Projectspiegel Waterschap Groot Salland HWBP Maatregel Zwolle
De Projectspiegel Waterschap Groot Salland HWBP Maatregel Zwolle Datum: 8 december 2014 Status: Opdracht van: Definitief Waterschap Groot Salland Versie: 1.0 Uitgevoerd door: Toetsing voor vrijgave door Palladio Groep b.v.: drs. Mig de Jong Inge Oppatja Frank Valkenburg drs. Albert Kraak
Inhoudsopgave 1* OPDRACHT, AANPAK, WERKWIJZE EN OPBOUW RAPPORT... 5* 2* CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 7* 2.1* Hoofdconclusies#...#7* 2.2* Leeswijzer#...#8* 2.3* Sturen#...#8* 2.4* Organiseren en Inrichten#...#13* 2.5* Verantwoorden#...#16* 2.6* Toezicht houden#...#17* 2.7* IKB/Nulmeting#...#18* Processen*...*18* Managers en Medewerkers*...*18* Middelen*...*18* Resultaten*...*18* Eindconclusie HWBP IKB/Nulmeting*...*19* 2.8* Prioritering acties door het Project#...#20* 2.9* Bespreekpunten; Management, Directie en Bestuur#...#20* Bijlage 1* Bijlage 2* Beschouwde documenten in chronologische volgorde#...#21* Geïnterviewde personen#...#22* Bijlage 3* Omgevingsschets van het Project Zwolle#...#23* Fusie*WGS*met*WS*Reest*en*Wieden*...*23* HWBP*Projecten*...*23* Nieuwe*inzichten*en*normen;*impact*op*veiligheidsopgave*...*23* Bijlage 4* Bijlage 5* Bijlage 6* Bijlage 7* Risicoprofiel#...#25* Toelichting; wat is governance #...#30* Beschrijving onderzoeksdomeinen#...#33* Bevindingen per domein#...#35* A* Besturing, Regie en Governance#...#36* 1* Sturing*...*36* 2* Organiseren en inrichten*...*40* 3* Verantwoorden*...*43* 4* Toezicht*...*46* B* Werken en Samenwerken#...#47* 3
C* Informatievoorziening#...#49* D* Risicomanagement#...#50* E* Auditing#...#53* F* IKB/Nulmeting#...#55* Processen*...*55* Managers en medewerkers*...*56* Middelen*...*57* Resultaten*...*58* Bijlage 8* Uitvoeringsafspraken van 28 augustus 2014#...#59* Bijlage 9* Prognose Eindstand#...#62* 4
1 Opdracht, aanpak, werkwijze en opbouw rapport Voorliggende Projectspiegel is uitgevoerd in het kader van de generieke facilitering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) aan de waterschappen. Kern van deze faciliteit is dat de projecten die in de periode 2014 t/m 2019 zijn opgenomen in de programmering, op een drietal momenten in de tijd (fasen) een spiegel voorgehouden kunnen krijgen door Palladio groep. Vanuit haar faciliterende rol komen de kosten hiervan voor rekening van het HWBP. De uitkomsten worden alleen gedeeld met het betrokken waterschap. Voorafgaand aan de uitvoering van het onderzoek is op 28 augustus 2014 een intakegesprek gevoerd tussen de Projectmanager, de heer ir. P. Kroes, de Opdrachtgever, drs. E. Wagener en de heren drs. A.D. Kraak en F. Valkenburg van Palladio groep. Daarbij is overeengekomen het onderzoek zodanig in te richten dat de uitkomsten gepresenteerd kunnen worden langs de lijn van het begrip Governance. Ook is in dit overleg aandacht besteed aan de andere wensen van Waterschap Groot Salland (hierna WGS). Deze hebben betrekking op de volgende punten, WGS ontvangt graag adviezen over:! het nog beter/slimmer organiseren van het project;! het ontwikkelingsniveau van het team;! de relatie en samenwerking tussen project en de lijn;! de positionering van auditing binnen WGS;! de formulering van gesprekspunten ten behoeve van de dialoog met management/directie en eventueel Bestuur;! de status van de informatievoorziening (en de bijbehorende systemen). De kwalitatieve toetsnorm die wij hanteren ligt besloten in de domeinbeschrijvingen van de Projectspiegel (zie bijlage). Om te bepalen welke onderzoeksdomeinen het meest relevant zijn voor deze Projectspiegel is in eerste instantie het risicoprofiel van de HWBP Maatregel Zwolle bekeken. Dat achten wij hoog (zie bijlage 4). Het risicoprofiel en de fase waarin het project zich bevindt, geeft een indicatie om specifiek aandacht te besteden aan de onderzoeksdomeinen: Besturing, Regie en Governance, Werken en Samenweken, Informatievoorziening, Risicomanagement en Auditing. Ter beantwoording van de onderzoeksvragen zijn documenten ingezien (zie bijlage 1) en zijn gesprekken gevoerd met medewerkers die betrokken zijn bij het HWBP Project Zwolle. In bijlage 2 is een lijst opgenomen van de geïnterviewden. Na alle gesprekken is hoor/wederhoor toegepast. De documenten zijn gebruikt om de context van de huidige projecten goed in beeld te krijgen en om de hierboven vermelde vragen te beantwoorden. Er heeft geen toets plaatsgevonden op juistheid en/of volledigheid. Het rapport is als volgt ingedeeld: 5
a. Hoofdstuk 2 beschrijft de gebundelde bevindingen en onze conclusies en bijbehorende aanbevelingen. In dit hoofdstuk wordt het antwoord op de onderzoeksvraag gegeven. Ook wordt aandacht besteed aan de hierboven benoemde punten van WGS. Hoofdstuk 2 is tevens te beschouwen als de managementsamenvatting; b. Bijlage 1 geeft een beschrijving van de bestudeerde documenten; c. Bijlage 2 toont met wie gesprekken zijn gevoerd; d. Bijlage 3 beschrijft de omgeving van de HWBP Maatregel Zwolle; e. Bijlage 4 identificeert het kwalitatieve risicoprofiel van de HWBP Maatregel Zwolle zoals wij dat waarnemen; f. Bijlagen 5 en 6 beschrijven de kwalitatieve norm die wij gehanteerd hebben bij het uitvoeren van ons onderzoek; g. Bijlage 7 geeft de gedetailleerde bevindingen per domein weer, inclusief onze bevindingen ten aanzien van de IKB/Nulmeting. Deze laatste bevindingen zijn overigens als een zelfstandig leesbaar document te beschouwen. Dit vanwege het feit dat de Programmadirectie HWBP deze onderzoeksvraag apart kenbaar heeft gemaakt; h. In Bijlage 8 zijn de afspraken vastgelegd die bij de intake op 28 augustus zijn gemaakt en; i. Bijlage 9 tenslotte, schetst hoe de Prognose Eindstand wordt opgebouwd teneinde dit als stuurinstrument te gebruiken. Dit model is ontleend aan de praktijk van infrastructurele werken en geldt als een werkend voorbeeld. 6
2 Conclusies en Aanbevelingen 2.1 Hoofdconclusies Op basis van de gelezen documenten en de gevoerde gesprekken concluderen wij dat: 1. het Waterschap Groot Salland (hierna WGS) het HWBP Project Zwolle (hierna het Project) adequaat heeft opgezet en de werking overeenkomstig de opzet is; 2. de governance van het Project op orde is; er bestaat een positieve balans tussen de elementen sturen, organiseren & inrichten, verantwoorden en toezicht houden; 3. het Projectteam voor haar taak is toegerust; 4. de samenwerking tussen de lijnorganisatie en het Project op hoofdlijnen goed verloopt; 5. WGS ten aanzien van de Verkenningsfase van het Project in control is; 6. dat het Project op 1 november 2014 voldoet aan de door HWBP gestelde minimumeisen ten aanzien van Resultaten, Processen, Middelen, Managers en Medewerkers; 7. er evenwel mogelijkheden zijn voor verdere verbeteringen die het risicoprofiel van het Project gunstig beïnvloeden en tot een verbetering van de besturing en beheersing kunnen leiden. Deze conclusies zijn gekoppeld aan de huidige fase van het Project: de verkenningsfase. De hoofdconclusie wordt onder andere gedragen door de wijze waarop het Project is georganiseerd, de kwaliteit van de gelezen documenten, de wijze waarop de samenwerking plaatsvindt met de lijnorganisatie, hoe binnen de keten Project Directie - Bestuur wordt gestuurd en gerapporteerd en hoe open en transparant daarbinnen met onzekerheden wordt omgegaan. De eerder opgedane ervaringen rond het programma Ruimte voor de Rivier heeft WGS benut om het Project een veel duidelijker en gedragen plek in de organisatie te geven. De bijbehorende governance van het Project achten wij adequaat. Wij zijn van mening dat de governance en de bijbehorende werkwijze een goede bijdrage leveren aan de verdere professionalisering van het waterschap. Daarnaast heeft het een gunstig effect op de beheersing van het WGS risicoprofiel (eigen bijdrage 10%). De PDCA-cyclus is aantoonbaar en navolgbaar in de documenten. 7
Uiteraard zijn er aandachtspunten te benoemen. Deze punten zijn met name gericht op de continuering van de huidige werkwijze zodat een goede uitgangssituatie ontstaat voor de Planuitwerkings- en de Realisatiefase. Wij verwachten dat de opvolging van de door ons geformuleerde aanbevelingen een gunstig effect kunnen hebben op het risicoprofiel 1 van WGS ten aanzien van het Project Zwolle. Hierna geven wij aan hoe we tot bovenstaande conclusies zijn gekomen en doen wij een aantal aanbevelingen. 2.2 Leeswijzer Bij de presentatie van onze conclusies en aanbevelingen hebben wij op verzoek van WGS de ordening aangehouden van de verschillende elementen van het begrip governance. Onze aanbevelingen zijn in blauw aangegeven. Deze aanbevelingen hebben, overeenkomstig de doelen van WGS, ook de bedoeling het Project beter/slimmer te organiseren. Aanvullend wordt stilgestaan bij de conclusies en aanbevelingen die voortvloeien uit de IKB/Nulmeting. In bijlage 7 worden de bevindingen meer in detail geordend naar het domein van de Projectspiegel waartoe zij behoren. 2.3 Sturen Onder sturen verstaan wij het richting geven aan het realiseren van organisatiedoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van de primaire processen. De organisatie van het Project binnen WGS De directe invloed van het WGS bestuur op het programma HWBP en de financiering van de maatregelen is minder dan gebruikelijk dan bij andere projecten van WGS. Richtinggevende keuzes worden op landelijk niveau gemaakt door de Stuurgroep HWBP. Wel oefent WGS invloed uit via het Directeurenoverleg. Een aspect van die afspraken houdt in dat WGS risicodragend een deel van de HWBP werken uitvoert. Dit raakt direct de bestuursverantwoordelijkheid van WGS. Uit de bestudeerde documenten en de interviews maken wij op dat binnen WGS over de keten Project Directie Bestuur en vice versa professioneel wordt omgegaan met de dilemma s en onzekerheden. De onderzochte projectorganisatie HWBP Maatregel Zwolle is opgezet langs de lijnen van het IPM-model. Het IPM-team is jong, professioneel, bestaat uit eigen medewerkers van WGS en maakt een zeer positieve, leergierige en gedreven indruk. Een door sommigen genoemd mogelijk gebrek aan ervaring wordt gecompenseerd door de ervaringen van o.a. de Programmamanager, de intern opdrachtgever (hierna IOG) en de aansluiting met de lijnorganisatie. Daarnaast wordt door de rolhouders in het team actief geïnvesteerd in 1 Zie bijlage 4. 8
verdere kennisontwikkeling en professionalisering; o.a. door gebruik te maken van het opleiding- en ontwikkelaanbod HWBP. Er wordt actief invulling gegeven aan het delen van kennis vanuit het HWBP binnen WGS. Zo worden de procesbeschrijvingen (in het kader van de kwaliteitsborging HWBP) geschikt gemaakt voor bredere toepassing binnen WGS. Verder wordt binnen WGS kennis gedeeld op het terrein van risicomanagement, plannen en ramen en contractmanagement en wordt bijgedragen aan het verder professionaliseren van het IPM model binnen WGS. We hebben kennis genomen van de tweeledige aanpak binnen de afdeling Projecten. Kleinere projecten (onder de 1,5 mln) passen een (maatwerk) IPM-light model toe. Voor grotere projecten (zoals RvdR en HWBP) wordt het IPM-model volwaardig toegepast. Wij delen de mening dat de verbijzondering van het 5 rollen (IPM-)model alleen zinvol is wanneer het project van voldoende omvang is. Wij merken echter op dat ook de risicoprofiel van belang is. Een klein maar risicovol project kan ook vragen om volwaardige toepassing van het IPM-model zodat risico s voldoende gemanaged kunnen worden. Bepaal voor ieder project het risicoprofiel en besluit vervolgens om het IPM-model al dan niet volwaardig toe te passen 2. Continuïteit en capaciteit De programmering van het huidige HWBP kan veranderen door gewijzigde inzichten en wijzigende Deltanormeringen 3. Dit wordt op dit moment nader geanalyseerd. De uitkomst van deze analyse kan van invloed zijn op de omvang en samenstelling van het projectteam en de scope van het Project (en de overige geprogrammeerde HWBP projecten van WGS). Een aantal rolhouders maakt thans pas op de plaats en besteedt de vrijgekomen tijd aan andere werkzaamheden. Een aandachtspunt is dat hierdoor de gezamenlijke focus en betrokkenheid kan verdwijnen. De kans bestaat dat de HWBP opgave bij WGS opgave beperkter wordt dan eerder is aangenomen. De leden van het IPM-team kunnen als gevolg hiervan het werk als minder uitdagend ervaren. Wanneer sleutelfiguren vertrekken is het de vraag of de werkzaamheden ongestoord kunnen worden voortgezet. Tijdens de interviews werd zichtbaar dat deze problematiek door de lijn en het project verschillend wordt ingeschat. Er bestaat overigens geen verschil van inzicht over de behoefte aan bestuurlijk-juridische capaciteit ten aanzien van ruimtelijke ordeningsvraagstukken en hoe deze worden opgepakt. Deze capaciteit is nog niet structureel aanwezig ten behoeve van het Project. Ook moeten hiermee samenhangende werkafspraken worden gemaakt tussen OM en TM om onduidelijkheden te voorkomen. Continueer de monitoring rond aard en omvang van het veiligheidsvraagstuk en bezie vervolgens met de lijnorganisatie wat dit voor impact heeft op de bemensing van het IPM team (inclusief de timing). Borg op structurele basis juridische kennis met betrekking tot ruimtelijke ordeningsvraagstukken ten behoeve van het Project. Maak specifieke 2 De aanpak die heeft geleid tot bijlage 4 (risicoprofiel) zou daarbij gevolgd kunnen worden. Deze is deels gebaseerd op de gateway reviews. Daarbij worden zowel de kwantiteiten van het project bezien (wat nu ook is gebeurd bij de kleine projecten, doch daarna zijn de strategische aspecten in beeld gebracht en tenslotte is de complexiteit beoordeeld. 3 Zie bijlage 3 9
werkafspraken tussen TM en OM over de verantwoordelijkheid op het gebied van (juridische) ruimtelijke ordeningsvraagstukken. Kennisdeling Op dit moment wordt een deel van de capaciteit van het Project niet volledig benut vanwege de nadere analyse van het veiligheidsvraagstuk. Borg op structurele wijze de kennisdeling vanuit het Project Zwolle naar de lijnorganisatie door dit vanuit de lijnorganisatie meer planmatig aan te pakken. Benut eventuele vrijval in tijd (vanwege het wachten op nadere bestuurlijke besluitvorming over de HWBP veiligheidsopgave) door planmatig kennis over te dragen vanuit het project aan de lijn. Hierdoor wordt kennis hergebruikt en wordt het project op enig moment minder afhankelijk van key-players. Kennisdeling dient dan ook meerdere doelen. Ook de bij het Project gevoelde behoefte aan sparring-partners heeft baat bij kennisdeling. In ieder geval wordt de WGS groep medewerkers die actief kennis opdoet van de werkwijze van het Project Zwolle groter ( zwaan-kleef-aan effect ). Zoals het team zelf aangaf wordt de ruimte in tijd en capaciteit ook ingezet om extra aandacht te besteden aan teamontwikkeling: binnen en buiten het team. Prognose Eindstand De brug tussen de financiële administratie en het project is een aandachtspunt bij WGS. Hoewel een integraal dashboard dat gegevens ophaalt vanuit de bronsystemen ontbreekt, zien we dat de gekozen extracomptabele aanpak werkt. De informatievoorziening vanuit het project (rapportering) naar management en Bestuur geeft voldoende mogelijkheden om indien nodig (bij) te sturen. Een punt van aandacht is de aanwezigheid van de Prognose Eindstand. In de verkenningsfase is een prognose eindstand iets minder belangrijk maar straks, in de planuitwerking- en realisatiefase, is dit essentieel. Het meer risicodragend werken stelt niet alleen eisen aan de inrichting van de financiële administratie. Ook voor de extra comptabele administratie heeft dit gevolgen. Op WGS niveau zal de Prognose Eindstand betrouwbaar moeten zijn. Van ieder gunningsbedrag zal 10% door WGS gefinancierd worden. De endogene risico s 4 dienen binnen dan wel buiten de 10% ook door WGS gedragen te worden. Dat maakt het essentieel dat WGS kan sturen op de Prognose Eindstand. Deze ontbreekt thans in de Verkenningsfase. Stuur vanaf de Planuitwerkingsfase op WGS niveau op de Prognose Eindstand. Het is vervolgens aan het Project om project- en contractgegevens uit de financiële administratie (extra comptabel) te koppelen aan risico s, planningen (probabilistisch), VTW s en Onvoorzien-Onvoorzien en deze periodiek te actualiseren 5. Op deze wijze wordt het voor WGS mogelijk juist, volledig en tijdig geïnformeerd te worden over (de zich ontwikkelende) Prognose Eindstand en om daarop (bij) te sturen indien daartoe aanleiding bestaat. 4 Dit zijn in z n algemeenheid (de kansen en) de risico s die samenhangen met de organisatie en de uitvoering van het werk. 5 Zie ook bijlage 9 voor een nadere uitleg over het begrip Prognose Eindstand en voor een schets van een mogelijk model. 10
Meekoppelkansen Meekoppelkansen ( werk met werk ) bieden het Project (en andere HWBP projecten) de mogelijkheid andere partijen aan het Project te binden. Aandachtspunt is dat een kans een bedreiging wordt, bijvoorbeeld wanneer de planning van het Project een dergelijke inpassing niet meer toestaat of wanneer de (bestuurlijke) verwachtingen niet (langer) realistisch zijn. Zonder een beleidsmatig kader kunnen per geval afwegingen worden gemaakt op projectniveau die ofwel ongewenst zijn dan wel van geval tot geval anders worden gemaakt. Bepaal het WGS beleid met betrekking tot meekoppelkansen. (hoe wil WGS hiermee omgaan, wat is de rol van Bestuur en Directie ten aanzien van het omgevingsmanagement en het bijbehorend accountmanagement) en stel vervolgens een procedure vast die een kader biedt aan de verdere operationalisering van dit beleid (bevoegdheden, beleidsmatige kader, vastlegging financiële en andere afspraken, governance, etc.). Geodata / Assetmanagement Het ontbreken van goede hoogwaardige geodata kan het Project in de marktbenadering belemmeren en WGS voor veel extra kosten plaatsen. Het belemmert tevens het WGS assetmanagement waardoor mogelijk niet de juiste ontwerp- en andere keuzes worden gemaakt. Inventariseer binnen WGS de bestaande geodata, stel vast of de werkelijkheid hier in lijn mee ligt, actualiseer en pas daar waar nodig de Legger aan en creëer daarmee tevens een goede basis onder het WGS assetmanagement. Zorgplicht Het begrip zorgplicht zal de komende jaren niet alleen bij WGS - meer en meer aandacht moeten krijgen. Nog niet geheel duidelijk is wat daaronder wordt verstaan en welke impact het heeft op WGS. Faciliteer top-down de hiermee samenhangende discussie binnen WGS, verken daarbij het begrip, wend indien noodzakelijk de invloed aan om deze landelijke discussie mee vorm te geven en identificeer bijtijds wat de impact daarvan zou kunnen zijn op beleid, planvorming, vergunningverlening, beheer en onderhoud, interne samenhang, LCC-benadering etc. Hardheidsclausule (HHC) De op termijn mogelijke toepassing van de HHC uit de HWBP Subsidieregeling door WGS ten behoeve van het Project, zal een gedegen voorbereiding vragen alvorens een dergelijk verzoek wordt gehonoreerd. Houd er rekening mee dat het Projectdossier 6 later gebruikt kan worden ter onderbouwing van de gevraagde HHC toepassing. Bezie in relatie daarmee de (strategische) agendapunten van het regulier overleg met het HWBP. Kijk daarbij over de projectfasen heen tot en met de oplevering aan de eindbeheerder en zie toe op de juiste verslaglegging van de gemaakte afspraken en acties. 6 Een aanbeveling over de vorm en inhoud van het projectdossier valt niet te maken. Van veel groter belang is dat de onder 2.1 gegeven hoofdconclusies over de looptijd van het Project van toepassing blijven. 11
Wij komen tot de conclusie dat de Sturing passend is voor het Project Zwolle en dat de daarover beschouwde verantwoordingsrapportages WGS voldoende handvatten bieden om bij te kunnen sturen. Met het oog op de volgende fasen van het Project is er een aantal aandachtspunten. Dit betreft de continuïteit van de bemensing, de borging van de juridische (RO) kennis en de daarmee samenhangende werkafspraken tussen TM en OM, borging van kennisdeling, het sturen op de Prognose Eindstand, het beleid ten aanzien van meekoppelkansen, het actualiseren van bestaande geodata, de duiding van het begrip zorgplicht en tenslotte het nu al anticiperen op de HHC. 12
2.4 Organiseren en Inrichten Nadat een organisatie is vormgegeven en ingericht, moet een stelsel van beheersmaatregelen en procedures worden ingevoerd en gehandhaafd, zodat bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de juiste richting opgaat, d.w.z. de vastgestelde doelstellingen realiseert. Het centrale vraagstuk hierbij is of de beheersing zodanig is dat de opdrachtgever weet dat de opdrachtnemer in control is. Met andere woorden; HOE wordt het gedaan en is de uitvoering in control?. Afbakening projectfasen WGS geeft aan dat de projectmatige werkzaamheden binnen de Verkenningsfase zijn gericht op het tijdig aan het HWBP opleveren van de uitkomsten van de verkenning. De Verkenningsfase wordt afgerond wanneer het HWBP positief heeft besloten over dit eindproduct. Daarna start de Planuitwerkingsfase van het Project. Voor de Verkenningsfase is deze werkwijze verstandig. Omdat echter de Planuitwerkings- en de Realisatiefase uitgaan van hetzelfde ontwerp (dat wat de uitkomst is van de Voorkeursbeslissing uit de Verkenningsfase) hangen deze latere fasen sterk samen. Dat betekent dat knelpunten die zich openbaren in de Realisatiefase hun (endogene) oorsprong kunnen vinden in de Planuitwerkingsfase. Organiseer tijdig een kritische vooruitblik op de nog komende fasen vanuit de gedachte dat latere potentiële risico s nu al beheerst kunnen worden. Dat beperkt het latere WGS risicoprofiel en het voorkomt lastige discussies over de toepassing van de HHC. Auditfunctie Auditing ten behoeve van het Project wordt op dit moment vormgegeven op basis van de operationele vraagstukken die het Project onderzocht wil zien. Een adequate auditfunctie is van groot belang voor de besturing en beheersing van een project. Inmiddels is besloten dat per 1 januari 2015 de OG-rol van de auditfunctie verschuift van de IOG naar de Secretaris- Directeur. Organiseer de auditfunctie op WGS-topniveau. Bezie daarbij welke risico s WGS loopt met HWBP (en wellicht andere projecten wanneer de auditfunctie breder wordt ingevuld) en maak daarbij onderscheid naar strategisch, tactisch en operationeel niveau. Op het strategisch niveau speelt de beheersing van het WGS risicoprofiel en de omgeving een grote rol, op tactisch niveau komen vraagstukken als capaciteit en de afstemming tussen lijn en project aan de orde. Op operationeel niveau tenslotte, komen de meer specifieke (huidige) projectvraagstukken aan de orde. De WGS auditfunctie wint verder aan kracht wanneer de programmering in de vorm van een jaarplan plaatsvindt op basis van huidige en toekomstige risico s, de programmering wordt vastgesteld door een/het WGS Auditcommittee en wanneer daarbij onafhankelijk deskundigheid wordt betrokken. Hierbij kan gedacht worden aan specifieke (en tijdelijke) kennis met betrekking tot onderwerpen als ramingen, aanbestedingen, N2000, bedrijfsvoering, RO-procedures, PDCA-cyclus, etc. Indien de uitvoering van een audit start nadat alle partijen het eens zijn geworden over de intake (doel, afbakening, aanpak, doorlooptijd, gewenst eindresultaat, etc.), dan komt dit de verdere professionalisering ten goede. Tenslotte is het wenselijk dat de uitkomsten van audits onafhankelijk van de uitvoering worden bewaakt 7 en dat periodiek een heraudit plaatsvindt op de effectuering van de afgesproken afhandeling van auditpunten. 7 Wij gaan ervan uit dat deze rol vanaf 1 januari 2015 bij de SD komt te liggen in haar OG-rol van de auditfunctie. 13
Ramen Voorcalculatorische SSK-ramingen worden opgesteld door externe deskundigen. Doordat WGS geen gebruik kan maken van het Landelijk Bestand Kosten (LBK) dat RWS beheert, wordt extra 8 informatie over nacalculaties gemist en kunnen geen uitgebreide(re) verschillenanalyses worden gemaakt. Stel richting HWBP het gebruik van het LBK aan de orde. Waterschappen en Rijkswaterstaat werken als partners op basis van gelijkwaardigheid samen in het HWBP. Daarbinnen moet het mogelijk zijn om LBK informatie te delen tussen de partners. In FIS wordt gerekend met één intern uurtarief terwijl voor de HWBP een (ander) extern uurtarief wordt berekend. Periodiek wordt dit extracomptabel gecorrigeerd. Continueer deze aanpak nu het niet mogelijk lijkt met een tarief te werken op de HWBP projecten en blijf toezien op deze extra comptabele verrekening. Scopebeheer en samenhang met issuemanagement De scope rond het Project en wellicht de overige HWBP projecten van WGS is in beweging 9. De samenloop met het issuemanagement (wijzigingen binnen de contouren van de vigerende scope) is een aandachtspunt. Het gevaar bestaat dat in de uitwerking van de Verkenningsfase de scope van het Project wijzigt zonder dat daarover voorafgaand afstemming met en instemming door de PD HWBP heeft plaatsgevonden. Dergelijke scopewijzigingen kunnen niet intern worden goedgekeurd. Dit is voorbehouden aan de PD HWBP in haar rol van OG en subsidieverlener. Stel een procedure Scopebeheer vast die zichtbaar maakt wat de door de PD HWBP gecontracteerde scope is en hoe het Project en WGS omgaan met potentiële wijzigingen daarop en welke rol de PD HWBP hierbij speelt. Dit impliceert ook de omgang met de functies Beleid, Bevoegd Gezag, Beheer en Onderhoud binnen WGS. Risicomanagement en Planning Risicomanagement functioneert goed op Projectniveau. Het volledig doorleggen van risico s en beheersmaatregelen van de voor het risico verantwoordelijke naar de uiteindelijke actor werkt nog niet voldoende. Op meer strategisch niveau (zie ook Auditing) is het risicomanagement minder ontwikkeld. Het hiermee samenhangende risicogestuurd werken biedt ruimte voor verdieping. Dat geldt ook voor de uitkomsten van het koppelen van de risico s aan de planning. Deze uitkomst in de vorm van een PPI is leidend bij het maken van keuzes die impact hebben op het kritieke pad. Het benchmarken van projecten vindt nog niet plaats. Stuur meer op strategische- Project- en de daarmee samenhangende WGS risico s. Anticipeer tijdig op de komende fasen door het Project te gaan beschouwen vanuit de oplevering aan de Eindbeheerder. Zie er op toe dat naar de toekomst toe het proces van risicomanagement levend wordt gehouden en dat het niet verwordt tot een verplicht nummer. Verifieer daarbij of alle risico s ook zijn doorgelegd naar één verantwoordelijke en aansluiten op de planning. Wanneer ook andere projecten gaan werken zoals het Project dan bestaat de mogelijkheid projecten onderling te gaan benchmarken. Het lopende traject waarin WGS werkt aan de WGS brede procesbeschrijvingen helpt daarbij. Deze aanbevelingen zorgen bij elkaar voor een bewuster risico handelen van WGS. 8 Dat wil zeggen; informatie die verder gaat dan het gebruik door WGS van GWW CALC. 9 Zie de eerdere opmerkingen over de nadere analyse van het veiligheidsvraagstuk. 14
Overige Procedures De actualiteit van enkele in het Procedure Handboek WGS opgenomen procedures is een aandachtspunt. Voeg procedures toe aan het Procedure Handboek met betrekking tot het rapporteren en de al eerder besproken scopewijzigingen. Wij komen tot de conclusie dat de Organisatie en Inrichting van het Project een adequate uitvoering daarvan mogelijk maakt. Om beter gesteld te staan voor de vervolgfasen van het Project, stellen we op enkele onderdelen actie voor. Het gaat dan om het maken van doorkijkjes naar de komende projectfasen, de verbreding en verdieping van de auditfunctie, de benutting en ontsluiting van ramingskennis. Ook het hebben van een scherper onderscheid tussen scopewijzigingen en issuemanagement hoort daarbij, evenals de daarmee samenhangende procedures. Met betrekking tot het meer risicogestuurd werken bestaat ruimte voor een verdere professionalisering. 15
2.5 Verantwoorden Over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Hieraan is gekoppeld het recht op decharge. Op macroniveau betekent dit dat (uiteindelijk) de Opdrachtgever (i.c. WGS en uiteindelijk het landelijk HWBP) naast de verantwoording over de uitkomsten van de uitvoering van het beleid ook over het sturen, organiseren & inrichten en toezicht verantwoording aan respectievelijk het Algemeen Bestuur en het Parlement moet afleggen. Bij dit punt is de kern van de zaak is HOE gelijk aan WAT?. Harmonisatie rapportages en vormgeving dashboard Met betrekking tot het Project bestaat een veelheid aan rapportages. Vanuit de reguliere P&C cyclus wordt informatie afgetapt ten behoeve van management en Bestuur. Daarnaast heeft het management behoefte aan maandrapportages. Ook naar de PD HWBP zal binnenkort meer gestructureerd (en landelijk uniform) gerapporteerd gaan worden. Aan de basis van deze rapportages staan bestaande systemen (FIS, TIM) die verrijkt worden met informatie over risico s. Een deel van de gegevens wordt extracomptabel vastgelegd. Een aantal geautomatiseerde systemen is verouderd en aan vervanging toe. Een integraal dashboard dat alle relevante gegevens voor de besturing en beheersing van het Project presenteert ontbreekt. Breng meer samenhang aan tussen de verschillende rapportages en gebruik dezelfde bronbestanden en peildata. Bekijk daarbij of de specificaties van de uniforme HWBPrapportages, passen binnen deze (beoogde) rapportagestructuur. Onderzoek daarbij de mogelijkheid om voor het Project tot een integraal dashboard te komen. Betrek daarbij ook het begrip Prognose Eindstand. Wij trekken de conclusie dat de door ons beschouwde Verantwoordingsrapportages in lijn liggen met de door WGS daarover met het HWBP gemaakte Sturingsafspraken. De gedane aanbevelingen hebben met name betrekking op de mogelijkheid om efficiënter te rapporteren en de betrouwbaarheid te vergroten door foutkansen te vermijden die het gevolg zijn handmatige koppelingen en extra comptabele registraties. Verbetering van de rapportagestructuur en integrale informatie in een oogopslag is een aandachtspunt. 16
2.6 Toezicht houden Ten behoeve van alle belanghebbenden moet kunnen worden vastgesteld dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd. Geautomatiseerde systemen De systemen die WGS hanteert zijn over het algemeen verouderd en aan vervanging toe. In sommige gevallen sluit data op de peildata niet aan. Onderzoek in breder verband wat de mogelijkheden zijn om verouderde systemen te vervangen. Zie ook de aanbeveling met betrekking tot het rapporteren (harmonisatie en dashboard). Het metatoezicht ( het toezicht op het toezicht) viel buiten de scope van onze opdracht. Desondanks trekken wij de conclusie dat het Toezicht op het Project door de lijnorganisatie van WGS voor het moment adequaat is. Dat de gehanteerde ICT systemen over het algemeen verouderd zijn, is een aandachtspunt. Zie ook de conclusie bij Verantwoorden. 17
2.7 IKB/Nulmeting In het kader van de door HWBP gevraagde IKB-toets is gekeken of het Project voldoet aan de minimumeisen op het gebied van Processen, Managers en medewerkers, Middelen en Resultaten. Processen Het Project voldoet aan de door het HWBP gestelde minimumeisen met betrekking tot de Processen. Hierbij wordt opgemerkt dat: WGS geadviseerd is een aantal procedures nader uit te werken. Dit betreft o.a. de procedures m.b.t. financiële prognoses, scopewijzigingen/issues, rapportages en de procedure/beleid t.a.v. omgang met meekoppelkansen; In het kader van voorliggende Projectspiegel is niet gekeken naar het Contractmanagement. In de Verkenningsfase is dat minder relevant. Managers en Medewerkers Het Project voldoet aan de door HWBP gestelde minimumeisen ten aanzien van Managers en Medewerkers. Middelen Het Project voldoet aan de door het HWBP gestelde minimumeisen met betrekking tot de Middelen. Hierbij worden de volgende kanttekening gemaakt: De ICT-middelen zijn ondersteunend aan het primaire proces. Dit betreft de financiële systemen TIM (1 uurtarief per afdeling), FIS, Business Objects (BO), Projectenmonitor). DECOS wordt gebruikt voor de registratie van documenten. Over het algemeen zijn ICTsystemen verouderd en aan vervanging toe. [B2-2]. De informatievoorziening is deels gebaseerd op extra comptabele registraties. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat dit leidt tot een onjuiste informatievoorziening vanuit de bestaande ICT-middelen (FIS en TIM). Het is wel een toekomstig risico. Resultaten Het HWBP Project Zwolle voldoet aan de door het HWBP gestelde minimumeisen met betrekking tot de Resultaten. 18
Eindconclusie HWBP IKB/Nulmeting Met inachtneming van de geplaatste kanttekeningen voldoet het Project op 1 november 2014 aan de door HWBP gestelde minimumeisen ten aanzien van Processen, Middelen, Managers en Medewerkers en Resultaten. 19
2.8 Prioritering acties door het Project Niet alles kan in één keer worden gerealiseerd noch is dit verstandig. We stellen een zekere prioritering voor die in ieder geval dient te zorgen dat de bestaande aandachtspunten z.s.m. worden opgepakt en waarbij WGS zich voorbereidt op de volgende projectfaseringen. De navolgende punten zijn die zaken die het Project zelfstandig kan oppakken: 1. Het nu al anticiperen op strategisch risicomanagement met betrekking tot de vervolgfasen van het Project en de daarmee samenhangende aspecten (faseringen, bewustwording, levend houden); 2. Het opstellen van een procedure scopebeheer in samenhang met het issuemanagement; 3. Het in HWBP verband bespreken, ontsluiten en delen van (RWS-)ramingsgegevens; 4. Het tijdig betrekken bij het Project van bestuurlijk juridische capaciteit ten behoeve van RO-procedures en het maken van sluitende afspraken hierover tussen TM en OM. 2.9 Bespreekpunten; Management, Directie en Bestuur Wij stellen voor de volgende punten binnen WGS te delen c.q. te bespreken. Dit zijn overigens punten die niet allen betrekking hebben op de huidige fasering het Project. Het zijn echter wel punten die voor een belangrijk deel nu of op termijn essentieel of zelfs randvoorwaardelijk voor een goede uitvoering van het Project door het projectteam of voor de adequate beheersing van het WGS risicoprofiel. Het raakt de directe relatie van het Project met het Waterschap: 1. de uitkomsten van de Projectspiegel en de Nulmeting; 2. het continueren van de monitoring van de lopende analyse van het veiligheidsvraagstuk en het bespreken van de impact die de uitkomst daarvan kan hebben op het WGS werkpakket en het HRM/personeelsbeleid; 3. de kennisdeling en de wijze waarop dat WGS breed georganiseerd kan worden; 4. de wijze waarop het risicomanagement ook meer strategisch wordt opgepakt vanuit de beheersing van het WGS risicoprofiel over de fasen van de HWBP projecten heen; 5. de deling van de beelden over de kwaliteit van de geodata en bijbehorend assetmanagement; 6. de wijze waarop WGS de landelijke discussie over zorgplicht wenst te beïnvloeden; 7. de wijze waarop nu al wordt voorgesorteerd op de toepassing van latere Hardheidsclausules; 8. het WGS beleid ten aanzien van meekoppelkansen in de regio en de rol die WGS daarbij wil spelen; 9. de ophanging en de vormgeving van de auditfunctie binnen WGS (hoger en breder) en tenslotte; 10. de status van de bestaande ICT-systemen, de harmonisering van de informatievoorziening, het ontbreken van een geïntegreerd dashboard en het kunnen sturen op de Prognose Eindstand. 20