ONDERZOEK NAAR DE KWALITEIT VAN HET OPTREDEN VAN DE PROVINCIALE OVERHEID ALS BEVOEGD GEZAG WABO (Wm) IN HET DOSSIER NORTH REFINERY TE DELFZIJL Groningen, mei 2011
Ten geleide In maart 2010 ontving het bestuur van de provincie Groningen melding van de zijde van handhavingspartners dat er reden was om te twijfelen aan de kwaliteit van het (bestuursrechtelijk) toezicht van het bevoegd gezag Wm in geval van North Refinery Delfzijl. Naar aanleiding daarvan besloot het bevoegd gezag tot een project Verscherpt toezicht. Tien maanden later, in januari 2011 kwamen er nieuwe berichten dat de kwaliteit van het bestuursrechtelijk handhavingstraject nog steeds te wensen over liet. Gelet op de ernst van deze mededelingen achtte het provinciaal bestuur het noodzakelijk dat een onafhankelijk onderzoek zou worden ingesteld naar het provinciaal optreden inzake de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving in het geval van North Refinery. Bij brief d.d. 15 februari 2011 verstrekte het bestuur van de provincie Groningen aan J. de Ridder, hoogleraar bestuurkunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, de opdracht voor dit onderzoek. Voor de uitvoering van de opdracht heeft De Ridder een onderzoeksteam gevormd, bestaande uit hemzelf en enkele deskundigen van de Milieudienst Rijnmond DCMR, te weten mevrouw A. Otten en de heren E. van Ark en J. van der Sluis. Het provinciaal bestuur wilde dat het onderzoek in elk geval de volgende vragen zou beantwoorden: - 1 - Hanteert de provincie Groningen op het dossier North Refinery de haar ter beschikking staande bestuursrechtelijke middelen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving volledig en op een juiste wijze? - 2 - Wat is de kwaliteit van de afstemming tussen het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke handhavingstraject in relatie tot het informatieverschil tussen beide trajecten? - 3 - Zijn de medewerkers van de provincie voldoende deskundig om adequaat toezicht uit te oefenen en is er enige reden voor twijfel aan een professionele taakuitoefening? Een eerste verkenning en intern overleg binnen het onderzoeksteam hebben geleid tot de navolgende onderzoeksopzet, met inbegrip van een aanscherping van de te beantwoorden onderzoeksvragen. Het onderzoek dient ter beantwoording van de volgende vragen: - 1 - Is de aanpak en de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het geval North Refinery doeltreffend, dat wil zeggen gericht op de meest optimale bescherming van het milieu? - 2 - Is de aanpak en de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het geval North Refinery in overeenstemming met de meest recente inzichten en gebaseerd op de best beschikbare methoden en technieken? - 3 - Hanteert de provincie Groningen in het dossier North Refinery de haar ter beschikking staande bestuursrechtelijke middelen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving volledig en op een juiste wijze? - 4 - Wat is de kwaliteit van de afstemming tussen het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke handhavingstraject in relatie tot het informatieverschil tussen beide trajecten? - 5 - Wat is de kwaliteit van de afstemming binnen het bestuursrechtelijke handhavingstraject tussen de provinciale toezichthouder en andere bestuurlijke toezichthouders?
4-6 - Wat is de kwaliteit van de provinciale organisatie voor vergunningverlening en handhaving in relatie tot de opgave waarvoor zij zich in het geval North Refinery ziet gesteld. Het onderzoek heeft betrekking op de totstandkoming, de inhoud en het toezicht en de handhaving van de revisievergunning c.a. die het provinciaal bestuur op 9 juni 2009 aan North Refinery heeft verleend. Documenten van voor 9 juni 2009, de datum van vaststelling van deze revisievergunning zijn meegenomen in het onderzoek voor zover ze een relatie hebben met de op 29 mei 2008 ingediende aanvraag voor deze vergunning. Dit betreft in elk geval de aanvullende gegevens en documenten in relatie tot luchtkwaliteit die de aanvrager in september 2008 en in januari en februari 2009 heeft ingediend. Toezicht en handhaving onder vigeur van de daaraan voorafgaande vergunning (dus voor juni 2009) zijn buiten het onderzoek gebleven. Het onderzoek is gericht op het functioneren van het provinciaal bestuur en zijn ambtenaren als bevoegd gezag WABO (Wm). Het onderzoeksteam heeft activiteiten van andere bestuurlijke instanties die bij NR een toezichts- en handhavingsfunctie uitoefenen wel in het onderzoek betrokken maar slechts voor zover dat dienstig was om een beter begrip te krijgen van de keuzen en activiteiten van het provinciaal bestuur. Het onderzoeksteam heeft niet zelfstandig onderzoek gedaan naar het nalevingsgedrag van North Refinery. Om bovenstaande vragen te beantwoorden heeft het onderzoeksteam de volgende activiteiten verricht: 1. Er zijn verkennende gesprekken gevoerd met een aantal sleutelpersonen, onder wie de betrokken officier van justitie en de regionale directeur van de VROM-inspectie. 2. Vervolgens is dossieronderzoek verricht, met als doel onder meer een toets van de verstrekte vergunningen en een reconstructie en analyse van de uitvoering van het toezicht en de handhaving. Een groot deel van de relevante stukken was van te voren verzameld en aan het onderzoeksteam ter beschikking gesteld. Gedurende het onderzoek zijn aanvullend stukken opgevraagd. 3. Op 7 maart 2011 heeft het onderzoeksteam het bedrijf bezocht. Het bedrijfsbezoek was van tevoren aangekondigd. Het was oriënterend van aard. Het onderzoeksteam wilde zich langs deze weg een beeld vormen van de aard en bedrijfsvoering van het bedrijf. Vertegenwoordigers van het bedrijf gaven uitleg en toelichting. Het bedrijfsbezoek was uitdrukkelijk geen controle op de naleving van de voorschriften door NR en evenmin een audit van een controlebezoek van de toezichthouder van de provincie. 4. Na afronding van het dossieronderzoek zijn dertien vraaggesprekken ( waarvan 10 met ambtenaren van de provincie en drie met externen) gevoerd. Het doel van deze gesprekken was tweeledig: zij dienden enerzijds om ontbrekende informatie te verkrijgen en anderzijds om de bevindingen en interpretaties van het onderzoeksteam te toetsen; 5. De bevindingen van het onderzoeksteam zijn middels een presentatie voorgelegd aan betrokken ambtenaren van de provincie. 6. Het dossieronderzoek op zich is eind maart 2011 afgesloten. Tot dan aan het onderzoeksteam overgelegde documenten zijn in de beschouwingen van het onderzoeksteam meegenomen.
5 Hoofdstuk 1 Voornaamste bevindingen Dit hoofdstuk bevat de kern van de bevindingen van het onderzoek naar de kwaliteit van het optreden van de provinciale overheid als bevoegd gezag WABO (wm) in het dossier North Refinery te Delfzijl. Alle uitspraken en oordelen die in dit hoofdstuk zijn opgenomen worden in de navolgende hoofdstukken uitvoerig uiteengezet en onderbouwd. Dit hoofdstuk is dan ook te lezen als een samenvatting van het gehele rapport. 1.1 De provinciale houding ten opzichte van het bedrijf De inrichting North Refinery (NR)is een lastig object voor milieuregulering, juist ook omdat het relatief eenvoudig lijkt. Uit gesprekken met verschillende betrokkenen, van gedeputeerde tot inspecteur, is gebleken dat men het bedrijf North Refinery lange tijd als een onproblematisch bedrijf heeft beschouwd. Na de bestuursrapportage van de Officier van Justitie van maart 2010 lijkt die attitude te kenteren. In zijn tussenrapportage van maart 2011 bestempelt de projectleider Verscherpt toezicht North Refinery als een bedrijf dat zijn verantwoordelijkheid niet neemt voor de door de inrichting veroorzaakte milieubelasting. De milieuregelgeving had verwerkt moeten worden in de bedrijfsprocessen en in de routines op de werkvloer. Daarvan is niet of onvoldoende sprake. Deze kritische evaluatie was eerder mogelijk geweest. Er waren al van voor de totstandkoming van de revisievergunning signalen die reden gaven om NR als een risico-bedrijf te kwalificeren. Dit had moeten leiden tot extra waakzaamheid bij de provincie, zowel gedurende het proces van vergunningverlening als bij de overdracht van de vergunning aan het toezicht (de opleveringscontrole) en bij de uitoefening van het toezicht op de naleving. De provinciale organisatie mist een heldere systematiek die het mogelijk maakt om risicovolle bedrijven te signaleren, zodat hier passend mee kan worden omgegaan. Meer in het algemeen ontbeert het bevoegd gezag voldoende inzicht in de bedrijfsprocessen en in het feitelijk functioneren van NR om adequaat te kunnen optreden. 1.2 De vergunning/ luchtemissies Algemeen De Revisievergunning van 2009 bevat naar het oordeel van het onderzoeksteam een toereikende en handhaafbare regulering van de bedrijfsvoering van NR. Op een aantal onderdelen had de vergunning verdergaande eisen kunnen bevatten. Acceptatie, verwerking en luchtemissies Het bedrijf heeft een brede acceptatie aangevraagd en vergund gekregen. Een brede acceptatie betekent dat de inrichting oliestromen met een grote verscheidenheid aan verontreinigingen (onder meer metalen, halogeenverbindingen, zwavelverbindingen) te verwerken krijgt. Om te voorkomen dat deze verontreinigingen na verwerking worden uitgestoten is een robuuste gasreiniging en waterzuivering nodig. Bij de vergunningverlening is niet expliciet afgewogen welke emissiebeperkende voorzieningen noodzakelijk zijn. Een aantal mogelijke voorzieningen is niet in de vergunning opgenomen. In plaats daarvan richtte de vergunningverlener zich op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf en verplichtte de vergunninghouder een controleplan met passende voorzieningen op te stellen. Achteraf kan men zich afvragen of het bij dit type bedrijf een juiste keuze was om het aan te spreken op eigen verantwoordelijkheid. NR heeft de in de voorschriften opgenomen verplichting om een controleplan op te stellen en in te voeren, niet nageleefd en overigens is dit voorschrift ook niet gehandhaafd. Met een controleplan zou de acceptatie op een brede aanvoer ingericht kunnen worden, door per parameter de belasting van de gasreiniging en de waterzuivering te regelen. Emissieoverschrijdingen zouden dan gecorrigeerd kunnen worden door bijregeling van de reinigingsinstallaties of door aanpassing van de acceptatie-eisen.
6 Thermische oxidatieoven De systematiek van de vergunning is gericht op het voorkomen van verontreinigde emissies door middel van een thermische oxidatieoven (naverbrander) waarin de bij destillatie vrijkomende vervuilde gassen ( afgas ) volledig moeten worden verbrand. Om zeker te stellen dat de thermische oxidatieoven inderdaad geen verontreinigde gassen uitstoot, eist de vergunning een controleplan voor de monitoring ervan. Toen het onderzoeksteam er tijdens het bedrijfsbezoek naar vroeg, bleek dit plan te ontbreken, ook in concept-vorm. Er is geen enkele monitoring van de samenstelling van de afgassen. Het onderzoeksteam constateert dat het bedrijf op dit punt de vergunningvoorschriften overtreedt. Gaswasser In de tweede aanvulling op de aanvraag van januari 2009 heeft NR emissies van de thermische oxidatieoven aangevraagd met inbegrip van een nageschakelde gaswasser. Het onderzoeksteam heeft bij het bedrijfsbezoek geconstateerd dat deze gaswasser niet aanwezig was. Of de gaswasser formeel juridisch deel uitmaakt van de vergunning is uit het betreffende besluit niet eenduidig op te maken. Los daarvan kan worden geconstateerd dat een dergelijke voorziening een wezenlijke bijdrage zou leveren aan een milieusparend bedrijfsproces zeker nu de emissies van de thermische oxidatieoven ongereinigd werden uitgestoten zonder enige monitoring van de samenstelling van de afgassen. Emissierapport In april 2010 heeft een extern onderzoeksbureau eenmalig een emissiemeting uitgevoerd. Het bureau rapporteerde zijn resultaten op enigszins dubbelzinnige wijze. De toezichthouder concludeerde daarop ten onrechte dat de resultaten aan de eisen voldeden: er was abusievelijk niet getoetst aan de emissievracht-eis in de vergunning. Omdat aldus verborgen bleef dat de inrichting niet voldeed aan de emissie-eisen, viel er een argument weg om de aangevraagde gaswasser daadwerkelijk te installeren. Het onderzoeksteam constateert dat als uitkomst van deze gang van zaken een voorziening om emissies beter beheersbaar te maken ten onrechte niet is geïnstalleerd. Verminderde werkzaamheid van de vergunning Thans heeft NR de installatie van een gasbuffer vóór de thermische oxidatieoven aangekondigd - dit om de samenstelling van de afgassen gelijkmatiger te maken en aldus nieuwe dreigende overschrijdingen van de emissie-eis te voorkomen. Een voorgenomen wijziging van de installatie zou ter beoordeling aan de vergunningverlenende instantie moeten zijn voorgelegd. Het onderzoeksteam heeft geen aanwijzingen gevonden dat over dit voornemen daadwerkelijk contact is geweest tussen vergunningverlening en handhaving. De vergunningverlenende instantie dient zich ernstig af te vragen of een gasbuffer een acceptabele voorziening is. Immers, een voorgeschakelde gasbuffer zorgt voor het afvlakken van emissiepieken, zonder dat de totale uit te stoten vracht zal afnemen. De mogelijkheid om overschrijding van de emissiegrenswaarden waar te nemen - nu al heel lastig voor de provinciale toezichthouder zal nog verder afnemen. De in de vergunning afgewogen en noodzakelijk geachte bescherming van het milieu zou hiermee nog verder in het gedrang kunnen komen. De vergunning is dan niet regulerend meer voor (de emissies van) de aangevraagde acceptatie en verwerking van afvalstoffen: zij zou aldus haar werkzaamheid verliezen. 1.3 Toezicht en handhaving Voor de beoordeling van de kwaliteit van het toezicht en de handhaving heeft het onderzoeksteam de vraag onderzocht of uitvoering is gegeven aan de eigen voornemens in de provinciale toezichtsplannen en of er sinds het verlenen van de revisievergunning bij geconstateerde overtredingen handhavend is opgetreden overeenkomstig de handhavingsstrategie van de provincie. Het onderzoeksteam heeft het volgende vastgesteld. Beleid toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is in de onderzoeksperiode beheerst door het behandelen van vele (geur)klachten en incidenten. Daaraan is terecht veel capaciteit van toezicht en handhaving
7 toegekend. Deze inzet lijkt echter ten koste gegaan te zijn van het reguliere toezicht. Hoewel nominaal is voldaan aan het voornemen om in 2010 tenminste drie reguliere controles uit te voeren, was de aard van het toezicht, als gevolg van de druk door incidenten, fragmentarisch. De provincie heeft onvoldoende op deze ontwikkeling gereageerd: een verruiming van het aantal voor NR beschikbare uren voor toezicht had in de rede gelegen. 1 Een systematisch toezicht waarbij (overeenkomstig het provinciaal beleid) over een periode van vijf jaar alle toezichtsthema s aan de orde komen, was onder de hiervoor genoemde omstandigheden niet goed mogelijk. De voornemens neergelegd in het toezichtsplan 2010 zijn zodoende naar de achtergrond geraakt dan wel niet uitgevoerd. Ook heeft het ontbroken aan systeemgericht toezicht (controles van alle bedrijfsprocessen van NR), als aanvulling op de traditionele fysieke controles. Het toezicht was daardoor niet uitdrukkelijk gericht op de wezenlijke risico s in de bedrijfsvoering van NR. Voorts is in de door het onderzoeksteam beschouwde periode onvoldoende gebruik gemaakt van het instrument (diepgaand) administratief toezicht. Deze vorm van toezicht moet inzicht geven in de manier waarop NR haar acceptatie- en verwerkingsbeleid uitvoert als het gaat om de acceptatie en het bewerken dan wel verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen. Ook biedt administratief toezicht informatie over de kwaliteit van de administratieve organisatie en de interne controle binnen het bedrijf. In 2009 heeft één lijncontrole plaatsgevonden, waarbij één oliestroom is getoetst terwijl in 2010 in het geheel geen administratief toezicht is uitgevoerd. Uitoefening toezicht De opleveringscontrole van de in 2009 verleende revisievergunning, is uitgevoerd terwijl belangrijke onderdelen van de vergunde installatie nog buiten werking waren. Desondanks is er geen vervolgcontrole geweest. De opleveringscontrole is niet gepaard gegaan met een totale fysieke controle van de installatie. Niet is geconstateerd dat het in voorschrift 5.2.5 van de vergunning voorgeschreven controleplan, (een vereiste om de thermische oxidatieoven in gebruik te mogen nemen), ontbreekt. Afgaande op het verslag van de opleveringscontrole ( vergunning is puntsgewijs doorgenomen ) zou dit tijdens de opleveringscontrole aan de orde moeten zijn geweest. Aldus kon het bedrijf een onwenselijke en potentieel milieubedreigende situatie in stand houden. Het project Verscherpt toezicht NR, dat in maart 2010 van start ging, heeft, ondanks de juiste bedoelingen, niet in de hiervoor genoemde gebreken kunnen voorzien Handhaving Het toezicht en daarmee samenhangend de handhaving is in de onderzochte periode vooral reactief geweest. Het provinciaal bestuur is uitsluitend naar aanleiding van klachten en informatie van externen handhavend opgetreden. Dat gold zowel voor de uitvoering van repressieve inspecties als voor het toepassen van bestuursrechtelijke sancties. Wat het daadwerkelijke sanctionering van overtredingen betreft: het provinciaal bestuur heeft in drie gevallen gebruik gemaakt van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden om sancties op te leggen. In twee van deze drie gevallen heeft het provinciaal bestuur voortvarend overeenkomstig zijn sanctiestrategie gehandhaafd. De handhaving in het derde geval de overtreding van vergunningvoorschrift 5.7 (geuroverlast) acht het onderzoeksteam daarentegen géén goed voorbeeld van voortvarend en dwin- 1 Tijdens de vraaggesprekken die het onderzoeksteam heeft gevoerd, is naar voren gebracht dat de tijd voor toezicht op een bedrijf beperkt is (tot vierentwintig uur per jaar, in het geval van NR). Dat zou de belangrijkste verklaring zijn voor de hiervoor genoemde tekortkomingen in de uitoefening van het toezicht
8 gend optreden. In december 2009 werd, onder bedreiging van een dwangsom, de last opgelegd om de overtreding te beëindigen. Hoewel al in februari 2010 was geconstateerd dat de overtreding voortduurde en dat de dwangsom verbeurd verklaard diende te worden, duurde het (als gevolg van fouten in de aanpak) een half jaar voor die verbeurdverklaring tot stand kwam. Zulk een optreden is ondermijnend voor het gezag van de toezichthouder bij het bedrijf. 1.4 Aanbevelingen Het onderzoek heeft zich gericht op het functioneren van de provincie met betrekking tot het bedrijf NR. De bevindingen en zo ook de aanbevelingen van het onderzoeksteam hebben alleen hierop betrekking. Het onderzoeksteam heeft niet onderzocht of de uitvoering van het provinciale toezicht bij dit bedrijf exemplarisch is voor de uitvoering van het toezicht bij andere onder hetzelfde bevoegd gezag vallende Wm-inrichtingen en met name bij prioritaire bedrijven, waar NR er een van is. Binnen deze beperking leidt het onderzoek tot de volgende aanbevelingen. 1.4.1 Aanbevelingen met betrekking tot de organisatie Kijkende naar de organisatie rondom de uitvoering van deze taak zijn de onderstaande aanbevelingen te maken. Zij worden kort weergeven, omdat het onderzoeksteam van mening is dat een verdere invulling een verantwoordelijkheid is van de provincie. Verbeter en borg de communicatie en de samenwerking tussen MV en MTZ in het gehele proces van vergunningverlening en toezicht en handhaving (ook bij het beoordelen van plannen, rapporten, etc.) Verbeter en borg de informatieoverdracht tussen en binnen MV en MTZ. Verbeter en borg de sturing door het management van de processen vergunningverlening en toezicht en handhaving, met name bij aandachtvragende bedrijven. Baseer de aanpak van aandachtvragende bedrijven op een risicoanalyse op bedrijfsniveau en maak de noodzakelijke middelen hiervoor vrij. Geef prioriteit aan de invoering van systeemgericht toezicht in combinatie met klassiek toezicht. Zorg voor voldoende kennis en inzet, afgestemd op de aard en de complexiteit van het bedrijf. Zorg er voor dat bevindingen in verslagen zijn vastgelegd en gearchiveerd, en dat de archivering optimaal toegankelijk is. Zorg voor een adequate invulling van de rol van WABO coördinerend bevoegd gezag en stuur vandaar uit het proces van toezicht en handhaving. Verbeter de samenwerking en de communicatie met andere bestuurlijke toezichthouders op bestuurlijk en ambtelijk niveau. 1.4.2 Aanbevelingen gericht op aanpak NR Kijkend naar de uitvoering van het toezicht komt het onderzoeksteam tot de volgende aanbevelingen. Het bevoegd gezag dient handhavend op te treden tegen de overtreding van vergunningvoorschrift 5.2.5 (de verplichting van een emissiecontrole-plan) terwijl de eerdere goedkeuring van het emissierapport gerectificeerd wordt. Er is thans geen of onvoldoende zicht op wat geëmitteerd wordt. Het plan en nieuwe metingen dienen hierin duidelijkheid te gegeven. Op basis van een goede analyse moet tevens beoordeeld worden of de huidige bedrijfsactiviteiten op dezelfde wijze kunnen worden voortgezet. Het bedrijf behoeft, mede vanwege de historie en het type bedrijf, een expliciet integrale aanpak van het toezicht; een aanpak die breder en dieper gaat dan wat met het
9 huidige project verscherpt toezicht wordt beoogd. Het onderzoeksteam stelt de volgende werkwijze voor. Formeer een werkgroep waarin alle noodzakelijke kennis aanwezig is. Laat deze werkgroep een risicoanalyse opstellen, een integrale opleveringscontrole uitvoeren en daarna een plan van aanpak opstellen waarin concrete termijnen worden gesteld. De handhaving zal dwingend en voortvarend moeten worden uitgevoerd. Arrangeer een gesprek op bestuurlijk / managementniveau met de nieuwe directie en de verantwoordelijke bedrijfsvoerders, waarin de ernst van de situatie en geboden voortvarendheid worden benadrukt. Het provinciale management zal in dit proces moeten sturen en nauwlettend de voortgang moet bewaken. Tijd en capaciteit zullen beschikbaar moeten komen om het proces adequaat te kunnen uitvoeren. Essentieel voor het welslagen van het vernieuwde toezicht is een integrale benadering van het gehele bedrijf. Het onderlinge verband tussen alle bedrijfsactiviteiten en de daarmee samenhangende emissies dient transparant in beeld gebracht te worden. Hetzelfde geldt voor de samenhang tussen de verschillende vormen van bewerking van afvalstoffen en het verkrijgen van de status van product. De onderstaande afbeelding geeft die samenhangen schematisch weer. De op te stellen risico-analyse kan zo het gehele bedrijfssysteem (bedrijfsonderdelen, bedrijfsprocessen en bedrijfsactiviteiten) omvatten. emissie naar de lucht TO } VD1 afval binnenland VD2 afval binnenland afval buitenland BRP afval buitenland producten waterzuivering producten op - / overslag lozing afvalwater
10
11 Hoofdstuk 2 De revisievergunning voor North Refinery van 2009 2 2.1 Algemeen De inrichting van North Refinery (NR) ligt op enkele kilometers afstand van een aantal omliggende woonkernen, waaronder Borgsweer, Farmsum en Termunterzijl en op iets grotere afstand (in de richting van Farmsum) Delfzijl. (zie figuur 1). Figuur 1: Situering van het bedrijf. A = de inrichting van North Refinery (vergunninghouder Refining and Trading Holland N.V.) 2.2 De inrichting en de activiteiten van NR in het kort North Refinery is te beschouwen als een afvalverwerker die allerlei olieachtige als gevaarlijk afval aan te merken stromen accepteert. Het bedrijf heeft binnen de inrichting verschillende verwerkingsroutes. Daarnaast wordt op de locatie handel gedreven in olieproducten. De inrichting bestaat uit een tankenpark en een tweetal als zodanig benoemde vacuüm destillatie eenheden, de VD-1 en de VD-2. De emissies naar de lucht van de VD-1 en de VD-2 worden via een naverbrander, benoemd als thermische oxidatieoven, uitgestoten in de atmosfeer. Binnen de inrichting vrijkomend afvalwater wordt geloosd op een zuiveringsinstallatie, die afvoert naar een centrale afvalwaterzuivering (North Water). Uitgaande stromen uit het bedrijf zijn zowel producten als afvalstoffen. 2 Wm-vergunning dd. 9 juli 2009, nr. 2009-35.003/24, MV, verleend aan Refining and Trading Holland N.V. voor opslag en verwerking van afvalstoffen en producten (Locatie: Oosterwierum 25 te Farmsum)
12 NR accepteert afvalstoffen uit zowel Nederland als uit het buitenland. Bovendien koopt NR producten in op de markt en verkoopt NR producten op de markt. Deze producten betreffen (onder meer) blends voor brandstoffen. Voor zover afvalstoffen uit het buitenland worden geaccepteerd dan wel afvalstoffen naar het buitenland worden afgevoerd geldt de EVOAregeling 3 voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen. Belangrijk element van de regeling is dat een binnen een inrichting te accepteren afvalstof moet passen binnen de vergunning van die inrichting. Het bedrijf dient een aanvraag voor acceptie in bij Agentschap NL, die voor het bevoegd gezag in deze, het Ministerie van I en M, de EVOA-regeling uitvoert. Agentschap NL vraagt het Wm bevoegd gezag om een advies over de vraag of de vergunning de acceptatie toelaat. Afhankelijk van de aard van het advies verstrekt Agentschap NL een positieve dan wel negatieve beschikking. Het Wm bevoegd gezag kan geen eisen stellen aan uitgaande stromen (afval)stoffen uit een inrichting. Het bedrijf is, ingevolge het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen als ontvanger van afvalstoffen verplicht de ontvangst te melden aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen. Daarnaast dient het bedrijf ook een afgiftemelding te doen van die afvalstoffen die met het bedrijf ook de afvalketen verlaten. De provincie Groningen is bevoegd gezag voor NR en daarmee verantwoordelijk voor het beschermingsniveau naar de omgeving dat emissiebeperkende voorzieningen naar de lucht, het water en de bodem bieden. 2.3 De totstandkoming van de vergunning De wijze waarop de Wm revisievergunning van 2009 tot stand is gekomen bevat een aantal complicaties die overigens niet ongewoon zijn bij een proces van vergunningverlening voor een complexe inrichting. Voor een deel echter zouden die complicaties toe te schrijven zijn aan de opstelling van het bedrijf in de gehele procedure. Eén van de bij het proces betrokken ambtenaren beschreef die opstelling in een vraaggesprek met het onderzoeksteam als niet open en niet coöperatief. De voorprocedure heeft relatief veel tijd in beslag genomen, onder meer omdat de conceptaanvraag aan een extern adviesbureau is voorgelegd voor een second opinion. Nadat de aanvraag was ingediend zag de vergunningverlener zich genoodzaakt om aanvullende gegevens te vragen en zijn aanvullingen op de aanvraag ingediend. Met het oog op de complexiteit van deze vergunningverlening is de termijn voor de vaststelling van de beschikking terecht verlengd. De huidige revisievergunning was voldoende tijdig van kracht en onherroepelijk om geen problemen in verband met de afloopdatum van de oude vergunning te veroorzaken. De coördinatie met het toenmalig bevoegd gezag voor de Wvo-vergunning Rijkswaterstaat heeft op de juiste wijze plaatsgevonden. Opvallend is, dat de gemeenten binnen een cirkel van tien km rond het bedrijf niet in de procedure zijn betrokken. Overigens zijn noch door die gemeenten, noch vanuit de naburige woonkernen of door belangengroeperingen zienswijzen tegen de ontwerpbeschikking ingediend. Wat hierbij een rol kan hebben gespeeld is het relatief geringe aantal klachten in 2008 en 2009 over geurhinder door het bedrijf. Volgens het daartoe door de provincie opgestelde klachtenoverzicht was dat gemiddeld één klacht per maand 4. Wel zijn zienswijzen tegen de ontwerpbeschikking ingediend door de VROM-inspectie en door NR zelf. De VROM-inspectie achtte het onder meer noodzakelijk dat de vergunning een toetsing van binnenkomende stromen op toxische stoffen verplicht zou stellen. Het provinciaal bestuur wees deze zienswijze af op grond van de overweging dat het bij de aanvraag ge- 3 EVOA: Europese Verordening betreffende de Overbrenging van Afvalstoffen; (EG) 1013/2006 4 Klachtenanalyse geurhinder, North Refinery, Provincie Groningen Afdeling Milieutoezicht Auteur: A.S. Veger; datum: 02-03- 2011
13 voegde acceptatiebeleid afdoend in een dergelijke controle voorziet. Tegen de beschikking tot verlening van de vergunning is geen beroep ingesteld. 2.4 De inhoud van de vergunning: algemeen De revisievergunning voor NR is zo opgebouwd dat er een afdwingbare regulering van de bedrijfsvoering beschikbaar is. Op een aantal onderdelen had de vergunning verdergaande eisen kunnen bevatten. Een belangrijk onderdeel van de vergunningverlening is de toetsing van de aanvraag aan BBT (Best Beschikbare Technieken). Het onderzoeksteam heeft nagegaan in hoeverre de vergunningverlener de emissies van de thermische oxidatieoven toereikend heeft getoetst aan BBT. Hierbij heeft het onderzoeksteam het uitgangspunt van de vergunningverlener gevolgd dat de afgassen van de thermische oxidatieoven niet vallen onder het toetsingsregime van het Besluit verbranden afvalstoffen (Bva). Het Bva is inderdaad niet van toepassing voor de verbranding van gasvormige afvalstoffen, tenzij deze gevormd zijn in een pyrolyse-installatie. Het onderzoeksteam heeft het niet tot haar taak gerekend na te gaan of de vacuümdestillatie bij NR als pyrolyse beschouwd dient te worden. Toetsing aan BBT heeft vooral plaatsgevonden door toetsing aan de BREF Afvalverwerking. 5 Voor het reguleren van emissies naar de lucht is eveneens de als BBT beschouwde NER als toetsingskader benoemd. 6 Het onderzoeksteam heeft geconstateerd dat de invulling van emissiegrenswaarden in voorschrift 5.2.2. vanuit de BREF Afvalverwerking (4.6.19) heeft plaatsgevonden met twee opvallende afwijkingen. In de eerste plaats ontbreekt in voorschrift 5.2.2. een emissie-eis voor dioxine (PCDD/PCDF) Een dioxine-eis is voor een thermische oxidatieoven een controle op het functioneren van de vernietigingsefficiëntie. De in de vergunning opgenomen borging van de vernietigingsefficientie van de thermische oxidatieoven is de temperatuureis aan de gasstroom van 850 o C op 2 seconden vanaf de invoer van de afgassen van de VD-1 en VD-2. In de praktijk zijn hiervoor in vergunningen voor andere installaties ook hogere temperaturen opgenomen en is de temperatuurmeting niet altijd rechtstreeks aan het 2-secondenniveau te relateren waardoor een nacontrole in de vorm van een dioxine-eis en meting noodzakelijk is. In de tweede plaats ontbreekt in voorschrift 5.2.2. een emissie-eis voor CO. Overigens is hierbij op te merken dat een emissievracht- eis voor CO als niet zinvol beschouwd moet worden. Een concentratie-eis geeft de mogelijkheid de verbranding optimaal te laten verlopen juist ook bij de grote variëteit in aanbod van organische verbindingen aan de thermische oxidatieoven. In het algemeen wordt er vanuit gegaan dat een verbranding optimaal is bij een zo laag mogelijk CO-gehalte in de rookgassen. De vergunning is wel zo opgezet dat de toezichthouder bij de beoordeling van het goed te keuren controleplan (vereist volgens voorschrift 5.2.5) rekening kan houden met het ontbreken van de twee hiervoor besproken voorzieningen. Er van uitgaande dat dit controleplan moet zijn goedgekeurd voor de inwerkingtreding van de thermische oxidatieoven, beschouwt het onderzoeksteam de regulerende mogelijkheden van de vergunning ten aanzien van de emissies naar de lucht als toereikend. Aan het LAP is getoetst of de door NR aangevraagde acceptatie voldoet aan de in het LAP gestelde criteria. 7 De afwegingen van de vergunningverlener over de aangevraagde afvalstromen hebben geleid tot voorschriften betreffende het acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV- 5 BREF: Best Beschikbare Technieken Referentiedocument 6 NER: Nederlandse Emissierichtlijn lucht 7 LAP: Landelijk afvalbeheerplan 2009 2021 (http://www.lap2.nl/
14 beleid) en ten aanzien van het toestaan van menging. Het is niet ongebruikelijk bij de vergunningverlening om zogenoemde massabalansen toe te passen als hulpmiddel om de hoogte van acceptatieparameters vast te stellen. Het onderzoeksteam heeft geen massabalansen aangetroffen. Met dit hulpmiddel had het bevoegd gezag meer richting aan het acceptatie- en verwerkingsbeleid kunnen geven. Nu trekt de in de vergunning vervatte regulering een grote wissel op de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf. In de tweede aanvulling op de aanvraag van januari 2009 heeft NR emissies van de thermische oxidatieoven aangevraagd met inbegrip van een nageschakelde gaswasser. Het onderzoeksteam heeft bij het bedrijfsbezoek geconstateerd dat deze gaswasser niet aanwezig was. Of de gaswasser deel uitmaakt van de vergunning is niet eenduidig uit het besluit op te maken. Onder voorschrift 5.1. is de ruimte geboden de gaswasser deel te laten uitmaken van de vergunning; onder voorschrift 5.3 wordt de Tweede aanvulling op de aanvraag (waarvan de gaswasser deel uitmaakt) niet genoemd. Wel wordt in de considerans expliciet naar de Tweede aanvulling bij de aanvraag verwezen; de in de aanvulling genoemde emissiecijfers worden in de considerans gebruikt ter toetsing. De gaswasser is zodoende in elk geval impliciet en mogelijk expliciet als een onderdeel van de installatie beschouwd. Los van deze achterliggende formeel juridische vraag of de gaswasser als behorend bij de vergunning moet worden gezien, kan worden geconstateerd dat een dergelijke voorziening een wezenlijke bijdrage zou leveren aan een milieusparend bedrijfsproces zeker nu de emissies van de thermische oxidatieoven ongereinigd werden uitgestoten zonder enige monitoring van de samenstelling van de afgassen. Oordeel onderzoeksteam: De vergunning zoals thans gesteld bevat een behoorlijke regulering van de inrichting NR. Op onderdelen had de regulering nog sterker kunnen zijn. De vergunningverlener had een bepaling kunnen opnemen omtrent het voorkomen van de uitstoot van dioxine. Voorts had de vergunningverlener niet alleen een monitoring plan, maar ook een continue CO-monitoring kunnen vereisen om de kwaliteit van de verbranding in de oxidatieoven te verzekeren. Met deze toevoegingen zou de emissie van de oxidatieoven toereikend kunnen worden gereguleerd. 8 In de vergunning zijn eisen ter beperking van de emissievracht opgenomen; om aan deze eisen te voldoen zou zowel de installatie van de gaswasser nodig kunnen zijn als ook het beperken van maximale acceptatie-concentraties. Indien de aangevraagde nageschakelde gaswasser geïnstalleerd en geoptimaliseerd zou zijn, zou de afgasbehandeling van de inrichting redelijk in de buurt komen van BBT. Eventueel zou ook reiniging met een actief koolfilter nog noodzakelijk kunnen blijken. 2.5 Acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO-IC Krachtens voorschrift 2.2.5 maakt het bij de aanvraag gevoegde en voor een afvalverwerker noodzakelijke Acceptatie- en Verwerkingsbeleid met de Administratieve Organisatie Interne Controle (AV/AO-IC) deel uit van de vergunning. Voorschrift 2.2.4 bepaalt hoe NR dient te handelen indien het bedrijf wijzigingen in het AV-AO/IC wil doorvoeren (zie fig. 2). 8 Op instigatie van ambtenaren van MTZ is eenmalig een dioxinemeting uitgevoerd. Het onderzoeksteam heeft het verslag daarvan (nog) niet kunnen inzien. Voor zover het onderzoeksteam heeft kunnen nagaan is noch over deze dioxinemeting noch over het mogelijk opnemen van een dioxinemeting in de overleg geweest tussen MTZ en MV.
15 Opvallend is dat een vereiste van goedkeuring door het bevoegd gezag in voorschrift 2.2.4 ontbreekt. In plaats daarvan beschikt het bevoegd gezag (op grond van de gecombineerde voorschriften 2.2.4 en 2.2.5) over de meer omslachtige en weinig rechtszekerheid biedende mogelijkheid om door het bedrijf voorgestelde wijzigingen niet te accepteren door krachtens voorschrift 2.2.5 vast te houden aan het bij de aanvraag ingediende AV/AO-IC. Figuur 2: Fragment revisievergunning 9 juni 2009, voorschrift 2.2.4 en 2.4.5 Los van de redactie van de voorschriften is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag eventuele wijzigingsvoorstellen toetst op de vraag of de in het controleplan uit voorschrift 5.2.5 opgenomen Emissie-relevante Parameters (ERP), (voorzover dat ERP s zijn die de acceptatie betreffen), in voldoende mate deel uit maken van de voorgestelde wijzigingen. 2.6 Toegestane menging binnen de inrichting van NR De vergunningvoorschriften bepalen op welke wijze menging binnen de inrichting van NR is toegestaan. Voorschrift 2.3.1 bepaalt dat afgewerkte olie categorie I en II niet gemengd mogen worden met andere afvalstoffen (zie fig. 3 en fig. 4). Figuur 3: Fragment revisievergunning 2009; voorschrift 2.3.1 Dit betekent in elk geval, dat deze categorieën olie niet gemengd mogen worden met afgewerkte olie categorie III. Afgewerkte olie categorie III heeft een vlampunt kleiner dan 55 o C en kan daarom niet in een van de binnen de inrichting aanwezige K3-tanks worden opgeslagen. Afgewerkte olie categorie III dient te worden opgeslagen in een van de binnen de inrichting aanwezige K1-tanks. Ook mag afgewerkte olie van categorie I en II niet gemengd worden met afgewerkte olie categorie IV. Categorie IV afgewerkte olie bevat PCB en heeft geen enkele toepassing binnen of buiten het bedrijf. PCB-bevattende olie dient te worden afgevoerd naar een eindverwerker die het thermisch kan vernietigen voorzien van de juiste rookgasreiniging. Nederland beschikt niet meer over een dergelijke eindverwerker. Het onderzoeksteam heeft bij het bezoek aan NR kennis genomen van de analyses die op te accepteren vrachten worden uitgevoerd en heeft de indruk dat NR in staat is afgewerkte olie categorie III en IV zowel onderling als van categorie I en II te onderscheiden. Daarbij is het het onderzoeksteam wel opgevallen dat voor het organisch halogeen gehalte als criterium 5000 mg/kg in plaats van 1000 mg/kg wordt gehanteerd., zodat categorie I en II een hogere EOX (extraheerbare organohalogeenverbindingen) verontreiniging kunnen bevatten dan normaal, oplopend tot 5000 mg/kg.
16 Figuur 4 Schema categorieën afgewerkte olie. Bron: LAP1 Voorschrift 2.3.4. geeft aan welke afvalstoffen gemengd mogen worden binnen de inrichting van NR (zie fig. 5). Figuur 5: Fragment revisievergunning 2009, voorschrift 2.3.4.
17 a. Afgewerkte olie categorie I en II mag onderling gemengd worden als uit de gemengde stroom basissmeerolie wordt geproduceerd. Hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat ook een klant van NR producent kan zijn als bedoeld in het voorschrift. b. Brandstofrestanten met een chloorgehalte kleiner dan 50 ppm (bedoeld zal zijn het organisch halogeen gehalte, gemeten als EOX in mg/kg) mogen gemengd worden met brandstofproducten, voor zover uit de gemengde stroom brandstoffen of grondstoffen worden geproduceerd. Hiermee is toegestaan brandstoffen die aan het Bohb 9 voldoen te mengen met brandstofproducten. Ook hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat een klant van NR producent is. c. Niet regenereerbare halogeenarme koolwaterstoffen mogen gemengd worden met oliehoudende afvalstoffen, voor zover uit de gemengde stroom brandstof of grondstof wordt geproduceerd. Als halogeenarme koolwaterstoffen worden koolwaterstoffen beschouwd met een organisch halogeen gehalte, gemeten als EOX van maximaal 5000 mg/kg (komt overeen met 0,5%). Ook hierbij zou onduidelijkheid kunnen bestaan of deze productie dient plaats te vinden binnen de inrichting van NR of dat een klant van NR producent is. d. Glycolen mogen aan alle te destilleren stromen bij NR worden toegevoegd ter verbetering van het destillatieproces binnen de inrichting. Beoordeling onderzoeksteam Als de onder c. bedoelde mengprocessen en de daarop volgende productie binnen de inrichting van NR plaatsvinden betekent dit, dat een grote variëteit aan oliehoudende afvalstoffen met allerlei verontreinigingen (metalen, zwavel, stikstof, halogenen), zowel in K3 als in K1, gemengd kan worden. Het resultaat van de menging, met alle verontreiniging, kan in de VD-1 of de VD-2 verwerkt worden. Het stelt hoge eisen aan de werking van de naverbrander (thermische oxidatieoven) en de afgasreiniging van de naverbrander, alsmede aan de controle op emissies dit alles om veilig te stellen dat deze verontreinigingen niet uitgestoten worden. 9 Besluit Organisch Halogeengehalte van Brandstoffen, (Besluit van 1 maart 1989, tot vaststelling van het ten hoogste toelaatbaar organischhalogeengehalte van brandstoffen of grondstoffen van brandstoffen).
18
19 Hoofdstuk 3 Het toezicht op en de handhaving van de milieuregels bij North Refinery 3.1 Inleiding Het (dossier)onderzoek is uitgevoerd op basis van door de provincie Groningen (hierna te noemen de provincie) verstrekte dossiers inzake vergunningverlening en toezicht en handhaving (Wet milieubeheer en BRZO) bij North Refinery, en andere documenten. Andere belangrijke documenten zijn: Handhavingsprogramma 2009 2011 (GS, 24 februari 2009); Handhavinguitvoeringsprogramma (HUM) 2010 (tot invoering WABO) (GS, maart 2010), hierna te noemen HUM 2010; Handhavingsbeleidsplan 2011 (GS, februari 2011); Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUM) 2011 (GS, januari 2011), hierna te noemen HUM 2011); Handhavingstrategie en werkwijze Wabo in de provincie Groningen (juni 2009) Opleidingsplan afdeling Milieutoezicht (21 juli 2008); Projectopdracht (2010) en projectplan Verscherpt toezicht NR (concept versie 1; 14 juli 2010), met bijhorende besprekingsverslagen tot en met verslag bijeenkomst vierde bijeenkomst; Bestuurlijke tussenrapportage Verscherpt toezicht NR (Groningen, maart 2011). Opgemerkt wordt dat het onderzoeksteam de hiervoor genoemde documenten niet zijn heeft getoetst aan het Besluit omgevingsrecht (BOR). Het onderzoeksteam heft de documenten als gegeven aangenomen en gehanteerd bij de door haar uitgevoerde toets van de uitvoering van het toezicht en de handhaving. Ten aanzien van toezicht en handhaving is het dossieronderzoek gericht op de periode vanaf het verlenen van de revisievergunning in 2009. Op 23 en 24 maart 2011 heeft het onderzoeksteam interviews gehouden met medewerkers van de provincie. De naar aanleiding van de interviews door medewerkers aan het onderzoeksteam vóór 1 april 2011 nageleverde documenten zijn door het onderzoeksteam meegenomen in haar oordeelsvorming. Figuur 6: Fragment Handhavingsprogramma 2009 2011 (GS, 24 februari 2009), blz. 14 3.2 Beleid toezicht en handhaving vertaald naar uitvoering toezicht Uit hoofdstuk 7 het BOR volgt dat de provincie een handhavingsbeleid dient vast te stellen en een uitvoeringsprogramma vast te stellen. De provincie heeft haar (uitvoerings)beleid voor
20 toezicht en handhaving Wet milieubeheer vastgelegd in een programma. In het Handhavingsprogramma zijn de Wm-inrichtingen, op basis van risico-inschatting en naleefgedrag, ingedeeld naar prioriteit (zie fig. 6). Het HUM 2010 geeft de uitwerking de in het handhavingsprogramma gemaakte keuzen voor de Wet milieubeheer als het gaat om prioriteiten, doelen en geplande resultaten (zie fig. 7). Figuur 7: Fragment Handhavingsuitvoeringsprogramma 2010, blz 13. Figuur 8 toont vervolgens deze keuzen nader vertaald naar uit te voeren controles met daarvoor geldende kentallen voor toezicht. Figuur 8: Fragment Handhavingsuitvoeringsprogramma 2010, bijlage 1