Kinderarmoede als prioriteit in het Belgisch Strategisch plan sociale bescherming en insluiting, welke zijn de uitdagingen voor het beleid? Bijdrage voor dialoogdag Europa nabij? Armoede en sociale uitsluiting Gent 24 september 2007 Ann Morissens HIVA K.U. Leuven 1. Inleiding De Belgische keuze om kinderarmoede op te nemen als één van de prioriteiten in het Strategisch rapport sociale bescherming en sociale insluiting, illustreert de groeiende invloed van de EU en de open coördinatiemethode. Voordien was kinderarmoede niet echt een politieke of beleidsprioriteit en was er niet bijzonder veel aandacht voor deze problematiek. In tegenstelling tot in heel wat Angelsaksische landen bereikt kinderarmoede in België geen alarmerend hoog niveau en dit heeft er wellicht ook voor gezorgd dat kinderen die in armoede leven tot nog toe minder aandacht kregen in het Belgische discours over sociale uitsluiting. In dit discours zijn en blijven activerende maatregelen om tewerkstelling te bevorderen dominant aanwezig. Ook nu kinderarmoede hoger op de agenda is geplaatst, blijft het thema nog steeds ingebed in een bredere context, waar heel wat maatregelen gericht op ouders centraal staan en waarbij een directe focus op kinderen ontbreekt. Dit is niet geheel verrassend aangezien armoede in de meeste gevallen gedefinieerd wordt als financiële armoede en de inkomenssituatie van de ouders bijgevolg ook de situatie van de kinderen beïnvloedt. Kinderen zelf hebben immers weinig middelen ter beschikking om de inkomenssituatie van het gezin waarin ze te leven te wijzigen. Dit heeft ook als gevolg dat kinderen minder snel als verantwoordelijk zullen gezien worden voor de situatie waarin ze zich bevinden. Als we kijken we naar het Belgisch Strategisch plan dan zien we dat het doorbreken van intergenerationele armoede en het verbeteren van de leefomstandigheden van kinderen in armoede de voornaamste doelstellingen zijn. Vanuit dit oogpunt is het relevant om kinderarmoede op te nemen als prioriteit in het Nationale Actieplan sociale insluiting (NAP) omdat het net zoals de aanpak van sociale uitsluiting maatregelen in verschillende domeinen vereist. Voor het eerst bevat het NAP ook kwantificeerbare doelstellingen en voor kinderarmoede zijn deze als volgt: een daling van het aantal kinderen dat in arme huishoudens leeft tot 12% en een daling van het aandeel kinderen dat in huishoudens woont waar niemand werkt tot 7% in 2010. Deze doelstellingen maken het Belgische engagement concreet en laten ook toe om de situatie in de komende jaren te monitoren en te evalueren. In de volgende paragraaf zullen de omvang van armoede bij kinderen en de belangrijkste risicofactoren beschreven worden. 1
2. Kinderarmoede in België In 2004, leefde 18.6% 1 van alle Belgische kinderen in huishoudens die een beschikbaar inkomen hadden dat lager was dan 60% van het mediaan beschikbaar inkomen ( EU armoedegrens). Kinderen lopen in België dus een hoger dan gemiddeld risico (14.8%) om in een arm huishouden te leven. De onderstaande tabel illustreert ook dat er belangrijke verschillen zijn tussen de regio s. In Wallonië lopen kinderen dubbel zoveel risico om arm te zijn, vergeleken met Vlaanderen. Tabel 1: Armoederisico voor kinderen (0 15) naar regio 18.6 % 11.7% 21.8% Bron: EU SILC 2005; Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie Plaatsen we België in een vergelijkend Europees perspectief dan scoort het beter dan het Europese gemiddelde voor kinderarmoede (19%). Kijken we naar een andere indicator, het aandeel kinderen dat in een huishouden leeft waar geen van beide ouders werkt, dan zien we dat België daar niet langer tot de kopgroep behoort. Het aandeel kinderen dat in zulke huishoudens woont, is onrustwekkend hoog. Met 13.5% van de kinderen in huishoudens waar geen werkende ouder aanwezig is, heeft België één van de slechtste scores in de EU. Het Europese gemiddelde is 9.5% Alleen het Verenigd Koninkrijk en het recent toegetreden Bulgarije scoren slechter dan België. Binnen België scoort Brussel erg slecht, cijfers van de Arbeidskrachtenenquête 2004 maken melding van een aandeel van 24% van de kinderen in de leeftijdscategorie 0 17 in Brussel die in dit soort huishouden wonen. Administratieve data wijzen in de richting van een hoger aandeel in werkelijkheid, 31% (Welzijnsbarometer 2006). Kijken we naar de gezinssituatie van de kinderen in deze groep, vinden we dat 55.5% van deze kinderen in een éénoudergezin woont en 32.6% in een tweeoudergezin. Niet alleen het aandeel kinderen dat in jobless huishoudens woont is onrustwekkend, ook het armoederisico voor dit huishoudtype is extreem hoog. Gemiddeld vinden we dat 14.8 % van de Belgen in een arm huishouden woont. Voor gezinnen met kinderen waar niemand werkt, bedraagt het risico om onder de armoedegrens te vallen 77.5%. 1 Kinderen in de leeftijdscategorie 0 15 zoals vermeld in de EU SILC resultaten. Het EU rapport Sociale Insluiting vermeldt een armoederisico van 19% voor kinderen in de leeftijdscategorie 0 17. 2
De aanwezigheid van kinderen in dit huishoudtype verhoogt het risico op armoede aanzienlijk, in soortgelijke huishoudens zonder kinderen daalt het armoederisico tot 24.2%. De aanwezigheid van kinderen maakt deze reeds kwetsbare groep extra kwetsbaar. Vergelijken we deze groep met de groep huishoudens waarbij beide ouders voltijds werken dan zien we dat bij deze groep het armoederisico bijna volledig verdwenen is. Dit wijst erop dat betaald werk een belangrijke buffer vormt tegen armoede. Het is eveneens een aanwijzing dat het belangrijk is en blijft om te investeren in maatregelen die de toegang tot de arbeidsmarkt vergemakkelijken. Hier is het wel belangrijk om op te merken dat ook nagegaan moet worden of die maatregelen deze groep ook effectief bereiken en niet enkel de éénverdieners. Opnieuw stellen we vast dat er grote regionale verschillen zijn, niet zozeer voor gezinnen waar beide ouders voltijds werken, maar wel waar het de jobless huishoudens betreft. Vlaanderen scoort hier beter dan Wallonië. Tabel 2: Armoederisico naar werkintensiteit Jobless huishoudens zonder 24.2% 18.9% 26.8% afhankelijke kinderen Jobless huishoudens met afhankelijke 77.5% 69.7% 78.8% kinderen Huishoudens met afhankelijke 2.9% 2.8% 2.8% kinderen en voltijds werkende ouders Bron: EU SILC 2005, Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie Het Europese Commissie rapport over sociale insluiting (2006) maakt eveneens melding van de noodzaak om het probleem van kinderen in jobless huishoudens aan te pakken. De Belgische cijfers liegen er niet om en rechtvaardigen de keuze van het rapport om dit als een beleidsprioriteit te definiëren. In het licht van bovenstaande cijfers is het dan ook niet verwonderlijk dat maatregelen om tewerkstelling te bevorderen alomtegenwoordig zijn in het door België voorgedragen pakket maatregelen om kinderarmoede te bestrijden. Toch kunnen er ook enkele kritische kanttekeningen geplaatst worden bij deze maatregelen. Ze zijn vooral gericht op de economische situatie van de ouders en hebben weinig aandacht voor de leefwereld of problemen van de betrokken kinderen. Hoe ervaren deze kinderen armoede? Vragen over het effect van werkende ouders/moeders op kinderen en vragen over de kwaliteit van de opvang ontvangen weinig aandacht. Het creëren van bijkomende kinderopvangplaatsen wordt in Vlaanderen ook gezien als een tewerkstellingsmaatregel om langdurige werklozen te activeren, of dit ook een goede zaak is voor de kwaliteit van de opvang, wordt maar zelden in vraag gesteld. Economische rendabiliteit lijkt de bovenhand te halen op de noden van het kind. Een meer kindgerichte focus is nog niet aanwezig. 3
2.1 Kinderen in éénoudergezinnen, een groeiend risico voor armoede? Een andere groep kinderen die leeft in gezinnen met een hoger dan gemiddeld risico op armoede zijn kinderen in éénoudergezinnen. Alleenstaande ouders scoren met 35.1% hoger dan het Belgische gemiddelde (14.7%). Dit is tevens een groep die de voorbije jaren sterk gegroeid is en goed is voor 13.1% van de Belgische bevolking. Ook binnen de migrantengroep zien we een stijging van het aantal alleenstaande moeders (FOD WASO, 2006). De gevolgen van echtscheiding zijn mogelijk nog zwaarder voor deze groep die het financieel al erg moeilijk heeft. Culturele verschillen kunnen ook aanleiding zijn tot uitsluiting alleenstaande ouders binnen hun gemeenschap. De groei van deze groep en het hoge armoederisico dat deze groep vertoont, manen aan om deze groep nauwlettend op te volgen. Algemeen gesproken kan ook overwogen worden meer aandacht te besteden aan preventieve maatregelen om echtscheidingen te voorkomen of het beter afdwingbaar maken van alimentatie. Het alimentatiefonds dat hiertoe werd opgericht in 2004 en dat ouders toelaat een voorschot te ontvangen op niet betaalde alimentatie kende minder succes dan verwacht. Slechts een beperkt aantal rechthebbenden deden effectief een aanvraag. Het gebrek aan informatie bij de doelgroep ligt hier wellicht aan de basis. Het Fonds zelf heeft ook moeilijkheden om de voorschotten terug te vorderen. Tabel 3. Armoederiscio naar gezinstype en regio Armoederisico (globaal) 14.7% 10.7% 17.5% Alleenstaande ouders met minstens 1 35.1% 22.1% 42.7% afhankelijk kind Koppel met 1 afhankelijk kind 9.3% 5% 15.4% Koppel met 2 afhankelijke kinderen 9.8% 5.7% 15.6% Koppel met 3 of meer kinderen 20.1% 2 17.8% 15.5% Bron: EU SILC 2005 Houden we rekening met de impact van de gezinssamenstelling op armoede dan vinden we opnieuw regionale verschillen. Eenoudergezinnen in Wallonië hebben het moeilijker dan hun soortgenoten in Vlaanderen. In Vlaanderen valt 22.1% van de alleenstaande ouders onder de armoedegrens. In Wallonië loopt dit op tot 42.7%. Er is ook een grote discrepantie tussen éénoudergezinnen en tweeoudergezinnen, bij laatstgenoemde gezinnen is het risico op armoede aanzienlijk kleiner. Bij grotere 4
gezinnen neemt de kans op armoede ook weer toe. Vlaanderen scoort voor die groep net iets slechter dan Wallonië, mar scoort voor de andere gezinstypes beter. Net zoals bleek uit de cijfers voor gezinnen met twee verdieners, is werk ook een hefboom uit armoede voor alleenstaande ouders. Adequate uitkeringen voor gezinnen met kinderen in combinatie met werk worden gezien als de beste bescherming tegen armoede. De recente maatregel om alleenstaande ouders een bijkomende kinderbijslag van 20 euro te geven is een stap in de richting van een op specifieke doelgroep gerichte beleidsmaatregel en kan deze groep wellicht ten goede komen. De tewerkstellingsgraad van alleenstaande moeders blijft echter onder het gemiddelde en deze zal omhoog moeten om armoede bij deze groep te voorkomen. Maatregelen zijn vaak gericht op vrouwen in het algemeen en dit terwijl er specifieke groepen zijn die laag scoren en niet noodzakelijkerwijs bereikt worden door de algemene maatregelen. De tewerkstellingsgraad voor alleenstaande moeders hangt net zoals voor vrouwen in het algemeen samen met het aantal kinderen en de leeftijd van de kinderen. Hoe jonger het kind hoe lager de tewerkstellingsgraad en ook het aantal kinderen heeft een invloed op de tewerkstellingsgraad van de alleenstaande moeders. Alleenstaande moeders met een kind dat 3 jaar oud is of jonger hebben een tewerkstellingsgraad van 48.5%. Voor moeders die in een koppel leven bedraagt de tewerkstellingsgraad 75.1%, dit komt ongeveer overeen met de tewerkstellingsgraad van vrouwen zonder kinderen. De aanwezigheid van kinderen hoeft dus geen negatieve gevolgen te hebben op vrouwen hun tewerkstellingsgraad, maar voor alleenstaande moeders is toegang tot de arbeidsmarkt geen vanzelfsprekende zaak. Naarmate de leeftijd van de aanwezige kinderen toeneemt, neemt ook de tewerkstellingsgraad toe, de toegang tot de kleuterschool vanaf 2 jaar en 6 maanden draagt hier wellicht positief aan bij. Toch blijft de tewerkstellingsgraad bij alleenstaande moeders gemiddeld lager. De cijfers voor alleenstaande moeders met 2 kinderen zijn nog sprekender, hun tewerkstellingsgraad daalt tot 30.1%. Ook hier zijn er grote regionale verschillen. De hogere armoedecijfers bij alleenstaande moeders in Wallonië deden al vermoeden dat de tewerkstellingsgraad lager zou liggen. Alleenstaande moeders met 1 kind hebben een tewerkstellingsgraad van 39.6% tegenover 48.5% in Vlaanderen. Brussel scoort eveneens lager dan Vlaanderen met een tewerkstellingsgraad van 43.6% voor deze groep. Dezelfde trend doet zich voor bij in koppel levende moeders, met betere uitkomsten voor vrouwen in Vlaanderen 3. 2.2 Kroostrijke gezinnen Tenslotte wordt er nagegaan of gezinnen met 3 of meer kinderen een hoger risico lopen om arm te zijn. Omwille van de omvangrijke zorgtaken, is het mogelijk dat deze gezinnen hun arbeidstijd beperken en dat dit financiële implicaties heeft. Voor Brussel worden erg hoge armoedecijfers gerapporteerd voor deze groep, maar deze cijfers dienen voorzichtig geïnterpreteerd te worden aangezien het slechts om een kleine Brusselse 3 Datawarehouse Kruispuntbank Sociale Zekerheid, (Berekend door Steunpunt WSE) 5
steekproef gaat binnen de EU SILC enquête. Brussel telt een grote migrantenpopulatie en deze groep is erg kwetsbaar. Van Robbaeys en Perrin, (2006) rapporteerden hoge armoede bij migranten en deze gezinnen hebben ook vaak een groter dan gemiddeld aantal kinderen. Het NAP besteedt geen aparte aandacht aan deze groep noch aan migrantenkinderen, maar de algemene maatregelen worden als afdoend gezien om deze groep te bereiken. Tabel 4: Armoederisico voor gezinnen met kinderen naar regio Koppels met 3+ kinderen Koppels met 2 kinderen Bron: EU SILC 2005 20.1% 17.8% 15.5% 9.8% 5.7% 15.6% 3. Samenvattende conclusie Deze paper heeft volgende risicogroepen m.b.t. kinderarmoede geïdentificeerd: gezinnen waarin niemand werkt, éénoudergezinnen en kroostrijke gezinnen. Deze groepen lopen een hoger risico op armoede en de kinderen in deze gezinnen dus ook. Er liggen verschillende oorzaken aan de basis van kinderarmoede (tewerkstelling van ouders, gezinstype en huishoudsamenstelling). Dit wijst er ook op dat het aanpakken van kinderarmoede beleidsmaatregelen vereist op vele fronten. Een van de beleidsmaatregelen die sterk gepromoot wordt in de strijd tegen kinderarmoede is het toegankelijker maken van de arbeidsmarkt voor ouders. Gezien het hoge aantal kinderen dat in gezinnen woont waar noch de vader noch de moeder werkt, kan dit zeker positief bijdragen een mogelijke daling van het aantal jobless gezinnen en de armoede binnen deze gezinnen. Dit gebeurt in combinatie met het wegwerken van de werkloosheidsval waardoor het aantrekkelijker is voor ouders met lage inkomens om van uitkeringen te leven i.p.v. te werken. België heeft hier de voorbije jaren reeds maatregelen voor getroffen, maar de vraag blijft natuurlijk of deze algemene maatregelen ook specifiek de jobless huishoudens helpt. Het is zeker een nuttige oefening om de resultaten voor deze groep in kaart te brengen. Het financieel aantrekkelijker maken van werk voor de groep met de laagste inkomens moet blijvende aandacht krijgen. Het optrekken en welvaartsvast maken van de uitkeringen kan dan gebeuren met een kleiner risico op de wekloosheidsval en kan bijdragen tot meer financiële ademruimte voor de groep die van deze uitkeringen afhankelijk is. Het creëren van meer opvangvoorzieningen zijn een andere beleidsmaatregel die gepromoot wordt vooral met het oog op het bereiken van een hogere tewerkstellingsgraad bij vrouwen. Ook hier dient de vraag gesteld te worden of deze maatregel de juiste groepen bereikt. Het zijn vooral tweeverdieners en de midden en hoger inkomensklassen die gebruik maken van kinderopvang en er is een ondervertegenwoordiging van kinderen uit arme gezinnen in het opvangcircuit. Misschien schieten te algemene maatregelen aan de doelgroep voorbij. De maatregel om een kinderbijslag toeslag te geven aan 6
éénoudergezinnen is één van de weinige voorbeelden waarin een maatregel zich exclusief richt op een specifieke doelgroep. Het Belgisch beleid t.a.v. families met kinderen kan best omschreven worden als universeel. Dit biedt zeker een aantal voordelen en draagt ook bij tot het voorkomen van armoede bij gezinnen met kinderen en is minder stigmatiserend dan inkomensbeproefde maatregelen. Toch lijkt het er op dat bepaalde maatregelen niet de groepen bereiken die het het meest nodig hebben. De doelstellingen om van de strijd tegen kinderarmoede een prioriteit te maken in het Belgische NAP zijn gezien de in deze paper beschreven risicogroepen een terechte keuze. De doelstellingen zijn ambitieus en het blijft de vraag of de targets gehaald kunnen worden. Ook wat de monitoring van de maatregelen betreft, is er ruimte voor verbetering. De keuze voor kinderarmoede heeft alleszins meer debat en initiatieven teweeg gebracht. Toch zien we dat de meeste maatregelen gericht zijn op de ouders en dat de ervaringen van kinderen in armoede en de rechten van kinderen grotendeels afwezig zijn in het discours van armoede en sociale uitsluiting. Ook hier is nog veel ruimte voor initiatief. Bibliografie Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie http://www.statbel.fgov.be/silc/eu_silc_2005_overview_and_results.pdf Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt (2006) De Immigratie in België: aantallen, stromen en arbeidsmarkt Brussel. Europese Commissie (2006). Joint Report on Social Protection and Inclusion, DG Employment and Social Affairs Federale Overheid (2006). Strategisch Rapport over de sociale bescherming en insluiting 2006 2008 + Bijlage Indicatoren NAPinclusie. Van Robbaeys en Perrin (2006) Armoede bij personen van vreemde herkomst becijferd. Oases/Cedem 7