Inhoud 3 1. Over deze brochure 4 2. Eerst wat geschiedenis 4 Waarom afspraken over landbouw? 4 Vroeger 4 Nederland zoekt samenwerking 4 Het begin van de Europese Unie 5 Een gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid 5 Eén vrije gemeenschappelijke markt in Europa 6 Europa krijgt steeds meer te maken met de wereld 8 3. Europees landbouwbeleid in de praktijk 8 De basis: minimumprijzen 8 Negatief gevolg: overproductie 9 Naar rechtstreekse inkomenssteun 9 Structuurbeleid: de landbouw sterker maken 10 Wat merkt Nederland van de EU 11 4. Een nieuw EU-landbouwbeleid 11 Waarom veranderingen? 11 Verandering 1: minder prijssteun, meer inkomenssteun 11 Verandering 2: steun voor plattelandsontwikkeling 12 Mid Term Review 12 De belangrijkste hervormingen 13 5. Landbouwbeleid en de wereld 13 Wat is de WTO 13 Hoe werkt de WTO 14 WTO is dwingend 15 Wat merkt de EU van de WTO 15 Stand van zaken 15 De ontwikkelingslanden, de EU en Nederland 16 Wat merk jij ervan? 16 Meer informatie 16 Organisaties 16 Jongerenorganisaties 16 Ambtelijke stukken
1. Over deze brochure Je eet ze vast wel eens: Griekse druiven, Spaanse tomaten of Italiaanse worsten. Heel Europa ligt dagelijks op je bord. En als je op de markt loopt zie je het misschien niet direct, maar ga er maar van uit dat de hele wereld daar te koop is. Egyptische sperziebonen, wijn uit Zuid-Afrika, mutsen van lamawol uit Bolivia. Vroeger was dat wel anders. In de jaren vijftig bijvoorbeeld at je s winters altijd boerenkool en zomers altijd sperziebonen. In die jaren was de landbouw nog vooral een zaak van het land waarin je woonde. Maar in diezelfde jaren vijftig werd ook een begin gemaakt met een ontwikkeling die niet meer te stuiten bleek. Regeringen begonnen over landbouwzaken afspraken te maken met buurlanden. Bijvoorbeeld over makkelijker uitvoer en invoer van landbouwproducten. Toen kwamen er afspraken tussen een aantal Europese landen: het begin van een Europees landbouwbeleid was daar. Inmiddels zijn de grenzen nog verder opgerekt. De afspraken over landbouwproducten worden nu ook op wereldniveau gemaakt. Landbouw is dus allang geen nationale zaak meer. En landbouwbeleid zeg maar: de plannen en afspraken die regeringen en besturen van landen over die landbouw maken dus ook niet. Europa, en in mindere mate de rest van de wereld, bepaalt voor een belangrijk deel wat er in Nederland geproduceerd kan worden, hoe het geproduceerd kan worden, en voor welke prijs het kan worden gekocht. Deze brochure vertelt hoe de samenwerking tussen al die landen binnen en buiten Europa is geregeld. En welke afspraken er op het gebied van de landbouw precies zijn gemaakt. Op de markt vinden we producten uit de hele wereld. 3
2. Eerst wat geschiedenis Waarom afspraken over landbouw? Bijna nergens in de wereld worden de prijzen van eerste levensbehoeften zoals voedsel en kleding helemaal overgelaten aan de markt. Doe je dat wel, dan zouden - bij veel vraag en weinig aanbod - sommige producten heel duur kunnen worden. En dat kan weer leiden tot protesten van de gebruikers en sociale onrust. Andersom kunnen de prijzen ook extreem laag worden. Met als belangrijkste gevolg dat de voedselvoorziening van een land uiteindelijk in gevaar kan komen. Immers, lage prijzen voor landbouwproducten betekent weinig inkomen voor boeren. Die zouden dan weleens massaal het platteland kunnen verlaten. Daarom proberen overheden bijna altijd te sturen in de vraag en het aanbod van landbouwproducten. Bedoeling is dat er een goed evenwicht ontstaat tussen de belangen van de boeren en de belangen van de consumenten. Vroeger Vroeger laten we zeggen: voor 1950 had elk land in de wereld z n eigen landbouwbeleid. Sommige landen deden veel om hun eigen boeren te ondersteunen. Bijvoorbeeld door de prijzen in eigen land hoog te houden. En door goedkopere producten uit anderen landen tegen te houden door het heffen van hoge importbelastingen. Of door boeren geld te geven bij de introductie van nieuwe technieken. Andere landen deden veel minder. Zij kwamen bijvoorbeeld alleen in actie bij natuurrampen. Nederland zoekt samenwerking Nederland had in de jaren vijftig al een helder doel voor ogen als het om de eigen landbouw ging: boeren moesten efficiënter gaan produceren. Eerst genoeg om de eigen bevolking ruim te eten te geven de Tweede Wereldoorlog en de hongerwinter lagen nog vers in het geheugen. En daarna nog meer voor de export. Landbouw moest een belangrijke pijler van de Nederlandse economie worden. Voor die laatste ambitie was het zaak om afspraken te maken met buurlanden. Die afspraken gingen vooral over makkelijker uitvoer van Nederlandse producten naar die landen. De buurlanden België en Luxemburg en nog een paar Europese landen dachten er net zo over: zij wilden ook wel makkelijker hun producten kunnen afzetten in de hún omringende landen. Het Nederlandse landbouwbeleid stond niet meer op zich; er gingen Europese afspraken gelden. Het begin van de Europese Unie In 1951 besloten zes landen om meer met elkaar te gaan samenwerken: Nederland, België, Luxemburg, West-Duitsland, Frankrijk en Italië. Het begin van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) - de voorloper van de huidige Europese Unie (EU) - was een feit. Het idee achter de toenmalige EEG was het vormen van één gemeenschappelijke markt, dus zonder invoerheffingen en andere belemmeringen. Hoe groter de markt, des te beter de economie zou functioneren, was de gedachte. En dat zou weer grotere welvaart Boerengezin in Drenthe in de jaren veertig. 4
De bedoeling van de economische samenwerking was de invoer en uitvoer tussen de lidstaten makkelijker en goedkoper te maken. voor de burgers brengen, zo redeneerden de deelnemende lidstaten. Bovendien, dachten de landen, samen staan we sterker tegenover economische grootmachten als de Verenigde Staten en Rusland (toen nog de Sovjet-Unie). Daarnaast was de Europese samenwerking een goed middel om de verhoudingen tussen de landen na de Tweede Wereldoorlog te verbeteren. Een gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid Eén van de terreinen waarop de landen gingen samenwerken was de landbouw. Het ging in eerste instantie om een puur economische samenwerking. Bedoeling was de invoer en uitvoer tussen de lidstaten makkelijker en goedkoper te maken. Die samenwerking kwam er niet zomaar. Werken aan één grote gemeenschappelijke markt betekende dat de landen de steun aan hun eigen boeren gedeeltelijk of helemaal zouden moeten opgeven. Dat wilden ze pas als er een helder Europees landbouwbeleid zou komen. En natuurlijk gold dat dat nieuwe beleid voor elk land méér voordelen moest opleveren dan het eigen oude nationale beleid. Om er voor te zorgen dat alle landen verzekerd waren van die voordelen, formuleerde de landen gezamenlijk een aantal doelstellingen. De formulering van die doelen was het begin van een Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. De uitvoering van het 'GLB' begon in 1962. Het belangrijkste doel dat in 1957 werd geformuleerd was: een stabiele landbouwmarkt creëren, zowel voor landbouwers als voor gebruikers. En met stabiel werd dan bedoeld: dat er altijd voor iedereen genoeg te eten zou zijn, en dat daar voor de boeren de zekerheid van een redelijk inkomen tegenover zou staan. Dat doel geldt eigenlijk nog steeds. De manier waarop het doel wordt bereikt, is in de loop van der tijd wel veranderd. Eén vrije gemeenschappelijke markt in Europa Vanaf het begin had het gemeenschappelijk Europees Landbouwbeleid als einddoel: een vrije interne markt. Dus vrije invoer en uitvoer tussen de landen die deelnemen aan de Europese Unie. Die vrije interne markt is pas werkelijkheid geworden in 1993. Het aantal lidstaten was ondertussen gegroeid tot 12, in 1995 tot 15 en in 2004 zelfs tot 25. Sinds 1993 is er dus 'vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen' mogelijk tussen de lidstaten. Dat merk je als je de grens over gaat: je hoeft geen paspoort meer te laten zien. En dat merken de boeren: ze kunnen rechtstreeks hun goederen afzetten bij alle Europese consumenten, zonder nog invoerbelastingen te hoeven betalen. Die Europese consumenten zijn samen goed voor een interne afzetmarkt die groter is dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten! Met de komst van de euro in 2002 Boeren kunnen rechtstreeks hun goederen afzetten bij alle Europese consumenten. 5
wordt de handel tussen de lidstaten nog makkelijker. Iedereen kan dan met dezelfde munt betalen. Eigenlijk vormen de verschillende landen van de EU nu samen één groot land. Die vergelijking gaat natuurlijk niet helemaal op. De verschillende lidstaten hebben immers nog steeds hun eigen nationale verantwoordelijkheden. In hoofdstuk 4 lees je daar meer over. Europa krijgt steeds meer te maken met de wereld Laten we de EU voor het gemak eens beschouwen als één groot land. Dat land heeft een enorme productiecapaciteit. Er wordt veel meer varkensvlees, wijn, olijfolie en Goudse kaas gemaakt dan de burgers in Europa op kunnen. Dat betekent dat de EU op zoek is naar andere markten. En eigenlijk begint hier het verhaal waarmee we dit hoofdstuk begonnen weer van voren af aan. Doelstellingen van het Europees landbouwbeleid De doelstellingen van het Europees landbouwbeleid zoals die zijn vastgelegd in artikel 39 van het Verdrag van Rome (1957): bevorderen van de productiviteit in de landbouw verzekeren van een redelijke levensstandaard van de landbouwbevolking stabilisatie van de landbouwmarkten het veiligstellen van de voedselvoorziening redelijke prijzen voor gebruikers verzekeren De landen van de EU willen graag vanuit de EU makkelijk kunnen exporteren naar andere landen buiten de EU. Die andere niet-eu-landen vinden dat niet zomaar goed. Zij willen dan ook makkelijker hún producten in de EU kunnen invoeren. Dat lijkt eenvoudiger dan het is. Niet overal gelden namelijk dezelfde eisen voor landbouwproducten. Maar toch: de EU kan geen landbouwbeleid meer voeren zonder in overleg te treden met de rest van de wereld. Dat overleg gaat voornamelijk over invoertarieven en over maximaal in te voeren hoeveelheden van een bepaald product. Het belangrijkste overlegorgaan is de World Trade Organisation, de WTO. Meer over de WTO en de ontwikkelingslanden lees je in hoofdstuk 5. Het gebouw van het Europese parlement in Brussel De 27 lidstaten van de Europese Unie De Europese Unie bestaat uit: België, Cyprus, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk en Zweden. 6
De minimumprijs garandeert een minimuminkomen voor de boer. 3. Europees landbouwbeleid in de praktijk Welke afspraken hebben de leden van de Europese Unie gemaakt? Hoe zit het met het geld? En wat levert die Europese samenwerking ons eigenlijk op? Daarover gaat dit hoofdstuk. De basis: minimumprijzen Het belangrijkste doel van het gemeenschappelijke Europese landbouwbeleid was: een stabiele landbouwmarkt creëren, zowel voor boeren als voor gebruikers. Zo n stabiele situatie wisten de landen van de EEG en later de EU vooral te bereiken met een gemeenschappelijk prijsbeleid. Dat gemeenschappelijke prijsbeleid houdt in dat de landen van de EU met elkaar afspreken hoeveel een boer minimaal voor een aantal basisproducten als melk, graan, rundvlees en suiker moet krijgen. Die minimumprijs garandeert een minimuminkomen voor de boer. Hierdoor blijft het haalbaar om boer te zijn, en dat zorgt weer voor een stabiele markt bij de gebruikers: altijd voldoende voedsel tegen een redelijke prijs. Die minimumprijs geldt overigens ook bij export naar landen buiten de EU. Als een boer zijn producten exporteert naar een land waar de marktprijzen lager zijn dan de EUprijzen, dan krijgt hij een bijdrage. Die bijdrage of 'restitutie' is net zo hoog als het verschil tussen de EU-minimum-prijs en de prijs op de wereldmarkt. Bij invoer in de EU van goedkopere producten geldt een omgekeerde regeling: de importeur moet een heffing betalen bovenop de goedkopere wereldmarktprijs. Negatief gevolg: overproductie De afspraken over prijsgaranties voor landbouwproducten werkten goed. Te goed eigenlijk. Voor boeren werd het aantrekkelijk alsmaar meer te produceren. Gevolg was dat in de jaren tachtig meer landbouwproducten werden geproduceerd dan opgegeten. Er kwamen overschotten. Er was teveel zuivel, en er werd gesproken over de 'melkplas' en de 'boterberg'. Er werd wel zoveel mogelijk van deze producten geëxporteerd, maar dat kostte de EU veel geld aan restitutie. De EU besloot daarom om elke lidstaat een maximaal te produceren hoeveelheid melk voor te schrijven. Elk land vertaalde dat weer naar een maximale hoeveelheid die een boer mocht produceren. Zo ontstonden de zogeheten melkquota. Als een land meer produceerde kreeg het een boete van de EU. Dat geldt overigens nog steeds. In de jaren tachtig werden meer landbouwproducten geproduceerd dan opgegeten; zo ontstond een melkpas. 7
Naar rechtstreekse inkomenssteun De boetes en quota drongen de productie iets terug, maar niet genoeg. En dat moest wel gebeuren. Ook omdat landen van buiten de Europese Unie zoals de Verenigde Staten en Australië steeds meer kritiek hadden op het landbouwbeleid van de EU. Het geven van geld voor landbouwproducten was oneerlijk vonden ze. Het stimuleerde productie, en zorgde zo voor een oneerlijke concurrentie voor hun boeren. Zij kregen zulke productgebonden ondersteuning namelijk niet, of ze kregen minder (zie hoofdstuk 5). Daarmee hadden hun producten weinig kans op de Europese markt. Het gevaar van een handelsoorlog lag op de loer. Daarom besloot de Europese Unie in 1992 de zogeheten MacSharry-hervormingen door te voeren. Er werd besloten om van prijssteun te gaan naar rechtstreekse inkomenssteun. Dit om de prijzen in de EU te verlagen in de richting van de - veel lagere - prijzen op de wereldmarkt. Die verschuiving van prijssubsidie naar rechtstreekse inkomenssteun gaat de komende jaren trouwens verder. Dat hebben de regeringen van de EU in 1999 afgesproken. Daarover lees je meer in hoofdstuk 4. De garantie van een minimumprijs De EU garandeert een minimumprijs voor bepaalde landbouwproducten. Deze 'interventieprijs' wordt elk jaar opnieuw vastgesteld door de Europese landbouwministers. Maar hoe zorgt de EU ervoor dat de boer ook minimaal die prijs krijgt? Dit doet de EU door middel van 'EU-interventiebureaus'. Deze bureaus kopen de producten op als de prijs te laag wordt. Hierdoor daalt het aanbod van de producten weer en blijft de prijs gelijk. Zo worden de producten nooit goedkoper dan de interventieprijs. De interventieprijs ligt altijd onder de kostprijs van een product. De boer krijgt dus niet al het geld terug dat hij heeft besteed om het product te maken. Door de interventieprijs laag te houden kan een boer dus nooit winst maken door zijn producten aan interventiebureaus te verkopen. Structuurbeleid: de landbouw sterker maken De regeringen van de EU beseffen maar al te goed dat de landbouw in Europa steeds meer zal moeten concurreren met landbouw De boeren van de lidstaten worden door de EU ondersteund als ze landbouwmethoden verbeteren. 8
van elders. De boeren van de lidstaten worden daarom door de EU ondersteund als ze landbouwmethoden verbeteren. Zodat ze nu en in de toekomst concurrerend kunnen blijven. Deze vorm van ondersteuning noemen ze in de EU ook wel het structuurbeleid. Bij structuurbeleid gaat het niet om vaste prijzen of inkomenstoeslagen, maar om geld voor onderwijs, voorlichting en onderzoek. En ook: subsidies voor nieuwe landbouwtechnieken en -methoden, en geld voor 'landinrichtingsprojecten'. Bij landinrichting gaat het onder meer om beter en handiger herverdelen van stukken land, en de wegen die er doorheen lopen. Doel van de landinrichting is in de eerste plaats dat boeren efficiënter kunnen produceren, doordat hun grond dichter bij elkaar ligt en makkelijker te bereiken is. Het structuurbeleid is vooral een nationale zaak. Dat wil zeggen dat de landen zelf bepalen hoe ze het doel van het structuurbeleid - concurrerende landbouw - bereiken. Het is logisch dat de landen dat zelf mogen bepalen. Immers, de verschillen binnen de Europese landbouw zijn groot. Een geitenboer in de bergen van Griekenland is op geen enkele wijze te vergelijken met een kippenboer in Flevoland. Aan sommige regio's geeft de EU rechtstreeks geld om de structuur van de landbouw te verbeteren. Daarbij kun je denken aan arme delen van Spanje en Ierland. Door bijvoorbeeld voorlichting en nieuwe landbouwtechnieken kunnen boeren in die gebieden hun land efficiënter bewerken en meer produceren. Wat merkt Nederland van de EU Meer dan de helft van de begroting van de EU gaat naar de landbouw. Om precies te zijn gaat het om 45,3 miljard euro voor een Unie met 25 lidstaten. Dat geld moet worden opgebracht door de afzonderlijke lidstaten. Dus ook door Nederland. Over de hoogte van die Vrije toegang tot de Europese markten is van groot belang. bijdrage wordt altijd stevig onderhandeld. Net als over de besteding van de EU-gelden. Je kunt je voorstellen dat de vertegenwoordigers van Spanje in de Europese Unie voldoende geld voor de productie van olijven het belangrijkst vinden. Terwijl een Nederlandse vertegenwoordiger zich hard zal maken voor kwalitatieve verbetering van bijvoorbeeld de melkveehouderij. Feit blijft dat rijke landen waaronder Nederland meebetalen aan de verbetering van de landbouw in armere landen zoals Griekenland. Toch is het absoluut onjuist om te stellen dat de EU Nederland alleen maar geld kost. De EU heeft het mogelijk gemaakt dat Nederland op dit moment in de hele wereld de derde exporteur van landbouwproducten en voedingsmiddelen is. Alleen de Verenigde Staten en Frankrijk exporteren meer. Het overgrote deel van die Nederlandse export gaat naar andere landen binnen de EU. Vrije toegang tot de Europese markten is dan ook van groot belang voor de Nederlandse landbouw. Ten slotte: vrijwel alle wetten en regelingen voor de Nederlandse landbouw zijn een rechtstreeks gevolg van een EU afspraak. Ook zo merkt de Nederlandse boer in zijn dagelijks leven wat de EU betekent. In een nieuw gemeenschappelijk landbouwbeleid is steun voor plattelandsontwikkeling één van de belangrijkste veranderingen. 9
4. Een nieuw EU-landbouwbeleid Op 26 maart 1999 werden in Berlijn de plannen voor een nieuw gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU ondertekend. Die afspraken staan bekend als Agenda 2000. Bedoeling van Agenda 2000 is de landbouw in de EU verder te veranderen. De belangrijkste veranderingen zijn: 1 minder prijssteun en meer rechtstreekse inkomenssteun 2 steun voor plattelandsontwikkeling Waarom veranderingen? Er zijn drie belangrijke redenen waarom het EU landbouwbeleid aangepast moest worden. De WTO-onderhandelingen kwamen er aan (zie hoofdstuk 5). Agenda 2000 was mede bedoeld als voorbereiding op de WTOonderhandelingen van november 1999 in Seattle (Verenigde-Staten). Veel WTOleden hebben namelijk kritiek op elke vorm van productgebonden subsidie. De prijsverlaging richting wereldmarktprijzen in de Agenda 2000 was daarom een goed uitgangspunt voor de onderhandelingen. De EU zou gaan uitbreiden met landen uit Midden- en Oost-Europa. Dit zou grote gevolgen hebben voor de uitvoering van het landbouwbeleid. Het zou wel erg duur worden om het systeem van financiële steun voor de landbouw onveranderd te laten. Er dreigden opnieuw overschotten te ontstaan van bepaalde landbouwproducten. Dat kwam vooral doordat de Europese boeren door eerdere WTO-afspraken maar beperkt naar de wereldmarkt mochten exporteren. Verandering 1: minder prijssteun, meer inkomenssteun De prijzen van EU-landbouwproducten moeten verder gaan dalen richting de prijzen op de wereldmarkt. Dat betekent dat de minimale EU-prijs zie hoofdstuk 3 verlaagd wordt. En dat betekent weer dat het inkomen van de boeren ook zal dalen. Om die daling niet te groot te laten zijn verhoogde de EU de rechtstreekse inkomenssteun. Maar, anders dan in 1992, kregen de boeren geen volledige vergoeding voor het inkomensverlies als gevolg van het verlagen van de prijs. Verandering 2: steun voor plattelandsontwikkeling De landen van de EU beseffen dat ze zuinig moeten zijn op hun platteland. Als ze niks doen, dan lopen dorpen in grote delen van de EU leeg. Op termijn zou dan het platteland zoals we dat nu kennen - met leuke dorpjes, wuivende rietvelden of koeien in de wei - verdwijnen. Boeren spelen een belangrijke rol bij de instandhouding van dat platteland. In de eerste plaats zorgen boeren natuurlijk voor de productie van voedsel. Maar daarnaast 'produceren' de boeren ook het landschap. Bij Nederland denken veel mensen aan boerderijen, grasvelden en koeien. De boeren houden dat typische landschap in stand. Verder zijn boeren vaak bezig met milieubeheer, bijvoorbeeld als beheerder van natuurgebieden, en zorgen ze voor werkgelegenheid. Boeren spelen een belangrijke rol bij de instandhouding van het platteland. 10
Het besef dat het platteland aantrekkelijk moet blijven, heeft ertoe geleid dat de EUlanden speciale aandacht willen schenken aan plattelandsontwikkeling. Dit betekent dat niet alleen de boeren ondersteuning kunnen krijgen van de EU, maar ook anderen die ervoor zorgen dat het platteland blijft bestaan. Zoals dorpswinkels, scholen en gemeentebesturen. Elke regio komt in aanmerking voor plattelandsontwikkelingsteun. Maar dan moet zo'n regio wel eerst zorgen voor een 'ruraal ontwikkelingsplan' (ROP). In dat ROP staat een overzicht van de problemen in de regio en hoe die in de toekomst aangepakt kunnen worden. Mid Term Review In Agenda 2000 is afgesproken een tussenbalans op te maken van het landbouwbeleid: de Mid Term Review. Doel hiervan was om te kijken wat de resultaten van agenda 2000 waren. In juli 2002 zijn de conclusies door de Europese commissie gepresenteerd. Sinds 1992 bleek er veel veranderd. Zo waren de graanberg en de rundvleesberg verdwenen. Maar de prijzen waren nog niet genoeg gedaald. Bovendien zijn er andere belangrijke onderwerpen die aandacht vragen. De Europese bevolking heeft bijvoorbeeld steeds meer aandacht voor de kwaliteit van het voedsel. Ook raken Europeanen er steeds meer van doordrongen dat bij de voedselproductie rekening gehouden moet worden met het milieu en dierenwelzijn. Daarom heeft de Europese Commissie een nieuwe reeks hervormingsvoorstellen gepresenteerd, die in juni 2003 door de landbouwministers zijn vastgesteld. De belangrijkste hervormingen Hervorming 1: prijsdaling zuivel Nadat via de MacSharry-hervormingen en Agenda 2000 de prijzen voor granen en rundvlees zijn verlaagd, gaan nu ook de minimumprijzen voor boter en melkpoeder flink dalen. Hervorming 2: ontkoppeling De steun aan boeren mag vanwege afspraken in WTO-verband niet handelsverstorend werken. Daarom krijgen boeren geen inkomenssteun meer die is gebaseerd op het aantal bewerkte hectares of gehouden dieren. De steun komt in de vorm van een bedrijfstoeslag op basis van de productie in het recente verleden. Omdat hiermee de steun wordt losgekoppeld van het product, noemen we deze hervorming ontkoppeling. Hervorming 3: cross-compliance Om in aanmerking te komen voor de bedrijfstoeslag moeten boeren voldoen aan eisen voor milieu, dierenwelzijn en voedselveiligheid. Dit wordt cross-compliance genoemd. Hervorming 4: plattelandsontwikkeling Er komt meer steun voor de ontwikkeling van het platteland. Ook komen er nieuwe steunmaatregelen waarmee lidstaten de kwaliteit van de voedselproductie, de voedselveiligheid en het dierenwelzijn kunnen verbeteren. Gevolgen uitbreiding EU Op 1 mei 2004 zijn de volgende landen toegetreden tot de EU: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. Ook Bulgarije en Roemenië zullen op termijn lid worden, naar verwachting in 2007. Voor de nieuwe lidstaten zelf betekent toetreding dat ze makkelijker toegang krijgen tot de markten van de huidige EU-landen. Daarnaast kunnen ze gebruik maken van de Europese steunmaatregelen die dan van toepassing zijn. Maar toetreding betekent ook dat ze bestaande EU-regelgeving over hebben moeten nemen. (Vijftig procent van de huidige EU-regels zijn landbouwregels!) De nieuwe lidstaten hebben vooral moeite moeten doen om te voldoen aan de veel strengere regels op het gebied van diergezondheid en voedselveiligheid. Biologisch geproduceerde groenten en fruit. Consumenten vinden de kwaliteit van het voedsel steeds belangrijker. Voor de huidige EU-landen betekent de uitbreiding dat de interne markt weer een stuk groter wordt. De EU exporteert nu al veel naar 11
die landen. Nu de nieuwe markten open zijn gegaan, zal die export waarschijnlijk alleen maar toenemen. De uitbreiding kost natuurlijk ook wat. Stel dat het huidige EU-beleid ongewijzigd zou blijven bestaan. Ook na toetreding van tien nieuwe landen tot de EU. Dan zou het landbouwbeleid van de EU erg duur worden. Immers, die landen zouden dan ook massaal gebruik gaan maken van prijssteun en inkomenssteun. Vandaar dat deze vormen van steun al zijn verlaagd sinds de vaststelling van Agenda 2000. Die steunverlaging komt ten goede aan meer structurele vormen van ondersteuning. Steun voor plattelandsontwikkeling is daar een voorbeeld van. 12
5. Landbouwbeleid en de wereld Nederland is een landbouwexportland. De meeste landbouwproducten komen terecht in andere EU-landen. Maar een deel gaat ook naar de rest van de wereld. Van de Verenigde Staten tot Australië, van het Midden- tot het Verre Oosten. Die export naar buiten de EU groeit jaarlijks. Nederland krijgt dus steeds meer te maken met regels van buiten de EU. De meeste regels voor de wereldhandel worden afgesproken in de World Trade Organisation, de WTO. Die regels worden trouwens steeds belangrijker. Tot 1994 golden de afspraken van de WTO namelijk voor alle goederen, behalve voor landbouwproducten. Maar sinds 1994 vallen ook landbouwproducten onder de WTO-afspraken. Dat maakt export makkelijker. Daar staat natuurlijk tegenover dat de import vanuit landen buiten de EU ook toeneemt. Wat is de WTO Vlak na de Tweede Wereldoorlog besloten ruim twintig landen uit de hele wereld dat de handel wereldwijd makkelijker moest worden. Net als de EU-landen vrij verkeer van goederen in wilden voeren, wilden deze landen ook zoveel mogelijk handelsbeperkingen opheffen. De landen hebben zich verenigd in de World Trade Organisation - de WTO. Tegenwoordig zijn 135 landen lid. De belangrijkste afspraak die geldt binnen de WTO gaat over het toepassen van invoerrechten. Bedoeling is dat een land voor alle andere landen die bij de WTO zijn aangesloten dezelfde invoerrechten heft. Dus: Nederland berekent Australië en Bolivia een even hoge invoerheffing op schapenwol. Een ander belangrijk doel van de WTO is zogeheten 'handelsverstorende' maatregelen te verminderen. Bij handelsverstorende maatregelen moet je bijvoorbeeld denken aan financiële steun van de overheid aan haar boeren. Boeren die wel financiële steun krijgen, hebben een concurrentievoordeel ten opzichte van hun collega's uit landen die geen steun geven. Hoe werkt de WTO De WTO is een zaak van lange adem. De WTO werkt in onderhandelingsrondes. In zo'n ronde proberen alle landen te komen tot een aantal door iedereen gedragen afspraken. De laatste afgeronde WTO-onderhandeling dateert van 1994. De onderhandelingen begonnen toen in Uruguay (Zuid-Amerika). Daarom wordt ook wel gesproken over de 'Uruguay-ronde'. Over landbouwproducten zijn de volgende belangrijke afspraken gemaakt: alle landen heffen hun invoerverboden op. In plaats daarvan mogen landen wel invoertarieven heffen of invoerquota (maximaal in te voeren hoeveelheden) instellen. alle landen verlagen geleidelijk hun invoertarieven met 36%. alle landen verlagen geleidelijk hun exportsubsidies met gemiddeld 36%. De export naar buiten de EU groeit jaarlijks. Een controleur van de Plantenziektenkundige Dienst bekijkt planten voor de export. 13
alle landen verlagen geleidelijk hun productiegebonden steun met 20% (de prijssteun van de EU is zo'n productiegebonden steun). Daarnaast zijn er afspraken over gezondheids- en veiligheidsbelemmeringen. Een land mag niet zomaar, zonder argumenten, de invoer van een product tegenhouden om gezondheidsredenen. Dat land zal een afwijzing om gezondheids- of veiligheidsredenen goed moeten onderbouwen. Al deze WTO-afspraken hebben natuurlijk direct gevolg voor het EU-landbouwbeleid. WTO is dwingend Sinds 1994 is de WTO een dwingend systeem. Dat betekent dat bij het niet nakomen van één of meer van de afspraken, een land de mogelijkheid heeft een ander land aan te klagen. Een onafhankelijk WTO-panel onderzoekt dan of de klacht gegrond is. De uitspraak van het WTO-panel kan alleen worden verworpen als álle landen dat willen. Dus ook het klagende land moet dan de eigen klacht verwerpen. Dat komt natuurlijk niet zo vaak voor. Krijgt het klagende land gelijk van het WTO-panel, dan moet het veroordeelde land alsnog de afspraak nakomen. Gebeurt dat niet, dan moet het veroordeelde land het klagende land handelsconcessies aanbieden. Dat wil zeggen dat het klagende land meer van een ander product mag invoeren in het veroordeelde land. Die grotere invoer moet evenveel waard zijn als schade die is geleden door de klager. Het kan zijn dat het klagende land daarmee niet akkoord gaat. In dat geval krijgt het veroordeelde land een strafheffing. Hormoonvlees Een voorbeeld van de gevolgen van het dwingende WTO-systeem is de ruzie over invoer van hormoonvlees uit de Verenigde Staten. De EU wil dat vlees om gezondheidsredenen niet invoeren. Volgens de WTO-afspraken zou dat wel moeten. De EU is veroordeeld door het WTO-panel om de grenzen alsnog open te stellen voor hormoonvlees. Maar de EU blijft weigeren. Eerst wil de EU eigen onderzoek naar de veiligheid van hormoonvlees afronden. De EU moest dus handelsconcessies doen aan de VS. Die zijn weer geweigerd door de VS. Daarom betaalt op dit moment de EU 117 miljoen dollar per jaar strafheffing aan de VS. De EU wil hormoonvlees uit de VS om gezondheidsredenen niet invoeren. Een land mag niet zomaar de invoer van een product tegenhouden om gezondheidsredenen. Oestermandjes met exportverklaring in Yerseke. 14
Wat merkt de EU van de WTO De afspraken die in de Uruguay-ronde zijn gemaakt hebben grote gevolgen voor het EUlandbouwbeleid. De WTO wil immers dat de prijzen van EU-landbouwproducten verder dalen richting de prijzen op de wereldmarkt. Dat betekent dat de minimale EU-prijs zie hoofdstuk 3 is verlaagd. Daarnaast moet de EU meer producten van buiten de EU binnenlaten. Voor de boeren in de EU is het dus zaak zo concurrerend mogelijk te zijn. Ten slotte zal de EU de eigen exportsubsidies (de 'restitutie') moeten verlagen. Landbouwsubsidie overal Niet alleen de EU probeert de eigen landbouwsector te beschermen. Bijna overal ter wereld gelden er bijvoorbeeld - nog steeds - maximale invoerhoeveelheden. Verder heeft een aantal landen in Zuid-Amerika een met de EU te vergelijken samenwerkingsverband. En landen die niet zo'n samenwerking hebben, beïnvloeden de marktwerking op andere wijzen. Neem Australië, Nieuw Zeeland en Canada. Die hebben elk een speciale organisatie die bepaalt hoeveel graan en zuivel het land binnenkomt. En ook de Verenigde Staten subsidiëren hun landbouw. In 1999 ging het bijvoorbeeld om een bedrag van 8,6 miljard dollar aan directe inkomenstoeslagen, naast allerlei andere maatregelen. Al die maatregelen zijn goed te verklaren. Elk land streeft immers op zijn manier naar stabilisatie van de markt voor eerste levensbehoeften. Stand van zaken In november 1999 was er opnieuw een WTO-overleg, deze keer in de Amerikaanse stad Seattle. In dit overleg werd onderhandeld over de agenda voor de volgende WTO-ronde. Die onderhandelingen zijn mislukt. Er zal dus eerst een nieuw overleg moeten volgen, voordat een nieuwe WTO-ronde van start kan gaan. Onderwerp van gesprek zal dan opnieuw zijn: het verminderen van prijssteun en exportsubsidies. Verder zullen de markten van de landen verder voor elkaar worden opengesteld. De EU wil bij de nieuwe ronde graag veel aandacht vragen voor de zogeheten 'multifunctionele landbouw'. Uitgangspunt daarbij is dat de landbouw niet alleen maar producten produceert, maar nog veel meer doet. Zoals het landschap onderhouden, milieu- en natuurbeheer en zorgen voor werkgelegenheid. De EU is van mening dat de boeren ook voor die taken beloond moeten worden. Vandaar de aandacht voor plattelandsontwikkeling (zie hoofdstuk 4). Het mislukken van het WTO-overleg in Seattle lag dit keer niet aan de landbouwagenda. Die was zo goed als akkoord. Het mislukken had veel meer te maken met de positie van de ontwikkelingslanden. Die voelden zich niet serieus genomen. Bovendien vonden ze dat de WTO te weinig rekening hield met hun specifieke belangen. Daarnaast was er een discussie tussen de VS en de EU. De VS wilde een 'smalle ronde'; dat betekent dat er alleen gesproken wordt over landbouw en de dienstensector. De EU wilde ook over andere onderwerpen praten. De ontwikkelingslanden, de EU en Nederland Veel ontwikkelingslanden hebben kritiek op het EU-landbouwbeleid. Hun grootste bezwaar is dat hun producten moeilijk toegang krijgen tot de Europese markt. De invoerheffingen van de EU maakt concurrerende export vanuit ontwikkelingslanden naar de EU lastig. Daarnaast beïnvloedt de hoge minimumprijs van de EU de prijs op de wereldmarkt. Dat zit zo. Omdat de boeren hier hoge prijzen krijgen, ook als ze exporteren buiten de EU, produceren ze meer dan ze zouden doen als ze de wereldmarktprijs voor hun producten zouden krijgen. Die 'overschotten' uit de EU stromen nu de wereldmarkt op. En daar geldt de ijzeren wet van de marktwerking: hoe groter het aanbod, hoe lager de prijs. Vooral de exporterende ontwikkelingslanden hebben last van een lage wereldmarktprijs. Maar er zijn ook ontwikkelingslanden die profiteren van die hoge minimumprijs in de EU. Veel oud-koloniën van EU-landen kunnen hun producten namelijk vrij verkopen in de EU. Zij krijgen dan ook de hoge EU prijs voor hun producten. Buiten de EU om heeft de Nederlandse landbouw op verschillende manieren met ontwikkelingslanden te maken. Zo steunt Nederland de Food and Agricultural Organisation (de FAO) van de Verenigde Naties. Die FAO helpt landen overal in de wereld ervoor te zorgen dat de mensen genoeg te eten hebben. De Nederlandse landbouwsteun via de FAO bestaat vooral uit het overdragen van kennis aan ontwikkelingslanden op het gebied van moderne landbouw- 15
technieken en -methoden, en het leveren van deskundigen voor verschillende FAO projecten. Daarnaast werkt het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit direct samen met een aantal ontwikkelingslanden op drie gebieden: 1 natuur: landen helpen bij natuurbeheer. 2 organisatorisch advies: hulp bij het opbouwen van organisaties die belangrijk zijn voor een gezonde landbouw. Denk aan organisaties voor controle van vlees, het in de gaten houden en bestrijden van plantenziekten, enzovoort. 3 stimuleren economische relaties: het makkelijker maken om handel te drijven tussen Nederland en het ontwikkelingsland, het demonstreren van Nederlandse landbouwtechnieken ter plekke. Wat merk jij ervan? Producten van de hele wereld op je bord Altijd melk in de supermarkt Veilig voedsel Redelijke prijzen Boeren in het landschap Diervriendelijk eten Aardbeien in de winter Boerenprotesten in Den Haag en Brussel Meer informatie Organisaties EU www.europa.eu.int FAO www.fao.org WTO www.wto.org Jongerenorganisaties Nationale Jongerenraad voor Milieu en Ontwikkeling www.njmo.nl Jeugd voor Europa www.agentschapjeugd.nl www.minlnv.nl Dossier Europa Informatie per land: Landen-factsheets www.minlnv.nl/agribusiness/landen/infothl.htm tijdschrift over landbouw in het buitenland: Berichten Buitenland Cacao. Veel ontwikkelingslanden vinden dat hun producten moeilijk toegang krijgen tot de EU. 16
Colofon Den Haag, januari 2007 Uitgave: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Directie Voorlichting Tekst: Boukje Klinker, Nawwara Foto s: Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Fotobureau Mieke van Engelen B38528 17