Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid 1 Wat is basisbereikbaarheid? De Vlaamse regering heeft bij haar aantreden in 2014 voor het eerst het begrip basisbereikbaarheid gelanceerd. Op blz. 40 van het regeerakkoord van 23 juli 2014 wordt het begrip basisbereikbaarheid slechts heel summier vermeld: We willen een goed openbaar vervoeraanbod waarborgen dat meer vraaggestuurd is. Voor de reiziger betekent dat maximaal inzetten op comfortabele voertuigen, optimale frequenties, concurrentiële snelheid en eenvoud geïntegreerde dienstverlening en tarieven. Het concept van basismobiliteit wordt geëvalueerd en evolueert op basis hiervan naar basisbereikbaarheid. In dunbevolkte gebieden realiseren we in nauw overleg met de lokale besturen een antwoord op de specifieke vervoersvragen en dit wordt op basis van reizigersvervoersstromen, via de MOBIB-kaart en het RETIBO-systeem verzameld. Met een gericht aanbod wordt vervoersarmoede vermeden. We zetten daarvoor in op innovatieve vervoersconcepten en stimuleren die sterk, zoals bijvoorbeeld belbussen, deeltaxi s/regiotaxi s, buurtbussen, deelfietsen, deelauto s 1.1 Definitie Het duurt tot 14 januari 2016 voor Vlaams minister Weyts met de Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement doc. 614 (2015-2016) Nr. 1), goedgekeurd door de Vlaamse regering op 18 december 2015 (VR 2015 1812 DOC. 1446), aan het Vlaams parlement een definitie van basisbereikbaarheid voorlegt: Basisbereikbaarheid staat voor het kunnen bereiken van belangrijke maatschappelijk functies op basis van een vraaggericht systeem en met een optimale inzet van middelen. Deze zal gerealiseerd worden door een samenspel en integratie van initiatieven uit verschillende beleidsdomeinen en verschillende actoren, maar ook louter binnen het beleidsdomein MOW is ruimte voor optimalisatie. Deze definitie is behoorlijk vaag. In de conceptnota wordt wel duidelijk dat er van een evaluatie van de basismobiliteit, die volgens het regeerakkoord automatisch tot basisbereikbaarheid zou leiden (!), geen sprake meer is. Men wil gewoon koste wat het kost van basismobiliteit af, hoewel die in het Decreet betreffende de organisatie van het personenvervoer over de weg en tot oprichting van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen van 28 maart 2001 nog altijd wettelijk verankerd is. De beheersovereenkomst met De Lijn voor de periode 2017-2020 (Transitie naar De Lijn 2.0, 23 december 2016) zegt dat in de managementsamenvatting op blz. 4 onomwonden: TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 1
Het Vlaams beleid vervangt basismobiliteit door basisbereikbaarheid. Vlaanderen evolueert naar een vraaggestuurd en gelaagd model. Op de grote assen waar De Lijn veel reizigers vervoert, blijft de inzet van een comfortabele, betrouwbare bus of tram de oplossing. Waar de vraag verschillend is, zal ook het mobiliteitsaanbod gedifferentieerd zijn. De Lijn zet m.a.w haar middelen efficiënt en gericht in, i.f.v. de mobiliteitsvraag. Daarnaast draagt De Lijn door haar complementair aanbod bij aan verknoopte mobiliteit. 1.2 Vervoersregio s De 5 provinciale entiteiten van De Lijn worden opgedoekt en vervangen door 15 vervoersregio s. In elke vervoersregio wordt een vervoersregioraad opgericht. Binnen de vervoerregio s wordt een modusonafhankelijke, lokale, mobiliteitsregie georganiseerd. De vervoersregio staat in voor de bottom-up bewaking, sturing en de evaluatie van de basisbereikbaarheid. De vervoerregio geniet grote(re) vrijheid om de basisbereikbaarheid aanvullend op en ter versterking van het top-down vastgelegde kernnet te regisseren. De vervoerregio is een permanent orgaan. (Conceptnota basisbereikbaarheid, Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016, blz. 8) Die vervoersregioraad wordt in de documenten steevast, maar verwarrend vervoerregio genoemd. 1.3 Structuur Basisbereikbaarheid is vraaggestuurd in plaats van aanbodsgestuurd. Het is een vervoersmodel dat uit vier lagen bestaat: 1 Het treinnet: binnen de Belgische federale staatsstructuur heeft het Vlaamse Gewest geen zeggenschap over de spoorwegen, die nochtans wel de ruggengraat van het openbaar vervoer vormen. Het treinnet bestaat uit internationale, intergewestelijke en interregionale verbindingen. De NMBS voert hierover als spoorwegoperator de regie. 2 Het kernnet is een verzameling van verbindende lijnen tussen grote kernen. De Lijn voert de regie en is als interne operator aangesteld. De vervoersregioraden bespreken en adviseren het kernnet. 3 Het aanvullend net bestaat uit ontsluitende lijnen, die een aanvoerfunctie vervullen naar het treinnet en kernnet, en uit de huidige functionele lijnen. De Lijn is nog wel de interne operator, maar heeft verder uitsluitend een adviserende bevoegdheid. De beslissingsmacht over de uitbouw van het aanvullend net ligt bij de vervoersregioraden. 4 Het vervoer op maat is complementair aan de hogere hiërarchische netten. Het is de optelsom van allerhande lokale initiatieven op vlak van vraagafhankelijk vervoer en doelgroepenvervoer, die gestalte kunnen krijgen in creatieve vervoersoplossingen. De vervoersregioraden beslissen autonoom over de vormgeving van het vervoer op maat. TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 2
1.4 Beleidsverantwoordelijkheid Op blz. 10 van de Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016) wordt de beleidsverantwoordelijkheid in redelijk vage termen omschreven: Om te komen tot een aanbod van openbaar vervoer dat niet op zichzelf staat maar deel uitmaakt van het totale mobiliteitsnetwerk, is nood aan een overkoepelende, modusonafhankelijke mobiliteitsregie. De regie is en blijft in handen van de Vlaamse overheid, onder bevoegdheid van de minister voor Mobiliteit. Deze delegeert echter een aantal verantwoordelijkheden aan bepaalde actoren, zonder hierbij echter de beleidsfuncties en exploitatiefuncties al te zeer te mengen. De (overkoepelende) beleidsfunctie komt in de eerste plaats het modusneutrale departement MOW toe. Exploitatiefuncties worden opgenomen door de IVA s, EVA s en private spelers. De verantwoordelijkheden zijn afhankelijk van het niveau van de regierol: o strategisch niveau: vastleggen beleidsprincipes en service levels op hoog niveau o tactisch niveau: beleidsprincipes en service levels vertalen in netwerken en projecten o operationeel niveau: bedienen van de netwerken en uitvoeren van de projecten Welke actor welke verantwoordelijkheid krijgt op welk regieniveau zal nog verder uitgeklaard worden onder andere op basis van de ervaringen in de pilootprojecten. Alle macht komt bij de vervoersregioraden te liggen. Daarin nemen de lokale besturen het voortouw. Ze moeten bij consensus beslissen. De Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016) zegt daarover op blz. 11: De vervoerregio bewaakt, stuurt en evalueert de realisatie van basisbereikbaarheid. Het zijn de lokale besturen die binnen de vervoerregio tot mobiliteitsvoorstellen komen. Zowel expertise aan de kant van modusonafhankelijk mobiliteitsregie (Departement MOW, MAV s, ) als vanuit de operationele exploitatie (De Lijn, AWV, NMBS, Infrabel..) zitten mee aan tafel. De interne structuur van deze organisaties wordt eveneens afgestemd op de specifieke noden en kenmerken van de vervoerregio s om tot een optimale werking te komen. Elke vervoerregio wordt bijgestaan door een mobiliteitsbegeleider die het modusneutrale departement MOW vertegenwoordigt. Deze mobiliteitsbegeleider koppelt terug met het centrale niveau. De spelregels voor de bestuurlijke dialoog in de schoot van de vervoerregio en tussen de vervoerregio en het Vlaams beleidsniveau worden vastgelegd in een aangepast mobiliteitsdecreet. Daarbij wordt gestreefd naar een consensus. De vervoerregio zal het top-down uitgewerkte kernnet op Vlaams niveau bespreken en adviseren. Over de uitrol van het aanvullend net en het vervoer op maat zal door de vervoerregio beslist worden. Indien binnen een aanvaardbare tijd niet tot consensus gekomen wordt binnen de vervoerregio, zal de centrale regie als eindbeslisser optreden. TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 3
1.5 Financiering Volgens blz. 14 van de Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016) gebeurt de financiering van basisbereikbaarheid met een gesloten enveloppe, d.w.z. dat verbeteringen, die men op een bepaalde plaats wil uitvoeren, onvermijdelijk ten koste gaan van het bestaande aanbod op een andere plek: De financiering van dit verbeterd, gelaagd vervoersaanbod zal voortspruiten uit de optelsom van de huidige budgetten die vandaag naar een versnipperd mobiliteitsaanbod vloeien in elke vervoerregio. Efficiëntiewinsten kunnen met andere woorden ingezet worden in een verbeterd vraaggestuurd aanbod. 1.6 Proefprojecten Volgens de Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016) zal basisbereikbaarheid uitgetest worden met proefprojecten in de vervoersregio s Aalst, Mechelen en Westhoek (Oostende) [sic] met de bedoeling praktijkervaring te verwerven. De proefprojecten vinden plaats binnen een regelluw kader, waardoor het decreet netmanagement voor de desbetreffende vervoersregio s buiten werking wordt gezet. In dat kader heeft het Vlaams Parlement op 29 juni 2016 het decreet houdende de invoering van een regelluw kader in functie van de proefprojecten Basisbereikbaarheid (gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 4 augustus 2016) goedgekeurd. Dat geldt voor de vervoersregio s Aalst, Mechelen, Westhoek (zonder Oostende!) en nadien toegevoegd stad Antwerpen. 1.7 Uitvoeringsplanning Op blz. 15 van de Conceptnota basisbereikbaarheid (Vlaams Parlement, doc. 614 d.d. 14 januari 2016) staat volgend stappenplan en tijdsschema: Voorbereiding proefproject = voorjaar 2016 Voorzien regelluwe zone en opstart proefproject = zomer 2016 Evaluatie proefproject = najaar 2017 Nieuw regelgevend kader = 2018 Inmiddels heeft de Vlaams minister Weyts op blz.36 van zijn Conceptnota over de stand van zaken van de Basisbereikbaarheid (VR 2017 2710 DOC. 1072), voorgelegd aan de Vlaamse regering op 27 oktober 2017, een nieuwe planning aangekondigd: TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 4
De invoering zal dus meer tijd in beslag nemen dan oorspronkelijk gedacht. 2 Basisbereikbaarheid versus kwaliteit van het openbaar vervoer 2.1 Bus en rail als één geheel TreinTramBus vreest voor afbouw, versnippering en vervoersarmoede. Voor de reiziger is het essentieel dat het hele openbaar vervoer één geheel is, net als het wegennet voor de auto. Informatie, dienstregelingen en tarieven moeten geïntegreerd zijn. TreinTramBus vreest dat de geplande vervanging van de huidige vijf entiteiten van De Lijn door vijftien vervoerregio s en talrijke vervoerders voor het vervoer op maat de broodnodige coördinatie nog veel moeilijker zal maken. Dendermonde wordt vandaag bijvoorbeeld bediend door drie entiteiten van De Lijn en krijgt daar binnen enkele jaren lijnen uit 5 verschillende vervoerregio s voor in de plaats: Gent, Waasland, Aalst, Mechelen en Brussel, misschien nog aangevuld met een aantal lokale spelers. Waar zal je terecht kunnen als een vervoersdienst op maat, geëxploiteerd door een plaatselijk bedrijf, niet komt opdagen of als je je aansluiting mist? Wie zal ervoor zorgen dat alle vervoerslagen in één geïntegreerde routeplanner terechtkomen? 2.2 Onnodige dogmatiek vermijden In het verleden wilde men met één bus vaak zowat alles doen: iedereen bedienen en tegelijk steden met elkaar verbinden. Heel wat lijnen maken daardoor te veel omwegen om aantrekkelijk te zijn voor langere ritten. Minder kronkels en omwegen dus zijn prima. Het strekken van lijnen mag echter geen dogma worden. Niet alleen geïsoleerde wijken of woningen dreigen hun busverbinding te verliezen, ook de bediening van dorpskernen die niet op een grote as liggen staat op de helling. Nadat die dorpen eerder al hun winkels, postkantoor en banken zagen sluiten, laat binnenkort ook De Lijn ze links liggen. Minister Weyts wil dat de bus sneller wordt en dat de reizigers te voet, met de fiets of met vervoer op maat naar de haltes gaan. In de praktijk valt te vrezen dat mensen vooral de auto zullen nemen, niet om naar de bushalte te gaan maar voor hun volledige traject. Voor wie geen auto heeft of fietsen geen optie is, dreigt vervoersarmoede en sociaal isolement. Dat bussen en trein elkaar niet beconcurreren is de logica zelve, maar in het proefproject van de vervoersregio dreigt dat tot een absurde situatie te leiden. Lijn 550 Mechelen Duffel Lier rijdt tussen Mechelen en Duffel parallel met de trein en krijgt daarom een nieuwe route via het centrum van Sint-Katelijne-Waver. Daarmee wordt minder parallel gereden met de trein maar wordt tegelijk een groter probleem gecreëerd: het nieuwe regionale Sint-Maartenziekenhuis, een fusie van de twee Mechelse campussen en de campus van Duffel, verliest door die routewijziging haar rechtstreekse bus van en naar Duffel. De dogmatische toepassing van de basisbereikbaarheid is in dit geval een serieuze stap achteruit. Tot voor kort was De Lijn immers van plan om het huidige traject op te TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 5
waarderen tot een halfuurfrequentie. We vrezen dat dergelijke scenario s in de toekomst vaker zullen voorkomen. 2.3 Uniforme tarifering en klantenservice De opdeling van Vlaanderen in 15 vervoersregio s, de afnemende impact van De Lijn en de toenemende invloed van lokale initiatieven mogen er niet toe leiden dat elke vervoersregio een eigen tariefsysteem hanteert. Het geïntegreerde tarief, dat De Lijn vandaag voor heel Vlaanderen hanteert, moet blijven bestaan en zelfs uitgebreid worden met een volledige tariefintegratie (NMBS dus inbegrepen) in elke vervoersregio. TreinTramBus pleit voor een combinatie van de Duitse en Zwitserse aanpak: we willen per vervoersregio een tariefverbond naar Duits voorbeeld. Zwitserland toont dat je bij een zeer gedecentraliseerde aanpak met veel lokale initiatieven en veel verschillende vervoersmaatschappijen toch een uniform tarief kan hanteren, waarbij een reiziger maar één ticket hoeft te kopen voor een verplaatsing met het openbaar vervoer. Tot nu toe bieden de regeringsdocumenten over basisbereikbaarheid op dat vlak geen enkele duidelijkheid of garantie. Hetzelfde geldt voor reizigersinformatie en klantenservice. Waar zal je terecht kunnen als een vervoersdienst op maat, geëxploiteerd door een plaatselijk bedrijf, niet komt opdagen of als je je aansluiting mist? Wie zal ervoor zorgen dat alle vervoerslagen in één geïntegreerde routeplanner terechtkomen? De diverse conceptnota s van minister Weyts geven daarover geen uitsluitsel. 2.4 Bij basisbereikbaarheid met gesloten enveloppe dreigt mattheuseffect De basisbereikbaarheid wordt ingevoerd binnen de bestaande budgettaire enveloppe van De Lijn, die door de verschillende besparingsrondes van deze en de vorige Vlaamse regering al aanzienlijk kleiner is geworden. De huidige exploitatiemiddelen worden op basis van het huidige aanbod verdeeld over de vijftien regio s. Omdat elke regio de natuurlijke neiging zal hebben om vooral naar het centrum van haar gebied te kijken dreigen aan de randen tochtgaten en missing links te ontstaan, terwijl de invloedssferen van de Vlaamse steden eigenlijk naadloos in elkaar overlopen. Regio s waar het aanbod nu reeds goed is, kunnen bovendien een grotere koek verdelen en elke gemeente iets gunnen. TreinTramBus vreest dat bij basisbereikbaarheid het mattheuseffect zal spelen. 3 Inspraak van de verschillende actoren 3.1 Waar is de stem van de reiziger? De basisbereikbaarheid geeft de steden en gemeenten, die in de vervoersregioraad zetelen, meer inspraak geven in de organisatie en het aanbod van het stads- en streekvervoer. Over het spoor en het kernnet krijgen de nieuwe vervoersregio s slechts een adviserende stem, maar over het aanvullend net en het vervoer op maat krijgen zij de volledige beslissingsbevoegdheid, d.w.z. bepalen zij de trajecten, de frequentie en de halteplaatsen. Voor de werking van de proefregio s Aalst, Mechelen en Westhoek is telkens een hele structuur opgezet, maar de groep externe stakeholders, maatschappij, focusgroepen vervult slechts een secundaire rol. Het woord reiziger of gebruiker valt in het TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 6
organogram zelfs nergens te bespeuren. Ook in de presentatie die het Departement MOW op 9 november in de Commissie Mobiliteit en Openbare werken heeft gegeven, is de reiziger/gebruiker de grote afwezige. Het valt op dat minister Weyts tot dusver over een belangrijk thema als de basisbereikbaarheid geen advies aan de MORA heeft gevraagd. Die heeft op 18 december 2017 dan maar op eigen initiatief een advies uitgebracht. Daarin vraagt de MORA: [ ] dat uit de proefprojecten een meer werkbaar model van participatie en stakeholdersmanagement komt. De Raad vraagt dat het departement MOW een werkmodel van stakeholdersmanagement op Vlaams en lokaal niveau voor advies voorlegt aan de MORA. De MORA vraagt om actief in te zetten op toegankelijke communicatie zodat alle beoogde doelgroepen worden bereikt. Het is ook belangrijk dat de proefprojecten een methodologie aanreiken om de werkelijke noden van de gebruiker te onderzoeken en zo tot oplossingen te komen die beantwoorden aan de bereikbaarheidsbehoeften van gebruikers ongeacht leeftijd, sociaaleconomische status, een woonplaats in een stedelijke of landelijke omgeving en toegankelijkheidsbeperkingen. Deze methodologie moet na afloop van de proefprojecten ook toepasbaar zijn op de overige vervoerregio s. 3.2 Hoe verliep het proces tot dusver? In de proefregio Westhoek kreeg TreinTramBus na de jongste klankbordgroep de presentatie toegestuurd met de voorgestelde opbouw van de verschillende vervoerslagen. In de regio s Aalst en Mechelen werden we via informele kanalen op de hoogte gebracht van de voorstellen die op tafel liggen. Op de klankbordgroep van 29 november 2017 in Bonheiden beloofde men om de presentatie met de voorstellen aan alle leden te bezorgen en hen voldoende tijd te geven om daarover advies uit te brengen. Toch waren die documenten eind december nog steeds niet beschikbaar. 3.3 Inspraak van de gemeentelijke politiek De pleitbezorgers van de basisbereikbaarheid menen dat de gemeentelijke mandatarissen het best geplaatst zijn om de behoefte van hun inwoners in de vervoersregioraad naar voren te brengen en dat op die manier voldoende inspraak van de reiziger gewaarborgd is. Dit blijkt in de praktijk om diverse redenen toch niet voor de hand te liggen: - Niet elke politicus heeft een even grote affiniteit met en dossierkennis over het openbaar vervoer. Slechts weinigen kennen het vanuit hun ervaring als dagelijkse gebruiker van tram en bus. - Niet alle gemeenten beschikken over een professionele mobiliteitsdienst. In kleinere gemeenten is het mobiliteitsbeleid vaak een van de extra taken voor de technische dienst. Een goede dossierkennis opbouwen over alle modi is in die context niet evident en in de praktijk zal men dan vooral focussen op wat de gemeenten sowieso zelf moet doen: de gemeentelijke wegen en fietspaden. - Sommige politici hebben wel eens de neiging om de vervoersvraag naar het gemeentehuis of tussen de hoofd- en deelkern te overschatten of in het algemeen openbaar vervoer door een zeer lokale bril te bekijken. Dit is een van de redenen die TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 7
aan de basis ligt van de mislukking van de meeste zuiver gemeentelijke initiatieven of initiatieven die in het openbaar vervoer op vraag van één stad of gemeente tot stand kwamen. - Niet in elke gemeente wordt open gecommuniceerd over het standpunt dat de gemeente in de vervoersregioraad zal innemen en de verslagen van de besluitvorming daarover op gemeentelijk niveau, noch binnen de vervoersregioraad zijn evenmin openbaar. Als goed voorbeeld kunnen we in dit kader verwijzen naar Heist-o/d-Berg, waar het plaatselijke verkeersplatform, bestaande uit diverse actoren, een eigen visie ontwikkelde waarmee de gemeente aan de slag kon. Het platform werd voorgezeten door de schepen van mobiliteit, met ondersteuning door een gemeentelijke ambtenaar. - Niet alle gemeenten hebben even veel oog voor de noden van minder mondige burgers, die voor hun mobiliteit en maatschappelijke participatie echter vaak wel volledig afhankelijk zijn van het openbaar vervoer. De Minder Mobielen Centrales kunnen hier wellicht een tegengewicht bieden maar de directe betrokkenheid van deze doelgroep is even belangrijk. - Sommige politici weten wel wat hun bevolking zou willen, maar hebben zelf een andere agenda. Dit blijkt uit onderstaand citaat van een lokaal politicus dat TreinTramBus via een gunstige wind bereikte: Ik sta achter de filosofie basisbereikbaarheid, maar krijg dit nu niet verkocht aan de kiezer. Van mobiliteit een kernthema maken bij de verkiezingen wil toch niemand? Dan organiseren we onze eigen nederlaag. In 2018 is dit plan niet verdedigbaar. In 2019 verdedig ik dit met plezier. Een en ander toont aan dat de stem van de gebruiker niet overbodig wordt door een grotere inspraak van de steden en gemeenten. Meer transparantie, bijvoorbeeld openbaarheid van de verslagen van de vervoersregioraad en haar verschillende werkgroepen, kunnen beleidsmakers er ongetwijfeld mee toe dwingen het algemeen belang voor ogen te houden maar die traditie moet nog groeien. De praktijk leert ook dat een hele regio bespreken in een vergadering met meer dan 20 aanwezigen en binnen een tijdsbestek van 3 uur een moeilijke opdracht is. Na de toelichting van al het geleverde studiewerk blijft er doorgaans relatief weinig ruimte voor debat en al zeker niet voor een debat ten gronde. Wellicht moet daarom een onderscheid worden gemaakt tussen belangengroepen die dit niveau van inspraak voldoende vinden en actoren die over de kennis en bereidheid beschikken om het hele proces mee ten gronde te doorlopen. 3.4 Correcte inspraak van de reizigers TreinTramBus had tot een vijftal jaar geleden een structurele adviesopdracht voor alle projecten basismobiliteit en netmanagement, zowel bij de start- als evaluatiefase. Ook voor de gebiedsevaluaties was dat het geval. Dankzij die opdracht konden wij vooraf aandachtspunten aanreiken, ervaringen vanop het terrein meegeven en waar nodig aandringen op bijsturingen. Hoewel we zelf niet aanwezig waren bij de besprekingen van dit advies in de Openbaar Vervoercommissies, werden deze adviezen door alle aanwezigen (gemeenten, wegbeheerder, De Lijn ) nuttig geacht. TreinTramBus stelde zich immers op als neutrale partij, die soms de objectieve bondgenoot van De Lijn is om bij de gemeenten op betere doorstroming of haltes aan te dringen, en in andere situaties steden en gemeenten kan wijzen op de nadelige gevolgen van ingrepen in circulatieplannen. TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 8
De invoering van de basisbereikbaarheid wordt een van de belangrijkste hervormingen van het stads- en streekvervoer in Vlaanderen. TreinTramBus wil dan ook de belangen van de reizigers correct kunnen verdedigen, niet om elk voorstel tot verandering af te wijzen, wel om ervoor te zorgen dat die veranderingen geen doel op zich worden maar de gebruikers ten goede komen. In een eerste fase kan het een goed idee zijn om een brainstrom te organiseren vanaf een wit blad, maar in de volgende fasen is het belangrijk dat er kan worden gediscussieerd op basis van concrete voorstellen, cijfers en plannen. Aanbevelingen: - Het overleg met de alle belanghebbende actoren (dus inclusief de reizigers) moet in verschillende rondes plaatsvinden en op transparante wijze gebeuren. - De nodige documenten voor de vergadering worden bij voorkeur vooraf naar elke genodigde gestuurd. Indien dat niet kan of niet lang genoeg vooraf gebeurt, moet dat zo snel mogelijk na de vergadering gebeuren en moet er tijdens de vergadering een termijn worden afgesproken om opmerkingen te formuleren. - Alle leden van een klankbordgroep moeten inzage krijgen in de door de andere leden geformuleerde opmerkingen. - Er moet in elke stap van het proces overleg worden gepleegd vooraleer er beslissingen worden genomen en nadat de partijen die opmerkingen hebben geformuleerd daarop een inhoudelijk antwoord hebben gekregen. - De vervoersregioraad moet haar beslissingen openbaar maken en motiveren. - De betrokken moeten ook inzage krijgen in de besluitvorming van naburige vervoersregio s die een impact heeft op een aanbod in hun regio. - De belanghebbende actoren moeten eveneens worden betrokken bij evaluaties en bijsturingen van het aanbod. 4 Bestuurlijke nevel Het heeft lang geduurd vooraleer er een min of meer heldere definitie van het begrip basisbereikbaarheid beschikbaar was, hoewel het begrip al in de regeerverklaring opdook. De stappen, die tot nu toe gezet zijn, inclusief de proefprojecten voor enkele vervoersregio s resulteren uit twee conceptnota s van minister Weyts: - Conceptnota basisbereikbaarheid (VR 2015 1812 DOC. 1446), goedgekeurd door de Vlaamse regering op 18 december 2015; - Conceptnota over de stand van zaken van de Basisbereikbaarheid (VR 2017 2710 DOC. 1072), voorgelegd aan de Vlaamse regering op 27 oktober 2017. Beide documenten zijn op meerdere plaatsen vaag en slordig in formulering. Nogal wat zaken blijven in het ongewisse of worden in de voorwaardelijke wijs geformuleerd. De indruk ontstaat dat het concept onvoldoende voldragen is en dat men overhaast en voluntaristisch op weg wil gaan zonder de bestemming goed te kennen. Op meerdere vlakken heerst bestuurlijke nevel. TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 9
Zo is het aantal vervoersregio s talloze keren gewijzigd tot kort voor de voorlegging aan de Vlaamse regering van de tweede conceptnota einde oktober 2017. En zelfs nu is de indeling in vervoersregio s nog niet definitief, aangezien minister Weyts de provinciegouverneurs opgedragen heeft om eventuele betwistingen of een gemeente tot vervoersregio X dan wel Y moet behoren, te beslechten. Nochtans is die indeling cruciaal voor de samenstelling en de werking van een vervoersregioraad. 4.1 Dreigende onbestuurbaarheid De organisatie van de vervoersregioraden dreigt in sommige gevallen tot onbestuurbaarheid te leiden. De Conceptnota over de stand van zaken van de Basisbereikbaarheid (VR 2017 2710 DOC. 1072), voorgelegd aan de Vlaamse regering op 27 oktober 2017, zegt daarover op blz. 13 e.v.: De vervoerregioraden verenigen een groot aantal verschillende stakeholders (zowel Vlaamse, federale als lokale actoren). Zo zijn alle gemeenten uit de regio rechtstreeks vertegenwoordigd in de raad. Wat de Vlaamse overheid betreft, wordt voorzien in een vertegenwoordiging vanuit het departement MOW, het agentschap Wegen en Verkeer (AWV) en de vervoersmaatschappij De Lijn. Daarnaast participeren ook de Mobiliteitscentrale Aangepast Vervoer, de NMBS, Infrabel, het Departement Omgeving en de provincie in het overlegplatform. [ ] Hoewel de werking en de organisatiewijze in de verschillende proefregio s onderling verschilt, is de aanduiding van een ambtelijk en bestuurlijk overlegorgaan steeds een wederkerend gegeven. Het voorzitterschap wordt waargenomen door de vertegenwoordiger van het departement MOW, geflankeerd door een politieke vertegenwoordiger die door de gemeenten werd voorgedragen. De praktijk tot dusver leert ons dat een covoorzitterschap door een politieke vertegenwoordiger een positieve bijdrage levert aan de dynamiek en de betrokkenheid van de vervoerregio. De vervoersregioraden zullen in sommige gevallen uit heel veel leden bestaan. In de vervoersregio Oostende met 8 gemeenten gaat het om een kleine 20 leden. Vervoersregio Limburg telt echter 47 verschillende gemeenten, wat zal leiden tot een vergadering met 60 aanwezigen of meer. Zoals in 3.3 al aangegeven, vreest TreinTramBus dat het onmogelijk is om in zo n constellatie het gedetailleerde en gespecialiseerde werk dat de opbouw van een hiërarchisch georganiseerd openbaarvervoernetwerk inhoudt. In principe zijn alle gemeenten in een vervoersregio gelijkwaardig, want men maakt abstractie van het gewicht van elke gemeente qua inwonersaantal. De Antwerpse randgemeente Borsbeek (ca 10 000 inwoners) heeft 1 stem in het kapitel, de stad Antwerpen (ca. 520 000 inwoners) ook. Dit leidt tot patstellingen, zeker omdat de politieke constellaties van gemeente tot gemeente verschillen en de verleiding groot is om niet (in eerste instantie) naar het grotere plaatje (het totale OV-netwerk dus) te kijken, maar wel de belangen van de eigen gemeente centraal te stellen. Bestuurlijke nevel heerst evenzeer wat de geldigheid van beslissingen betreft: Beslissingen worden in principe genomen bij consensus of bij meerderheid van stemmen. De gemeentelijke vertegenwoordigers in de vervoerregioraad worden gemandateerd door hun gemeenteraad. (id., blz. 14) TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 10
Wanneer moeten beslissingen bij consensus genomen en wanneer volstaat een gewone meerderheid? De conceptnota van minister Weyts biedt daarover vooralsnog geen duidelijkheid. De mogelijkheid van een beslissing bij meerderheid is overigens in tegenstrijd met de daaropvolgende alinea: Bij gebrek aan consensus in de vervoerregioraad wordt er een escalatieprocedure voorzien. Het standpunt zal door de voorzitter van de vervoerregioraad ter beslissing voorgelegd worden aan het departement MOW. Openstaande probleempunten worden uitgewerkt door leidinggevende ambtenaren binnen MOW als voorstel naar de vervoerregioraad, en in het uiterste geval zal de minister van Mobiliteit en Openbare Werken een besluit nemen dat bindend is voor de vervoerregio. Tot dusver werd de voorziene escalatieprocedure nog niet ingeroepen. (ibid.) Want een beslissing bij meerderheid is ook een gebrek aan consensus. In dat geval is er een onduidelijke escalatieprocedure voorzien, die ertoe zou kunnen leiden dat de minister zelf de knoop moet doorhakken. Betekent dat dat de uitvoerende macht zich met de operationele organisatie van het openbaar vervoer gaat bezighouden? De vervoerregioraad is verantwoordelijk voor de voorbereiding, opmaak, opvolging, evaluatie en in voorkomend geval, de herziening van het mobiliteitsplan van de vervoerregio. (ibid.) De taken van de vervoersregioraad zijn zeer uitgebreid, gedetailleerd en gespecialiseerd. Moet elke burgemeester of schepen van mobiliteit van elke Vlaamse gemeenten vanaf nu een openbaarvervoerspecialist zijn? En indien niet, waar in het proces hebben die specialisten dan wel een rol te spelen. 4.2 Bestuurlijke voorbarigheid In de Conceptnota basisbereikbaarheid (VR 2015 1812 DOC. 1446), goedgekeurd door de Vlaamse regering op 18 december 2015, was voorzien dat er in 3 (nadien 4!) vervoersregio s proefprojecten zouden opgestart worden. Die projecten zouden eerst geëvalueerd worden en op basis van de conclusies zou men de basisbereikbaarheid verder organiseren. Uit de Conceptnota over de stand van zaken van de Basisbereikbaarheid (VR 2017 2710 DOC. 1072), voorgelegd aan de Vlaamse regering op 27 oktober 2017, blijkt dat de proefprojecten nog niet afgesloten zijn en dat het te vroeg is voor definitieve conclusies. In het Voorstel van Beslissing op blz. 37 van voornoemde nota staat dat zwart op wit: De Vlaamse Regering: 1. neemt kennis van de stand van zaken inzake basisbereikbaarheid en treedt de voorlopige evaluatie en voorlopige conclusies bij; Hoewel het onmogelijk is om te beslissen dat de manier van werken in de proefprojecten tot tevredenstellende resultaten geleid heeft, vraagt minister Weyts in de volgende punten noch min noch meer carte blanche om de basisbereikbaarheid volledig te realiseren: 3. beslist om de vervoerregioraden op te starten in de 15 aangeduide regio s en de vervoerregiowerking als vernieuwende vorm van interbestuurlijke dialoog verder uit te rollen; TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 11
4. gelast de minister, bevoegd voor Mobiliteit en Openbare Werken, om opdracht te geven aan het departement van Mobiliteit en Openbare Werken voor de opmaak van de mobiliteitsplannen voor de vervoerregio s te starten; 5. gelast de Vlaams minister, bevoegd voor Mobiliteit en Openbare Werken, een voorontwerp van decreet uit te werken met het oog op de verlenging van het regelluw kader tot en met 31 maart 2019; 6. gelast de Vlaamse minister, bevoegd voor Mobiliteit en Openbare Werken, om een voorontwerp van decreet Basisbereikbaarheid uit te werken; 7. gelast de Vlaams minister, bevoegd voor Mobiliteit en Openbare Werken, aan de onder hem ressorterende entiteiten de nodige opdrachten te geven teneinde de opgenomen timing aan te houden en zo in de 2e helft 2020 tot een volledige uitrol van het decreet basisbereikbaarheid te kunnen komen, met inbegrip van een nieuw gelaagd vervoersnet. Logisch en bestuurlijk zuiver op de graat zou zijn om eerst de decretale basis voor basisbereikbaarheid uit te werken en goed te keuren en pas nadien met de uitvoering te starten. Nu dreigen we een kat in een zak te kopen en op basis van wat we al weten, zal het een lelijk beest zijn. TreinTramBus is dus bijzonder ongerust over de afbraak van het stads- en streekvervoer die Vlaanderen te wachten staat. In het licht van het bijna continue verkeersinfarct, dat we intussen kennen, is dat hallucinant! 4.3 Andere bestuurlijke vragen Is het verantwoord dat steden en gemeenten advies- en beslissingsrecht inzake openbaar vervoer krijgen, zonder dat er voor hen enige financiële verplichting tegenover staat? Waarom is er geen sterke regisseur voor basisbereikbaarheid voorzien die beslist over de 15 gebiedsgrenzen heen inzake de coherentie tussen stads- en streeknet; de coherentie tussen kernnet, aanvullend net en vervoer op maat; de coherentie met het spoornet en andere aanbieders van vervoer; eenvormige info en reisplanner; eenvormige tarieven en reisvoorwaarden; toegankelijkheid. Betekent een vraagafhankelijk systeem dat voor elke individuele vraag tot verplaatsing met openbaar vervoer een realistische oplossing wordt voorgesteld? Zo nee, is er recht op compensatie wanneer de bevoegde overheid niet voldoet aan een vraag? Welke instantie zal als regulator tussenkomen in geschillen tussen: opdrachtgevers en uitvoerders van vervoer over bv. financiering van prestaties? opdrachtgevers onderling over vervoersregiogrensoverschrijdende lijnen? openbaarvervoeruitvoerders onderling (bv. De Lijn pachters NMBS)? TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 12
lokale besturen en uitvoerders bv. over doorstroming en voorrang voor openbaar vervoer, verkeerscirculatie,? opdrachtgevers en reizigers bv. over frequentie en amplitude van het aanbod, tarief, gebruiksvoorwaarden, kwaliteit van de service, toegankelijkheid, informatie,? Waarom is een wetenschappelijke afbakening van vervoergebieden en invloedsgebieden niet bindend? 5 Juridische aspecten Daarnaast zijn er nog een aantal juridische onduidelijkheden, die verstrekkende gevolgen kunnen hebben. - Wordt de vervoersregioraad een zelfstandig orgaan met rechtspersoonlijkheid dat kan beslissen over overheidsgeld voor het aanvullend net en het vervoer op maat? Of is het MOW dat de eindbeslissing neemt? Of is het de minister zelf die de eindbeslissing neemt? - Wie beslist over de tarifering en de gebruiksvoorwaarden in de 15 gebieden? - Wie onderhandelt en sluit overeenkomsten met NMBS en andere (buitenlandse) openbaarvervoeraanbieders, bv. over gezamenlijke tarifering, gezamenlijke info, reisplanner, aansluitingstijden, gebruiksvoorwaarden? - Komt er een niet-discriminatie artikel in de nieuwe wetgeving, zodat burgers in vergelijkbare omstandigheden overal dezelfde openbaarvervoerservice krijgen? Wie waakt hierover? 6 Besluit De Vlaamse Regering wil de basisbereikbaarheid tegen eind 2020 in heel Vlaanderen uitrollen. Gezien de grondige voorbereiding die een dergelijk proces vergt, is dat zeer snel en zal er daardoor wellicht geen tijd zijn om de nodige bevragingen op het terrein uit te voeren van de huidige en potentiële openbaar vervoergebruikers. De Lijn beschikt uiteraard zelf over veel ervaring en kennis maar toch is het gevaar niet denkbeeldig dat men vervalt in de dogmatische toepassing van een aantal principes en daarbij heel sterk gaat vertrouwen op computermodellen. Zowel inhoudelijk als bestuurlijk gaat het over een concept, dat niet voldragen is. Het risico is reëel dat de kwaliteit van het openbaar vervoer zo sterk achteruit zal gaan dat het zijn aantrekkelijkheid als alternatief in een land, dat geplaagd wordt door ernstige mobiliteitsproblemen, compleet verliest en verwordt tot een marginaal product voor mensen, die echt niet anders kunnen. Dit staat diametraal tegenover het onvermijdelijke en noodzakelijke streven naar duurzaamheid, wat nodig is om ook in de toekomst de leefbaarheid van Vlaanderen te waarborgen. TreinTramBus - Uitdagingen en knelpunten rond basisbereikbaarheid blz. 13