Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Nummer 103567_2/15 Betreft zaak: Wijziging Netcode Elektriciteit n.a.v. Wet onafhankelijk netbeheer Beslissing op bezwaar tegen het besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit van 22 juni 2010, met kenmerk 103032/23, inzake de wijziging van de Begrippenlijst, de Netcode Elektriciteit en de Gebiedsindeling Elektriciteit als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet onafhankelijk netbeheer. I. Inleiding 1. Bij besluit van 22 juni 2010 met kenmerk 103032/23 (hierna: het bestreden besluit ) heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad ) de voorwaarden als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdelen a, d en e van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet ) gewijzigd. Deze wijzigingen zijn aangebracht naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Wet onafhankelijk netbeheer 1 (hierna: Won ). Van dit besluit is op 24 juni 2010 mededeling gedaan in Staatscourant 2010, nr. 9644. 2. Het bestreden besluit ziet met name op het feit dat door de verruiming van de definitie van het landelijk hoogspanningsnet ingevolge de Won, de netten met een spanningsniveau van 110 en 150 kv voortaan deel uitmaken van het landelijk hoogspanningsnet. Bij het bestreden besluit zijn met het oog daarop de onderdelen b en c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode Elektriciteit (hierna: Netcode ), de Begrippenlijst en de Gebiedsindeling Elektriciteit aangepast. 3. Ingevolge het bestreden besluit luiden de onderdelen b en c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode als volgt: b. Bij het voor onderhoud niet beschikbaar zijn van een willekeurig circuit, dan wel een willekeurige transformator dan wel een willekeurige productie-eenheid kunnen de door de aangeslotenen gewenste leveringen dan wel afnamen worden 1 Wet van 23 november 2006, Stb. 614. 1
gerealiseerd onder handhaving van de enkelvoudige storingsreserve. Hierbij hoeft alleen rekening te worden gehouden met de als gevolg van de leveringen dan wel afnamen optredende belastingen tijdens de onderhoudsperiode. Afwijking hiervan is toelaatbaar indien de onderbrekingsduur beperkt blijft tot 6 uur en 100 MW. c. Bij een gehele vervanging van een transformator moeten de door aangeslotenen gewenste leveringen dan wel afnamen kunnen worden gerealiseerd onder handhaving van de enkelvoudige storingsreserve, waarbij een onderbreking van maximaal 24 uur is toegestaan. 4. Op de voorbereiding van de wijziging van de onderhavige voorwaarden is niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard. Ten gevolge hiervan staat tegen het bestreden besluit bezwaar open. 5. Op 30 juli 2010 heeft Delta Netwerkbedrijf B.V. (hierna: DNWB ) pro forma bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. DNWB heeft de gronden van haar bezwaar op 10 september 2010 aangevuld. 6. Op 2 augustus 2010 heeft de vereniging Netbeheer Nederland (hierna: Netbeheer Nederland) namens alle netbeheerders elektriciteit pro forma bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Netbeheer Nederland heeft haar gronden van bezwaar op 13 september 2010 aangevuld. 7. Op 7 oktober 2010 zijn DNWB en Netbeheer Nederland verschenen op een hoorzitting ten kantore van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, alwaar zij hun bezwaren hebben toegelicht. Van deze hoorzitting is een verslag gemaakt dat op 24 november 2010 aan partijen is verzonden. 8. Het nemen van een beslissing op bezwaar is met ingang van 20 oktober 2010 met instemming van partijen uitgesteld in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure over de bindende aanwijzing aan DNWB inzake Windpark Roompotsluis. Na ommekomst van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ( CBb ) in deze zaak 2, heeft Netbeheer Nederland op 15 mei 2012 aangegeven de bezwaarprocedure te willen continueren ten aanzien van de grond die betrekking heeft op de wijziging van de onderdelen b en c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode, en heeft zij haar overige gronden van bezwaar ingetrokken. DNWB heeft op 29 mei 2012 haar volledige bezwaar ingetrokken. 2 CBb 21 februari 2012 (AWB 09/676), LJN: BV7304, AB 2012/84, m.nt. I. Sewandono. 2
II. Juridisch kader 9. Voor het juridisch kader wordt verwezen naar de randnummers 4 tot en met 10 van het bestreden besluit. III. Gronden van bezwaar 10. Netbeheer Nederland heeft oorspronkelijk drie punten van bezwaar aangevoerd tegen het bestreden besluit. Na intrekking van twee van haar bezwaren resteert nog het bezwaar tegen het opnemen van onderdeel c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode, in plaats van de door haar voorgestelde toevoeging dan wel indien sprake is van gehele of gedeeltelijke vervanging van de transformator bij onderdeel b. Netbeheer Nederland heeft bezwaar tegen het feit dat bij gehele vervanging of bij bepaalde onderhoudshandelingen met een lange teruggavetijd van de transformator een eventuele onderbreking slechts 24 uur mag duren. Netbeheer Nederland prefereert om in het onderdeel b aan de tekst een uitzonderingsperiode van 48 uur toe te voegen voor vervanging of bijzonder onderhoud van een transformator. 11. Netbeheer Nederland heeft toegelicht dat de bij het bestreden besluit vastgestelde tekst van onderdeel c ertoe leidt dat bepaalde werkzaamheden aan transformatoren niet meer uitgevoerd kunnen worden zonder dat er gedurende de werkzaamheden een extra transformator wordt geplaatst. Dit is ten eerste het geval bij een volledige of gedeeltelijke vervanging van de transformator waarbij de teruggavetijd om fysieke redenen langer is dan 24 uur. Met een goede voorbereiding en logistiek is het wel mogelijk om de vervanging zodanig uit te voeren dat in geval van nood met noodkoppelingen de oude transformator binnen 48 uur weer opnieuw in bedrijf kan worden gesteld. 12. Ook in het geval van bijzonder onderhoud, zoals bijvoorbeeld bij het vervangen van een regelschakelaar waarbij de olie moet worden verwijderd, kan vanwege de in acht te nemen rusttijd niet altijd worden voldaan aan de teruggavetijd van 24 uur. Dergelijke werkzaamheden kunnen naar de mening van Netbeheer Nederland in ieder geval niet binnen de in artikel 4.1.4.6, onderdeel b gestelde termijn van 6 uur worden afgerond. 13. Netbeheer Nederland is van mening dat het volgen van het door de Raad in het bestreden besluit toegevoegde artikel 4.1.4.6 onderdeel c van de Netcode, er toe 3
leidt dat op diverse plaatsen een extra HS/MS of HS/TS-transformator 3 geplaatst zou moeten worden om aan de teruggavetijd van 6 uur bij gedeeltelijke vervanging of 24 uur bij volledige vervanging te voldoen, terwijl dergelijke gebeurtenissen over het algemeen slechts een enkele keer tijdens de levensduur van een transformator voor komen. Hiermee zou de verplichte enkelvoudige storingsreserve tijdens onderhoud slechts op zeer ondoelmatige wijze, want tegen de onevenredig hoge kosten van het plaatsen van een extra transformator, gewaarborgd kunnen worden, terwijl de kans gering is dat zich op dat moment een storing voordoet waarbij dat deel van het net uitvalt. Daarmee voldoet onderdeel c van artikel 4.1.4.6 naar de mening van Netbeheer Nederland niet aan artikel 36, eerste lid, onderdeel b, van de E-wet. IV. Overwegingen ten aanzien van de bezwaargronden 14. Naar aanleiding van het bezwaar van Netbeheer Nederland, zal de Raad in de heroverweging van de vaststelling van artikel 4.1.4.6, onderdelen b en c, van de Netcode bij het bestreden besluit, het bepaalde in het twaalfde en dertiende lid van artikel 31 van de E-wet te betrekken. 15. Netbeheer Nederland had ten tijde van het voorbereiden van het bestreden besluit het volgende tekstvoorstel voor artikel 4.1.4.6 van de Netcode ingebracht, teneinde deze Netcode op dit punt in overeenstemming te brengen met de Won: Het netontwerp van hoogspanningsnetten met een spanningsniveau van 110 kv en 150 kv, inclusief de hiermee verbonden transformatoren naar netten met een spanningsniveau lager dan 110 kv, wordt getoetst aan de hand van de volgende criteria: a. [ ]; b. Bij het voor onderhoud niet beschikbaar zijn van een willekeurig circuit, dan wel een willekeurige transformator dan wel een willekeurige productie-eenheid kunnen de door de aangeslotenen gewenste leveringen dan wel afnamen worden gerealiseerd onder handhaving van de enkelvoudige storingsreserve. Hierbij hoeft alleen rekening te worden gehouden met de als gevolg van de leveringen dan wel afnamen optredende belastingen tijdens de onderhoudsperiode. Afwijking hiervan is toelaatbaar indien de onderbrekingsduur beperkt blijft tot 6 uur en 100 MW, dan wel indien sprake is van gehele of gedeeltelijke vervanging van de transformator. 3 Dat wil zeggen transformatoren op de overdrachtspunten van hoogspanning 150/110 kv (HS) naar middenspanning 1 50 kv (MS) of tussenspanning 50/25 kv (TS). 4
16. Netbeheer Nederland heeft vanwege het feit dat bepaalde onderhoudswerkzaamheden niet uitgevoerd kunnen worden zonder dat er onevenredig hoge kosten gemaakt moeten worden voor het plaatsen van een extra transformator, de hierboven onderstreepte zinsnede dan wel indien sprake is van gehele of gedeeltelijke vervanging van de transformator voorgesteld. De Raad merkt op dat hiermee werd beoogd af te wijken van artikel 31, twaalfde lid, tweede volzin, van de E-wet. Daarin is bepaald dat in de voorwaarden (in dit geval de Netcode) wordt vastgelegd dat netten van 110 kv of hoger (het landelijk hoogspanningsnet) zodanig zijn ontworpen en in werking zijn dat het transport van elektriciteit ook verzekerd is als zich een enkelvoudige storing voordoet ten tijde van onderhoud. 17. Met de uitspraak van het CBb in de zaak Windpark Roompotsluis is vast komen te staan dat op grond van artikel 31, twaalfde lid, van de E-wet de HS/MStransformatoren behoren tot het hoogspanningsnet net en daarmee moeten voldoen aan het redundantievereiste (n-1) ten tijde van onderhoud van het twaalfde lid. 18. In artikel 31, dertiende lid, van de E-wet is bepaald dat in afwijking van het twaalfde lid, tweede volzin, voor netten met een spanningsniveau van 110 tot 220 kv in de Netcode wordt vastgelegd in welke gevallen deze bepaling niet toegepast hoeft te worden. Daarbij dient een onderbreking van het transport van elektriciteit altijd beperkt te blijven tot ten hoogste zes uren en 100 MW. 19. In deze procedure is het de vraag of van de beperking van ten hoogste zes uren en 100 MW nader afgeweken kan worden. De Raad overweegt ten aanzien van deze vraag het volgende. 20. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot invoering van artikel 31, twaalfde lid, staat dat netten van 110 tot 220 kv zodanig moeten functioneren dat het transport van elektriciteit verzekerd is, ook indien zich een enkelvoudige storing voordoet. Onderhoudssituaties zijn van deze eis uitgezonderd. 4 Bij amendement 5 is vervolgens het dertiende lid toegevoegd. 21. Uit de toelichting bij dit amendement blijkt dat er door de wetgever grote waarde wordt gehecht aan een betrouwbare elektriciteitsvoorziening: De betrouwbaarheidsnorm kan niet duidelijk genoeg in de wet opgenomen worden. De in dit amendement voorgestelde verwoording is een verheldering van de norm 4 Kamerstukken II 2008/09, 31 904, nr. 3, p. 59. 5 Kamerstukken II 2009/10, 31 904, nr. 25. 5
«enkelvoudige storingsreserve, ook tijdens onderhoud» (N-2), die het uitgangspunt vormt voor netten van 110 kv en hoger. Deze voor de leveringszekerheid essentiële norm houdt in dat in geval van storing de netbeheerder onmiddellijk een herstelmaatregel kan nemen, opdat het transport van elektriciteit, ook indien er onderhoud plaatsvindt, te allen tijde is gewaarborgd. De in de nota van wijziging opgenomen term «functioneren» draagt niet bij aan de duidelijkheid en is in dit amendement daarom vervangen door de term: «zijn ontworpen en in werking zijn». Afwijking ten nadele van de betrouwbaarheid van dit uitgangspunt is niet mogelijk voor de netten met een spanningsniveau van 220 kv en hoger. Ten aanzien van de netten met een spanningsniveau van 110 tot 220 kv geldt een uitzondering ten aanzien van de N-2 norm. In lid 13 is opgenomen dat afwijking van de N-2 norm in de voorwaarden als bedoeld in artikel 31 lid 1 Elektriciteitswet 1998 mogelijk is bij netten met een spanningsniveau van 110 tot 220 kv onder de voorwaarde dat een eventueel daaruit voortvloeiende onderbreking van het transport van elektriciteit in alle gevallen beperkt blijft tot ten hoogste zes uren en 100 MW. De N-1 norm blijft evenwel gewaarborgd op de netten met een spanningsniveau van 110 tot 220 kv. Met deze regeling wordt beoogd een hoog niveau van de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening te waarborgen. 22. Zowel uit de wettekst als uit de memorie van toelichting en het amendement, blijkt dat betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening door de wetgever als zeer belangrijk wordt beschouwd. Dit heeft ertoe geleid dat de wetgever heeft bepaald dat in alle gevallen, derhalve ook bij een gehele of een gedeeltelijke vervanging van een transformator, overeenkomstig artikel 31, dertiende lid, van de E-wet, de onderbreking van het transport van elektriciteit altijd beperkt dient te blijven tot ten hoogste zes uren en 100 MW. Er is geen grond om hier nog nader van af te wijken, ook niet in zeer uitzonderlijk gevallen zoals gehele vervanging van een transformator, waarvan bekend is dat dit technisch niet mogelijk is te realiseren binnen zes uur. 23. Op grond van het vorenstaande komt de Raad tot de conclusie dat de wet geen grond biedt om in de Netcode een onderbreking van de elektriciteitsvoorziening toe te staan die langer dan zes uur duurt. Om deze reden dient de Raad de tekstsuggestie van Netbeheer Nederland om onderdeel b van artikel 4.1.4.6 van de Netcode aan te vullen met de zinsnede dan wel indien sprake is van gehele of gedeeltelijke vervanging van de transformator af te wijzen, en daarmee het bezwaar van Netbeheer Nederland ongegrond te verklaren. 24. Voorgaande overweging heeft ook tot consequentie dat het bij het bestreden besluit vastgestelde onderdeel c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode niet in 6
overeenstemming is met artikel 31, dertiende lid, van de E-wet. Dientengevolge dient de Raad dit onderdeel te schrappen. 25. Ten overvloede merkt de Raad op dat hij zich ervan bewust is dat bij uitvoerige onderhoudshandelingen, zoals het geheel vervangen van een transformator, in een zelden voorkomend geval de teruggavetijd van zes uur redelijkerwijs niet haalbaar is. Het voldoen aan het wettelijke vereiste van een enkelvoudige storingsreserve tijdens onderhoud kan in die uitzonderlijke gevallen economisch buitengewoon ondoelmatig zijn. De kosten om in een dergelijke situatie een extra transformator te plaatsen wegen niet op tegen het risico dat zich op dat moment een stroomonderbreking voordoet die niet binnen de toegestane zes uur opgelost kan worden. Afhankelijk van de feitelijke omstandigheden, moet in een dergelijk uitzonderlijk geval in beginsel een beroep op overmacht mogelijk zijn. Het ligt dan op de weg van de netbeheerder om een beroep op deze uitzonderlijke omstandigheden te onderbouwen met feiten. V. Conclusie 26. De Raad acht het bezwaar van Netbeheer Nederland om te voorzien op een uitzondering van de teruggavetijd van meer dan zes uren in geval van vervanging of groot onderhoud van een transformator, ongegrond. 27. Met het oog op het bepaalde in het dertiende lid van artikel 31 van de E-wet, heroverweegt de Raad het bestreden besluit in zoverre dat onderdeel c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode dient te worden geschrapt. 7
VI. Besluit 28. De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit: I. verklaart het bezwaar van de vereniging Netbeheer Nederland ter zake van de wijziging van artikel 4.1.4.6, onderdeel b, van de Netcode Elektriciteit ongegrond; II. herroept het besluit van 22 juni 2010, met kenmerk 103032/23, in zoverre dat in de bijlage bij het besluit onderdeel c van artikel 4.1.4.6 van de Netcode Elektriciteit wordt geschrapt, en laat het besluit overigens in stand; III. bepaalt dat dit besluit in werking treedt op de dag na mededeling daarvan in de Staatscourant. Datum: 26 september 2012 De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze: W.g. Henk Don Lid Raad van Bestuur Tegen dit besluit kan degene wiens belang daarbij rechtstreeks is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking beroep instellen bij de het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA s-gravenhage. 8