Inspectie Werk en Inkomen CWIntake Onderzoek naar de beëindiging van het CWI-automatiseringsproject Inspectie Werk en Inkomen CWIntake
Aan deze rapportage hebben meegewerkt: Dhr. drs. S. El Ayadi Dhr. C. van Leeuwen Dhr. drs. J.G.H.M. Lamboo MSM Mw. J. Nijenhuis RA Dhr. P.F. Spermon RE RI CISA Daarnaast heeft de inspectie externe deskundigen geraadpleegd op het gebied van ICT. R 02/13, september 2002 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-019-4 Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 2/60
Voorwoord Begin juni 2002 heeft de Raad van bestuur van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in kennis gesteld van het voorgenomen besluit de verder ontwikkeling van het automatiseringsproject CWIntake stop te zetten. Op 12 juni 2002 heeft de minister van SZW de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal hierover geïnformeerd. De minister heeft hierbij aangegeven dat alvorens tot een definitief oordeel te komen hij eerst nadere informatie van de Raad van bestuur van CWI wenst te ontvangen. Voorts heeft de minister aangegeven bij zijn oordeel ook expliciet te hechten aan de opvatting van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI). Met zijn brief van 25 juni 2002 heeft de minister van SZW de inspectie verzocht te beoordelen of het voorgenomen besluit van de Raad van bestuur van CWI inzake CWIntake een verstandig besluit is. Om deze vraag te beantwoorden heeft de inspectie de argumenten die door de Raad van bestuur van CWI zijn aangedragen voor het genomen besluit, beoordeeld. De resultaten van de beoordeling zijn neergelegd in deze rapportage. Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal Werk en Inkomen Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 3/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 4/60
Inhoud Samenvatting 7 1 Inleiding 11 2 Het project CWIntake 13 2.1 De voorbereiding 13 2.2 Het verloop 13 3 Later, beperkter en minder stabiel opgeleverd 19 3.1 Conclusie CWI 19 3.2 Onderbouwing CWI 19 3.3 Bevindingen IWI 21 3.4 Conclusie IWI 24 4 Schiet functioneel tekort en is niet toekomstvast 25 4.1 Conclusie 25 4.2 Onderbouwing CWI 25 4.3 Bevindingen IWI 26 4.4 Conclusie IWI 28 5 Landelijke uitrol op korte termijn niet mogelijk 31 5.1 Conclusie CWI 31 5.2 Onderbouwing CWI 31 5.3 Bevindingen IWI 31 5.4 Conclusie IWI 32 6 Investeringen fors en niet verantwoord 33 6.1 Conclusie CWI 33 6.2 Onderbouwing CWI 33 6.3 Bevindingen IWI 33 6.4 Conclusie IWI 35 7 Stoppen en inzetten op elektronische formulieren en Spoor 2 37 7.1 Conclusie CWI 37 7.2 Onderbouwing CWI 37 7.3 Bevindingen IWI 38 7.4 Conclusie IWI 40 Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 5/60
8 Hergebruik elementen CWIntake 43 8.1 Conclusie CWI 43 8.2 Onderbouwing CWI 43 8.3 Bevindingen IWI 43 8.4 Conclusie IWI 43 9 Financiering nieuw systeem is rond 45 9.1 Conclusie CWI 45 9.2 Onderbouwing CWI 45 9.3 Bevindingen IWI 45 9.4 Conclusie IWI 46 10 Communicatie met en gevolgen voor de ketenpartners 47 10.1 Bevindingen IWI 47 10.2 Conclusie IWI 50 11 Ontvangen aanvullende onderbouwing 51 12 Conclusies 55 12.1 Eindconclusie CWI 55 12.2 Oordeel IWI 55 13 Reactie CWI 57 Lijst van afkortingen 58 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 59 Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 6/60
Samenvatting In juni 2002 besloot de Raad van bestuur van het Centrum Werk en Inkomen het automatiseringsproject CWIntake niet in te voeren. CWIntake was bedoeld om voor alle 131 ve s- tigingen van CWI het eigen werkproces te ondersteunen en elektronische gegevensuitwisseling tussen de CWI- vestiging en de andere ketenpartners, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de gemeenten (gemeentelijke sociale diensten) mogelijk te maken. De Raad van bestuur van CWI stelde de minister van SZW op de hoogte. De minister van SZW heeft eind juni 2002 aan de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) gevraagd te beoordelen of het niet invoeren van CWIntake een verstandig besluit is. Om deze vraag te beantwoorden heeft de inspectie de argumenten die door CWI aangedragen waren voor het besluit beoordeeld. CWI is de eerste schakel in de keten van werk en inkomen. CWI is de instantie waar de burger als eerste terechtkomt voor (ander) werk en indien noodzakelijk een aanvraag om uitkering. CWI verzorgt in die gevallen de uitkeringsintake voor de Algemene bijstandswet (Abw) of de Werkloosheidwet (WW) en draagt de gegevens over aan de gemeente of UWV, die de uitkeringsaanvraag verder behandelen. Om de processen van intake en gegevensoverdracht te ondersteunen moet CWI beschikken over een geautomatiseerd systeem. Aangezien nieuwbouw van een systeem voor de start van CWI per 1 januari 2002 niet mogelijk was, werd besloten CWIntake te ontwikkelen als tussenoplossing. CWIntake moest gebruikmakend van bestaande systemen de intake en gegevensoverdracht ondersteunen. Het besluit om CWIntake niet in te voeren was voorafgegaan door een besluit van de Raad van bestuur van CWI in februari 2002 om een pas op de plaats te maken met CWIntake. Vanwege de toen geconstateerde tekortkomingen wilde de Raad van bestuur eerst duidelijkheid op technisch en financieel terrein verkrijgen. De inspectie is van oordeel dat de onderbouwing die de Raad van bestuur van CWI geeft voor het besluit te stoppen met CWIntake onvoldoende is. Het is ontegenzeggelijk zo dat CWIntake later, beperkter en minder stabiel is opgeleverd dan gepland en dat het systeem nog veel fouten bevatte; kortom dat het kwalitatief niet op het vereiste niveau was in februari 2002. Ook landelijke invoering was op dat moment niet mogelijk. De Raad van bestuur van CWI heeft echter besloten om een plan voor een nieuwe versie van CWIntake, waarin de belangrijkste problemen zouden worden opgelost, niet te laten uitvoeren. Een gedegen onderbouwde analyse over de (niet-)haalbaarheid van dit plan heeft de inspectie niet aangetroffen. Voorzover de schaalbaarheid, dat wil zeggen de mogelijkheid om op alle CWI-vestigingen tegelijk met het systeem te werken, in de besluitvorming van de Raad Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 7/60
van bestuur van CWI is betrokken, blijkt een onafhankelijk deskundige in tegenstelling tot de Raad van bestuur van CWI met een gematigd positief oordeel te komen. De Raad van bestuur van CWI geeft een globale inschatting van de kosten, gemoeid met verdere ontwikkeling en invoering van CWIntake, maar betrekt niet de baten voor de eigen organisatie en de kosten, (des-)investeringen en baten bij de ketenpartners in zijn afweging. De gevolgen van de besluitvorming voor de ketenpartners zijn bovendien onvoldoende betrokken. De inspectie stelt vast dat het in februari 2002 genomen besluit om een pas op de plaats te maken er op neerkomt, dat vanaf dat moment uitsluitend nog gewerkt is aan het (ten dele) oplossen van problemen die zich voordeden op de vier Referentie Implementatie Kantoren. De Raad van bestuur van CWI is van mening dat de genomen besluiten gezien moeten worden in de context waarin die besluiten tot stand kwamen. De Raad van bestuur van CWI heeft de inspectie medegedeeld dat bij de besluitvorming het doelmatigheidsaspect voor de eigen organisatie zwaar heeft meegewogen. De Raad van bestuur van CWI heeft daarbij aangegeven zich er van bewust te zijn dat wellicht niet alle omstandigheden, argumenten en daaraan verleende gewichten voldoende expliciet in het besluitvormingsproces zijn terug te vinden. Naar het oordeel van de inspectie erkent de Raad van bestuur van CWI hiermede dat de besluitvorming niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De keuze van de Raad van bestuur van CWI om in plaats van CWIntake te gaan werken met een elektronisch formulier als tussenoplossing voor de ondersteuning van de eigen werkprocessen heeft tot gevolg dat de elektronische uitwisseling van gegevens in de SU- WI-keten vertraging oploopt. Een definitief systeem op basis waarvan elektronische gegevensuitwisseling tussen de ketenpartners kan plaatsvinden zal nog jaren op zich laten wachten. De inspectie stelt vast dat niet gebleken is dat de Raad van bestuur van CWI bij de besluitvorming over CWIntake haar specifiek verantwoordelijkheid als eerste schakel in de keten van werk en inkomen in voldoende mate heeft meegewogen. De inspectie is niet gebleken dat de overige ketenpartners voldoende actie hebben ondernomen om te bewerkstelligen dat CWI alsnog op korte termijn, conform de planning van CWIntake, komt tot (een vorm van) elektronische gegevensuitwisseling. De inspectie erkent de lastige omstandigheden waarmee de Raad van bestuur van CWI wordt geconfronteerd. Het zijn juist die omstandigheden, waaronder begrepen de ontwikkelingen en de processen in de periode vóór 1 januari 2002 alsmede de actuele situatie van het SUWI-regime na 1 januari 2002, die verplichtten tot de nodige zorgvuldigheid in de finale besluitvorming van juni jongstleden. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 8/60
De inspectie heeft bij de oordeelsvorming het besluit van februari 2002 een pas op de plaats te maken eveneens betrokken. Zij beschouwt dit als een moment van bestuurlijke herbezinning op het totale proces, dat wil zeggen op de gevolgen voor de interne organisatie als op de gevolgen voor de ketenverantwoordelijkheid. Gelet op de reikwijdte van het besluit van de Raad van bestuur van CWI om CWIntake stop te zetten, is uit de motivering van het besluit en uit de gang van zaken van het besluitvormingsproces, niet af te leiden dat de stand van zaken tot een dergelijk ingrijpend besluit moest leiden. Besluiten die tot ingrijpende koerswijzigingen leiden, vereisen een duidelijke en uitdrukkelijke motivering. Een gebrek terzake leidt tot onzorgvuldigheid. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 9/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 10/60
1 Inleiding Vanaf 1 januari 2002 is een nieuwe organisatiestructuur in de sociale zekerheid van kracht geworden: de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI). Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) fungeert in deze nieuwe structuur met 131 vestigingen als frontoffice waar een burger in eerste instantie terechtkomt voor (ander) werk en waar ook de uitkeringsaanvraag wordt ingediend. In vervolg op de activiteiten van CWI zijn UWV en gemeenten respectievelijk gemeentelijke sociale diensten verantwoordelijk voor de beha n- deling en beschikking op een uitkeringsaanvraag alsmede voor de inkoop van eventuele reïntegratieactiviteiten. Het streven van de wetgever en de betrokken organisaties is om een burger goed en efficient te helpen onder meer door te bewerkstelligen dat deze burger zijn of haar gegevens maar één keer hoeft te verstrekken. Informatie- en communicatietechnologie (ICT) dient hieraan een belangrijke bijdrage te leveren door geautomatiseerde ondersteuning van het werkproces en elektronische gegevensoverdracht mogelijk te maken. Hiervoor werd het automatiseringsproject CWIntake ontwikkeld. Deze applicatie zou op den duur alle vestigingen van CWI aansluiten op één systeem. De Raad van bestuur van CWI heeft in juni 2002 per brief de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in kennis gesteld van het voorgenomen besluit de CWIntakeapplicatie niet in te voeren. In deze brief zijn de conclusies van de Raad van bestuur over de CWIntake-applicatie met een onderbouwing opgenomen. De minister van SZW heeft de besluitvorming van CWI vervolgens aan de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) voorgelegd en verzocht te beoordelen of het door de Raad van bestuur voorgenomen besluit inzake CWIntake een verstandig besluit is. De minister van SZW heeft aangedrongen op een snel oordeel van IWI. Gegeven de korte doorlooptijd van het onderzoek heeft IWI ervoor gekozen geen volledige audit op CWIntake uit te voeren maar om de aangedragen conclusies en onderbouwing van CWI te beoordelen. Voor de beoordeling is relevante documentatie over CWIntake bestudeerd en zijn gesprekken gevoerd met twee leden van de Raad van bestuur van CWI, medewerkers van de CWI-gebruikersorganisatie, CWI Informatiemanagement en deskundigen die bij de ontwikkeling van het systeem zijn betrokken. Ook is een beperkt aantal gesprekken gevoerd met medewerkers van de ketenpartners UWV en namens de gemeenten met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De conceptrapportage is op 13 augustus 2002 besproken met de leden van de Raad van bestuur van CWI. Deze conceptrapportage is voor de Raad van bestuur aanleiding geweest een nadere toelichting te geven. De door de Raad van bestuur aangedragen factoren die bij Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 11/60
de totstandkoming van het besluit hebben meegewogen zijn voor zover relevant opgenomen in hoofdstuk elf. De definitieve versie van de conceptrapportage is op 28 augustus 2002 voor commentaar voorgelegd aan de Raad van bestuur van CWI. De kern van deze reactie en het commentaar van IWI hierop is opgenomen in hoofdstuk dertien. IWI heeft haar onderzoeksbevindingen gerelateerd aan de conclusies en de onderbouwing hiervan door CWI, zoals weergegeven in de brief van 14 juni 2002, gericht aan de minister van SZW. De conclusie en onderbouwing van CWI is in de hoofdstukken drie tot en met negen, steeds in de paragrafen één en twee, cursief aangegeven. De bevindingen en conclusie van IWI zijn steeds te vinden in respectievelijk paragraaf drie en vier van deze hoofdstukken. In hoofdstuk twee is een beschrijving gegeven van het verloop van het project CWIntake. In hoofdstuk tien zijn de communicatie met de ketenpartners en de mogelijke gevolgen voor hen in beeld gebracht. Tenslotte zijn in hoofdstuk twaalf de eindconclusie van CWI en het oordeel van IWI opgenomen. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 12/60
2 Het project CWIntake 2.1 De voorbereiding Het streven van de wetgever en de betrokken organisaties is om een burger goed en efficient te helpen onder meer door te bewerkstelligen dat deze burger zijn of haar gegevens maar één keer hoeft te verstrekken. Informatie- en communicatietechnologie (ICT) dient hieraan een belangrijke bijdrage te leveren door geautomatiseerde ondersteuning van het werkproces en elektronische gegevensoverdracht mogelijk te maken. De voorbereiding van deze nieuwe organisatiestructuur en het ondersteunende ICT-beleid was in handen van de Veranderorganisatie Structuur uitvoering werk en inkomen. In de loop van 2000 heeft deze veranderorganisatie het grofontwerp SUWI opgesteld, met het daarbij horende beleidsplan ICT dat begin januari 2001 werd vastgesteld. Het uitgestippelde ICT-beleid is gericht op het functioneren van de SUWI-keten als geheel. Het beleidsplan ICT voorziet in een ICT-ontwikkeling langs twee sporen: Spoor 1: gericht op het bereiken van een voldoende mate van ondersteuning door het wegwerken van knelpunten en witte vlekken zodat in 2002 de SUWI-keten, of te wel de organisaties die zich bezighouden met de uitvoering van de SUWI-wetgeving (CWI, UWV, gemeenten)operationeel kan zijn; Spoor 2: gericht op een volledig optimale ondersteuning van de SUWI-keten op de langere termijn. In het kader van Spoor 1 wordt in het beleidsplan ICT het project CWIntake geïntroduceerd. Het project CWIntake beoogt een nieuwe geautomatiseerde ondersteuning te bieden van het door CWI gehanteerde referentiewerkproces. Daarnaast zou het project moeten voorzien in elektronische gegevensoverdracht naar UWV en gemeenten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat zoveel mogelijk ge bruik wordt gemaakt van de reeds aanwezige informatiesystemen en infrastructuren. Dat is noodzakelijk, omdat het anders niet haalbaar zou zijn een oplossing gereed te hebben op 1 januari 2002. 2.2 Het verloop De oorspronkelijke planning was dat CWIntake op 1 januari 2002 op 75 CWI-kantoren operationeel zou zijn. Gedurende het project ontstond vertraging. De redenen hiervoor kunnen gevolgd worden in de rapportages aan en verslagen van het Programmateam Ketenintegratie, de Wijziging Acceptatie Commissie (WAC) en het management van CWI (vanaf 1 januari 2002 de Raad van bestuur van CWI). Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 13/60
In het verslag van het programmateam Ketenintegratie van 29 augustus 2001 wordt hie r- over gesteld: "CWIntake is op 24 september 2001 gereed om te testen en kan op 1 december 2001 in productie (vanaf 1 januari 2002 bij 13 CWI s). Planning is krap en een aantal risico s: - functionele wensen blijven binnenkomen en moeten gehonoreerd worden omdat ze essentieel zijn voor het (keten)proces. Dit leidt tot temporisering; - bouwen en testen van de vele koppelingen is technisch zeer lastig en moeilijk te plannen." In het verslag van 23 oktober 2001 staat te lezen: "Systeem wordt momenteel getest. Voorlopige resultaten zijn positief. Op het gebied van opschaling naar meer dan vier kantoren moeten nog zogenaamde load- en performancetesten uitgevoerd worden. 1 Zolang de resultaten van deze testen en de systeem-, keten-, en gebruikerstesten niet definitief bekend zijn blijft het stoplicht op rood staan." "Op basis van de huidige testresultaten is besloten dat de installatie van CWIntake op 29 oktober 2001 bij vier Referentie Implementatie Kantoren (RIKA) is gerealiseerd. 2 Deze installatie vormt ook het startpunt voor de acceptatietest door medewerkers van CWI, GSD en UWV." 3 "Sinds 15 oktober 2001 is projectteam (realisatie) in drie verschillende groepen opgesplitst. Een groep lost gesignaleerde bugs op. Platform met vertegenwoordigers van CWI-organisatie en deelprojectleiders (het WAC); op weekbasis adviseren over prioritering van activiteiten binnen deelprojecten." Aan het WAC nemen in eerste instantie twee en later alledrie de leden van het management van CWI deel. In december 2001 blijkt dat er in de (toekomstige) Raad van bestuur van CWI serieuze twijfel bestaat over CWIntake. Op 3 december 2001 wordt door de WAC zorgen geuit over de haalbaarheid van 7 januari 2002 als startdatum voor de productie bij de vier Referentie Implementatie Kantoren. "De WAC spreekt op basis van een drietal punten de zorg uit over de haalbaarheid van 7 januari 2002. 1. De bevindingen nemen toe; 1 Load- en performance-testen zijn onderzoeken waarbij wordt nagegaan of een applicatie naast de testlocaties op alle vestigingen kan draaien (schaalbaarheid). 2 De CWI-vestigingen Leeuwarden, Schiedam, Beverwijk en Tilburg waren de vier Referentie Implementatie Kantoren waar CWIntake werd geïnstalleerd. 3 GSD staat voor gemeentelijke sociale diensten. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 14/60
2. De koppelingen met PGI en Werk.nl werken nog niet; 4 3. De koppeling met UWV werkt nog niet. Uit het gesprek met de vier RIKA s afgelopen vrijdag komt naar voren dat alle RIKA s er vertrouwen in hebben dat het goed komt." "De WAC wil graag een noodscenario (levensverzekering) indien er toch onverwachte nieuwe problemen ontstaan. Men zal daartoe offerte vragen aan een partij die in staat is op korte termijn een 'noodverband' te ontwikkelen, bijvoorbeeld bestaande uit een set elektronische invulformulieren. Als in januari 2002 blijkt dat CWIntake niet per uiterlijk 1 februari 2002 daadwerkelijk in productie zal kunnen zijn, zal dit noodscenario daadwerkelijk worden geactiveerd." Op 10 december 2001 stelt de heer drs. R. de Groot, als voorzitter van het management van CWI dat hij: "gezien wat hij nu hoort woensdag (12 december) aan het eind van de middag een gedetailleerd statusrapport wil over de volgende onderwerpen: - De hertest van opgeleverde bevindingen; - Alle nog bij de CWI-helpdesk openstaande bevindingen; - De koppeling met het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem (PGI); - De koppeling met Werk.nl; - De koppeling met UWV (inkijk en uitgaande berichten); - Het installeren op de testomgeving; - De technische status van CWIntake (stabiliteit). Op basis van deze peilstok wil hij als bestuurder een beslissing nemen of we wel of niet doorgaan met CWIntake." Als conclusie van dit statusrapport wordt de verwachting uitgesproken dat als aan een aantal randvoorwaarden op het gebied van planning en load- en performancetesten wordt vo l- daan, CWIntake een levensvatbare applicatie is voor de CWI-organisatie. Er is geen ve r- slag van de bespreking van deze notitie beschikbaar, maar het management besluit het project voort te zetten. In december 2001 en begin januari 2002 worden om de paar dagen rapportages over de voortgang aan het managementteam uitgebracht. Op 11 januari 2002 adviseren de vestigingsmanagers van de vier referentiekantoren Referentie Implementatie Kantoren positief over het in productie nemen van CWIntake. Twee belangrijke voorwaarden: Nog geuite wensen dan wel fouten moeten opgelost worden; Nieuwe functionaliteiten moeten zo sne l mogelijk gerealiseerd worden om de CWIntakeapplicatie in lijn te brengen met de meest recente versie van het referentiewerkproces. Dit tweede punt komt voort uit het feit dat de versie (release 1.0) die in productie genomen wordt, is gebouwd ter ondersteuning van het referentiewerkproces versie 3.2 terwijl de vier Referentie Implementatie Kantoren die CWIntake in februari 2002 in productie namen met het referentiewerkproces versie 4.0 werken. Voor de vier kantoren Referentie Implementa- 4 PGI staat voor het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem. Dit is een informatiesysteem waarmee binnen de voormalige arbeidsbureau s, thans CWI, werd gewerkt. Dit systeem bevat gegevens over de cliënten en wordt door CWI gevuld. Werk.nl is een website waar cliënten de benodigde formulieren kunnen downloaden. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 15/60
tie Kantoren betekende dit dat naast CWIntake aanvullende vragenlijsten moeten worden gebruikt ter overbrugging van de verschillen tussen de twee referentiewerkprocessen. In reactie op deze voorwaarde van de vier vestigingsmanagers geeft de stuurgroep ICT van de CWI-organisatie opdracht aan het bouwteam van CWIntake om een plan van aanpak te schrijven voor een tweede release, die het referentiewerkproces 4.0 ondersteunt. Op 29 januari 2002 heeft de CWIntake-test met UWV plaats gevonden, waarna op 1 februari 2002 de volgende drie afspraken zijn gemaakt: 1. CWIntake gaat in Leeuwarden met de papieren procedure (de papieren uitdraai van CWIntake) in productie; 2. Er vindt wekelijks overleg plaats over de uitkomsten in Leeuwarden; 3. Op basis hiervan zullen eind februari 2002 afspraken gemaakt worden over de aansluiting van de overige kantoren. Op 4 februari 2002 gaat CWIntake in Leeuwarden in productie. CWI Leeuwarden is de enige CWI-vestiging die CWIntake in productie heeft gehad. Op 15 februari 2002 is het plan van aanpak van het bouwteam van CWIntake klaar. Naast het plan van aanpak is in opdracht van Raad van bestuur van CWI ook een analyse uitgevoerd om vast te kunnen stellen wat de status is van het product CWIntake versie 1.0. De opdracht wordt uitgevoerd door het informatiemanagement van CWI, zonder inschakeling van derden omdat de Raad van bestuur als voorwaarde stelt dat er geen externe auditor van een onafhankelijk bureau wordt ingeschakeld. De bewuste keuze geen externe auditor in te schakelen is ingegeven door het feit dat de Raad van bestuur wilde voorkomen dat eventuele commerciële belangen van de auditor de meningsvorming zouden beïnvloeden. In het rapport 'Onderzoek naar de status van CWIntake' van 26 februari 2002 wordt de Raad van bestuur van CWI geadviseerd een pas op de plaats te maken met CWIntake. De Raad stemt in met dit advies. Dit betekent dat CWIntake blijft draaien op de vier Referentie Implementatie Kantoren. Ten behoeve van de ondersteuning en voor het oplossen van problemen met de applicatie zijn vier implementatie-coördinatoren beschikbaar. Het plan van aanpak van het bouwteam om te komen tot een tweede release, ter ondersteuning van het referentiewerkproces, versie 4.0 wordt niet besproken, omdat anders is besloten. Een definitief besluit wordt afha nkelijk gesteld van load- en performancetesten, nadere informatie over de kosten die met de ontwikkeling CWIntake zijn verbonden en de gebruikerservaringen in de vier Referentie Implementatie Kantoren. De vier managers van de Referentie Implementatie Kantoren overleggen op 27 en 28 februari 2002 met de Raad van bestuur van CWI en vervolgens op 4 en 11 maart 2002 met de directeur van het informatiemanagement, waarna ze op 12 maart 2002 een brief sturen onder welke voorwaarden ze bereid zijn CWIntake operationeel te houden. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 16/60
Op 8 april 2002 komt de vestiging Leeuwarden tot de volgende conclusie: "Het overall oordeel van het pilotteam is, dat bij gebruik van CWIntake, de kwaliteit die aan UWV wordt opgeleverd onder het niveau van de handmatige procedure ligt (met uitzondering van de tijdigheid), met als onacceptabel criterium de directe behandelbaarheid van dossiers. Dit ondanks de zeer intensieve aandacht voor en controles op deze dossiers aan zowel CWI- als UWV-zijde. Daarnaast is het oordeel van het pilotteam dat bij gebruik van CWIntake eerst een aantal cruciale beperkingen moeten worden opgeheven om daadwerkelijk een kwaliteitsverbetering in de directe behandelbaarheid te realiseren. Dit vergt aanpassing van (en daarmee investeringen in) de huidige versie van de CWIntakeapplicatie." Op basis van de resultaten in de pilot-periode en de besluitvorming die reeds in het Algemeen ketenoverleg, een overleg waarin de verschillende ketenpartners zijn vertegenwoordigd, heeft plaatsgevonden, komt het pilotteam tot het advies aan de Raad van bestuur van CWI en de directie WW-UWV om te stoppen met het intensieve verzamelen van informatie over de kwaliteit van het CWIntake-proces, het aanmaken van de kwaliteitsrapportages inzake de CWIntake-pilot Leeuwarden en het (wekelijkse) overleg inzake de kwaliteitsmonitoring van de CWIntake-pilot Leeuwarden. "Laat een besluit rond het (verder)werken met CWIntake op CWI-Leeuwarden afhangen van de bereidheid om de randvoorwaardelijke wijzigingen in CWIntake op korte termijn te laten doorvoeren, teneinde de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te faciliteren." Op 30 april 2002 komt de rapportage 'Load en Performancetesten CWIntake' beschikbaar. De samenvattende conclusie luidt: "Op basis van hetgeen tijdens de testen geobserveerd is en de geconstateerde gedragingen van de applicatie, is de inschatting dat, na verdergaande optimalisatie van de database en relatief beperkte aanpassingen aan CWIntake, in totaal 131 CWI-vestigingen gefaciliteerd kunnen worden. Hierbij zullen naar verwachting slechts beperkte aanpassingen aan de bestaande hardware plaats moeten vinden." De conclusies die de Raad van bestuur van CWI mede trekt uit deze informatie staan verwoord in de brief van 14 juni 2002 en zijn hierna in de hoofdstukken drie tot en met negen weergegeven. De desbetreffende onderbouwing en conclusie van CWI worden hierna door IWI beoordeeld. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 17/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 18/60
3 Later, beperkter en minder stabiel opgeleverd 3.1 Conclusie CWI CWIntake is veel later, beperkter en vooralsnog minder stabiel opgeleverd dan oorspronkelijk door de VO SUWI was gepland. 5 3.2 Onderbouwing CWI CWIntake is begin 2001 door de VO SUWI bedacht als tijdelijk elektronisch hulpmiddel dat zo efficiënt mogelijk het rwp integraal per 1 januari 2002 in 75 CWI-vestigingen (en in de loop van 2002 de resterende) zou ondersteunen. 6 Tevens werden mogelijkheden ingebouwd om de ketenpartners elektronisch van de benodigde informatie te voorzien. CWIntake zou ook worden gekoppeld aan een aantal voormalige Arbeidsvoorzieningssystemen als PGI, Werk.nl, Inkijk en voorts aan het Management Informatie Portaal (MIP). De voorziene doorloop van de bouwtijd was negen maanden en de applicatie zou voor het einde van het jaar in een groot aantal vestigingen operationeel zijn. Dit was haalbaar omdat rond bestaande pakketten, zoals Flower en Meester Expert Systeem (MRE) maatwerk zou worden ontwikkeld. Opties voor de totale nieuwbouw (Europese aanbesteding) waren toentertijd niet opportuun vanwege de tijdsdruk op 1 januari 2002 operationeel te zijn. CWIntake is daardoor gepositioneerd als Spoor 1 oplossing. Spoor 2 zou op termijn tot een fundamentele vernieuwing van de informatiehuishouding leiden. Het bouwproces is laat op gang gekomen; mede veroorzaakt door langdurige discussies over aard en omvang van de uit te vragen gegevens. Eind 2001 is gestart met een test op vier kantoren. Op 1 februari 2002 is de applicatie in Leeuwarden in productie genomen, ondanks veel problemen, maar met veel enthousiasme bij het vestigingsmanagement en medewerkers. Gegeven het tempo van realisatie is eind 2001 besloten tot het invoeren van een tijdelijke papieren procedure om de situatie naar een volledig operationeel CWIntake te overbruggen. Ten aanzien van de exploiteerbaarheid van het systeem is een aantal punten cruciaal: - De ondersteuning die de onderliggende architectuur biedt voor een volledige landelijke uitrol; - De kwaliteit van de applicatie; - De kosten voor de landelijke uitrol; 5 VO SUWI staat voor Veranderorganisatie SUWI. 6 Rwp staat voor referentiewerkproces. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 19/60
- De landelijke uitrol. Van de onderliggende architectuur zijn drie elementen essentieel: - MRE. Deze tool biedt door middel van een vragenlijst de mogelijkheid om gestructureerd door het werkproces te gaan. Het blijkt dat deze werkwijze vaak als omslachtig wordt ervaren; te weinig items op één pagina en veel bladeren; - Workflow. Deze tool biedt door middel van een procesboom de mogelijkheid het proces gestructureerd te doorlopen. Het blijkt dat deze werkwijze zeer star is ontworpen. Het werkproces is een stuk beton geworden. Het is meer Gij zult dan Gij kunt. Dit staat haaks op Poortwachter en het voorziene procesmodel 2003; - Linkmanager. Dit stuk middleware handelt alle processen en berichten af. Voor de snelheid van het ontwikkelproces (tijdsdruk en Europese aanbesteding) is maatwerk geprefereerd boven een standaard product van BEA, IBM of Oracle. Consequentie hiervan is dat er veel toekomstig onderhoud en beheer noodzakelijk is. Uit het rapport 'Load- en performancetesten CWIntake' is naar voren gekomen dat het huidige systeem door tuning van de database schaalbaar is tot 40-45 vestigingen. De inschatting is dat, na verregaande optimalisatie van de database en relatief beperkte (technische) aanpassingen van CWIntake, in totaal 131 vestigingen kunnen worden gefaciliteerd. Dit is een relatief gunstig oordeel. De kosten van de aanpassingen ten behoeve van de load & sizing worden geschat tussen 0,5 en 1,0 miljoen euro. Voor CWIntake zijn overigens nog geen technische en functionele beheersfuncties ontwikkeld. Voorwaarde voor een landelijke uitrol is het op orde hebben van de beheersfuncties. Opzet Zwakke punten - Het systeem bevat nog veel (kleine) fouten; - De algemene performance van het systeem is matig. Koppelingen/interfaces Zwakke punten - PGI- en Inkijk-koppeling zijn niet honderd procent betrouwbaar; - Dit leidt tot veel handmatig controle- en correctiewerk. Output Zwakke punten - Er is geen elektronische uitwisseling van gegevens met de ketenpartners; - Er is geen elektronische koppeling met MIP. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 20/60
Architectuur Zwakke punten - Onderliggende architectuur zorgt voor problemen; - Kwaliteit van de applicatie voldoet niet. 3.3 Bevindingen IWI Het systeem bevat nog veel (kleine) fouten Gedurende de test en implementatiefase zijn veel problemen naar boven gekomen die door de Referentie Implementatie Kantoren als zeer storend werden ervaren. De problemen werden onder meer veroorzaakt door tijdsdruk, gewijzigde specificaties, zoals invoering van een nieuw referentiewerkproces, versie 4.0 en de inrichting van een nieuwe (beheers)organisatie. Tot medio februari 2002 is door CWI en het CWIntake-ontwikkelteam nog intensief aan het oplossen van de geconstateerde problemen gewerkt. Op 7 maart 2002 hebben de Referentie Implementatie Kantoren in een pakket van eisen aan de Raad van bestuur van CWI aangegeven onder welke randvoorwaarden zij verder wilden gaan als pilotvestigingen. Deze randvoorwaarden hebben onder meer betrekking op de stabiliteit van het systeem. Het CWIntake-ontwikkelteam heeft de versie van 22 februari 2002 getest. Hierbij is gebleken dat, van het totaal aantal problemen, 230 bevindingen zijn opgelost en 45 (volgens het ontwikkelteam niet productieverstorende) bevindingen nog open staan. Hoewel de overgebleven problemen volgens het ontwikkelteam niet productieverstorend waren, was er geen sprake van de ondersteuning van het referentiewerkproces, versie 4.0. De ontwikkeling van CWIntake was immers gebaseerd op het referentiewerkproces, versie 3.2. Tekortkomingen op het gebied van responsetijden en schaalbaarheid CWIntake heeft in aanvang problemen gegeven op het gebied van responsetijden en schaalbaarheid. Door de Referentie Implementatie Kantoren is dit in een aantal gevallen als storend ervaren. Onduidelijk is of de oorzaak hiervan aan CWIntake zelf ligt en of verdere tuning van het systeem heeft plaatsgevonden waardoor de responsetijd kon worden verbeterd. De load- en performance-testen die in april 2002 zijn uitgevoerd geven aan dat met een beperkt aantal aanpassingen in totaal 131 CWI-vestigingen gefaciliteerd kunnen worden. Koppelingen tussen CWIntake en andere systemen geven problemen CWIntake heeft verschillende problemen in de koppelingen met andere systemen gegeven. Deze problemen hadden, naast technische oorzaken, te maken met verschillen en/of onduidelijkheden over gegevensdefinities. Duidelijkheid over, respectievelijk uitleg waarom Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 21/60
koppelingen niet goed werkten, is niet verkregen. De problemen met de koppeling aan het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem waren het meest storend. In tien procent van de casussen bleken de koppelingen niet te werken. Het niet overkomen van gegevens in de andere systemen bleek een onvoorspelbaar karakter te hebben, zodat een honderd procent controle noodzakelijk was. In de release van CWIntake van 22 februari 2002 lijken de belangrijkste problemen onder controle. Er is geen verdere onderbouwing aangetroffen van de benodigde extra tijd voor controle en correctiewerk. Geen elektronische gegevensuitwisseling in de keten mogelijk Door UWV is 3,25 miljoen euro geïnvesteerd om de verificatie, ontvangst en het inlezen van berichten mogelijk te maken (de zogenaamde VIA-applicaties). Deze applicaties (één per voormalige uitvoeringsinstelling) waren begin 2002 gereed om berichten te ontvangen en te verwerken. De verdere doorgeleiding van berichten in het werkproces van de Werkloosheidswet zou door UWV in de loop van 2002 worden gerealiseerd. Hiervoor is 2,7 miljoen euro geïnvesteerd. De ontvangst van berichten door gemeentelijke sociale diensten zou na invoering van het systeem dat werd ontwikkeld door het Inlichtingenbureau, eind 2002, worden geïmplementeerd. In CWIntake was de mogelijkheid opgenomen om elektronisch berichten aan te maken en naar UWV en de gemeentelijke sociale diensten te versturen. Het testen van het berichtenverkeer heeft in november/december 2001 tot veel problemen geleid. Ook begin 2002 waren er nog (technische) problemen die een succesvolle ketentest in de weg stonden. Tijdens een deeltest op 29 januari 2002 is gebleken dat elektronische gegevensuitwisseling in de keten met CWIntake in principe mogelijk was. Opgemerkt wordt dat van CWI- zijde de inspectie is medegedeeld dat de opname van intake-berichten in de WW-systemen van UWV nooit is gelukt. De inspectie heeft hier verder geen onderzoek naar gedaan. Er is geen elektronische koppeling met het Management Informatie Portaal De inspectie heeft vastgesteld dat in CWIntake, versie 1.0, een koppeling met het Management Informatie Portaal wel was opgenomen. Door de ontwikkelingen rond CWIntake heeft CWI in februari 2002 de acceptatietest die voor maart 2002 gepland stond, geen doorgang laten vinden. Onderliggende architectuur en kwaliteit van de applicatie Ten aanzien van de onderliggende architectuur en de kwaliteit van de applicatie kunnen een aantal kritische kanttekeningen worden geplaatst. Deze moeten echter worden gerelateerd aan de voorziene tijdelijke oplossing, de gebruikte architectuur van bestaande componenten, de wijzigende omstandigheden en de tijdsdruk waarmee deze tot stand zijn gekomen. Duidelijk is dat aan de oplossing van problemen nog werd gewerkt en dat een aantal hiervan waren doorgeschoven naar versie 2.0. Ook de nog openstaande exploitatie van Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 22/60
de randvoorwaarden van de beheersorganisatie waren in de planning van versie 2.0 opgenomen. De gekozen CWIntake-oplossing maakt zoveel mogelijk gebruik van de bestaande componenten (Het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem, Werk.nl, het Management Informatie Portaal en systemen van de ketenpartners) voor het ophalen en vastleggen van informatie. De opsplitsing in een workflow-component, een invoer-component en een component die berichten uitwisselt met externe systemen lijkt een logische keuze. Voor het vervangen van verouderde systemen (zoals het gemeenschappelijk informatiesysteem) was simpelweg geen tijd. De keuzes voor de systemen Meester Expert Systeem en Flower zijn begrijpelijk vanwege de positieve ervaringen in het verleden. Een eerder ontwikkelde module voor het Cliënt Volg Communicatie Stelsel maakte ook gebruik van het Meester Expert Systeem dat gespecialiseerd is op afhandelen van juridische vragenlijsten bij de sociale zekerheid.binnen het CWIntake-ontwikkelteam was men bekend met het product Flower (workflow). Voor het vertalen en versturen van berichten zijn een aantal standaard applicaties voorha n- den. Het is niet duidelijk of er indertijd een andere logischer keuze was geweest dan het bouwen van de LinkManager. De keuze om Visual Basic te gebruiken als programmeertaal is ingegeven door de aanwezige kennis hiervan bij de ontwikkelaars. IWI merkt op dat CWIntake, gebouwd als één applicatie maar opgebouwd uit verschillende componenten, met zich meebrengt dat qua hardware het systeem op drie verschillende platforms moet draaien. Dit kan in de praktijk leiden tot problemen. Het gebruik van de CWIntake-applicatie wordt door gebruikers, de Referentie Implementatie Kantoren als star omschreven. Dit wordt veroorzaakt door een aantal factoren: Het gedetailleerde referentiewerkproces; De complexe regelgeving; De opbouw van de schermen van het Meester Expert Systeem. Een star proces beperkt de flexibiliteit van de workflow. De gehanteerde beslissingsboomstructuur binnen CWIntake geeft bij de behandeling van (complexe) gevallen onvoldoende helderheid voor de gebruiker waar men zich op een bepaald moment binnen het proces bevindt. De gebruiker ervaart dit als een belemmerende factor. Over een antwoord op de vraag of het als star ervaren proces eenvoudig is aan te passen, bijvoorbeeld door de volgorde van componenten te veranderen, wordt door technici verschillend gedacht. Het is niet duidelijk of de exploitatie van LinkManager in de toekomst leidt tot veel onderhoud en beheer als aan de openstaande exploitatievoorwaarden van de beheersorganisatie is voldaan. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 23/60
3.4 Conclusie IWI CWIntake is met een aantal (aanloop)problemen geconfronteerd en derhalve later, beperkter en minder stabiel opgeleverd dan door Veranderorganisatie SUWI was gepland. De aanwezige tijdsdruk heeft tot veel problemen in de startfase van CWIntake geleid. Voor de inspectie is het moeilijk gebleken om de meest actuele technische status vast te stellen. Zo blijken er, volgens het CWIntake-ontwikkelteam, van het totaal aan bevindingen met de versie van 22 februari 2002 230 bevindingen te zijn opgelost waarbij er nog 45 (niet productieverstorende, echter niet ondersteunend voor het referentiewerkproces 4.0 ) bevindingen open staan. Doordat CWI kort na de ingebruikname van CWIntake ervoor heeft gekozen niet verder in het systeem te investeren, is onbekend wanneer de overige problemen, zoals onder andere de koppeling met andere systemen, onder controle zouden zijn gekregen. De inspectie komt tot de conclusie dat achteraf niet is vast te stellen of CWIntake als tijdelijke oplossing gedurende de overgangsperiode geschikt is voor de geautomatiseerde ondersteuning van de keten. Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 24/60
4 Schiet functioneel tekort en is niet toekomstvast 4.1 Conclusie CWI Het gebruik van CWIntake door vier RIKA s maakt helder dat CWIntake functioneel nog sterk tekort schiet ten aanzien van de oorspronkelijke eisen; daarnaast wordt aangetekend dat de inzichten omtrent de functionaliteit (met name de flexibiliteit ten opzichte van veranderende eisen betreffende het werkproces) intussen zijn gewijzigd. 4.2 Onderbouwing CWI Zoals gezegd is 1 RIKA CWIntake volledig gaan gebruiken. Het gebruik in de andere drie RIKA s bleef (in overleg met UWV) beperkt tot de klantherkenning en werkintake. Referentiewerkproces Sterke punten - Het rwp 3.2 wordt ondersteund. Zwakke punten - CWIntake is gebouwd op basis van rwp 3.2 waardoor zeer veel aanvullende handmatige activiteiten noodzakelijk blijven om rwp 4.0 te ondersteunen; - Dit wordt versterkt als op de RIKA wordt overgegaan tot de invoering van de Poortwachter; - Nog ernstiger wordt de situatie als het thans in ontwikkeling zijnde CWI Bedrijfsmodel 2003 op CWIntake wordt geprojecteerd; - Een handmatig formulier is sneller in te vullen dan CWIntake. Opzet Sterke punten - CWIntake werkt met behulp van klantprofielen; - Het principe van workflow (de ondersteuning van de consulent). Zwakke punten - Workflow; - De werking als geheel is vaak omslachtig. Het kan vaak simpeler; - De procesvolgorde ligt grotendeels vast ('beton'); - Het lijkt soms een 'doolhof'; - Controle op hetgeen gedaan is, is niet altijd mogelijk. Output Zwakke punten Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 25/60
- De ketenpartners accepteren ook de papieren uitdraai van de uitkeringsaanvraag niet. Blijkens de ervaringen versterkt het geheel, de fixatie in het werkproces op vroegtijdig gegevens verzamelen in plaats van mensen aan het werk helpen en is het geheel inflexibel ten opzichte van veranderende opvattingen omtrent de scope en inrichting van het werkproces. Voor de goede orde zij overigens aangetekend dat deze conclusie mede is gebaseerd op inzichten die vanaf de feitelijke start van de CWI (per 1 januari 2002) zijn ontstaan. Deze tekortkomingen zijn dan ook niet geheel aan de bouwers van het systeem te wijten. 4.3 Bevindingen IWI Inflexibel CWIntake werd op een aantal punten als niet gebruikersvriendelijk ervaren. Deze tekortkomingen waren echter niet dermate storend dat de Referentie Implementatie Kantoren niet met het systeem konden werken en het systeem niet wilden accepteren. Verbeteringen met betrekking tot de gebruikersvriendelijkheid waren in CWIntake versie 2.0 voorzien. Ketenpartner UWV accepteert ook papieren uitdraai van de uitkeringsaanvraag niet UWV heeft bezwaar gemaakt tegen de aansluiting van CWIntake bij de vier Referentie Implementatie Kantoren.UWV wenste niet geconfronteerd te worden met een papieren versie van CWIntake op de UWV-vestigingen waarmede de vier Referentie Implementatie Kantoren van doen hadden. In overleg met CWI is besloten CWIntake uitsluitend in Leeuwarden met de papieren versie van CWIntake in productie te laten gaan en op basis van de resultaten eind februari 2002 afspraken te maken over de verdere landelijke aansluiting. Door de CWI-vestiging Leeuwarden is vanaf 4 februari 2002 een periode gewerkt met CWIntake en daarnaast met de handmatige procedure (invullen standaard papieren formulieren) voor UWV-cliënten. Vanaf de start van de pilot Leeuwarden is wekelijks, in projectverband, overleg gevoerd met UWV over de uit te voeren productie en de resultaten hiervan. Op 8 april 2002 komt het pilotteam van het Referentie Implementatie Kantoor Leeuwarden onder meer tot de conclusie dat de directie behandelbaarheid van dossiers, ondanks de zeer intensieve aandacht voor en controles op deze dossiers aan zowel CWI- als UWV-zijde, onacceptabel lager ligt dan de behandelbaarheid van dossiers, waarbij gebruik wordt gemaakt van de handmatige procedure. Het oordeel van het pilotteam geeft voorts aan dat bij gebruik van CWIntake eerst een aantal cruciale beperkingen moeten worden opgeheven om daadwerkelijk een kwaliteitsverbetering in de directe behandelbaarheid te realiseren. Dit vergt aanpassing van de huidige versie van de CWIntake-applicatie. De Raad van bestuur van CWI honoreert het oordeel Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 26/60
van het pilotteam niet. Evenmin wordt ingegaan op de randvoorwaarden met betrekking tot de stabiliteit van het systeem. (zie onderdeel 3.3) De Referentie Implementatie Kantoren besluiten in maart en april 2002 het gebruik van CWIntake niet te continueren. De beperkte productie-ervaringen bij Referentie Implementatie Kantoor Leeuwarden zijn volgens IWI beperkt. Het is daarom niet goed mogelijk om vast te stellen of de geconstateerde kwaliteitsproblemen door CWIntake zelf werden veroorzaakt en in welke mate deze oplosbaar waren. Veel handmatige activiteiten in aanvulling op referentiewerkproces 3.2 noodzakelijk CWIntake versie 1.0 is ontwikkeld voor het referentiewerkproces 3.2. Voor het referentiewerkproces versie 4.0 zijn aanvullende handmatige activiteiten noodzakelijk en is een extra uitvraag van gegevens vereist. Op 13 februari 2002 is door CWI een document opgesteld waarin de verschillen tussen de referentiewerkprocessen 3.2 en 4.0 en hierdoor te verrichten aanvullende activiteiten zijn opgenomen. Door de Referentie Implementatie Kantoren zijn deze vertaald in handmatige procedures. Er is geen schatting opgesteld van de extra tijd die benodigd is voor de te verrichten aanvullende activiteiten als gevolg van het verschil in de versies 3.2 en 4.0. Door de Referentie Implementatie Kantoren is op 11 januari 2002 wel aangegeven dat CWIntake versie 1.0 met genoemde handmatige procedures het werkproces in voldoende mate ondersteunt. Aanvullende functionaliteit als gevolg van de Wet Verbetering Poortwachter en bedrijfsmodel 2003 noodzakelijk Door CWI wordt aangegeven dat de invoering van de Wet Verbetering Poortwachter op 1 april 2002 en het bedrijfsmodel 2003 grote gevolgen hebben voor de geautomatiseerde ondersteuning van het werkproces. Vanaf 1 januari 2003 is referentiewerkproces 5.0 voorzien. In bedrijfsmodel 2003 wordt de focus klanttypen/doelgroepen/producten gehanteerd en een bepaalde manier van kijken naar CWI. CWI is bezig met het opstellen van een overall (migratie)plan. CWI heeft de gevolgen voor het werkproces als gevolg van de invoering van de Wet Verbetering Poortwachter en bedrijfsmodel 2003 nog niet geheel uitgewerkt. Volgens CWI is duidelijk dat de structuur van CWIntake het bijvoorbeeld voor schoolverlaters niet mogelijk maakt om eerst een bemiddelingsgesprek te voeren alvorens tot een werkintake en een uitkeringsintake over te gaan (Poortwachtersfunctie). Anders gezegd: het stellen van werk boven inkomen is volgens CWI met CWIntake niet mogelijk. In tegenspraak met deze stellingname is echter het door CWI aangegeven bedrag aan ontwikkelkosten om CWIntake te laten voldoen aan de Poortwachtersfunctie en het bedrijfsmodel 2002 (zie onderdeel 6.2 en 6.3). De noodzaak tot wijziging is door IWI vooralsnog moeilijk vast te stellen evenals tot welke wijzigingen dit moet leiden in het werkproces. De klantherkenning en de (geautomatiseerde) registratie van cliëntgegevens als eerste stap in het werkproces lijkt als gevolg van Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 27/60
deze aanpassingen niet essentieel te veranderen. In hoeverre bij een ingebruikname van CWIntake in de aanvullende functionaliteit als gevolg van de Wet Verbetering Poortwachter en bedrijfsmodel 2003 niet kan worden voorzien, heeft IWI niet kunnen vaststellen. Handmatige formulier sneller in te vullen dan CWIntake Met de handmatige procedure worden standaard papieren formulieren door de cliënt zelf thuis ingevuld en bij de uitkeringsintake ter verificatie aan de CWI-consulent aangeboden. Deze worden vervolgens per koerier overgedragen aan de uitkerende instantie. Dit is de bestaande procedure op alle CWI-vestigingen. Afhankelijk van de specifieke situatie kan de efficiency van een geautomatiseerde of handmatige procedure verschillen. Gezien de beperkte gebruiksduur en het ontbreken van analyses zijn hierover geen algemene uitspraken mogelijk. Wel wordt door IWI opgemerkt dat bij het handmatige alternatief, waarbij de cliënt zelf de aanvraagformulieren invult, de aspecten cliëntvriendelijkheid (reeds aanwezige gegevens worden getoond), betrouwbaarheid (hergebruik van gegevens) en de te behalen efficiency-voordelen van een geautomatiseerd systeem verderop in de keten niet zijn betrokken. Workflow veroorzaakt starheid en omslachtigheid De genoemde starheid van CWIntake wordt, onder andere naar de mening van het CWIntake-ontwikkelteam, veroorzaakt door een combinatie van referentiewerkproces 3.2, de module Meester Expert Systeem en de wijze waarop dit in versie 1.0 is geprogrammeerd. In bepaalde gevallen kunnen omslachtige en tijdrovende (herstel)acties hierdoor noodzakelijk zijn. Dit wordt dus niet veroorzaakt door het gebruik van een workflowhulpmiddel als zodanig. In CWIntake versie 2.0 zou de flexibiliteit worden verbeterd. Hiernaast heeft CWI aangegeven vanaf 2003 een verdere flexibilisering van het werkproces door te willen voeren. CWIntake is geen expertsysteem Door CWI kan niet duidelijk worden gemaakt waarom dit argument bij de besluitvorming is betrokken. 4.4 Conclusie IWI De inspectie heeft niet kunnen vaststellen of CWIntake al dan niet functioneel nog ernstig tekortschoot en niet toekomstvast is. Het systeem is als basis voor een pilot op 11 januari 2002 functioneel door de Referentie Implementatie Kantoren geaccepteerd, in de wetenschap dat CWIntake referentiewerkproces 3.2 en nog niet referentiewerkproces 4.0 ondersteunde. De latere problemen hadden niet zozeer te maken met de functionaliteit van het systeem maar met genoemde startproblemen. Om de functionele mogelijkheden van het systeem vast te kunnen stellen zou meer inzicht moeten bestaan in onder meer de aanpas- Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 28/60