VOORSTEL AAN HET ALGEMEEN BESTUUR Aandachtsveldhouder J. Lamberts Vergadering : 6 mei 2014 Agendapunt : 6. Bijlagen : 1. Concept nieuw waterveiligheidsbeleid NB: ter inzage bij directiesecretariaat 2. Normvoorstel voor dijktrajecten Onderwerp : Nieuwe waterveiligheidsbeleid Informatie bij : ing. A.H.C. te Pas manager Waterbeleid Telefoon : (0314) 369 730 E-mail : a.tepas@wrij.nl Advies 1. Kennis te nemen van de hoofdlijn van het nieuwe waterveiligheidsbeleid. 2. Kennis te nemen van het normvoorstel en de betekenis van het normvoorstel voor de dijkringen van ons beheersgebied. 3. Kennis te nemen van de huidige stand van zaken van kosten en financiering van het nieuwe waterveiligheidsbeleid. 4. In te stemmen met de standpunten van ons waterschap op het nieuwe waterveiligheidsbeleid en de nieuwe normering. Inleiding Als onderdeel van de Deltabeslissing Waterveiligheid wordt gewerkt aan een nieuw waterveiligheidsbeleid en daarbij behorende nieuwe normen. Het huidige waterveiligheidsbeleid gaat al een aantal decennia mee, de huidige normen voor de primaire keringen dateren van de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw. De economische waarde en het aantal mensen achter de dijk is sterk toegenomen. De gevolgen van een eventuele overstroming groter zijn dus groter geworden. Verder zijn er nieuwe technische inzichten over de verschillende manieren waarop dijken kunnen bezwijken (piping) en is er een veel beter beeld over de mogelijke gevolgen van een overstroming. Als laatste zijn er aanvullende opgaven vanuit de klimaatverandering, de bevolkingsgroei en de groei van de economische waarde. Redenen voor het Rijk om het waterveiligheidsbeleid te herzien. De Deltabeslissingen, waar het nieuwe waterveiligheidsbeleid onderdeel van is, worden beleidsmatig verankerd in de opvolger van het Nationaal Waterplan: in december 2014 in het ontwerp Nationaal Waterplan en, na de inspraak en definitieve vaststelling, in december 2015 in het definitieve Nationaal Waterplan. Het Rijk is uiteindelijk de normsteller voor de primaire waterkeringen. Formeel gaan wij als waterschap niet over de norm. In het bestuursakkoord Water (BAW) is de afspraak gemaakt dat wij adviseren over de uitvoerbaarheid van de norm. Daarnaast speelt het vraagstuk van kosten en financiering van de nieuwe norm.
Eerder genomen besluiten Het college van dijkgraaf en heemraden heeft in de vergadering van 26 februari 2013 besloten: 1. In te stemmen met onze reactie op de bestuurlijke consultatie in het kader van het Deltaprogramma. 2. In te stemmen met de gezamenlijke reactie vanuit het RBO op de voorlopige richting van het Delta(deel)programma Zoetwater Hoofdpunten van de reactie in het kader van de consultatie: Wij onderschrijven de overstap naar een nieuwe norm waarbij uitgegaan wordt van de overstromingskans als normtype. We vinden dat de hoogte van de norm voor de primaire waterkeringen gebaseerd moet zijn op een richtwaarde voor basisveiligheid (kans op overlijden van een individu door overstroming), een richtwaarde voor maatschappelijke ontwrichting (kans op grote groepen slachtoffers door overstroming) en een economische optimale benadering (kosten-batenanalyse). Ten aanzien van differentiatie in normen onderschrijven we het vertrekpunt dat primaire waterkeringen verschillende normen kunnen hebben: Het hanteren van een risicobenadering houdt in dat verschillen in de gevolgen binnen een dijkring tot uitdrukking kunnen komen in een verschillende norm. Daarbij is het belangrijk dat niemand er, in vergelijking met het huidige wettelijke beschermingsniveau, in veiligheid op achteruit gaat. Daarnaast is belangrijk dat er aan de keuze voor normdifferentiatie een goede redeneerlijn ten grondslag ligt: De nieuwe norm dient uitlegbaar te zijn naar onze omgeving. Ook zal er een clustering plaats moeten vinden naar een beperkt aantal klassen (niet elke dijkring zijn eigen getal). We dringen voorts aan op het volwaardig meenemen van de grensoverschrijdende aspecten van in het bijzonder dijkring 48 en de gevolgen hiervan voor een nieuwe norm. En wijzen erop dat naast de primaire keringen er ook aandacht besteedt dient te worden aan de compartimenterende keringen. Langs de IJssel zijn al compartimenterende dijken aanwezig, zoals de kering langs het stroomkanaal van Hackfort, echter vanwege het ontbreken van goede kaders functioneert deze kering op dit moment niet afdoende als compartimenterende kering. Onderbouwing 1.1. Het nieuwe waterveiligheidsbeleid vormt de basis voor de normen van de dijkringen en daarmee voor de versterkingsopgave voor onze dijkringen. Nederland is door zijn ligging kwetsbaar voor hoogwater. Overstromingen kunnen leiden tot grote aantallen slachtoffers en tot economische schade. Blijvende aandacht voor de waterveiligheid is en blijft de komende decennia van cruciaal belang voor de leefbaarheid en de economie van Nederland. Het nieuwe waterveiligheidsbeleid heeft tot doel om Nederland duurzaam veilig te houden tegen overstromingen. Centraal in het nieuwe waterveiligheidsbeleid staat de risicobenadering: De risicobenadering houdt in dat de kans op een overstroming en de mogelijke gevolgen beide de hoogte van de norm bepalen. De risicobenadering sluit daarmee beter aan bij het uiteindelijke doel van het waterveiligheidsbeleid: een duurzame beheersing van overstromingsrisico s op een maatschappelijk aanvaardbaar niveau. 1 De risicobenadering is landelijk vertaald naar drie doelen: Veiligheid voor iedereen: Iedereen die in Nederland achter een primaire waterkering woont krijgt een bepaald basisbeschermingsniveau ( basisveiligheid ). Die basisveiligheid is er in het bestaande systeem niet. 1 In de huidige waterveiligheidsbeleid staat de overschrijdingskans van een (hoog)waterstand centraal. Een overschrijdingskans geeft de kans weer dat een bepaalde waterstand of golfhoogte wordt overschreden. Een overschrijdingskans van 1 op 1.250 betekent dat een kering zo hoog en sterk moet zijn dat zij een waterstand moet kunnen keren die gemiddeld eens in de 1.250 jaar wordt overschreden. 2 van 5
Zoveel mogelijk voorkomen van slachtoffers en schade. Daartoe voorziet het nieuwe beleid door, in aanvulling op de basisveiligheid, extra strenge eisen voor de dijk te stellen - en dus extra investeringen voor het beschermen - van die gebieden waar de kans op grote aantallen slachtoffers ( groepsrisico ) en economische schade zeer groot is. Extra aandacht voor vitale en kwetsbare infrastructuur: nutsvoorzieningen, transport, ziekenhuizen en communicatiemiddelen die tijdens en na een ramp cruciaal zijn voor het functioneren van een gebied, regio of het hele land (zoals elektriciteit, aardgaswinning en drinkwatervoorziening) worden extra beschermd. Het volledige rapport concept nieuw waterveiligheidsbeleid (versie 4 maart 2014) is op het directiesecretariaat in te zien. 2.1. Daarmee ontstaat een eerste beeld van de nieuwe normen en de betekenis ervan voor onze waterkeringen. In het normvoorstel van Deltaprogramma Veiligheid is per dijktraject dit is een deel van een dijkring - op basis van de drie bovengenoemde doelen de norm afgeleid. Deze nieuwe normen worden uitgedrukt in overstromingskansen: de kans dat een waterkering, of een gedeelte daarvan, faalt en er een overstroming plaatsvindt. De nieuwe norm kan voor twee naast elkaar liggende dijktrajecten dus verschillen, omdat de gevolgen per dijktraject verschillen. De nieuwe normen zijn, vanwege het verschil in type norm, getalsmatig onvergelijkbaar met de huidige normen die zijn gebaseerd op de overschrijdingskansbenadering. In bijlage 2 zijn de normen voor de dijktrajecten van ons waterschap bijgevoegd alsmede een kaartje met de ligging van de dijkringen en dijktrajecten. De dijkringen met de grootste risico s (grootste gevolgen en/of grootste waterdieptes) zijn de dijkringen 48 (Rijn en IJssel), dijkring 50 (Zutphen) en in mindere mate dijkring 47 (Arnhemse en Velperbroek). Voor deze dijkringen leidt het nieuwe beleid tot significant hogere normen. Voor het dijktraject langs de BovenRijn dijk (48-1) wordt zelfs een zeer hoge norm afgeleid (1/30.000). Deze waarde sluit aan bij het beeld van de grote gevolgen (cascadewerking) van een doorbraak in deze dijkring en de vertaling daarvan naar het concept van een systeemdijk.- De dijkringen 49 (IJsselland) en 50 (Gorssel) hebben in het normvoorstel een lagere norm (1/1.000). Dit beeld past ook bij de geringere gevolgen - lagere waterdieptes, minder mensen en minder waarde - in deze dijkringen. Overigens is de hoogte van het nieuwe beschermingsniveau in geen geval lager dan het huidige beschermingsniveau. De compartimenterende keringen zijn in het huidige normvoorstel nog niet opgenomen en er ontbreekt nog een norm voor dijktraject 49-1 vanwege ontbrekende basisgegevens. 3.1. Daarmee wordt een eerste inzicht gegeven van de kosten en de stand van zaken van de financieringsdiscussie. De huidige afspraak in het bestuursakkoord Water (BAW) is dat de waterschappen 181 miljoen euro per jaar bijdragen aan de huidige kosten van de versterkingsopgave. In het BAW is tevens afgesproken dat er een nieuwe afspraak gemaakt moet worden over de extra kosten voortvloeiend uit de nieuwe normering. Landelijk is het beeld op dit moment dat de totale opgave voor de nieuwe norm tot 2050 tot extra kosten leiden van 11 tot 14 miljard. Op basis hiervan, en uitgaande van 2050, is afgeleid dat per jaar 100 miljoen extra (op de 362 miljoen) benodigd zou zijn. Het jaar 2050 is benoemd als streefjaar om alle primaire waterkeringen aan de nieuwe normen te laten voldoen. De bovengenoemde kostenberekeningen zijn in een ambtelijke bijeenkomst (27 maart 2014) aan de waterschappen gepresenteerd. Vanuit de waterschappen zijn vele kanttekeningen geplaats bij deze kostenberekening, het beeld is dat deze berekening nog onvoldoende stabiel is. 3 van 5
De inschatting van 11 14 miljard moet daarom gezien worden als een eerste, zeer grove, inschatting. Vanwege de gebrekkige onderliggende gegevens kan deze op dit moment ook nog niet vertaald worden naar de kosten voor ons waterschap. In de Ledenvergadering van de UVW van 21 maart 2013 is, op advies van de CWK, besloten om voor de financiering van de versterking van de primaire waterkeringen op basis van de nieuwe normering niet meer dan 181 miljoen euro per jaar uit te trekken en dus niet verder te gaan dan de huidige BAW afspraken. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn: de normgetallen en daarmee de uiteindelijke kosten nog niet stabiel zijn; de waterschappen nog een hele uitdaging hebben aan het huidige HWBP; er nu geen draagvlak is om meer geld op te halen; de waterschappen binnen de 5%-lastenstijging willen blijven; Op dit moment is het standpunt van het ministerie over de financiering nog niet bekend. 4.1. Voor het waterschap, maar ook voor de gezamenlijke waterschappen, zijn de uitvoerbaarheid, de uitlegbaarheid en de kosten en financiering de belangrijkste punten voor het nieuwe waterveiligheidsbeleid. Het standpunt van het waterschap ten aanzien van uitlegbaarheid is: We onderschrijven de redeneerlijn van het nieuwe waterveiligheidsbeleid en de overstap naar een risicobenadering. De risicobenadering leidt op de IJssel tot aanzienlijke verschillen in normhoogtes (tussen 1/1000 en 1/30.000). Dit is verklaarbaar op basis van het verschil in gevolgen in deze dijkringen. Het waterschap vraagt echter aandacht voor de dijkringen met relatief lage normen op de IJssel. Het is aan te bevelen om voor deze dijkringen een nadere analyse te doen op de zinvolheid voor aanvullende maatregelen in tweede laag (ruimtelijke inrichting) of derde laag (rampenbeheersing). Het standpunt van het waterschap ten aanzien van uitvoerbaarheid is: Het aanpassen van de normering voor waterveiligheid dient zeer zorgvuldig te gebeuren. Inzicht in de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en consequenties is een voorwaarde voor definitieve aanpassing van het stelsel. Een belangrijke voorwaarde voor de invoering van de nieuwe norm voor dijkring 48 is dat het Rijk zorg draagt voor grensoverschrijdende afstemming over het beschermingsniveau en de bijbehorende maatregelen van deze dijkring. Wij voeren met het Duitse Deichverband gezamenlijk het beheer over dijkring 48. Een hogere norm voor het Nederlandse deel kan alleen gerealiseerd worden als dat afgestemd is met maatregelen in het Duitse deel. Dijkring 48 is voor wat betreft schade en slachtoffers de 6e dijkring van Nederland, mede door het cascade-effect wat in deze dijkring op kan treden. De basisveiligheid in het Nederlandse deel van deze dijkring wordt mede bepaald door de kans op doorbraken op Duits grondgebied. De vertaling naar de fysieke impact, wat betekent een hogere norm voor het dijkprofiel, is eveneens nog niet gemaakt. Het is van belang dat hier duidelijkheid over komt zodat ook de vertaling naar de ruimtelijke inpassing gemaakt kan worden. Er ontbreekt in het huidige normvoorstel nog een norm voor dijkring 49-1 En er ontbreekt een normvoorstel voor de compartimenterende kering langs het Stroomkanaal van Hackfort. Voor deze kering is eerder al door zowel Deltaprogramma Veiligheid als door Deltaprogramma Rivieren aangegeven dat deze dijk een meerwaarde heeft voor de beperking van de gevolgen in dijkring 50. Op basis van dit onderzoek zijn wij van mening dat deze kering eenzelfde norm dient te hebben als dijkring 50. 4 van 5
Het standpunt van het waterschap ten aanzien van kosten en financiering is: Wij zijn van mening dat de informatie over de extra kosten als gevolg van de nieuwe normering op dit moment nog onvoldoende is. Daarmee is de vraag of het normvoorstel financieel acceptabel en realistisch is nog niet te beantwoorden. Duidelijkheid hierover is een belangrijke voorwaarde. Er is daarmee op dit moment nog geen goede basis is voor een discussie over eventuele extra bijdrage van de waterschappen in het NWBP (zie ook standpunt Unie) 4.2. Het waterschap brengt deze standpunten in via de lijn van de Unie, via het Deltaprogramma, en via de formele inspraakmomenten We hebben via de onderstaande (bestuurlijke) lijnen de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het nieuwe waterveiligheidsbeleid en de nieuwe normering: Via de stuurgroep DeltaRijn, die vanuit het regionale deelprogramma Rivieren een advies geeft over het beschermingsniveau. Via de Unie van Waterschappen, waar het onderwerp zowel in de Commissie Waterkeringen als in de Ledenvergadering aan de orde komt Via de 3 formele consultatie- inspraakmomenten: de tweede consultatieronde vanuit het Deltaprogramma (mei 2014), de terinzagelegging van het Nationaal Waterplan (eind 2014) en de uitvoerbaarheidstoets op de norm bij de vastlegging van de normen in de Wet (2017) Kosten De huidige financiële bijdrage van de waterschappen aan het HWBP (50%) is opgesplitst in een solidariteitsbijdrage van 40% en een projectgebonden bijdrage van 10%. Vooralsnog kan er van uitgegaan worden, op basis van het besluit van de Ledenvergadering, dat het vereveningsdeel niet toe zal nemen. Deze bedraagt voor ons waterschap vanaf 2015 6,6 miljoen. De projectgebonden bijdrage houdt in dat 10% van de kosten voor dijkversterking in het HWBP voor eigen rekening zijn van het waterschap. Ons waterschap heeft op dit moment een relatief beperkte versterkingsopgave waarmee ook de projectgebonden bijdrage voor de komende periode laag is. Als gevolg van de nieuwe normering wordt onze opgave groter, en zal de projectgebonden bijdrage daarmee ook toenemen. De inschatting is dat dit vanaf 2020 zal gaan spelen. De Unie heeft eerder berekeningen op basis van een levenscyclusanalyse uitgevoerd die een indicatie geven van de projectgebonden bijdrage voor de langere termijn. Deze berekeningen leiden voor ons waterschap tot jaarlijkse projectgebonden kosten van 1,47 miljoen per jaar. Kanttekeningen N.v.t. Juridische consequentie N.v.t. Communicatie Het Rijk is verantwoordelijk voor de (eerste) communicatie van het waterveiligheidsbeleid. Planning/routing voorstel Algemeen bestuur (besluit) 6 mei 2014 5 van 5