Investeren in brandveiligheid
Amsterdam, december 2010 In opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie Investeren in brandveiligheid Maatschappelijke kosten-batenanalyse woningbrand I. Akker L.A.W. Tieben COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement J.G.H. Bos M.J. van der Veen Roetersstraat 29-1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - secretariaat@seo.nl ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100. KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02
De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Veiligheid en Justitie. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van deze departementen. SEO-rapport nr. 2010-78 ISBN 978-90-6733-590-4 Copyright 2010 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
INVESTEREN IN BRANDVEILIGHEID Inhoudsopgave Samenvatting... i 1 Inleiding MKBA Woningbrand... 1 2 Overheidsbeleid en brandveiligheid... 5 2.1 Waarom heeft de overheid een rol bij brandveiligheid?... 5 2.2 De rol van de maatschappelijke kosten-batenanalyse... 6 3 Risicoanalyse... 13 3.1 Inleiding... 13 3.2 Kenmerken woningbrand... 13 3.3 Oorzaken van woningbrand... 15 3.4 Conclusie statistieken woningbrand... 19 3.5 Observaties over woningbranden... 20 3.6 Keuze van de projectalternatieven... 24 4 Stimuleringsregeling Rookmelder... 27 4.1 Beschrijving projectalternatief... 27 4.2 Beschrijving nulalternatief... 28 4.3 Projecteffecten... 29 4.4 Kwantificering... 32 4.4.1 Bereik van het stimuleringsprogramma... 32 4.4.2 Kosten huishoudens en overheid... 32 4.4.3 Effectiviteit rookmelder... 33 4.4.4 Vermeden schade... 37 4.4.5 Inzet van de brandweer... 41 4.5 Saldo Stimuleringsmaatregel... 41 4.6 Herverdelingseffecten... 42 4.7 Gevoeligheidsanalyse... 42 5 Projectalternatief Community Safety... 45 5.1 Projectbeschrijving... 45 5.2 Beschrijving nulalternatief... 46 5.3 Projecteffecten... 46 5.4 Kwantificering... 48 5.4.1 Veiligheidsbewustzijn... 48 5.4.2 Rookmelderbezit... 49 5.4.3 Kosten van Brandveilig Leven... 50 5.4.4 Vermeden schade... 51 5.5 Saldotabel projectalternatief Brandveilig Leven... 54 5.6 Herverdelingseffecten... 55 5.7 Gevoeligheidsanalyse... 55
6 Projectalternatief Woningsprinklers in nieuwbouwwoningen... 57 6.1 Beschrijving projectalternatief... 57 6.2 Beschrijving nulalternatief... 57 6.3 Oorzaak en gevolg bij de projecteffecten... 58 6.4 Kwantificering... 59 6.4.1 Installatiekosten woningsprinkler... 59 6.4.2 Reguleringskosten... 61 6.4.3 Effectiviteit van de woningsprinkler... 63 6.4.4 Vermeden materiële schade... 63 6.4.5 Vermeden aantal dodelijk slachtoffers... 64 6.4.6 Vermeden medische kosten... 64 6.4.7 Verdichting woningbouw... 65 6.4.8 Kostenbesparing in het waterleidingnetwerk... 66 6.4.9 Afname benodigde brandweercapaciteit... 66 6.4.10 Vermindering milieuschade... 66 6.5 Saldo van het projectalternatief Woningsprinklers... 67 6.6 Gevoeligheidsanalyse... 68 6.7 Herverdeling... 69 7 Conclusie... 71 Bijlage A Schadeberekeningen... 75 Bijlage B Literatuur... 81 Bijlage C Respondenten... 83 Bijlage D Begeleidingscommissie... 85
INVESTEREN IN BRANDVEILIGHEID i Samenvatting Investeren in de brandveiligheid van woningen verhoogt het welzijn van Nederlandse burgers. Dit is de conclusie van deze maatschappelijke kosten-batenanalyse. Het saldo van maatschappelijke kosten en baten is maximaal 40 miljoen bij uitvoering van het programma Brandveilig leven in risicowijken in heel Nederland. Een stimuleringsregeling voor rookmelders kent ook een positief saldo. Dit geldt niet voor de verplichte installatie van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen dat een negatief saldo van maatschappelijke kosten en baten kent. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) vergelijkt alle effecten die verbonden zijn met maatregelen of beleid van de overheid. Dit zijn niet alleen economische effecten zoals inkomen en prijzen maar ook milieueffecten of sociale doelen die geen marktprijs kennen. Doel van de MKBA is ook hier een geldwaarde aan te verbinden zodat effecten onderling vergelijkbaar worden en een integrale analyse mogelijk is van het effect van beleid op het welzijn van burgers en bedrijven in brede zin. Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft COT en SEO Economisch Onderzoek opdracht gegeven de MKBA woningbrand uit te voeren. De meeste dodelijke slachtoffers van brand vallen bij branden in woningen. Dit maakt het voorkomen van woningbranden een specifiek onderdeel van het brandveiligheidsbeleid. Door de opdrachtgever is, in overleg met een door de opdrachtgever ingestelde begeleidingscommissie, besloten de MKBA te richten op de volgende drie projectalternatieven: een stimuleringsregeling voor rookmelders, die inhoudt dat burgers voor aanschaf en installatie een subsidie van 50% ontvangen; een Community Safety project gericht op risicowijken: Dit is het project Brandveilig Leven dat zich richt op meerdere aspecten van veiligheidsbewustzijn bij risicogroepen zoals inwoners van achterstandswijken, ouderen en studenten. Voor de MKBA staat één element van Brandveilig Leven centraal: beïnvloeding van het veiligheidsbewustzijn bij bewoners in risicowijken. Het instrument voor dit doel is ondermeer het afleggen van huisbezoeken met voorlichtingsmateriaal. Wijken en doelgroepen worden geselecteerd op basis van risicoinschattingen. Bij het controlebezoek wordt gratis een rookmelder aangeboden wanneer die nog niet aanwezig is. Dit onderzoek veronderstelt een landelijke invoering van dit concept waar Brandveilig Leven nu nog vooral regionaal wordt uitgevoerd. Het onderzoek veronderstelt dat de Brandveilig Leven jaarlijks circa 150 duizend huishoudens bereikt; verplichte installatie van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen. Dit vraagt aanpassing van het Bouwbesluit. Van de mogelijke maatregelen kent Brandveilig Leven het meest positieve saldo van maatschappelijke kosten en baten. Dit saldo bedraagt 40 miljoen vermeerderd met de positieve waarde van een aantal PM posten. Dit zijn posten zoals de waarde van mogelijke besparingen op de brandbestrijding waarvan de waarde niet kwantitatief berekend kan worden. De belangrijkste baten van dit project zijn het voorkomen van dodelijke slachtoffers en het voorkomen van materiële schade.
ii Dit onderzoek richt zich op één onderdeel van Brandveilig Leven: voorlichting in de wijk. De acties gericht op andere doelgroepen zoals ouderen en studenten zijn niet meegenomen. Het is voorstelbaar gezien het positieve MKBA-saldo dat deze bredere aanpak een additioneel positief effect op de uitkomst van de MKBA heeft. Dit kan echter alleen in aanvullend onderzoek worden vastgesteld. Bij voorkeur gebeurt dit naar aanleiding van de diverse pilots die momenteel onder de paraplu van Brandveilig Leven worden opgestart. De stimuleringsregeling voor rookmelders kent vergelijkbare effecten als Brandveilig Leven. De stimuleringsregeling bereikt echter minder huishoudens en verandert bovendien het gedrag van huishoudens in beperktere mate. Dit verklaart waarom het saldo van maatschappelijke kosten en baten voor deze regeling met 2,5 miljoen lager is dan voor Brandveilig Leven: de regeling realiseert lagere baten in termen van het voorkomen van dodelijke slachtoffers en materiële schade door beperking van het aantal woningbranden en de gevolgen daarvan. Voor beide regelingen geldt een beperkte baat bij het voorkomen van gewonden. Waarschijnlijk is de waarde van deze baat in de MKBA onderschat doordat niet alle medische kosten van slachtoffers bij woningbrand geregistreerd worden. Uit de gevoeligheidsanalyse blijkt dat het resultaat van het Brandveilig Leven project robuust is voor wijzingen van verschillende parameters voor de analyse, zoals de effectiviteit van de rookmelder. Dit ligt anders bij de stimuleringsregeling rookmelders die een lager saldo van de maatschappelijke baten en kosten kent. Dit resultaat kent een bandbreedte waarvan de ondergrens inhoudt dat de regeling tot een negatief saldo van baten en kosten leidt. De verplichting in de bouwregelgeving voor de installatie van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen kent een negatief saldo van maatschappelijke kosten en baten van circa 4,8 miljard. De verklaring voor dit resultaat ligt bij de kosten van de installatie van woningsprinklers, die bijvoorbeeld veel hoger zijn dan de kosten van een rookmelder. Daar staan beperkte baten tegenover omdat het risico op woningbrand bij een nieuwbouwwoning door de andere verplichte brandpreventieve maatregelen lager is dan bij veel bestaande woningen. Daarom is de baat van mogelijke vermeden slachtoffers en materiële schade relatief laag ten opzichte van de installatiekosten van de woningsprinkler. Dit is een conclusie die ook in de gevoeligheidsanalyse niet verandert. Wel kunnen specifieke mogelijke voordelen van een woningsprinkler niet in geld worden uitgedrukt waardoor het daadwerkelijke saldo waarschijnlijk minder negatief is. Zo maakt een woningsprinkler mogelijk dat andere brandpreventieve eisen in de bouwregeling verlicht kunnen worden wat een besparing op bouwkosten oplevert. Bij de voorbereiding van het onderzoek zijn verschillende andere maatregelen voor brandveiligheid overwogen als onderwerp van deze MKBA. Zo speelt de ontvlambaarheid van matrassen en meubilair in de statistieken een belangrijke rol bij de oorzaken van woningbrand. Bij een mogelijk vervolg op de MKBA is een onderzoek te overwegen naar de effecten van maatregelen ter bevordering van brandwerende matrassen en meubilair. Buitenlandse studies laten zien dat maatregelen op dit vlak slachtoffers en schade voorkomen en potentieel welvaartsverhogend zijn.
INVESTEREN IN BRANDVEILIGHEID 1 1 Inleiding MKBA Woningbrand Nog meer regels bieden geen oplossing René Hagen (2007), p. X Brandveiligheid is een incidentgedreven beleidsveld. Het zijn grote branden zoals de Nieuwjaarsbrand in Volendam en de brand in het detentiecentrum Schiphol-Oost die het beleid in beweging zetten. De eerste reactie is: striktere handhaving en extra regels. Zo werd de aandacht na Volendam massaal gericht op de horeca. Maar die extra aandacht voor de regelgeving heeft ons niet gebracht waar we willen zijn. Al met al kunnen we constateren, dat het systeem van bouwregelgeving, uitvoering, veiligheidsbewustzijn en handhaving ons niet heeft gebracht op het brandveiligheidsniveau dat maatschappelijk gewenst is stelt Hagen in zijn lectorale rede. Het is positief dat het Actieprogramma Brandveiligheid van de rijksoverheid een kentering laat zien. Er is een omslag waarneembaar van regelgericht naar risicogericht denken aan beleidszijde met doelkwantificering en verhoging van het veiligheidsbewustzijn als nieuwe ijkpunten. Het Actieprogramma onderschrijft zelfs dat meer regels en strengere handhaving niet de oplossing zijn. Deze kabinetsvisie is een natuurlijke aanzet tot verdere rationalisering van het brandveiligheidsbeleid via een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) van mogelijke maatregelen. Een MKBA probeert welvaartstheoretisch grip te krijgen op alle effecten die samenhangen met specifieke investeringen en maatregelen van de overheid. Dit is voor het beleid belangrijke informatie om keuzen te maken of te onderbouwen. Mede om die reden heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties eerder door SEO Economisch Onderzoek, Atlas voor Gemeenten en LPBL een Leidraad Kosten-batenanalyses voor BZK laten opstellen (Poort et al., 2010). Het ministerie van Veiligheid en Justitie wil met een MKBA meer inzicht krijgen in de mogelijkheden om de brandveiligheid in woningen te verbeteren. Sinds jaar en dag vallen bij woningbranden verreweg de meeste slachtoffers. Het aantal doden in voor bewoning bestemde gebouwen is grofweg drie maal zo hoog als in andere soorten gebouwen. Dat maakt het aanpakken van de brandveiligheid in woningen een urgent probleem. Concreet betrof de vraagstelling de volgende onderdelen: bied inzicht in de brandrisico s van woningen; doe onderzoek naar de effectiviteit van maatregelen om de brandveiligheid van woningen te verbeteren; bereken de maatschappelijke kosten en baten van concrete maatregelen voor verbetering van de brandveiligheid van woningen.
2 HOOFDSTUK 1 Onderzoeksopzet COT en SEO Economisch Onderzoek onderscheiden twee hoofdthema s in de vraagstelling: de risicoanalyse van woningbranden en de maatschappelijke kosten-batenanalyses van concrete maatregelen om de brandveiligheid van woningen te verbeteren. Dit zijn de twee ankers voor de onderzoeksopzet die in Figuur 1.1 schematisch is weergegeven. De eerste stap in het onderzoek is de risicoanalyse. Doel van dit onderdeel is om via een quick scan van de oorzaken en kenmerken van woningbranden in kaart te brengen welke risico s de aangrijpingspunten voor het brandveiligheidsbeleid moeten zijn. Deze aanpak past bij de omslag in het brandveiligheidsbeleid van regelgericht naar risicogericht denken. Resultaat is een overzicht van de maatregelen die genomen kunnen worden ter verbetering van de brandveiligheid in woningen. In overleg met de begeleidingscommissie zijn drie maatregelen geselecteerd die onderdeel vormen van de MKBA: 1. het verplichtstellen van het installeren van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen; 2. het vergroten van het veiligheidsbewustzijn van mensen met behulp van Community Safety (Brandveilig Leven). Het doel van Brandveilig Leven is vergroting van veiligheidsbewustzijn bij risicogroepen zoals bewoners van achterstandwijken, ouderen en studenten. Dit gebeurt bijvoorbeeld via het geven van voorlichting aan specifieke doelgroepen. Voor deze MKBA wordt één specifiek element van Brandveilig Leven belicht: voorlichting in de wijk. Andere onderdelen van Brandveilig Leven blijven buiten beschouwing, mede omdat de resultaten van pilots op dit vlak nog niet bekend zijn. Bij wijze van concrete maatregel veronderstelt deze MKBA dat bij de voorlichting een gratis rookmelder wordt verstrekt; 1 3. het stimuleren van de aanschaf van rookmelders door mensen die wonen in bestaande woningen. De stimulans zal bestaan uit het aanbieden van installatie tegen een gereduceerd tarief (subsidie). Voor de maatregelen is een maatschappelijke kosten-batenanalyse uitgevoerd. Een MKBA houdt rekening met alle effecten van een maatregel. Dit zijn niet alleen economische kosten en baten maar ook persoonlijk letsel, slachtoffers, sociale en milieugerelateerde kosten en baten zoals het beleven van een veiligheidsgevoel, milieuvervuiling enzovoort. Kern van een maatschappelijke kosten-batenanalyse is dat alle kosten en baten in euro s worden uitgedrukt, ook al is geen direct prijskaartje beschikbaar. De monetarisering maakt de effecten onderling vergelijkbaar. Het saldo van de maatschappelijke kosten en baten laat vervolgens zien of de maatregel waarvoor de MKBA is uitgevoerd zorgt voor een toename van de maatschappelijke welvaart. Dit resultaat kan helpen om de besluitvorming over brandveiligheidsvraagstukken te ondersteunen. 1 De NVBR beschrijft het concept Brandveilig Leven al een verzamelnaam van activiteiten die erop gericht is het veiligheidsbewustzijn en zelfredzaamheid van burgers te stimuleren (Haver & Bussel, 2010, p. 8). Deze MKBA onderzoekt één specifiek onderdeel van dit concept. Andere onderdelen zoals bijvoorbeeld voorlichting over brandveiligheid op scholen blijven buiten beschouwing.
INLEIDING MKBA WONINGBRAND 3 Figuur 1.1 Onderzoeksopzet uitwerking MKBA woningbrand risicoanalyse woningbrand maatregelen ter verbetering brandveiligheid? maatschappelijke kostenbatenanalyse Leeswijzer De opzet van dit rapport is als volgt. Het volgende hoofdstuk kijkt kort naar het brandveiligheidsvraagstuk vanuit de rol van de overheid. Waarom is overheidsbeleid gevraagd bij bevordering van brandveiligheid in woningen? Het antwoord op deze vraag hangt sterk samen met de indirecte en externe effecten die onderdeel vormen van een MKBA. Dit hoofdstuk legt ook kort uit wat een MKBA is en welke stappen onderdeel uitmaken van deze methode. Hoofdstuk 3 gaat vervolgens verder met de risicoanalyse en de keuze van de projectalternatieven die onderwerp zijn van de MKBA. Hoofdstuk 4 bespreekt het eerste projectalternatief: de stimulering van rookmelders. Hoofdstuk 5 doet verslag van de MKBA voor het projectalternatief Brandveilig Leven. Hoofdstuk 6 bespreekt de MKBA voor de verplichte installatie van woningsprinklers in nieuwbouwwoningen. Hoofdstuk 7 besluit dit rapport met conclusies.
INVESTEREN IN BRANDVEILIGHEID 5 2 Overheidsbeleid en brandveiligheid 2.1 Waarom heeft de overheid een rol bij brandveiligheid? Grote brandincidenten zoals de brand in het detentiecentrum Schiphol-Oost leiden tot actieprogramma s vanuit de overheid. Maar waarom bemoeit de overheid zich met brandveiligheid en, van specifiek belang voor dit rapport, brandveiligheid in woningen? Verantwoordelijkheden De overheid beantwoordt deze vraag vooral in termen van de verantwoordelijkheden. Het eindrapport Actieprogramma Brandveiligheid 2007-2008 legt sterk de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven moeten zelf de noodzakelijke maatregelen nemen om zichzelf en anderen te beschermen tegen (de gevolgen van) brand, zo heet het in het Eindrapport (BZK & VROM, 2007, p. 11). De overheid ziet dit als een gedeelde verantwoordelijkheid. De overheid zelf is verantwoordelijk voor het stellen en handhaven van heldere kaders die aangeven wat het minimaal noodzakelijk geachte veiligheidsniveau is. en publieke belangen Op de achtergrond bij deze verantwoordelijkheidsverdeling speelt mee dat brandveiligheid een maatschappelijk of publiek belang is. Economen verklaren het onderscheid tussen private en publieke belangen in termen van marktfalen. Private belangen zijn zaken die burgers en bedrijven prima zelf kunnen behartigen. Bij publieke belangen kan om verschillende redenen een bijdrage van de overheid gevraagd worden. Een publiek belang kan een extern effect betreffen waar niemand voor wil betalen. Milieuvervuiling is het bekendste voorbeeld. Als milieuvervuiling geen prijs kent zal niemand willen investeren in vermindering van de vervuiling. Hier faalt de markt en moet de overheid regulerend optreden. Dit marktfalen kan ook verband houden met informatieproblemen en hoge transactiekosten die voorkomen dat burgers en bedrijven zelf een oplossing voor een specifiek probleem zorgen. De markt kan ook leiden aan een gebrek aan concurrentie door marktmacht van aanbieders. Dit veroorzaakt welvaartsverlies en vormt een grond voor actieve interventie van de overheid. 2 Brandveiligheid als publiek belang Bij brandveiligheid spelen externe effecten een grote rol. In de tijd dat woningen vooral van hout waren was dit duidelijker dan tegenwoordig: het was niet ongebruikelijk dat steden door overslaande brand geheel of gedeeltelijk in de as werden gelegd. Hier schuilt een extern effect. Bewoners kunnen zelf besluiten tot de aanschaf van brandbestrijdingsmiddelen of brandpreventiemiddelen, maar bij die aanschaf wordt geen rekening gehouden met de mogelijke schade van brand aan belendende panden. Dit veroorzaakt een onderinvestering in 2 Voor een introductie in de beleidseconomie, gezien door de lens van de publieke belangen theorie, zie Baarsma, Koopmans en Theeuwes (2010).
6 HOOFDSTUK 2 brandbestrijding en brandbeveiliging. Een collectieve regeling van brandbestrijdingsmiddelen via de overheid moet als vangnet dienen. De rolverdeling publiekprivaat is echter nooit absoluut. Met het stijgen van de kosten voor de brandweerinzet komt de vraag naar voren of de gekozen publieke oplossing nog wel optimaal is. Misschien is grotere nadruk op een bijdrage van burgers en bedrijven gewenst nu de brandbestrijding steeds duurder wordt. Wellicht is het in dit perspectief belangrijk om meer in brandpreventie te investeren waar een rol voor private partijen meer voor de hand ligt. Met de groeiende aandacht voor preventie in het brandveiligheidsbeleid verandert ook de rol van de overheid. Vanuit de publieke belangen theorie spelen de volgende knelpunten een rol: 3 informatie: Burgers en bedrijven zijn zich onvoldoende bewust van de risico s en gevolgen van brand waardoor preventiemaatregelen niet of onvoldoende worden genomen. transactiekosten: bij een wijkgerichte aanpak kan preventie goedkoper zijn dan bij individuele aanschaf. Denk aan de aanleg van woningsprinklers in een nieuwe wijk. De organisatie van zo n wijkgerichte aanpak kent transactiekosten, die reden kunnen zijn voor een actieve rol van de overheid. marktmacht: Producenten van preventiemiddelen kunnen mogelijk marktmacht uitoefenen waardoor preventie duurder wordt en mogelijk niet van de grond komt. Hier moet de overheid interveniëren via de instrumenten van het mededingingsbeleid. De maatregelen die in dit onderzoek centraal staan sluiten vooral aan bij de eerste twee argumenten: informatievoorziening en transactiekosten. 2.2 De rol van de maatschappelijke kostenbatenanalyse Als de vraag beantwoord is of de overheid moet interveniëren gaat de maatvoering een rol spelen. Hoe sterk moet de interventie zijn en met welke middelen? Bij beantwoording van deze vraag komt de maatschappelijke kosten-batenanalyse in beeld. Een MKBA beoogt immers alle effecten van een maatregel te wegen, dus ook de indirecte en externe effecten die reden zijn voor overheidsbeleid. Langs die weg kan een inschatting van het effect van de maatregel op de welvaart worden verkregen. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) gaat met andere woorden na of de voordelen van overheidsingrijpen opwegen tegen de nadelen. Overheidsingrijpen is gericht op het oplossen van problemen, maar als het ingrijpen erg duur of weinig effectief is, kan het middel erger zijn dan de kwaal. De toepassing van MKBA heeft in Nederland een hoge vlucht genomen. Sinds 2000 worden infrastructuurprojecten volgens vaste richtlijnen met een MKBA onderzocht. Ook op andere beleidsterreinen worden vaak kosten-batenanalyses uitgevoerd. 3 Voor een overzicht van de publieke belangen bij een vergelijkbaar beleidsveld inbraakpreventie zie Vollaard (2010).
OVERHEIDSBELEID EN BRANDVEILIGHEID 7 Wat is een MKBA? Een MKBA is een systematische methode om de kosten en baten van overheidsbeleid voor de samenleving in kaart te brengen. Als bij uitvoering van een beleidsmaatregel de totale baten voor de maatschappij groter zijn dan de totale kosten, is het resultaat dat de samenleving als geheel erop vooruitgaat. Door alle kosten van de baten af te trekken, wordt een baten-/kostensaldo verkregen. Een positief saldo duidt op een project dat de welvaart verhoogt. Een negatief saldo duidt op een project dat de welvaart verlaagt. Ook is het gebruikelijk om de baten te delen door de kosten: de baten-/kostenverhouding. Een verhouding groter dan 1 duidt dan op welvaartswinst. In de praktijk leiden maatregelen voor sommigen tot baten en voor anderen tot kosten. Zo kunnen bepaalde effecten op nationale schaal niet relevant zijn, maar wel voor bepaalde regio s of bepaalde groepen in de samenleving: de zogenoemde verdelingseffecten. De MKBA moet deze verdelingseffecten zichtbaar maken, ook al gebeurt dit in de praktijk mondjesmaat. De weging van verdelingseffecten is een politieke beslissing. Een MKBA drukt alle aspecten waaraan mensen waarde hechten (voor zover mogelijk) in geld uit en telt deze op. Dat geldt ook voor zaken die meestal niet in geld worden gewaardeerd zoals CO 2 -emissies of sociale cohesie. Met andere woorden: de MKBA hanteert een breed welvaartsbegrip, waarin ook milieu en samenleven bronnen van welvaart zijn. Verschillende effecten zoveel mogelijk onder één noemer brengen zodat ze vergelijkbaar worden, dat is de achterliggende gedachte. Ook de onzekerheden en risico's die met een project samenhangen inventariseert een MKBA. Meestal zijn er grote onzekerheden, zowel over de werking van het project zelf als over de omgeving waarin het project gaat functioneren. Door de onzekerheden weer te geven met bandbreedtes, ontstaat een systematisch overzicht van alle kosten en baten. Kernbegrippen Een MKBA vergelijkt twee toekomstbeelden: een toekomstbeeld met het overheidsbeleid (beleidsalternatief of projectalternatief) en een toekomstbeeld zonder het overheidsbeleid (nulalternatief). De verschillen tussen deze beelden leiden tot kosten en baten. Stel: de CO 2 - emissies groeien naar verwachting sterk, maar blijven met een intensief beleid stabiel. Dan leidt dit beleid tot baten, ook al zien mensen slechts dat de CO 2 -emissies hetzelfde blijven. In een MKBA kunnen ook meerdere beleidsalternatieven met elkaar worden vergeleken zoals emissiehandel, regulering of subsidies. In dit rapport gebeurt dat met pakketten van maatregelen. Door van elk pakket de kosten en baten in beeld te brengen, wordt duidelijk welk beleid het beste scoort. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse is verankerd in de economische wetenschap, in het bijzonder de welvaartseconomie, en wordt veelvuldig toegepast in de praktijk. Veel landen kennen leidraden voor de wijze waarop een KBA moet worden uitgevoerd. Ook Nederland kent een dergelijke leidraad: de Leidraad Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI) 4. De methode is breed toepasbaar op projecten op uiteenlopende beleidsterreinen en kan bijdragen aan een verzakelijking van het beleid. Zo bespreekt de leidraad Kosten-batenanalyses voor BZK hoe de MKBA 4 Eijgenraam, C.J.J, C.C. Koopmans, P.J.G. Tang & A.C.P. Verster, Evaluatie van infrastructuurprojecten; Leidraad voor kosten-batenanalyse, Sdu, Den Haag, (2000).
8 HOOFDSTUK 2 kan worden gebruikt om besluitvorming te ondersteunen op beleidsterreinen die meer in het sociale domein liggen (Poort et al., 2010). In een MKBA is er naast de in geld uitgedrukte effecten ruimte om ook andere effecten mee te nemen. Dit zijn zaken die de nationale welvaart wel beïnvloeden, maar die moeilijk of niet in geld zijn uit te drukken: vraagtekens of PM posten. Het gaat daarbij zaken die niet in geld kunnen worden uitgedrukt zoals unieke natuur, maar ook om zaken waaraan de opstellers van de MKBA, veelal door tijdgebrek, niet toe zijn gekomen. Toegevoegde waarde van een MKBA De MKBA is geen besliscriterium, maar een ondersteunend instrument. De politiek maakt de afweging tussen het kosten-/batensaldo, de verdelingseffecten en andere, bijvoorbeeld electorale overwegingen. Daarbij hoeft niet conform de MKBA besloten te worden, maar de MKBA bevat wel belangrijke inhoudelijke informatie ten behoeve van een politiek besluit. De informatie die een MKBA levert kan op verschillende manieren toegevoegde waarde hebben voor het beleid: informatie voor beleidsmakers of een maatregel welvaartsverhogend is. Dit kan helpen bij het maken van beleidskeuzen. Een MKBA is echter niet meer dan een ondersteunend instrument. Uiteindelijk moet de politiek een keuze maken waarbij andere factoren dan de weging van maatschappelijke kosten en baten de doorslag kunnen geven; inzicht in kosten en baten die anders verborgen waren gebleven; inzicht in de lacunes in de informatie en kennis over kosten en baten; inzicht in verdelingseffecten die geen invloed op het saldo van kosten en baten hebben, maar voor beleidsmakers belangrijke informatie bevatten. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag wie de kosten van de maatregel draagt. De stappen in een MKBA Een MKBA is een methode die volgens een specifiek stappenplan verloopt, zoals toegelicht in de leidraad Kosten-batenanalyses BZK. Figuur 2.1 geeft een schematische weergave van deze stappen. Dit schema is de structuur waarmee de MKBA voor dit onderzoek wordt uitgevoerd. Stap 1: Probleemanalyse: Het beschrijven van de probleemstelling is een belangrijke start van een MKBA. Daarmee moet worden voorkomen dat wordt voorgesorteerd op een specifieke oplossing. Een belangrijk doel van een MKBA is tenslotte de mogelijkheid alternatieve oplossingen te vergelijken. Daar moet de probleemstelling dan wel ruimte voor bieden. Stap 2: De keuze van nul- en projectalternatief: In deze stap worden het nulalternatief en de projectalternatieven vastgesteld. Het nulalternatief beschrijft de meest waarschijnlijke situatie wanneer de maatregel niet doorgaat. De kosten en baten van het projectalternatief worden hiertegen afgezet. Het nulalternatief is niet hetzelfde als niets doen. Bij een groot knelpunt is dit over het algemeen geen optie. Als niets doen dan toch als nulalternatief wordt gekozen, dan dreigt het gevaar van overschatting van toekomstige problemen en daarmee van de baten. Tegelijkertijd moet het nulalternatief ook niet de vorm krijgen van een volwaardig projectalternatief. Daarmee verdwijnt immers de vraag van tafel of het beleid überhaupt zinvol is. Als stelregel voor het nulalternatief geldt: zet het huidige beleid voort, of doe het minimale extra.
OVERHEIDSBELEID EN BRANDVEILIGHEID 9 Het nulalternatief voor deze MKBA is de huidige invulling van het brandpreventiebeleid. Dit betekent dat maatregelen die nog in vervolg op het actieprogramma brandveiligheid worden ontwikkeld niet tot het nulalternatief behoren. Wel valt daar de nu geldende regelgeving onder, zoals bouwkundige brandveiligheidsvoorschriften in het Bouwbesluit. Figuur 2.1 MKBA Stappenplan 1. Probleemanalyse en doelstelling 2. Project en nulalternatief bepalen 3. Projecteffecten in beeld (oorzaak-gevolg) 4. Effecten meten 6. Kosten bepalen 5. Effecten waarderen 7. Kosten en baten opstelling 7. Kosten en baten opstelling 8. Presentatie en interpretatie Bron: SEO Economisch Onderzoek/Atlas voor gemeenten/lpbl (2010) Stap 3: Projecteffecten in beeld. Om de te verwachten projecteffecten in beeld te brengen moeten de causale relaties tussen het project/de maatregel en de verschillende effecten in beeld worden gebracht. Het gaat daarbij zowel om de bedoelde effecten (hoe leidt het beleid tot de doelstelling van beleid: de beleidstheorie) als om onbedoelde, andere effecten. Vervolgens worden in deze stap de effecten gecategoriseerd. Effecten in een MKBA worden veelal ingedeeld in direct, indirect en extern. Deze indeling is belangrijk om te zorgen dat alleen effecten die daadwerkelijk leiden tot een welvaartsverandering worden meegenomen en er dus geen sprake is van dubbeltelling van effecten. Directe projecteffecten zijn kosten en baten voor eigenaar, exploitant en afnemers van de goederen en diensten waarop het project betrekking heeft. Een voorbeeld zijn de kosten voor de eigenaar van een woning die een sprinkler laat installeren en de verminderde kans op letsel en grote schade bij brand. Indirecte effecten zijn kosten en baten die via markttransacties worden doorgegeven aan producenten en consumenten. In veel gevallen betreft het puur een doorgifte van baten, die niet nog eens bij de directe effecten dienen te worden opgeteld. De MKBA-literatuur gebruikt daarbij de metafoor van een vijver waarin een steen wordt geworpen: de kringen worden steeds groter, maar de totale waterspiegelstijging is niet groter dan het volume van de steen. Wel kan de wijze waarop effecten worden doorgegeven van belang zijn voor de verdelingseffecten: wie betaalt en wie profiteert.
10 HOOFDSTUK 2 Externe effecten zijn kosten en baten die buiten iedere markt om bij anderen dan de eigenaar of exploitant en afnemers van projectgoederen en -diensten worden veroorzaakt en die deze partijen niet van nature meenemen in hun beslissing. Het klassieke voorbeeld uit infrastructuur zijn de uitstoot van schadelijke stoffen en geluidhinder. In deze stap van het onderzoek worden de projecteffecten gecategoriseerd en in oorzaak/gevolgdiagrammen in beeld gebracht. Stap 4 en 5: Kosten bepalen en effecten waarderen. Het kwantificeren van de in stap drie geïnventariseerde relaties is vaak de lastigste stap in de MKBA. De (verwachte) ontwikkelingen bij het projectalternatief worden afgezet tegen de (verwachte) ontwikkelingen bij het nulalternatief en kwantitatief ingevuld. Het gaat om het netto-effect van beleid. Er zijn verschillende methoden om de effecten in geld uit te drukken. De keuze van de methode wordt ingegeven door het type effect en de beschikbaarheid van gegevens. Daarbij bestaat een onderscheid tussen geprijsde en niet-geprijsde effecten: Geprijsde effecten. Hier gaat het bijvoorbeeld om de bijdrage die wordt betaald voor producten of diensten. Deze effecten zijn eenvoudig in geld uit te drukken. Niet-geprijsde effecten. Hier gaat het bijvoorbeeld om de waarde van een mensenleven of leed als gevolg van een misdrijf. Hoewel deze effecten geen directe marktwaarde hebben, is het van belang ze toch zoveel mogelijk in geld uit te drukken. Vaak kan dat langs indirecte weg of via enquêtes. Stap 6: Presentatie overzicht maatschappelijke kosten en baten. Vervolgens worden de kosten en baten in de tijd uitgezet en uitgedrukt in euro s van een basisjaar. Dit heet het contant maken of verdisconteren van de kosten en baten. Hoe verder kosten en baten in de toekomst liggen, hoe minder ze op dit moment waard zijn. Het is in MKBA s gebruikelijk een reële discontovoet van 5,5% te hanteren. Na optelling van de kosten en baten kan het saldo in een overzichtelijke tabel gepresenteerd en verklaard worden. Stap 7: Gevoeligheidsanalyse. Ten slotte is van belang het presenteren van bandbreedtes en gevoeligheidsanalyses en het helder maken van de verdelingseffecten (de actoranalyse. Bij de opstelling van de contante waarde van de kosten en de baten wordt daarom een uitsplitsing naar partijen (actoren) gemaakt, zodat herverdelingseffecten inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Tevens wordt aan het eind van het onderzoekstraject onderzocht hoe de uitkomsten veranderen bij realistische veranderingen in de gehanteerde aannames: de gevoeligheidsanalyse. Dit levert een bandbreedte op waarbinnen de uitkomst van de MKBA zich realiter moet begeven. Mogelijke elementen voor de gevoeligheidsanalyse zijn: installatiekosten: om rekening te houden met kostenstijgingen bij de installatie van rookmelders, is het verstandig om een bandbreedte aan te houden bij de installatiekosten. Een kostenstijging heeft een direct effect op het resultaat van de MKBA; effectiviteit rookmelder: de veronderstelling over de effectiviteit van de preventiemaatregel is zeer bepalend voor de resultaten van de MKBA. Via een gevoeligheidsanalyse met een bandbreedte voor de daling van het aantal slachtoffers, kan het onzekere karakter van de effectiviteit worden geanalyseerd; productieverlies: de kosten hangen sterk samen met de kenmerken van de gewondenpopulatie (vooral leeftijd). Nader onderzoek hiernaar is nodig voor een onderbouwing van de inschatting van het productieverlies;
OVERHEIDSBELEID EN BRANDVEILIGHEID 11 immateriële schade: hier is een bandbreedte nodig om rekening te houden met de onzekerheden in de Value of statistical life (VSL) of QALY s, maatstaven om de waarde van een mensenleven respectievelijk een jaar uit een mensenleven in geld uit te drukken; materiële schade: variaties in de waarde van de schade aan woningen bepaalt de baat van vermeden schade als gevolg van preventie; implementatiekosten maatregel: het is verstandig hiervoor een bandbreedte te bepalen. Box 2.1 Verkeersveiligheid als voorbeeld Verkeersveiligheid is bij uitstek een terrein waar de wetenschappelijke onderbouwing van het beleid een voorbeeld zou kunnen vormen voor het brandveiligheidbeleid. De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) voert fundamenteel en beleidsgericht onderzoek uit op alle onderdelen van de verkeersveiligheid. Zo berekent SWOV periodiek de kosten van verkeersongevallen in Nederland, die in 2003 12,3 miljard bedroegen. Verder financiert SWOV wetenschappelijk onderzoek om de verschillende kostencomponenten beter te onderbouwen. Een voorbeeld hiervan is het promotieonderzoek van Arianne de Blaeij naar de Monetaire waarde van een statistisch mensenleven in een verkeersveiligheidscontext. In 1994 is een omvangrijk internationaal vergelijkend onderzoek gepubliceerd over de wijze waarop in veertien Europese landen de kosten van verkeersongevallen worden vastgesteld. Dit rapport doet aanbevelingen over de categorieën van kosten die onderzocht moeten worden en over de meetmethoden die per categorie gehanteerd moeten worden. Samengevat zijn de vijf hoofdcategorieën van de kosten van verkeersongevallen: medische kosten: betreft de behandeling van slachtoffers, zoals kosten voor ziekenhuisopname, revalidatie enzovoort (op basis van herstelkostenmethode); productieverlies: deze kosten vloeien voort uit de tijdelijke of permanente arbeidsongeschiktheid van gewonden en uit het geheel wegvallen van de productie van overleden verkeersslachtoffers; verlies aan kwaliteit van leven voor slachtoffers en hun naasten: dit zijn de immateriële kosten in de vorm van leed, pijn, verdriet en verlies aan levensvreugde (op basis van QALY s of eventueel willingness to pay ); materiële kosten: deze vloeien voort uit de beschadiging van goederen zoals voertuigen, lading en wegen (op basis van herstelkostenmethode); afhandelingskosten: hierbij gaat het om de kosten van de afhandeling van ongevallen en de daarbij ontstane schade door organisaties als brandweer, politie, justitie en verzekeraars (op basis van herstelkostenmethode). Doel van de MKBA woningbrand De MKBA woningbrand is bedoeld als een eerste, concrete toepassing van de leidraad Kostenbatenanalyse voor BZK. De resultaten van de MKBA voor de drie projectalternatieven kunnen de besluitvorming in het brandveiligheidsbeleid informeren en ondersteunen. Daarnaast is de MKBA een test voor de leidraad. De conclusies zullen aangeven wat de ervaringen zijn met de toepassing van de leidraad en waar mogelijke verbeteringen gevonden kunnen worden.