Cover Page The handle http://hdl.handle.net/1887/45322 holds various files of this Leiden University dissertation. Author: Vergeer, E.J.M. Title: Regeldruk vanuit een ander perspectief : onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers Issue Date: 2017-01-25
Regeldruk vanuit een ander perspectief
Regeldruk vanuit een ander perspectief Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof. mr. C.J.J.M. Stolker, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op woensdag 25 januari 2017 klokke 16.15 uur door Emmerentiana Johanna Maria Vergeer geboren te Boskoop in 1982
Promotor: prof. dr. W.J.M. Voermans Promotiecommissie: prof. dr. A.C.M. Meuwese (Tilburg University) prof. dr. W.S.R. Stoter (Erasmus Universiteit Rotterdam) prof. dr. C.L.J. Caminada dr. M. Dechesne Dit proefschrift kwam mede tot stand met steun van de Kamer van Koophandel, het Leiden University Dual PhD Centre The Hague en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling Lay-out: Anne-Marie Krens Tekstbeeld Oegstgeest 2017 E.J.M. Vergeer Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means
Nein, gerade Tatsachen gibt es nicht, nur Interpretationen Er bestaan geen feiten, alleen interpretaties F.W. Nietzsche (1844-1900)
Woord vooraf Een ervaring die mijn leven heeft veranderd. Dat is denk ik de beste omschrijving van het wetenschappelijk onderzoek dat ik de afgelopen jaren heb mogen uitvoeren. Zoals bij elke promovendus, ging het ook bij mij gepaard met ups en downs. Wat in mijn ogen begon als gewoon een nieuw project op mijn werk, groeide al snel uit tot veel meer dan dat: het werd omvangrijker, persoonlijker, meeslepender. De ups waren talrijk. Ik genoot van de motiverende reacties van brancheorganisaties en vertegenwoordigers van overheidsinstanties. Ze toonden vanaf de start van mijn onderzoek belangstelling voor mijn aanpak, verschaften me informatie en namen de tijd om met mij van gedachten te wisselen over mijn resultaten. Ook de interviews die ik met ondernemers mocht afnemen, heb ik als zeer bijzonder ervaren: de openhartigheid, maar ook de emotie die ik bij hen zag als het over hun relatie met de overheid ging, motiveerden mij. De nauwe betrokkenheid van al die partijen, bood mij een bijzonder klankbord en gaf me extra energie om een antwoord op die ene vraag te vinden. Grote vreugde was er dan ook toen ik een doorbraak in mijn onderzoeksresultaten bereikte: de tientallen voorbeelden die door ondernemers ter sprake waren gebracht, waren terug te herleiden naar drie cruciale factoren! Ik ben trots, maar bovenal dankbaar dat ik dit onderzoek heb mogen uitvoeren op de manier waarop ik dat zelf graag wilde doen. Niet altijd had ik daarvoor zelf al de vereiste kennis in huis, maar dankzij de goede begeleiding van mijn promotor en de staf van het Leiden University Dual PhD Centre lukte het me om me dat eigen te maken. Mijn bijzondere dank gaat uit naar Mark en Charlotte, van wie ik veel heb mogen leren op het gebied van onderzoeksmethoden en -analyses. Met hun grote kennis van empirisch onderzoek, waardevolle feedback én geduldige begeleiding, zijn ze voor mij van grote waarde geweest. In de afrondende fase hebben ook Esmé, Petra, Pieter, Johannes en Laurens mij geholpen en van waardevolle adviezen voorzien. Heel graag bedank ik ook mijn promotor Wim Voermans voor de belangrijke rol die hij voor mij had: hij is niet alleen goed thuis in het onderwerp regeldruk, maar hielp me ook om mijn onderzoeksvraag die voortkwam uit mijn praktijkervaring met een wetenschappelijke bril te benaderen. Bovendien wisten zijn enthousiasme en positieve benaderingswijze mij op cruciale momenten op te beuren, waardoor ik met vertrouwen en energie nog weer even de schouders eronder zette. Ook bedank ik Amanda die, samen met Charlotte,
VIII Woord vooraf bereid was om mij als paranimf te ondersteunen bij de verdediging van dit proefschrift. Mijn voormalige werkgever (de Kamer van Koophandel) en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling ben ik ontzettend dankbaar voor de kans die ze me boden om het onderzoek te starten en voor het scheppen van de noodzakelijke randvoorwaarden. Speciale vermelding daarbij verdienen Cees Broeksma, Ben Schuttenbeld en Adriaan in t Groen, die me er destijds van overtuigden om deze uitdaging aan te gaan, maar me ook gedurende het traject niet uit het oog verloren. Nu, vijf jaar later, kijk ik terug op een mooie en unieke ervaring. Die had ik niet kunnen én niet willen opdoen zonder de steun van mijn dierbaren: mijn ouders, familie, vrienden en naaste collega s. Bijzondere vermelding verdient mijn partner Peter, die werkelijk op ieder moment van de dag even scherp lijkt te zijn: diverse malen werd hij tot diep in de nacht uit zijn slaap gehouden voor het redigeren van mijn teksten of inhoudelijke discussies over mijn onderzoek. De leuke en minder leuke momenten kon ik met hem delen en steeds wist hij me op te peppen óf juist te temperen. Dankzij allen stond ik er nooit alleen voor. Bedankt!
Inhoudsopgave OVERZICHT VAN FIGUREN EN TABELLEN LIJST VAN AFKORTINGEN INLEIDING. WAT IS REGELDRUK? XIII XV XVII 1 DE GESCHIEDENIS VAN HET REGELDRUKBELEID IN NEDERLAND 1 1.1 Kabinetten Lubbers kleinere overheid, minder regels 1 1.1.1 De Grote Operaties: snijden in regels en het ambtenarenapparaat 2 1.1.2 Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering 4 1.1.3 Deregulering in internationaal verband 6 1.2 Kabinetten Kok marktwerking 7 1.2.1 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) 7 1.2.2 Deregulering in internationaal verband 10 1.3 Kabinetten Balkenende kwantificering: 25% reductie 10 1.3.1 Actieprogramma Andere Overheid 10 1.3.2 Programma Regeldruk Bedrijven 14 1.3.3 Actal 16 1.3.4 Eindrapportage Regeldruk 17 1.4 Kabinetten Rutte aandacht voor maatwerk 18 1.4.1 Voorkomen van nieuwe regeldruk 19 1.4.2 Dienstverlening 20 1.4.3 Beter en Concreter 22 1.4.4 Maatwerkaanpak 24 1.4.5 Omgevingswet 24 1.4.6 Deregulering in internationaal verband 24 1.4.7 Actal 29 1.5 Conclusie 30 2 REGELDRUK: VOOR MEERDERE INTERPRETATIES VATBAAR 33 2.1 Theorieën over regulering 34 2.1.1 Economische theorieën over regulering 35 2.1.2 Economische theorieën in het dereguleringsdebat 51 2.1.3 Interveniëren via het recht: functies en bijeffecten van regelgeving 57
X Inhoudsopgave 2.2 Wanneer is sprake van regeldruk? 61 2.2.1 De economische benadering van regeldruk 64 2.2.2 De juridische benadering van regeldruk 65 2.3 De meetbaarheid van regeldruk 68 2.3.1 Economische benadering van meetbaarheid 68 2.3.2 Juridische benadering van meetbaarheid 71 2.4 Hoe ondernemers regeldruk ervaren 72 2.4.1 Onderzoek onder ondernemers 74 2.4.2 Wetenschappelijke literatuur 78 2.5 Conclusie 92 3 REGELDRUK IN DE OGEN VAN ONDERNEMERS 93 3.1 Onderzoekskader 93 3.1.1 Begrippen en terminologie 95 3.2 Onderzoeksmethode 96 3.2.1 Verkennende interviews belanghebbenden 98 3.2.2 Exploratieve enquête 98 3.2.3 Verdiepende interviews 100 3.3 De enquêtevragen nader bekeken 101 3.3.1 Regels 102 3.3.2 Aspecten 103 3.3.3 Instanties 103 3.3.4 Kosten 104 3.3.5 Effect van de aanpak 105 3.4 Verdiepende interviews nader bekeken 105 3.5 Onderzoekspopulatie, steekproef en respons 107 3.5.1 Onderzoekspopulatie 108 3.5.2 Steekproef en procedure van verzending 112 3.5.3 Respons 114 3.5.4 Betrouwbaarheid 117 3.6 Statistische technieken en analysebeslissingen 118 3.7 Conclusie 118 4 KOSTEN VAN SECUNDAIR BELANG 121 4.1 Hoe ervaren ondernemers de overheid? 122 4.1.1 Oordeel over regel-terreinen 124 4.1.2 Niet alle bedrijven ervoeren hinder 127 4.2 Waardoor hebben ondernemers last van regels of instanties? 130 4.2.1 Verschillen tussen branches 131 4.2.2 Twee clusters: werkbaarheid en kosten 133 4.2.3 Welke kosten maakten ondernemers door regels? 137 4.2.4 Geen kosten 139 4.3 Hoe verloopt het contact met overheidsinstanties? 142 4.3.1 Verschillen tussen respondenten 146
Inhoudsopgave XI 4.3.2 Vooroordeel of eigen ervaring? 150 4.3.3 Oordeel over meest recente contact 152 4.4 Beoordeling aanpak regeldruk 155 4.4.1 Enkele maatregelen voorgelegd 156 4.5 Conclusie 160 5 HET MOET WEL ERGENS GOED VOOR ZIJN 161 5.1 Positieve en negatieve voorbeelden, wanneer werd regeldruk ervaren? 163 5.1.1 Arbeidsinspectie (tegenwoordig Inspectie SZW) 166 5.1.2 Belastingdienst 168 5.1.3 Brandweer 169 5.1.4 Centraal Bureau voor de Statistiek 170 5.1.5 Douane 172 5.1.6 Gemeenten 173 5.1.7 Kamer van Koophandel 174 5.1.7 Milieudienst 175 5.1.8 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit 177 5.1.9 Politie 178 5.1.10 Productschappen 179 5.1.11 Provincies 180 5.1.12 UWV 181 5.1.13 Waterschappen 182 5.2 Regeldruk, wat is dat? In abstracto 182 5.3 Nadere duiding opvallende enquêteresultaten 187 5.3.1 Milieu- en ruimtelijke ordening versus financiële administratie 188 5.3.2 Samenhang met het aantal personeelsleden 192 5.4 Conclusie 195 6 REGELDRUK VERSUS REGELDRUK: HETZELFDE OF TOCH NIET? 197 6.1 Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? 198 6.1.1 Factor 1: kosten 199 6.1.2 Factor 2: werkbaarheid 199 6.1.3 Factor 3: gepercipieerd nut 200 6.1.4 Proportionaliteit: samenspel tussen drie factoren 202 6.2 Hoe verhoudt ondernemersvisie zich tot dereguleringsoperaties? 202 6.2.1 Factor 1: Kosten 203 6.2.2 Factor 2: Werkbaarheid 204 6.2.3 Factor 3: Gepercipieerd nut 204 6.3 Gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering en beleidsaanbevelingen 205 6.3.1 Inzicht 1: aansluiten op de beleving van ondernemers 205 6.3.2 Inzicht 2: onderscheiden van doelen en doelgroepen 207 6.3.3 Inzicht 3: ruimte voor maatwerk 208 6.3.4 Aanbevelingen 208 6.4 Wetenschappelijke reflectie 210
XII Inhoudsopgave 6.5 Methodologische overwegingen en vervolgonderzoek 214 SAMENVATTING 217 SUMMARY 225 AANGEHAALDE LITERATUUR 233 BIJLAGEN 249 3.1 Onderzoekspopulatie 251 3.2 Overzicht aspecten, relatie met andere onderzoeken 257 3.3 Categorieën in relatie tot ander onderzoek 259 3.4 Vragenlijst enquêtes 261 3.5 Respondenten enquête 277 3.6 Vragen gestructureerde interviews 279 3.7 Structuur dialoogmodel 283 4.1 Terreinen van hinder 285 4.2 Overzicht kosten in relatie tot Standaard Kosten Model 287 5.1A Beoordeling arbeidsinspectie 289 5.1B Beoordeling Belastingdienst 291 5.1C Beoordeling brandweer 293 5.1D Beoordeling CBS 295 5.1E Beoordeling Douane 297 5.1F Beoordeling gemeenten 299 5.1G Beoordeling KvK 301 5.1H Beoordeling milieudienst 303 5.1I Beoordeling NVWA 305 5.1J Beoordeling politie 307 5.1K Beoordeling productschappen 309 5.1L Beoordeling provincies 311 5.1M Beoordeling UWV 313 5.1N Beoordeling waterschappen 315 5.2 Weergave visualisatieopdracht 317 5.3 Overzicht geïnterviewden 321 CURRICULUM VITAE 323
Overzicht van figuren en tabellen FIGUREN 1.1 Weergave administratieve lasten 1.2 De indeling van regeldruk op de website Goed opgelost! 2.1 Europese landen ingedeeld naar regulering arbeids- en productmarkt 2.2 Economische groei afgezet tegen regulering 2.3 Machtafstand tegenover onzekerheidsvermijding 4.1 De meest hinderlijke regels voor respondenten 4.2 Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche 4.3 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar branche 4.4 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar werkzame personen 4.5 Totale groep respondenten, naar aantal werkzame personen 4.6 Belang van regeldrukaspecten volgens respondenten, naar branche 4.7 Het belang van regeldrukaspecten, in twee categorieën: kosten en werkbaarheid 4.8 Regeldruk in twee clusters 4.9 De kosten die respondenten maken ten gevolge van regelgeving 4.10 Kosten die respondenten maken voor interne deskundigen 4.11 De verdeling van de categorieën wel/geen extra kosten door regels, naar branche 4.12 Respondenten die geen extra kosten maken door regels, naar bedrijfsgrootte 4.13 Beoordeling van het CBS door respondenten, naar branche 4.14 Beoordeling van gemeenten door respondenten, naar branche 4.15 Beoordeling van de milieudienst door respondenten, naar branche 4.16 Beoordeling van de politie door respondenten, naar branche 4.17 Twee voorbeelden van de negatieve relatie tussen het algemene oordeel over instanties en het oordeel na recent contact 5.1 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (1) 5.2 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (2) FIGUREN OPGENOMEN IN BIJLAGEN 3.7.1 Dialoogmodel 4.1.1 Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche
XIV Overzicht van figuren en tabellen TABELLEN 2.1 Administratieve lasten als percentage van toegevoegde waarde 4.1 Significantie hinderlijke regels naar branche 4.2 De invloed van aspecten op de beleving van regeldruk door respondenten 4.3 Verdeling van de aspecten over twee clusters: werkbaarheid en kosten 4.4 Waardering van de dienstverlening van instanties door respondenten 4.5 Clustering van instanties: milieu & omgeving 4.6 Clustering van instanties: statistiek & personeel 4.7 Clustering van instanties: export & inspectie 4.8 Clustering van instanties: inschrijving & start van een bedrijf 4.9 Clustering van instanties: brandveiligheid 4.10 Beoordeling instanties door respondenten, in relatie tot oordeel recente ervaring TABELLEN OPGENOMEN IN BIJLAGEN 3.1.1 Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Agri & food 3.1.2 Overzicht bedrijven behorende tot de keten Agri & food 3.1.3 Overzicht bedrijven behorende tot topsector High tech systemen en materialen 3.1.4 Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Logistiek 3.2.1 Overzicht aspecten, relatie tot factoren uit ander onderzoek 3.3.1 Categorieën van regels in relatie tot ander onderzoek 3.5.1 Respondenten opgesplitst naar branches 4.2.1 Overzicht kosten, in relatie tot Standaard Kosten Model (SKM) 5.1A.1 Beoordeling arbeidsinspectie 5.1B.1 Beoordeling Belastingdienst 5.1C.1 Beoordeling brandweer 5.1D.1 Beoordeling CBS 5.1E.1 Beoordeling Douane 5.1F.1 Beoordeling gemeenten 5.1G.1 Beoordeling KvK 5.1H.1 Beoordeling milieudienst 5.1I.1 Beoordeling NVWA 5.1J.1 Beoordeling politie 5.1K.1 Beoordeling productschappen 5.1L.1 Beoordeling provincies 5.1M.1 Beoordeling UWV 5.1N.1 Beoordeling waterschappen 5.2.1 Indeling regeldrukaspecten door respondenten 5.2.2 Wijze van groepering regeldrukaspecten door respondenten 5.3.1 Overzicht geïnterviewde respondenten (geanonimiseerd)
Lijst van afkortingen Actal AL APV AR BBP BET BZK CBS EZ IA IAK IPAL OESO OECD KHN KvK LET LTO MDW MKB NJB NVWA REFIT RIA SBI SKM SZW TLN UWV VNG WODC WRR XBRL Adviescollege toetsing regeldruk Administratieve Lasten Algemene Plaatselijke Verordening Algemene Rekenkamer Bruto Binnenlands Product Bedrijfseffectentoets Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Bureau voor de Statistiek Ministerie van Economische Zaken Impact Assessment Integraal Afwegingskader Interdepartementale projectdirectie administratieve lasten bedrijven Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Organisation for Economic Cooperation and Development Koninklijke Horeca Nederland Kamer van Koophandel Lokale Effecten Toets Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit midden- en kleinbedrijf Nederlands Juristenblad Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit Regulatory Fitness and Performance Programme Regulatory Impact Assessment Standaard Bedrijfsindeling Standaard Kosten Model Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Transport en Logistiek Nederland Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid extensible Business Reporting Language