Opvoed- en opgroeiondersteuning de rol van de gemeente in het licht van de Wet op de jeugdzorg

Uitgave: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Tekst: Tekst & Beleid bv, Bleiswijk Bezoekadres: Parnassusplein 5 2511 VX Den Haag Postadres: Postbus 20350 2500 EJ Den Haag Telefoon (070) 340 79 11 Telefax (070) 340 78 34 Publieksvoorlichting: Telefoon: (070) 340 78 90 Internetadres: www.minvws.nl November 2004 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport DVC 04-0160 ILLUSTRATIES: STERRE VAN VELZEN, 6 JAAR Opvoed- en opgroeiondersteuning de rol van de gemeente in het licht van de Wet op de jeugdzorg Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Opvoed- en opgroeiondersteuning de rol van de gemeente in het licht van de Wet op de jeugdzorg Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Vereniging van Nederlandse Gemeenten Den Haag, november 2004

Inhoud Gemeenten en de Wet op de jeugdzorg 3 Wie doet wat? 5 Gemeentelijke taken volgens de huidige wet- en regelgeving 7 De gewenste situatie: vijf functies van het lokaal preventieve jeugdbeleid 9 De actuele situatie rondom opvoed- en opgroeiondersteuning 13 Toewerken naar de gewenste situatie 15

Gemeenten en de Wet op de jeugdzorg GESCHEIDEN VERANTWOORDELIJKHEDEN Op 1 januari 2005 treedt de Wet op de jeugdzorg in werking. Deze wet vervangt de Wet op de jeugdhulpverlening. De nieuwe wet heeft ingrijpende gevolgen, niet alleen voor de sector zelf, maar ook voor de ketenpartners van de jeugdzorg. Provincies en grootstedelijke regio s 1 zijn verantwoordelijk voor het bieden van zorg op grond van de Wet op de jeugdzorg. Hierbij gaat het om hulp aan jeugdigen met ernstige opgroeiproblemen en ouders met ernstige opvoedproblemen. Een cliënt heeft recht op zorg indien en voorzover bureau jeugdzorg een indicatiebesluit heeft afgegeven waaruit blijkt dat de cliënt op die zorg is aangewezen. Jeugdigen en ouders met lichtere opgroei- en opvoedproblemen komen niet in aanmerking voor zorg op grond van de Wet op de jeugdzorg. Zij kunnen een beroep doen op opvoed- en opgroeiondersteuning in het kader van het preventieve lokale jeugdbeleid. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de gemeenten. Dit is onder meer geregeld in de Welzijnswet en de Wet collectieve preventie volksgezondheid. OP ELKAAR AANSLUITENDE TAKEN Qua wettelijke basis, verantwoordelijkheden en financiering is er een wereld van verschil tussen de provinciaal georganiseerde jeugdzorg en het preventieve lokale jeugdbeleid. Dit neemt niet weg dat de Wet op de jeugdzorg ook voor gemeenten belangrijke consequenties heeft. Burgers met opvoed- of opgroeiproblemen moeten immers kunnen rekenen op hulp en zorg op maat, zonder te worden gehinderd door achterliggende verschillen in financiering en organisatie van de betrokken instanties. Dit betekent dat de lokaal georganiseerde opvoeden opgroeiondersteuning enerzijds en de provinciaal georganiseerde jeugdzorg anderzijds goed op elkaar moeten aansluiten. Er mogen geen gaten vallen in het ondersteunings- en zorgaanbod en cliënten moeten niet van het kastje naar de muur worden gestuurd. Om dit te kunnen realiseren, is het belangrijk dat: - Gemeenten het lokale aanbod aan opvoed- en opgroeiondersteuning kritisch doorlichten tegen de achtergrond van de Wet op de jeugdzorg en dit aanbod waar nodig actualiseren. 1 Verder te noemen: de provincie(s). 3

- Provincies en gemeenten onderling goede afspraken maken, onder andere over de samenwerking tussen bureau jeugdzorg en preventieve lokale voorzieningen. HULPMIDDELEN Het Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg helpt gemeenten bij het in goede banen leiden van dit proces. De betrokken partijen - de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal overleg (IPO), de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Justitie en de Maatschappelijk Ondernemersgroep (MOgroep) - doen dit op de volgende drie manieren: 1 Een hulpmiddel bij het doorlichten van het lokale ondersteuningsaanbod. In opdracht van het Bestuurlijk Overleg heeft een breed samengestelde werkgroep 2 uitgezocht welke functies het preventieve lokale jeugdbeleid minimaal moet kunnen vervullen voor het realiseren van een sluitend hulpaanbod voorafgaand aan de jeugdzorg. De vijf onderscheiden functies, die in deze brochure worden toegelicht, zijn goed bruikbaar om eventuele lacunes in het lokale hulpaanbod in kaart te brengen. Het Bestuurlijk Overleg heeft deze functies vastgesteld. 2 Een inventarisatie van het huidige gemeentelijke beleid en belemmeringen in de uitvoering. In opdracht van het ministerie van VWS heeft het bureau Regioplan een landelijk onderzoek uitgevoerd naar de manier waarop gemeenten de vijf functies van het preventieve lokale jeugdbeleid anno 2004 invullen. In het onderzoek is ook aandacht besteed aan de belemmeringen die zich voordoen bij de uitvoering van opvoed- en opgroeiondersteuning op lokaal niveau. 3 Een ondersteuningstraject voor gemeenten. Het doel van dit traject is gemeenten te ondersteunen bij het implementeren van het gewenste lokaal preventieve jeugdbeleid. Het ondersteuningsprogramma is mede gebaseerd op de uitkomsten van het Regioplan-onderzoek. Deze brochure informeert gemeentebestuurders en -ambtenaren over deze drie hulpmiddelen. 2 Aan deze werkgroep namen vertegenwoordigers deel van de ministeries van VWS, Justitie, OCenW en BZK, het IPO, de VNG, de gemeenten Eindhoven, Nijmegen en Zutphen en de MO-groep. 4

Wie doet wat? OUDERS EERSTVERANTWOORDELIJK Ouders zijn eerstverantwoordelijk voor de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen. De meeste ouders en kinderen slagen erin eventuele problemen die zich daarbij voordoen zelf op te lossen, al dan niet met behulp van familie, vrienden en kennissen. ALGEMENE VOORZIENINGEN In beginsel krijgen alle ouders en jeugdigen te maken met algemene voorzieningen op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, wonen, welzijn en veiligheid. Daarom vormen deze voorzieningen een belangrijke ondersteuningsstructuur voor ouders en jeugdigen in normale opvoedingszaken. De beroepskrachten die er werken, zoals huisartsen en docenten, kunnen voor gezinnen als vraagbaak en steunpilaar fungeren. Voor een aantal algemene voorzieningen is de gemeente verantwoordelijk. Dit geldt onder andere voor de jeugdgezondheidszorg en welzijnsvoorzieningen. Over andere voorzieningen, zoals het onderwijs, heeft de gemeente minder of in het geheel geen zeggenschap. De gemeente heeft echter wel een regietaak over alle algemene voorzieningen. Deze bestaat uit het bevorderen van onderlinge samenwerking en afstemming. PREVENTIEF LOKAAL JEUGDBELEID Voor gezinnen met specifieke opvoed- en opgroeiproblemen bieden algemene voorzieningen in de regel onvoldoende soelaas. Voorzover deze problemen niet zo ernstig zijn dat er recht bestaat op jeugdzorg, moeten de betrokkenen een beroep kunnen doen op specifieke lokale voorzieningen op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning. De bedoeling is te voorkomen dat de problemen ernstiger vormen aannemen, zodat alsnog jeugdzorg nodig zou zijn. De uitvoering van lokale vormen van opvoed- en opgroeiondersteuning is onder meer in handen van het algemeen maatschappelijk werk en de jeugdgezondheidszorg. De gemeente is verantwoordelijk voor dit preventieve lokale jeugdbeleid. JEUGDZORG Zorg waar de Wet op de jeugdzorg aanspraak op biedt, is bedoeld voor ernstige opgroei- en opvoedproblemen. Dit zijn opgroei- en opvoedproblemen die de cliënt niet zelf kan oplossen of beheersbaar kan maken, ook niet met hulp uit de 5

eigen sociale omgeving of van lokale voorzieningen. De provincie heeft de regieverantwoordelijkheid over de jeugdzorg in het eigen werkgebied. DE RELATIE TUSSEN JEUGDZORG EN LOKAAL JEUGDBELEID Het aanbod van opvoed- en opgroeiondersteuning op lokaal niveau ligt soms dicht aan tegen vormen van jeugdzorg. Dit deel van het lokale jeugdbeleid vormt daarom een essentiële schakel in de jeugdketen. De provincie en de gemeenten zijn samen verantwoordelijk voor een goede aansluiting tussen de jeugdzorg en het preventieve lokale jeugdbeleid. De relatie tussen jeugdzorg en lokaal jeugdbeleid komt ook tot uiting in de wettelijke taken van bureau jeugdzorg. TAKEN BUREAU JEUGDZORG De kerntaak van bureau jeugdzorg is de indicatiestelling. Het bureau beoordeelt of een cliënt in aanmerking komt voor zorg op grond van de Wet op de jeugdzorg, voor jeugd-geestelijke gezondheidszorg of voor een civielrechtelijke plaatsing in een justitiële jeugdinrichting. Daarnaast heeft bureau jeugdzorg uitvoerende taken op het gebied van de jeugdbescherming en jeugdreclassering en fungeert het als Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). Een andere taak van bureau jeugdzorg is het ondersteunen van preventieve lokale voorzieningen voor jeugdigen. Het bureau levert bijdragen aan de deskundigheidsbevordering en advisering van beroepskrachten van lokale voorzieningen, zowel op individuele basis als in het kader van netwerken. Bureau jeugdzorg verleent in beginsel zelf geen hulp. De eigenlijke hulpverlening gebeurt door preventieve lokale voorzieningen of - bij ernstige opgroei- en opvoedproblemen - jeugdzorgaanbieders. Op deze regel bestaat één uitzondering. Die doet zich voor als bureau jeugdzorg bij de indicatiestelling tot de conclusie komt dat een cliënt genoeg zou hebben aan enkele gesprekken bij een lokale voorziening. Doorverwijzing of terugverwijzing naar een lokale voorziening kan echter vanuit een oogpunt van klantvriendelijkheid ongewenst zijn. Indien dit het geval is, mag bureau jeugdzorg bij wijze van uitzondering zelf de benodigde ambulante hulp verlenen. Hierbij geldt een maximum van gemiddeld vijf gesprekken per cliënt binnen een periode van zes maanden. Bureau jeugdzorg is verplicht expliciet vast te leggen waarom het nodig is de gesprekken met een bepaalde cliënt zelf te voeren. Tot en met 2004 voert bureau jeugdzorg met financiële middelen van de rijksoverheid een aantal activiteiten uit die op grond van de Wet op de jeugdzorg niet onder de taken van dit bureau vallen. Hierbij gaat het om activiteiten die tot het gemeentelijke domein behoren, zoals jongereninformatiepunten, schoolmaat- 6

schappelijk werk, opvoedcursussen en licht ambulante hulp. Het zou onwenselijk zijn de bedoelde activiteiten van bureau jeugdzorg per 1 januari 2005 direct te beëindigen. Daarom heeft het kabinet besloten ze in de periode tot 2007 af te bouwen. De provincies zullen met de gemeenten overleg voeren om te voorkomen dat in de overgangsperiode gaten vallen in de hulpverlening. Gemeenten kunnen taken die tot het eigen domein behoren, desgewenst bij bureau jeugdzorg inkopen. Bijvoorbeeld de uitvoering van het schoolmaatschappelijk werk en/of het verstrekken van informatie en advies aan ouders en kinderen. Bureau jeugdzorg heeft hiervoor toestemming van de provincie nodig. Gemeentelijke taken volgens de huidige wet- en regelgeving Wat zegt de huidige wet- en regelgeving over de gemeentelijke taken op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning? WELZIJNSWET De Welzijnswet biedt een (globaal) kader voor het bevorderen van welzijn op lokaal niveau. De wet geeft de gemeenten alle vrijheid bij het invullen van hun decentrale verantwoordelijkheid. Concrete, door gemeenten te realiseren functies worden er niet in benoemd. De manier waarop gemeenten het algemeen maatschappelijk werk inzetten in het lokale jeugdbeleid, hangt af van de lokale situatie en kan dus van geval tot geval verschillen. Gemeenten investeren veel in algemeen maatschappelijk werk en leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan gezinsondersteuning. De Welzijnswet fungeert ook als kader voor opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering. De wet definieert echter niet wat dit inhoudt en wat gemeenten hieraan moeten doen. Ook hier kan de invulling dus van geval tot geval verschillen. Gemeenten financieren hun activiteiten op dit gebied niet alleen uit de Welzijnswet, maar ook uit eigen middelen en allerlei projectgelden. Grote steden beschikken bovendien over gelden uit het grotestedenbeleid. WET COLLECTIEVE PREVENTIE VOLKSGEZONDHEID (WCPV) Op basis van deze wet hebben gemeenten de regie over de uitvoering van het zogenoemde basistakenpakket jeugdgezondheidszorg. In tegenstelling tot de Welzijnwet schrijft de Wcpv wel voor welke concrete producten gemeenten in dit verband moeten aanbieden. De Wcpv maakt daarbij onderscheid tussen 7

uniforme activiteiten (voor alle jeugdigen in een leeftijdsgroep) en maatwerkactiviteiten (afgestemd op specifieke zorgbehoeften). Verder schrijft de Wcpv voor dat gemeenten een meldpunt voor crisissituaties moeten inrichten. De invulling van de rol die de Wcpv aan gemeenten toekent, verkeert nog in een ontwikkelingsstadium. Dit geldt ook voor de afstemming tussen jeugdgezondheidszorg en jeugdzorg. ONDERWIJSWETGEVING De Leerplichtwet en de Wet regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (RMC) bieden de kaders voor het gemeentelijk beleid op het gebied van voortijdig schoolverlaten, onderwijsachterstanden en vroegtijdige signalering van problemen. Gemeenten investeren veel in dit beleid, voor een deel uit eigen middelen. In het Bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) hebben de rijksoverheid, het IPO en de VNG afspraken gemaakt over zorgstructuren in en rondom het voortgezet onderwijs. Uit onderzoek blijkt dat inmiddels een groot aantal scholen voor voortgezet onderwijs met dit doel samenwerking is aangegaan met externe instellingen op het gebied van welzijn, gezondheidszorg, leerplicht, jeugdzorg en/of veiligheid. 3 Ook de Operatie Jong besteedt aandacht aan de totstandkoming van niet-vrijblijvende samenwerkingsafspraken en netwerken in en rondom het onderwijs. VEEL RAAKVLAKKEN Zoals uit het voorgaande blijkt, liggen het preventieve lokale jeugdbeleid en de jeugdzorg waarvoor bureau jeugdzorg de indicatie stelt in elkaars verlengde. De ontwikkelingen op beide terreinen hebben de afgelopen jaren bepaald niet stilgestaan. De ontwikkelingen in de jeugdzorg hebben hun neerslag gevonden in de Wet op de jeugdzorg. Naar aanleiding hiervan heeft het Bestuurlijk Overleg vastgesteld aan welke eisen het lokale aanbod op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning op hoofdlijnen moet voldoen omwille van de aansluiting op de geïndiceerde jeugdzorg. Deze eisen komen in het volgende hoofdstuk aan de orde. 3 Zie Monitor voortgezet onderwijs en externe instellingen 2004, Landelijk Centrum Onderwijs & Jeugdzorg / NIZW Jeugd, oktober 2004 op www.jeugdzorg.nl. 8

De gewenste situatie: vijf functies van het lokaal preventieve jeugdbeleid GEEN VERKOKERDE BENADERING Het aanbod op het gebied van het lokale jeugdbeleid wordt meestal gedefinieerd in termen van maatschappelijke sectoren ( de kinderopvang ), instituties ( de school ) of beroepen ( huisartsen ). Ook de verantwoordelijkheden en de financiering zijn langs deze lijnen geregeld. Voor het doel van deze brochure is zo n verkokerde benadering echter niet relevant. Hier doet het er niet zozeer toe wie een bepaald aanbod uitvoert, maar dat dit aanbod op gemeentelijk niveau beschikbaar is. Evenmin is in dit verband van belang om welke concrete activiteiten of methodieken het gaat. De invulling van het aanbod hangt immers af van de lokale situatie en kan dus per gemeente verschillen. VIJF FUNCTIES Het Bestuurlijk Overleg heeft om deze redenen gekozen voor een functionele beschrijving van het gewenste hulpaanbod binnen het gemeentelijk domein. Een functie betekent hier: een cluster onderling samenhangende activiteiten op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning die een nader omschreven doel dienen. Het functionele model beschrijft welke functies het lokale jeugdbeleid in relatie tot de jeugdzorg minimaal moet kunnen vervullen. Het behandelt ook de onderlinge samenhang tussen deze functies en de manier waarop ze voor burgers toegankelijk kunnen worden gemaakt. De functies kunnen een goed hulpmiddel zijn bij het doorlichten van het lokale ondersteuningsaanbod en het opsporen van lacunes daarin. 1 Informatie en advies Bij deze functie gaat het zowel om ongevraagde informatie over opvoeden en opgroeien (voorlichting), als om het beantwoorden van specifieke vragen van ouders en jeugdigen. Voor zowel ouders als jeugdigen is een groot assortiment algemene opvoedingsvoorlichting beschikbaar, bijvoorbeeld via de media, openbare bibliotheken en het internet. De rol van de gemeente kan in principe beperkt blijven tot het opsporen van lacunes in het algemene voorlichtingsaanbod, gelet op de lokale informatiebehoefte. Omdat met openbaar voorlichtingsmateriaal echter niet alle burgers worden bereikt, roepen sommige gemeenten opvoedwinkels in het leven, gekoppeld aan voorzieningen waar in principe iedere ouder komt. Dergelijke informatiepunten lenen zich tevens voor het beantwoorden van specifieke vragen. Ook groepsconsultatiebureaus en oudercursussen kunnen in dit verband een rol vervullen. 9

Voor jeugdigen zijn er op school vaak voorlichtingprogramma s over specifieke onderwerpen, zoals pesten en misbruik van genotmiddelen. Met gerichte vragen kunnen jeugdigen terecht bij een vertrouwenspersoon op school of een lokaal Jongeren Informatie Punt (JIP). Informatiepunten voor ouders en jeugdigen moeten ook voorlichting geven over het bestaan en de werkwijze van bureau jeugdzorg en het AMK. 2 Signalering Hierbij gaat het om het vroegtijdig signaleren van problemen van jeugdigen en opvoeders, óók als de betrokkenen die problemen zelf wellicht (nog) niet goed onderkennen. Hierbij is ook aandacht voor (beginnende) delinquentie op zijn plaats. Beroepskrachten van algemene voorzieningen, vooral die in de jeugdgezondheidszorg en het onderwijs, komen in hun dagelijks werk tal van probleemsignalen tegen. Bureau jeugdzorg kan de signaleringsvaardigheden van de betrokken beroepskrachten versterken door middel van advisering en deskundigheidsbevordering. 3 Toeleiding naar het hulpaanbod Nadat een vraag of probleem is gesignaleerd, hetzij door een jeugdige of ouder, hetzij door anderen, moet zo snel mogelijk hulp worden geboden. Dit vereist in de eerste plaats dat het ondersteunings- en zorgaanbod inzichtelijk is, zowel voor hulpvragers als voor beroepskrachten. Een handig hulpmiddel hierbij is een sociale kaart van alle beschikbare vormen opvoed- en opgroeihulp, inclusief die van bureau jeugdzorg en het AMK. Medewerkers van lokale voorzieningen moeten globaal kunnen inschatten welke problematiek aan de orde is en welke hulp daarbij past. Vaak hebben zij behoefte hierover met andere beroepskrachten te overleggen, bijvoorbeeld in een buurtnetwerk of een zorgadviesteam in het onderwijs. Bureau jeugdzorg kan in dit verband een consultatierol vervullen. Tot slot is het van groot belang goede afspraken te maken over verwijzing van ouders en jeugdigen, zowel naar lokale vormen van opvoed- en opgroeiondersteuning als - bij ernstige problemen - naar bureau jeugdzorg en het AMK. 4 Licht pedagogische hulp Dit betreft kortdurende advisering en lichte hulpverlening op momenten dat de opvoeding dreigt te stagneren. Pedagogische hulp bestaat in veel verschillende vormen. Voor ouders zijn er vaak pedagogische spreekuren, meestal in het kader van de jeugdgezondheidszorg. Belangrijk is dat alle ouders daar terecht kunnen, ongeacht de leeftijd van hun kind(eren). Ook het algemeen maatschappelijk werk en het schoolmaatschappelijk werk bieden pedagogische hulp aan. Daarnaast komen verschillende varianten van home-visiting voor. Voor scholieren vanaf twaalf jaar moet op een school een persoonlijke begeleider beschikbaar zijn. 10

Verder is van belang dat jeugdigen uit de gemeente zo nodig kunnen deelnemen aan coachingprojecten voor (beginnende) delinquenten. Een goed aanbod van pedagogische hulp houdt rekening met de diversiteit aan doelgroepen in de lokale gemeenschap. Nauwe samenwerking met bureau jeugdzorg kan zo nodig zorgen voor een versnelde en warme overdracht van cliënten naar de jeugdzorg. Dit komt de effectiviteit en slagvaardigheid van de hulpverlening ten goede. 5 Coördinatie van zorg op lokaal niveau Hierbij gaat het om hulp aan gezinnen met meervoudige problematiek, die geen greep hebben op de eigen situatie. Deze gezinnen hebben te maken met diverse instanties en hulpverleners. Bijvoorbeeld in verband met schuldsanering, huisvesting, verslaving en problemen op school. Vaak hebben de betrokken gezinnen weerstanden tegen professionele hulpverlening. Het is aan de gemeente ervoor te zorgen dat lokale instellingen afspraken maken over het bij elkaar brengen van afzonderlijke probleemsignalen van/over het gezin en het onderling afstemmen van de hulpverlening. Sommige gemeenten experimenteren in dit verband met een centraal meld- en coördinatiepunt. Als het een gezin betreft met een indicatie voor jeugdzorg, gaat bureau jeugdzorg na wie de coördinatie het beste op zich kan nemen. Belangrijk is dat degene die coördineert, het vertrouwen van het gezin heeft. De vijf gemeentelijke functies in schema Functie Informatie en advies Signalering Toeleiden naar hulpaanbod Licht pedagogische hulp Coördinatie van zorg Mogelijke invullingen Informatiepunt opvoeding (bijv. een Opvoedwinkel) Jongeren Informatie Punt Oudercursussen Centraal meld-/verzamelpunt Meldcodes, bijv. voor kindermishandeling Sociale kaart Netwerken rondom buurt en school Netwerken (bijvoorbeeld rond scholen) waar bureau jeugdzorg - eventueel op afroep - aan deelneemt Pedagogische spreekuren Kortdurende begeleiding en coaching van jongeren Gezinsondersteuning (bijv. Home Start) Bijeenbrengen probleemsignalen Afstemmen hulpverlening Gezinscoach 11

SAMENHANG TUSSEN DE FUNCTIES De gemeente heeft een regierol bij het aanbrengen van samenhang tussen de vijf genoemde functies. Een goed praktijkvoorbeeld van een samenhangende invulling van functies is het zogenoemde Steunpunt Opvoeding. Daarin werken verschillende lokale voorzieningen samen aan voorlichting, toeleiding, pedagogische hulp en coördinatie. Andere gemeenten geven de voorkeur aan netwerken die een signalerende en coördinerende functie vervullen. Het meest effectief zijn netwerken rondom vindplaatsen van (potentiële) problemen: consultatiebureaus, scholen en buurten. Daarnaast is het mogelijk opvoed- en opgroeiondersteuning aan te haken bij multifunctionele voorzieningen zoals een Ouder en Kind Centrum (Amsterdam) of een brede school. Welke invulling de voorkeur verdient, hangt af van de lokale situatie. REGIEROL GEMEENTE De gemeentelijke regierol houdt in dat de gemeente de betrokken voorzieningen bijeenbrengt, faciliteert en aanstuurt met het doel een samenhangend systeem van opvoed- en opgroeiondersteuning te realiseren. Dit systeem moet zijn afgestemd op de lokale situatie en het jeugdzorgaanbod. De regierol beperkt zich niet tot voorzieningen die onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, maar bestrijkt ook voorzieningen waar de gemeente geen directe zeggenschap over heeft, zoals scholen, politie, huisartsen en de strafrechtketen. Om goed te kunnen regisseren, moet de gemeente een helder beeld hebben van de capaciteiten en (financiële) mogelijkheden van alle betrokken voorzieningen. Op basis daarvan kunnen de instellingen afspreken wie welke bijdragen levert. Omdat de gemeente niet over alle partijen evenveel zeggenschap heeft, is de invulling van de regierol in de praktijk verre van eenvoudig. Daarom krijgt dit onderwerp in het ondersteuningstraject bijzondere aandacht. WETTELIJKE VERANKERING Zoals eerder vermeld, zijn de vijf functies van het gemeentelijk domein unaniem vastgesteld door de partners in het Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg: de VNG, het IPO, de ministeries van VWS en Justitie en de MOgroep. Het kabinet heeft besloten de verantwoordelijkheid van gemeenten voor het realiseren van deze functies vast te leggen in de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), waarin onder andere de Welzijnswet op zal gaan. 12

DE GEWENSTE EN DE ACTUELE SITUATIE De vijf functies van het lokaal preventieve jeugdbeleid in relatie tot de jeugdzorg beschrijven de gewenste situatie. Om te bepalen welke inspanningen gemeenten (gemiddeld) moeten plegen om die situatie te bereiken, is het interessant te bezien in hoeverre het huidige lokale jeugdbeleid deze functies reeds vervult. De actuele situatie rondom opvoed- en opgroeiondersteuning HET ONDERZOEK Onderzoeksbureau Regioplan heeft in opdracht van het ministerie van VWS in kaart gebracht hoe gemeenten beleidsmatig invulling geven aan de vijf functies op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning (de uitvoering van het beleid is niet onderzocht). Ook is geïnventariseerd welke knelpunten gemeenten hierbij tegenkomen en in hoeverre zij behoefte hebben aan inhoudelijke ondersteuning. Het onderzoek is uitgevoerd in de eerste helft van 2004 en dient als nulmeting. De gemeenten die eraan hebben meegedaan, zijn wat betreft grootte en verdeling over de provincies representatief voor de Nederlandse gemeenten. 4 GEMEENTELIJK BELEID PER FUNCTIE Bijna alle gemeenten hebben voor ten minste één van de vijf functies beleid geformuleerd. Ongeveer tweederde deel heeft dit voor vier van de vijf functies gedaan. Grote(re) gemeenten zijn het actiefst op dit gebied. Toch geldt ook voor bijna de helft van de kleine gemeenten dat zij voor vier van de vijf functies beleid hebben geformuleerd. De signaleringsfunctie heeft de hoogste prioriteit, op de voet gevolgd door de informatiefunctie. Grote gemeenten hebben daarnaast vrijwel allemaal een beleid voor de functies toeleiding en pedagogische hulp. Bij kleine en middelgrote gemeenten is dit veel minder het geval. De coördinatiefunctie is het minst vaak in beleid vastgelegd. 4 Het onderzoeksrapport is te vinden op de VNG-site: www.vng.nl. 13

Gemeenten die beleid voeren op de vijf vastgestelde functies (in procenten, voorjaar 2004) Kleine Middelgrote Grote gemeenten gemeenten gemeenten (<20.000 inwoners) (20-50.000 inwoners) (>50.000 inwoners) Informatie en advies 80 87 92 Signalering 80 93 97 Toeleiding 62 85 97 Licht pedagogische hulp 65 76 94 Coördinatie van zorg 35 44 72 VOORZIENINGEN Het aantal en soort hulpvoorzieningen waarvoor gemeenten taken hebben vastgelegd en waarover uitvoeringsafspraken zijn gemaakt, loopt sterk uiteen. Net als bij het formuleren van beleid, zijn ook op dit gebied grote gemeenten het actiefst. De top drie van voorzieningen waarvoor taken zijn geformuleerd en werkafspraken zijn gemaakt, bestaat uit consultatiebureaus, jeugdgezondheidszorg en algemeen maatschappelijk werk. Daarnaast heeft een aanzienlijk aantal gemeenten dit gedaan voor onder meer peuterspeelzaalwerk, leerplicht en Bureau Halt. De coördinatiefunctie is ook in dit verband onderbedeeld. KNELPUNTEN Gemeenten die ver gevorderd zijn met het ontwikkelen van preventief jeugdbeleid en bijbehorende netwerkstructuren - in het algemeen grote gemeenten - hebben het meeste inzicht in bestaande knelpunten. Vrijwel alle gemeenten zien echter ruime mogelijkheden tot verbetering van het hulpaanbod voor de verschillende functies. Veel gemeenten vinden dat zij nog weinig grip hebben op de uitvoeringspraktijk. Hun inzicht in de hulpbehoefte en de effectiviteit van de hulpverlening is beperkt. Ook knelpunten in de randvoorwaardelijke sfeer spelen een rol, zoals de verkokerde aansturing door de rijksoverheid, het tijdelijke karakter van financieringsbronnen en bezuinigingen. In veel gemeenten heeft het jeugdbeleid geen bestuurlijke prioriteit. Ook wanneer het wel als speerpunt is benoemd, wordt er niet altijd extra geld voor uitgetrokken. Een groot aantal gemeenten noemt verder als knelpunten de capaciteit en de wachtlijsten van bureau jeugdzorg, evenals de aansluiting met het jeugdzorgaanbod. Grote en middelgrote 14

gemeenten signaleren een gebrek aan licht ambulante hulp, omdat bureau jeugdzorg zich van dit terrein terugtrekt. BEHOEFTE AAN ONDERSTEUNING Uit het onderzoek van Regioplan blijkt dat veel gemeenten behoefte hebben aan ondersteuning, met name bij het coördineren van zorg op lokaal niveau en het invullen van de gemeentelijke regierol. Naar aanleiding hiervan hebben het ministerie van VWS en de VNG op verzoek van het Bestuurlijk Overleg een ondersteuningstraject voor gemeenten ontwikkeld. Toewerken naar de gewenste situatie EINDDOEL IMPLEMENTATIE De implementatie van de vijf functies van het preventieve lokale jeugdbeleid stelt gemeenten voor de opgave toe te groeien naar de volgende situatie: 1 Informatie- en adviesfunctie: voor iedereen is duidelijk waar binnen de eigen gemeente informatie en advies over opvoeden en opgroeien te krijgen is. 2 Signaleringsfunctie: voor alle partijen is duidelijk welke afspraken gelden voor het centraal melden van verontrustende signalen van of over gezinnen en jeugdigen. 3 Toeleidingsfunctie: voor alle partijen is duidelijk welke afspraken gelden voor het beoordelen van gesignaleerde problemen en het zo nodig plegen van interventies. Het doorverwijzen van cliënten naar lokale voorzieningen of bureau jeugdzorg. 4 Licht pedagogische hulp: gezinnen en jeugdigen met opvoed- en opgroeiproblemen komen op de juiste plek terecht en worden niet van het kastje naar de muur gestuurd; zo nodig is licht pedagogische ondersteuning beschikbaar. 5 Coördinatiefunctie: voor gezinnen en jeugdigen met meervoudige problemen die daar geen greep (meer) op hebben, is er coördinatie van zorg. ONDERSTEUNINGSTRAJECT Uit het Regioplan-onderzoek blijkt dat vooral bij kleinere gemeenten nog veel ruimte is voor verbetering bij het invullen van de vijf functies. Om gemeenten daarbij te helpen, gaat in het najaar van 2004 een ondersteuningstraject van start. Dit loopt tot en met 2006. Opdrachtgever voor dit traject is het ministerie van VWS. De VNG zorgt voor de vormgeving en uitvoering. 15

Het ondersteuningstraject zal bestaan uit diverse activiteiten: - Handreikingen voor: Het in kaart brengen van de lokale situatie, de samenhang tussen de functies en instellingen. Het invullen van de bestuurlijke regierol voor het preventieve lokale jeugdbeleid. Het maken van aansluitingsafspraken tussen provincie en gemeenten. Het maken van regionale afspraken over de inzet van bureau jeugdzorg. - Het organiseren van workshops en verbeterkringen om met behulp van de handreikingen praktisch met de implementatie van de vijf functies aan de slag te gaan. - Het in samenspraak met een aantal gemeenten ontwikkelen van een meetinstrument om inzicht te krijgen in de voortgang van de implementatie en eventuele belemmeringen die gemeenten daarbij ondervinden. - Protocollen voor een eenduidige registratie in de keten van signalering tot en met de indicatiestelling door bureau jeugdzorg. - Een instrument ter verbetering van de informatiepositie van de gemeente, met het doel meer zicht te krijgen op de vraag naar preventief lokaal jeugdbeleid (de behoeften van ouders en kinderen) en het aanbod en bereik van de betrokken instellingen. NADERE INFORMATIE Voor nadere informatie over de inhoud van deze brochure en het ondersteuningstraject voor gemeenten kunt u terecht bij de VNG, telefoonnummer: 070-3738022 of bezoek de website www.vng.nl. 16