slotte de hoogte van de door de federale overheid vrij te maken ruimte in de personenbelasting. In het Vlinderakkoord worden hiervoor bedragen voor aj 2013 naar voren geschoven, maar de groei van die fiscale uitgaven lijkt onderschat. Tabel 10: Over te hevelen fiscale uitgaven (in mio euro) Fiscale uitgaven: Inkomsten 2008 Inkomsten 2009 Vlinderakkoord: inkomsten 2012 Wonen 1290 1677 1436 Dienstencheques 118 150 131 Energiebesparende maatregelen 376 592 333 Andere 11 34 11 Totaal 1795 2454 1912 Bron: Inventaris 2011 van de vrijstellingen, aftrekken en verminderingen die de ontvangsten van de Staat beïnvloeden, Vlinderakkoord 3.2.2 Het hoe en waarom van gewestelijke opcentiemen In 1980 werd in de grondwet ingeschreven dat de gemeenschappen en gewesten de mogelijkheid kregen tot het heffen van eigen belastingen. De grondwet bepaalde wel dat federale overheid altijd beperkingen kan opleggen. Zo werd 10 Er zal wel worden bepaald dat federale beslissingen inzake de PB niet onder deloyale concurrentie vallen. 11 Het relatief aandeel in de negatieve term van het Waals Gewest is lager dan haar relatief aandeel in de opbrengsten van de (gewestelijke) personenbelasting. Om geen effect te hebben op het egalisatiebedrag voor het WG moet hier het aandeel van het WG in de gewesteljke opcentiemen worden genomen. 221

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 in 1989 gepreciseerd dat de gefedereerde entiteiten alleen belastingen kunnen heffen in domeinen waar de federale overheid niet actief is (met uitzondering van de personenbelasting). De gewesten konden dus op de personenbelasting opcentiemen heffen of kortingen toestaan. Bij de 5 de staatshervorming kregen de gewesten een marge (in plus of min) om op de door de federale overheid in het betrokken gewest geïnde personenbelasting algemene forfaitaire dan wel procentuele op- en afcentiemen toe te passen of algemene belastingaftrekken in te voeren. Die marge bedroeg 3,25 % vanaf 1 januari 2001 en 6,75 % vanaf 1 januari 2004. Als voorwaarden werden er opgelegd dat de progressiviteitsschaal niet mag worden verminderd en dat er geen deloyale fiscale concurrentie mag optreden. De aanloop naar het Vlinderakkoord In aanloop van de 6 de staatshervorming lag eerst een voorstel voor grotere fiscale autonomie en financiële verantwoordelijkheid op tafel dat neerkwam op een gesplitst tarief model waarbij de gewesten bevoegd worden voor eigen tariefstructuur in de personenbelasting (geen tax on tax, maar tax on base met als gevolg dat er geen directe effecten op gewestelijke ontvangsten zijn omwille van federale beslissingen m.b.t. belastingen, maar alleen mogelijke kwantiteitseffecten), maar dus wel met een gemeenschappelijke belastbare basis) en een solidariteitsmechanisme dat het verevenen tussen subnationale overheden van de fiscale capaciteit -niet de uitgaven- van de diverse regio s op basis van een representatieve belastingvoet (per belastingschijf) beoogde. Door de fiscale capaciteit van de deelstaten te nivelleren, zou een gelijkere toegang tot publieke dienstverlening voor alle inwoners van het land worden verzekerd. Concreet zou het solidariteitsmechanisme naar de afwijking van de belastbare basis per capita in een regio ten opzichte van de nationale belastbare basis per capita kijken. Die afwijking zou worden gewogen met een per inkomensschijf representatieve gewestelijke belastingvoet en een factor die de mate van verevening weergeeft. De regionale per capita belastbare basis zou dus worden verevend tot op een fractie van het Rijksgemiddelde. Toepassing van de representatieve belastingvoet op de verevende belastbare basis per capita zou de solidariteitsbijdrage per inwoner geven voor een gewest dat over een lagere belastbare basis per capita beschikt. Formeel kunnen we dit als volgt voorstellen. Met X i = belastbare basis in regio i, P i = bevolking in regio i, T i = opbrengst pb in regio i, α = vereveningsfactor, τ = belastingvoet in regio i, zijn de inkomsten voor regio i gelijk aan 222

De hervorming van de Bijzondere Financieringswet: gevolgen voor de houdbaarheid van de federale en gewestelijke overheidsfinanciën Bemerk dat in geval van een verticaal solidariteitsmechanisme er geen sprake is van een uitgaande transfer voor de regio waarvan de belastbare basis per capita hoger ligt dan het Rijksgemiddelde. In het geval van een identieke belastingvoet in de regio s kan de budgetvergelijking als volgt herschreven worden: t Naarmate α toeneemt, neemt de responsabilisering af vermits het belang in de inkomsten van de gemiddelde (deels bepaald door de eigen belastingvoet(en) van de betrokken regio)/representatieve belastingvoet, de gemiddelde belastbare capaciteit (deels bepaald door de belastbare capaciteit van de betrokken regio) en de grootte van de eigen bevolking toenemen. In het Vlinderakkoord is niet gekozen voor een gesplitst tarief model maar voor een opcentiemenmodel (belasting op een belasting). Men behoudt als uitgangspunt de federale belastingberekening, met behoud van het federaal barema, de federale aftrekken (uitgaven voor kinderoppas, giften, bezoldigingen huisbedienden (12) ), verminderingen voor personen ten laste en vervangingsinkomens, vermindering voor buitenlandse inkomsten en onderhoudsgelden (maar met uitzondering van de federale belastingverminderingen). Een modulering van de opcentiem per inkomensschijf was nu al mogelijk (art 9 bfw). In tegenstelling tot de vorige staatshervormingen wordt via de afschaffing van een bestaande dotatie de stok gehanteerd om de invoering van een gewestelijke opcentiem te implementeren. De voorwaarde van het behoud van de huidige progressiviteitsregels blijft bestaan. Dat beperkt in hoge mate de autonomie, bv. het toekennen van een lagere opcentiem voor één bepaalde inkomensschijf andere dan de laagste of de opcentiem laten dalen met inkomensschijf of een forfaitaire belastingverhoging blijft niet mogelijk. Wel kan de progressiviteit van het belastingsysteem worden verminderd mits een aantal voorwaarden: 1. het gewestelijk opcentiementarief op een belastingschijf mag niet lager zijn dan 90 % van het hoogste gewestelijk opcentiementarief van de lagere belastingschijven 2. het belastingvoordeel per belastingplichtige ingevolge de afwijking op de progressiviteitsregel mag niet meer dan 1.000 euro (geïndexeerd) per jaar bedragen (de casus van uw regio moet dus die test doorstaan en belastingen worden berekend met een structuur die aan progressiviteitsregel voldoet) 12 De aftrekken enige eigen woning en uitgaven voor geklasseerde monumenten worden naar regio s overgedragen: de aftrek enige eigen woning zou moeten worden omgezet in een belastingvermindering. 223

Documentatieblad 73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013 Ook zal het plafond van 6,75 % wegvallen en kunnen de gewesten in principe andere belastingschijven maken. Maar in de praktijk zal de belastbare basis voor het gewest de federale belasting aan verminderd tarief en na toepassing vermindering vrijgesteld inkomen en vervangingsinkomens blijven. Indien bv. een vervangingsinkomen nul belasting betaalt voor 6 de staatshervorming, zal dat ook na de 6 de staatshervorming het geval zijn: een positieve gewestelijke opcentiem op een belasting nul is nog steeds nul zodat er ook geen differentiatie tussen de gewesten van vervangingsinkomens mogelijk is. Concreet zal de federale basisbelasting (met reductiefactor) worden berekend (op basis van het zogenaamd gezamenlijk belastbaar inkomen): de gewesten kunnen die basisbelasting toewijzen aan de door hen gecreëerde belastingschijven; vervolgens worden de federale belastingverminderingen als gevolg van personen ten laste en vervangingsinkomens, vermindering voor buitenlandse inkomsten en onderhoudsgelden afgetrokken van de federale basisbelasting te beginnen met de laagste belastingschijven. Er wordt dus niet in de mogelijkheid voorzien om belastingen te moduleren in functie van de gezinssamenstelling en het soort inkomens (bv. aftrek werkloosheidsuitkering blijft federaal alhoewel arbeidsmarkt volledig geregionaliseerd is). 3.2.3 Solidariteitsmechanisme Het huidige solidariteitsmechanisme is open end in de zin dat elke percentpunt afwijking van de per capita opbrengst personenbelasting in het betrokken gewest tov de per capita opbrengst in het Rijk wordt gecompenseerd maar het basisbedrag wordt alleen gekoppeld aan de evolutie van het algemeen prijzenpeil (13). Het nieuwe solidariteitsmechanisme is een variant (chiasme) op het solidariteitsmechanisme besproken in vorige sectie. Als uitgangspunt wordt het geheel van de met de fiscale autonomie verbonden middelen en de aan de gewesten volgens een fiscale sleutel verdeelde dotaties evenals 50 % van de pb-dotatie van de gemeenschappen genomen. Dat basisbedrag evolueert volgens de inflatie en de reële groei. Als solidariteitbijdrage ontvangt een gewest dat basisbedrag vermenigvuldigd met 80 % van het verschil in gewestelijk aandeel in de bevolking en in de opbrengsten van de opbrengsten van de federale personenbelasting. 13 De solidariteitstussenkomst (NST) wordt bekomen door de procentuele afwijking van de per capita opbrengst aan PB van een gewest ten opzichte van het rijksgemiddelde te vermenigvuldigen met een geïnflateerd basisbedrag en het aantal inwoners van het rechthebbende gewest. 224