Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Binnenhof 1a 2513 AA Den Haag SUWI/01/13637/ A&O/PGV/01/15603

Transcriptie

1 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Binnenhof 1a 2513 AA Den Haag Postbus LV Den Haag Anna van Hannoverstraat 4 Telefoon (070) Telefax (070) Uw brief Onderwerp Agora Ons kenmerk SUWI/01/13637/ A&O/PGV/01/15603 Datum 20 maart 2001 Naar aanleiding van mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg van 21 februari jl. over het Grofontwerp SUWI doe ik u nadere informatie toekomen over de besluitvorming met betrekking tot Agora. In 1996 werd binnen Arbeidsvoorziening vastgesteld dat het automatiseringssysteem PGI op termijn niet meer aan de eisen zou voldoen en dat het op grond van technische en bedrijfseconomische overwegingen het eind van zijn levenscyclus naderde. Hiervoor bestonden de volgende redenen: PGI kent een decentrale opslag van gegevens met als consequentie dat PGI zonder aanpassing niet een integrale arbeidsbemiddeling voor Nederland als geheel ondersteunde; PGI biedt geen ondersteuning voor de workflow binnen het apparaat van Arbeidsvoorziening en daaraan bestond in 1996 behoefte; PGI kent een aanzienlijke beheerslast. In 1997 werd besloten een nieuw systeem, Agora, te maken dat aan de eisen van de tijd zou voldoen. Agora was bedoeld als het nieuwe geautomatiseerde informatiesysteem ter ondersteuning van alle wettelijke taken die Arbeidsvoorziening in 1997 kende. Het systeem zou ondersteuning gaan bieden aan de werkbemiddeling voor Nederland als geheel en zou de besturing van de werkstromen in de organisatie regelen. Een belangrijke doelstelling van Agora was de uniformering van de werkprocessen en de standaardisatie van de gegevens. Indertijd werd het bestaan van verschillende werkprocessen per regio als belemmering ervaren. Verder was het de bedoeling dat Agora met een landelijke, uniforme database zou gaan werken, in tegenstelling tot het bestaande systeem (PGI), waarbij de gegevens zijn opgeslagen in 28 regionale databases. Agora is ontwikkeld voor een ongedeelde

2 2 Arbeidsvoorziening. In 1997 was uiteraard nog niet bekend dat de reïntegratietaken en het beheren van Esf-gelden zouden worden verzelfstandigd. Opgemerkt wordt dat het Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening (CBA) als ZBO zelf verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van Agora en de beheersmatige aspecten daarvan. Via de begrotings- en beleidsplancyclus is SZW in kennis gesteld van deze ontwikkeling. Bij een begrotingswijziging eind 1997 werden de kosten voor de bouw van het systeem voor het eerst zichtbaar. Vervolgens kwamen in het beleidsplan en begroting 1998 van Arbeidsvoorziening met name de kosten voor de bouw van het systeem nadrukkelijker in beeld. Met het oog hierop heeft SZW in 1998 Het Expertisecentrum (HEC) opdracht gegeven tot een nader onderzoek naar Agora. Het HEC heeft gewezen op risico s ten aanzien van de beoogde implementatie, het landelijk netwerk en het systeemconcept. Het commentaar van HEC betrof met name aspecten van organisatie en van beheer. De aanbevelingen van HEC waren: stel een projectbureau in, intensiveer de inspanningen, richt aandacht op kernfunctionaliteiten, test goed uit, beperk risico s. Het rapport gaf geen aanleiding voor SZW om het Agora-project te laten stoppen. In mei 1998 is het HEC-rapport naar het CBA gestuurd met de vraag om bij de verdere ontwikkeling van Agora bijzondere aandacht te besteden aan de aanbevelingen van HEC. Verder heeft SZW Arbeidsvoorziening gevraagd om het bestaande systeem PGI millennium-proof te maken met het oog op het risico dat Agora niet voor 1 januari 2000 in gebruik zou zijn. Eind 1999 is de implementatie van Agora gestart in de regio Noord-Holland Noord ter voorbereiding op landelijke uitrol in Ten einde een beeld te krijgen van mogelijke interferentie van dit plan met de CWI-vorming volgens het toen net uitgekristalliseerde SUWI-concept, heeft SZW HEC gevraagd een tweede onderzoek te doen naar de bruikbaarheid van Agora voor de toekomstige Centra voor Werk en Inkomen. De uitkomsten van deze Audit bruikbaarheid Agora voor de CWI s van 17 januari 2000 waren als volgt: Agora is ontworpen ter ondersteuning van de werkprocessen van het ongedeelde Arbeidsvoorziening en is bovendien niet ontworpen voor uitvraag van uitkeringsgegevens. Evenmin voldoet Agora aan alle aspecten zoals die zijn geschetst in het globale integrale dienstverleningsconcept van de CWI s, waarin de informatie- en adviesfunctie een centrale rol speelt. Agora lijkt op zich aanpasbaar met de uitbreiding van de intake voor de uitkering, maar deze uitbreiding zal lastig zijn en mag nooit samen gaan met de implementatie. De benodigde aanpassingen zijn groot en raken ook de processen van gemeentelijke sociale diensten en uitvoeringsinstellingen. De uitbouw van Agora met de functionaliteiten voor de informatie- en adviesfunctie heeft veel voeten in de aarde. Delen van Agora zijn wel bruikbaar als bouwsteen voor een dergelijk concept (matching alsmede beroepen en opleidingen). Nader onderzoek naar de aanpasbaarheid van Agora in technisch zin is gewenst. Er blijven onzekerheden bestaan met betrekking tot de technische, financiële en beheersmatige aspecten van Agora. Er ontbreekt een adequaat plan met betrekking tot organisatieverandering die de invoering van Agora binnen Arbeidsvoorziening met zich meebrengt. Begin 2000 is naar aanleiding van het genoemde HEC-rapport een brede werkgroep geformeerd (Arbeidsvoorziening, Procesmanagement SWI, de Stichting CVCS en SZW) die tot de volgende conclusies kwam:

3 3 Indien Agora in de toekomst gebruikt wordt bij de CWI s, moet Agora voor zover technisch mogelijk, aangepast worden voor de gezamenlijke intake voor werk en inkomen; Agora bevat bruikbare componenten voor de informatie- en adviesfunctie; Er zijn grote technisch, financieel en beheersmatig onzekerheden, waardoor landelijke invoering nog niet aan de orde kan zijn. Op dat moment was het nog niet mogelijk om een definitief oordeel te vellen over de bruikbaarheid van Agora. Uw Kamer moest zich immers nog uitspreken over het nader kabinetsstandpunt SUWI, dat op 24 januari 2000 was verschenen. Pas na debat op 21 maart 2000, waarin uw Kamer (op hoofdlijnen) instemde met de wijzigingsvoorstellen, kon worden begonnen met het uitwerken van de voorstellen en met het verder detailleren van het referentiewerkproces voor de CWI. De Veranderorganisatie SUWI is ook na het debat op 21 maart van start gegaan. In de hierboven genoemde werkgroep werd wél een gezamenlijke aanpak afgesproken, hetgeen ertoe leidde dat Arbeidsvoorziening de uitrol van Agora uitstelde. Naast Noord-Holland Noord werden geen extra pilots meer gestart. Het bestaande systeem PGI bleef voorlopig gehandhaafd. Verder heeft Arbeidsvoorziening een nieuw Globaal Functioneel Ontwerp laten opstellen voor de gewenste uniforme functionaliteit in alle CWI s overeenkomstige het zogenaamde referentiewerkproces. Het nieuw functionele ontwerp is in afwachting van de ontwikkelingen rond SUWI nog niet tot een vervolg gebracht. Het ontwerp is echter wel bruikbaar voor de verdere gedachtenvorming over de informatiehuishouding van de CWI. In aanvulling op de audit van HEC van januari 2000 heeft de Veranderorganisatie SUWI in de periode van medio september tot eind november een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit en de herbruikbaarheid van bestaande systemen en lopende projecten bij Arbeidsvoorziening in het licht van SUWI. Dit zogeheten assessment heeft duidelijk gemaakt welke systemen er zijn en in hoeverre het technisch mogelijk is de systemen, al dan niet in aangepaste vorm, te handhaven. Het assessment heeft de basis gevormd voor het ICTprogramma voor de CWI dat in het Beleidsplan ICT is opgenomen. Op basis van de resultaten van het assessment is een ICT-programma voor de CWI opgesteld, waarin voor de korte termijn (het zogeheten 1 e spoor) de volgende activiteiten zijn voorzien: stopzetten Agora en het tijdelijk revitaliseren van PGI; ontwikkelen van een nieuwe intake voor Werk en Inkomen; het hergebruiken van de B&O-module en de matchingsmodule in het kader van de CWIvorming. Voor de lange termijn (2 e spoor) wordt een parallel te starten project voorzien voor de nieuwbouw van een primair processysteem van de CWI. Voor een nadere toelichting op het ICT-programma voor de CWI verwijs ik naar het Beleidsplan ICT (bijlage 12 van het Grofontwerp SUWI). Op basis van de ontwikkeling bij de VO SUWI heeft Arbeidsvoorziening eind oktober 2000, in overleg met de VO SUWI direct nadat de uitkomsten van het onderzoek bekend waren, besloten verdere ontwikkelingen op Agora stop te zetten. Het beheer en onderhoud van Agora in de regio Noord-Holland Noord blijft nog enkele maanden intact. In de loop van 2001 zal ook in die regio PGI opnieuw in gebruik worden genomen.

4 4 Uit het assessment van de VO SUWI is naar voren gekomen dat Agora twee componenten bevat die technisch voldoen en die goed bruikbaar zijn voor de CWI. Het gaat hier om de Beroepen en Opleidingen module (B&O-module) en de matchingsmodule. Beide zijn ontwikkeld ter ondersteuning van de werkbemiddeling en de matching van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De B&O-module is uniek in zijn soort en biedt een zeer krachtige ondersteuning bij het matchen van vraag en aanbod. De indruk bestaat dat er, niet alleen binnen de CWI maar ook daarbuiten, grote behoefte bestaat aan een dergelijk hulpmiddel voor de werkbemiddeling. De matchingsmodule van Agora dient om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt bij elkaar te brengen. Deze module maakt gebruik van de B&O-module, hetgeen een veel nauwkeuriger matching tussen werkzoekenden en vacatures oplevert dan met vergelijkbare (commerciële) vacaturebanken. Bovendien heeft de module de unieke eigenschap dat er bij elke match van twee kanten een vergelijking wordt gemaakt. Er wordt niet alleen bekeken of een werkzoekende bij het profiel van de vacature past, maar ook of de aangeboden vacature bij de wensen en mogelijkheden van de werkzoekende past. Dit verhoogt de kans op een juiste match aanzienlijk. Deze modules kunnen worden geïsoleerd uit Agora en kunnen worden ingezet voor de primaire taken van de CWI. Dit gebeurt overigens al binnen Arbeidsvoorziening in het kader van de ontwikkeling van de Nationale Vacature en Sollicitantenbank (NVS) die in de CWI als werk&inkomen.nl zal worden gebruikt. Voor het overige is vastgesteld dat Agora functioneel niet aansluit op het takenpakket en het referentiewerkproces van de CWI. Agora ondersteunt logischerwijs geen uitvraag van uitkeringsgegevens. Toen Agora werd ontwikkeld was Arbeidsvoorziening immers niet verantwoordelijk voor het integraal uitvoeren van processen voor werk en inkomen. Om dezelfde reden biedt Agora ook geen mogelijkheid om standaardberichten te genereren op basis waarvan de uitvoeringsinstellingen (en in de toekomst het UWV) en de gsd-en de claimafhandeling kunnen afwikkelen. Agora heeft ook geen mogelijkheid om gegevens uit de UWV- of de gsd-bestanden te importeren. Deze functionaliteiten zijn noodzakelijk om de CWI s in staat te stellen op een klantvriendelijke manier, zonder onnodige uitvraag van gegevens, de uitkeringsintake van de WW- en Abwgerechtigden uit te voeren. Daarnaast is Agora zo opgezet dat het een vaste manier van werken aan de gebruikers oplegt teneinde eenheid in de bedrijfsvoering tot stand te brengen. De verschillende werkzaamheden zijn in een vaste volgorde in het systeem opgenomen. Het werkproces waarop Agora is gebaseerd sluit daarom ook niet meer aan bij het referentiewerkproces dat in 2000 is vastgesteld en waarover de Kamer in de Eerste voortgangsrapportage SUWI is geïnformeerd. Het referentiewerkproces beoogt een uniforme werkwijze voor alle CWI s te creëren, maar biedt wel ruimte om afhankelijk van de kenmerken en de wensen van de cliënten, te variëren met de volgorde van de processtappen: de CWI s moeten maatwerk kunnen leveren. Mede door de gekozen technische architectuur biedt Agora deze mogelijkheid niet. De bovenstaande bevinding uit het assessment van de VO SUWI komen overeen met de bevindingen uit het HEC-rapport van januari In het assessment van de VO SUWI is echter niet alleen gekeken naar de functionele kant van Agora, maar is vooral ook onderzocht of het mogelijk is om Agora technisch aan te passen aan het nieuwe takenpakket en referentiewerkproces van de CWI s. Hieruit is gebleken dat aanpassing van Agora niet raadzaam is. De technische opzet van Agora maakt het buitengewoon complex en kostbaar om de vele wijzigingen die nodig zijn om het systeem op de nieuwe situatie af te stemmen, door te voeren. Agora heeft monolithische

5 5 kenmerken en is niet strak modulair opgebouwd. Het is een geïntegreerd softwarepakket waarin alle onderdelen in sterke mate met elkaar verbonden zijn. Zo zijn de inhoudelijke ondersteuning van medewerkers, de besturing van de werkstroom en de registratie van gegevens nauw met elkaar verweven. Met uitzondering van de twee componenten die hierboven zijn genoemd, is het met forse inspanningen mogelijk om onderdelen van Agora, zoals de kwalificerende intake en de kansmeter, eruit te lichten en aan te passen. De wijzigingen die aangebracht moeten worden, vereisen aanpassingen die door het gehele systeem gaan. Aangezien er nogal wat wijzigingen moeten worden doorgevoerd om het systeem af te stemmen op het nieuwe takenpakket en het referentiewerkproces, komt dit feitelijk neer op een volledige verbouwing van het systeem. Naar verwachting zal een grondige verbouwing van Agora kostbaarder zijn dan een totale nieuwbouw van een primair informatiesysteem. Nieuwbouw heeft daarnaast als voordeel dat overgestapt kan worden op een moderner systeem, gebaseerd op een toekomstvaste architectuur. Arbeidsvoorziening heeft een rapport laten opstellen Financiële doorkijk project: Agora waarin de kosten en waarde van Agora in beeld worden gebracht. Het definitieve rapport en de begeleidende brief van Arbeidsvoorziening heb ik u op 19 februari toegezonden. Het onderzoek laat zien dat de totale kosten van Agora in de periode 1997 tot en met 2000 ƒ 209 miljoen bedragen; deze zijn deels gefinancierd door middel van lease. Dit omvat zowel de kosten voor de ontwikkeling van de programmatuur en de aanschaf van de benodigde apparatuur als de kosten van de aanpassingen die in de werkorganisatie en de werkprocessen van Arbeidsvoorziening zijn doorgevoerd. In het definitieve rapport hebben de onderzoekers verder in beeld gebracht welke waarde het systeem in de toekomst nog kan hebben voor de Organisatie Centra Werk en Inkomen (CWI). De onderzoekers komen zelf tot de conclusie dat de resterende waarde van Agora kan worden geschat op ƒ 150 miljoen. Arbeidsvoorziening neemt deze eindconclusie van de onderzoekers niet over maar is wel van mening dat de (toekomstige) waarde van Agora tussen de ƒ 70 en ƒ 150 miljoen ligt. In de praktijk zal moeten blijken wat de daadwerkelijke restwaarde van Agora is, waarbij de technische beoordeling van de herbruikbaarheid van de software van belang is en tevens de waardebepaling van de technische en beheersmatige componenten. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (W.A.Vermeend)