Van AWBZ naar Wmo: zoeken naar nieuwe vormen van ondersteuning Onderzoek naar de gevolgen van de beperktere toegang tot AWBZ-begeleiding onder cliënten, gemeenten en aanbieders 2009-2010 Samenvatting van het eindrapport Een onderzoek in opdracht van de landelijke cliënten- en ouderenorganisaties drs. Susan van Klaveren drs. ir. Félicie van Vree Projectnummer: B3603/B3605 Zoetermeer, 9 december 2010
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2
Samenvatting en conclusies Inleiding: aanleiding, doel en opzet onderzoek Mensen met lichte beperkingen kunnen vanaf 1 januari 2009 niet langer aanspraak maken op de functie 'begeleiding' uit de AWBZ. Ook is de participatiedoelstelling geschrapt, wat betekent dat begeleiding op grond van de AWBZ alleen nog mogelijk is als het bijdraagt aan de zelfredzaamheid van de cliënt. Deze zogenaamde AWBZ pakketmaatregelen leiden bij een deel van de cliënten tot vermindering of stopzetten van begeleiding. Om de effecten van deze maatregelen te monitoren heeft Research voor Beleid, in opdracht van de landelijke cliënten- en ouderenorganisaties, in 2009 en in 2010 een onderzoek uitgevoerd onder ouderen, chronisch zieken en verstandelijk en lichamelijk gehandicapten. Hoofdvraag van dit onderzoek is: Wat zijn de gevolgen voor mensen met beperkingen als zij hun begeleidings- of ondersteuningsbehoefte niet meer in de AWBZ kunnen opvangen? Waar zoeken en vinden deze mensen alternatieve vormen van hulp en wat is hierbij de betekenis van de gemeentelijke ondersteuning in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)? In 2009 en in 2010 hebben we onderzoek uitgevoerd om deze gevolgen in kaart te brengen. In deze eindrapportage beschrijven we de resultaten van de meting in 2010 en vergelijken de resultaten met de meting in 2009. Het in 2010 uitgevoerde onderzoek bestaat uit drie onderdelen. In het cliëntenonderzoek hebben we 573 mensen telefonisch geïnterviewd met als doel de gevolgen van de verandering in aanspraak op begeleiding in kaart te brengen. De clienten zijn door het CIZ uitgenodigd deel te nemen aan het onderzoek en hebben zelf hun contactgegevens aan Research voor Beleid verstrekt. De verschillende doelgroepen (ouderen, chronisch zieken, verstandelijk gehandicapte volwassenen en lichamelijk gehandicapte volwassenen) zijn voldoende vertegenwoordigd in de steekproef om uitspraken over te kunnen doen. Daarnaast hebben we een contextanalyse uitgevoerd om ontwikkelingen in de aanbodszijde te inventariseren. In de acht regio s die we vorig jaar hebben bezocht, hebben we de ontwikkelingen die zich sinds de vorige meting hebben voorgedaan, geïnventariseerd. Om het gemeentelijk beleid in kaart te brengen hebben we per regio een deskresearch uitgevoerd en een telefonisch interview met onze contactpersoon bij de gemeente uitgevoerd. Daarna zijn in drie regio s groepsgesprekken gevoerd en hebben we in de overige vijf regio s telefonische interviews afgenomen onder zorgaanbieders, MEE, welzijnsorganisaties, corporaties, zorgkantoren, mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties. Tot slot hebben we casuïstiek onderzoek uitgevoerd onder 15 cliënten. We hebben bij deze casestudies cliënten betrokken die gedurende hun zoektocht een groot aantal instanties hebben benaderd. Het doel van deze verdieping is namelijk het krijgen van een meer gedetailleerd inzicht in de problemen waar mensen (als gevolg van de AWBZ pakketmaatregelen) tegenaan lopen, hoe veldpartijen hierop reageren en in hoeverre daadwerkelijk sprake is van bijvoorbeeld 'schrijnende gevallen'. 3
Deel A: Gevolgen voor cliënten en hun zoektocht naar een alternatief Wie zijn de cliënten en wat is hun zorgvraag? Zowel in 2010 als in 2009 is drie kwart van de ondervraagde ouderen, chronisch zieken en verstandelijk of lichamelijk gehandicapten tussen de 51-75 jaar oud. Iets meer dan de helft is vrouw en 87% van hen woont zelfstandig. De verdeling naar leeftijd, geslacht en woonsituatie komt in beide metingen sterk overeen. Naast begeleiding krijgen vier op de vijf respondenten nog andere zorg vanuit de AWBZ of de Wmo. Zij krijgen vooral persoonlijke verzorging, hulp bij het huishouden en verpleging en verzorging. Bijna een kwart van de respondenten ontvangt naast begeleiding één van de genoemde functies, de overige 59% krijgt twee of meer andere zorgvormen. De helft van de respondenten krijgt begeleiding op individuele basis en een derde krijgt begeleiding in groepsverband. Twee derde van de respondenten ontvangt zorg in natura en een derde heeft een persoonsgebonden budget. Dit is vergelijkbaar met de respondenten in 2009. De cliënten kregen vóór hun herindicatie voornamelijk begeleiding om zelfstandig te kunnen leven en voor dagbesteding en dagopvang. Ouderen kregen voornamelijk dagopvang. Chronisch zieken, verstandelijk en lichamelijk gehandicapten hadden begeleiding nodig om zelfstandig te kunnen leven. Ook kregen zij (begeleiding bij) dagbesteding en hulp bij het leggen en onderhouden van (sociale / zakelijke) contacten. Lichamelijk gehandicapten hadden daarnaast ook behoefte aan begeleiding bij vrijetijdsbesteding. Wat verandert er voor cliënten en wat zijn voor hen de gevolgen? Landelijk krijgt eenderde van de cliënten na de herindicatie minder begeleiding. In onze verkenning gaat het om de helft van de cliënten. Het percentage is in onze verkenning hoger, omdat wij ons juist focussen op de groep cliënten die door de AWBZ pakketmaatregelen minder of geen begeleiding meer krijgen. De volgende tabel toont de wijzigingen in de gestelde indicaties op grond van de herindicaties. 2010 Geen begeleiding meer 20% Minder begeleiding 28% Begeleiding gelijk gebleven 43% Meer begeleiding 8% Onbekend 1% Totaal (N=573) 100% Het stopzetten van de begeleiding komt vooral voor bij ouderen. Vermindering van begeleiding zien we veel bij verstandelijk en lichamelijk gehandicapten. Bij verstandelijk gehandicapten en chronisch zieken blijft de indicatie ook vaak hetzelfde. Meer begeleiding komt relatief vaak voor bij ouderen. Respondenten die minder of geen AWBZ-begeleiding krijgen zijn beduiden minder positief over het totaal aan geïndiceerde ondersteuning. Een derde van hen krijgt naar eigen zeggen voldoende hulp. Onder de mensen die meer AWBZ-begeleiding krijgen of hun indicatie hebben behouden, is ruim tweederde positief over de hoeveelheid geïndiceerde ondersteuning. 4
Bij de geïnterviewde cliënten die minder of geen aanspraak meer hebben op AWBZbegeleiding, is er zowel in 2009 als in 2010 geen verschuiving waargenomen naar andere AWBZ-functies of hulp bij het huishouden uit de Wmo. Van de ondervraagde cliënten die minder of geen begeleiding krijgen ervaart tweederde problemen op het gebied van zelfredzaamheid. Bijna de helft ervaart (daarnaast ook) problemen op psychisch vlak. Ten opzichte van 2009 is het aantal cliënten dat problemen ervaart toegenomen. Mogelijk komt dit doordat de maatregel sinds 1 januari 2010 voor onze doelgroepen volledig is geïmplementeerd. Hoe zoeken cliënten naar een oplossing? Aan de mensen die sinds hun herindicatie minder of geen begeleiding hebben en de mensen die hierop geen antwoord hadden is gevraagd of zij op zoek zijn gegaan naar alternatieve begeleiding. Van hen is 57% gaan zoeken. Veel voorkomende redenen om niet te zoeken naar een alternatief zijn dat: cliënten niet weten hoe zij moeten (beginnen met) zoeken de ondersteuning op een andere manier wordt gerealiseerd of dat de cliënt niet de mentale of fysieke kracht heeft om te zoeken. Uit de antwoorden van de zoekende cliënten blijkt dat zij veel verschillende routes hebben doorlopen. Ouderen en chronisch zieken beginnen hun zoektocht relatief vaak bij het Wmoloket en hun huidige aanbieder. Verstandelijk en lichamelijk gehandicapten gaan in eerste instantie vooral naar MEE. Ook gedurende het zoekproces zijn MEE en het Wmo-loket veel benaderde organisaties. Veruit de meeste mensen benaderen slechts één organisatie. De eerste stap in het zoekproces blijkt dan ook van groot belang. Ongeveer een vijfde van de cliënten heeft inmiddels de gewenste begeleiding gevonden, 13% deels en een ruime meerderheid niet. Een deel van hen zal nog verder zoeken. Het zoeken wordt door veel respondenten (66%) als moeizaam of zeer moeizaam ervaren. Men vindt het moeilijk de goede hulp te vinden, vindt het zoeken mentaal of fysiek vermoeiend voelde zich niet gehoord of werd van het kastje naar de muur gestuurd. Welke oplossingen worden gevonden? Ongeveer een derde van de ondervraagde cliënten die is gaan zoeken, heeft nieuwe begeleiding gevonden. Deze begeleiding wordt relatief vaak geboden door de huidige aanbieder van thuiszorg, begeleiding of dagopvang, het Wmo-loket en de directe omgeving. De cliënten krijgen vooral begeleiding bij zelfstandig leven en bij sociale en zakelijke communicatie. Organisaties als MEE en het Wmo-loket bieden vaak een ondersteunende rol bij het zoeken naar alternatieve begeleiding. Een deel van de cliënten heeft een alternatief gevonden maar moet dit deels zelf betalen. Op de langere termijn zal dit volgens twee derde van hen een probleem van continuïteit van zorg opleveren. De cliënten die in 2010 zijn ondervraagd, betalen de gevonden begeleiding minder vaak geheel zelf dan in 2009, wel wordt er vaker een bijdrage gevraagd. Twee derde van deze mensen kan deze bijdrage niet op lange termijn blijven betalen. Bijna drie kwart van de respondenten denkt dat het wegvallen van (een deel van) de begeleiding leidt tot meer belasting van de directe omgeving. Van de cliënten die afhankelijk zijn van de inzet van een mantelzorger verwacht 83% dat de mantelzorger de inzet op langere termijn niet kan volhouden en overbelast zal raken. 5
Deel B: Ontwikkelingen aan aanbodszijde I. Inzicht in de gevolgen van de pakketmaatregelen Welke inzichten zijn in de lokale gevolgen van de pakketmaatregelen? Net als in 2009 hebben gemeenten de ervaring dat zij geen volledig zicht hebben op de gevolgen van de pakketmaatregelen. Zij zijn inmiddels op de hoogte van de aantallen mensen die begeleiding (deels) heeft verloren, maar niet alle gemeenten hebben een goed overzicht van de achtergronden (leeftijd, grondslag, type begeleiding dat is vervallen). Uiteindelijk hebben alle in het onderzoek betrokken gemeenten op één of andere manier geprobeerd om inzicht te krijgen in eventuele risicogroepen. De gemeenten hebben één of meer van de volgende activiteiten opgepakt om inzicht in de gevolgen van de pakketmaatregelen te verwerven: organiseren van werkbijeenkomsten met relevante partijen adviesaanvragen bij Wmo-raden / Wmo-platforms telefonische benadering van cliënten door MEE of door gemeenten zelf bijeenkomst voor cliënten in samenwerking met MEE signaleringsfunctie van casuïstiekoverleg afspraken met zorgaanbieders over melding van mensen die door de AWBZ pakketmaatregelen in de knel komen monitoring van aanvragen bij het Wmo-loket die verband kunnen houden met de AWBZ pakketmaatregelen. Uit de contextanalyse 2010 blijkt dat de onderzochte gemeenten niet of in elk geval beduidend minder actief zijn om meer concrete cijfers te achterhalen. Bestaande gegevens zijn weinig betrouwbaar en worden vertroebeld door andere ontwikkelingen (bijvoorbeeld de ingevoerde eigen bijdrage voor AWBZ-begeleiding en de 'maatregel psychosociaal'). Daarnaast zijn de meeste gemeenten zich bewust dat participatie van de nieuwe doelgroepen geen aparte beleidsnota vraagt maar structureel onderdeel vormt van de Wmo. In tegenstelling tot vorig jaar leidt het ontbreken van inzicht in aantallen getroffenen daarom minder tot een terughoudende houding als het gaat om het ontwikkelen van aanbod. Welke gevolgen ervaren de zorgaanbieders? Zorgaanbieders hebben in vergelijking met 2009 meer zicht op de gevolgen van de pakketmaatregelen voor hun cliënten. Alle hun cliënten zijn inmiddels (eind 2010) geherindiceerd, nieuw aangevraagde indicaties zijn afgerond en bezwaarprocedures zijn afgehandeld. De verschillen in de gevolgen tussen aanbieders zijn groot: een deel verliest geen of slechts enkele cliënten, andere aanbieders verliezen een meer substantieel deel van hun cliëntenbestand. Welke organisaties zien een toename van hulpvragen? Cliënten die niet langer begeleiding krijgen uit de AWBZ, kunnen hun ondersteuningsvraag bij andere organisaties hebben neergelegd. Uit ons onderzoek blijkt dat de verschillende organisaties de volgende ontwikkelingen zien: enkele gemeenten nemen een (lichte) toename van andere voorzieningen (bijv. HH2) waar gemeenten zien een toename van aanvragen bij het Wmo-loket 6
welzijnsorganisaties merken meer vraag naar ouderenadviseurs en huiskamerprojecten vrijwilligersorganisaties krijgen meer hulpvragen binnen en mantelzorgers worden zwaarder belast. In alle gevallen geldt dat de organisaties de toestroom niet hebben gemonitord. Of de toestroom (enkel en alleen) het gevolg is van de AWBZ pakketmaatregelen is dan ook niet met zekerheid te zeggen. Welke mensen zijn of raken uit zicht? Tijdens de contextanalyse benoemen de partijen - zowel in 2009 als in 2010 - mogelijke groepen cliënten waarmee, ondanks de ondernomen activiteiten, geen contact is geweest. Redenen die hiervoor genoemd worden, zijn: Zorgmijders en/of mensen die het lastig vinden contact op te nemen met instanties, melden zich mogelijk niet terwijl zij wel problemen kunnen ervaren als gevolg van de pakketmaatregelen. Inventarisaties hebben plaatsgevonden aan de hand van via het CIZ verkregen adresgegevens, die niet altijd volledig en/of correct zijn gebleken. Budgethouders kochten (deels) begeleiding in bij niet-reguliere partijen die niet in inventarisaties van de gevolgen van de AWBZ pakketmaatregelen zijn betrokken. Tot slot heeft geen enkele partij zicht op de omvang van de zogenaamde nieuwe aanvragers. II. Wat voor aanbod is ontwikkeld? Alle gemeenten hebben inmiddels stappen gezet om een nieuw of vernieuwd aanbod te ontwikkelen. Het aanbod varieert per gemeente. Naast middelen voor eventuele schrijnende gevallen hebben de betrokken gemeenten de volgende activiteiten uitgebreid: inzet ouderenadviseurs administratieve begeleiding ondersteuning vrijwilligersorganisaties / inzet vrijwilligers ondersteuning mantelzorgsteunpunten. Om een indruk te geven van de activiteiten die zijn of worden aangepast of ontwikkeld geven we de volgende opsomming, voortgekomen uit de contextanalyse 2010: thuisbegeleiding dagopvang / huiskamerprojecten langdurige uitkeringsgerechtigden die ingezet worden als buurthulpen informele thuiszorg buddyprojecten / Tijd voor twee boodschappendienst ondersteuning sportverenigingen vrijetijdsbestedingsavonden matchen vraag en aanbod vrijwilligers schuldhulpverlening voor verstandelijk gehandicapten wijkondersteuner die op wijkniveau welzijnsaanbod creëert koffieochtenden, gezamenlijk eten en alternatieve welzijnsvoorzieningen vroegherkenning dementie in de wijk huisbezoeken (bij 75-plussers) Vaardigheidstrainingen voor gehandicapte jong volwassenen die zelfstandig wonen. 7
Is het aanbod effectief en volledig? Uitspraken over de effectiviteit van het geboden aanbod, dienen met enige voorzichtigheid te worden gemaakt. De verschillende partijen zijn immers pas onlangs aan de slag gegaan met het organiseren van een aanbod van voorzieningen. Een groot deel van de voorzieningen zijn daardoor op het moment van onderzoek pas gestart, nog in voorbereiding of bevinden zich in een pilotfase. Desondanks komen er in het onderzoek zowel signalen naar voren van ontwikkeld aanbod dat goed aansluit als van aanbod dat niet goed aansluit. Voor sommige projecten melden zich nauwelijks cliënten aan. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om huiskamer- en dagopvangprojecten, hoewel dergelijke voorbeelden in andere gemeenten juist weer wel deelnemers trekken. Een en ander lijkt, naast de inhoud van het aanbod, dan ook samen te hangen met factoren als de bekendheid van en vertrouwdheid in de organisaties die in het project zitten, de wijze waarop werving plaatsvindt, de bekendheid van het aanbod bij verwijzende partijen, etc. De verschillende betrokken partijen, waaronder ook gemeenten, signaleren dat er nog wel 'witte vlekken' zijn in het aanbod. Afhankelijk van de lokale situatie bestaat in sommige gemeenten de verwachting dat aanbod wenselijk is voor de volgende groepen: ouderen van allochtone afkomst licht verstandelijk gehandicapten met een IQ van meer dan 80 cliënten met meervoudige problematiek en geen sociaal netwerk cliënten die individuele begeleiding kregen, zoals begeleiding bij de administratie of aanbrengen van structuur mantelzorgers, bijvoorbeeld van licht dementerenden mensen die begeleiding nodig hebben bij opvoeden van kinderen. Deze bevindingen worden voor wat betreft aanbod voor allochtonen ouderen en voor zelfstandig wonende licht verstandelijk gehandicapten bevestigd in het casuïstiek onderzoek. III. Welke ontwikkelingen zijn er aan de aanbodszijde? Wat doen gemeenten vanuit de Wmo met de gevolgen van de pakketmaatregelen? In 2009 constateerden we dat gemeenten verschillen in de wijze waarop ze beleidsmatig omgaan met cliënten die geen of minder begeleiding uit de AWBZ krijgen. Sommige gemeenten helpen alleen mensen die aan het Wmo-loket om alternatieve begeleiding vragen. Andere gemeenten hebben een meer proactieve werkwijze waarbij zij actief proberen mensen te benaderen die begeleiding verliezen. In 2010 zien we eveneens deze verschillende visies. Een deel van de gemeenten gaat expliciet uit van de eigen verantwoordelijkheid van mensen. De burgers dienen in eerste instantie zelf oplossingen voor hun problemen te vinden en kunnen bij de gemeente terecht als zij niet tot goede oplossingen komen. Deze gemeenten hebben een minder actieve benadering gekozen bij het vinden van de mensen die minder begeleiding kregen en richten zich vooral op het signaleren van probleemsituaties bij cliënten of in het geboden aanbod. Bij eventuele misstanden proberen zij (in samenwerking met relevante partijen) tot oplossingen te komen. Andere gemeenten zijn veel proactiever op zoek gegaan naar cliënten die het aanbod hebben verloren en hebben naar aanleiding daarvan gezocht naar alternatieven. Bij een deel van de gemeenten zien we verder een doorontwikkeling van het Wmo-beleid: participatie van kwetsbare burgers krijgt vanuit de Wmo meer de aandacht. Deze gemeen- 8
ten versterken hun regierol waar het gaat om het stimuleren van een sluitend ondersteuningsaanbod voor kwetsbare burgers. Waar nodig, gaan gemeenten regionaal aan de slag. Helder is dat door de verschillen in problematiek, aanbod, politieke constellaties en dergelijke lokale beleidsvoering essentieel blijft. Welke rol spelen de zorgaanbieders? Net als in 2009 zijn de meeste zorgaanbieders gericht op het behoud van hun cliënten. Zij hebben samen met cliënten bezwaarschriften ingediend, nieuwe indicaties aangevraagd of hebben een eigen bijdrage ingevoerd. Er zijn niet veel voorbeelden gevonden waar zorgaanbieders het initiatief nemen tot diensten op het snijvlak van zorg en welzijn. Zorgaanbieders hebben echter wel in een deel van de gemeenten een rol in het nieuwe of vernieuwde aanbod en blijken bereid daaraan mee te werken. Welke rol spelen de overige organisaties? Welzijnsorganisaties nemen in de meeste gemeenten een centrale rol in bij het realiseren van nieuw aanbod of het aanpassen van bestaand aanbod. De rol van de organisatie verschilt per project: van kartrekker tot uitvoerder. Vrijwilligersorganisaties staan, sinds de AWBZ pakketmaatregelen, prominenter op het netvlies van gemeenten. Zij ervaren zelf, in meer of mindere mate, een toename en verandering van de ondersteuningsvragen maar zij worden vooral steeds vaker genoemd als samenwerkingspartner om het ondersteuningsaanbod mee vorm te geven. De aandacht van gemeenten voor de mantelzorgorganisaties is na het inwerking treden van de AWBZ pakketmaatregelen toegenomen. Hoewel de organisaties zelf niet altijd een directe toename van het aantal ondersteuningsvragen signaleren, zijn zij en gemeenten zich bewust van het risico van overbelasting van mantelzorgers en het belang van ondersteuning. De in dit onderzoek betrokken zorgkantoren hebben, vooruitlopend op de verwachte vermindering van begeleiding, de zorgaanbieders een korting opgelegd. Daarnaast is een aantal zorgkantoren betrokken in het overleg met gemeenten over mogelijke gevolgen van de AWBZ pakketmaatregelen. Zij beschouwen hun rol daarbij wel als vrijblijvend. Welke bevorderende en belemmerende factoren worden ervaren? Bevorderende factoren Meer samenwerking en kennisuitwisseling: Eind 2009 was het opvallend dat lokale partijen signalen ontvangen maar dat zij deze over het algemeen niet met elkaar uitwisselden. In 2010 lijkt sprake van meer overleg en uitwisseling. Meer samenwerking in de wijken: Gemeenten, zorgaanbieders, welzijns- en vrijwilligersorganisaties dachten in 2009 door samenwerking op wijkniveau een vangnet te kunnen creëren waardoor mensen met een begeleidingsbehoefte niet tussen wal en schip vallen. In 2010 hebben meerdere gemeenten zich actiever ingezet om meer inzicht te krijgen in de (match tussen) ondersteuningsbehoeften en aanbod op wijkniveau. Meer inzet van vrijwilligers: Vrijwilligers nemen steeds meer taken op zich, ook taken die voorheen door professionals werden uitgevoerd. Net als in 2009 merken gemeenten en andere partijen op dat dit het mogelijk maakt om goedkoper aanbod te ontwikkelen. Belemmerende factoren Snelheid waarmee maatregelen zich opvolgen: Voordat gemeenten de Wmo goed en wel hebben doorontwikkeld, zodat de nieuwe doelgroepen vanuit de Wmo bediend kunnen worden, staan nieuwe decentralisatiemaatregelen alweer hoog op de landelijke agenda. 9
Compensatieplicht: De compensatieplicht biedt gemeente de mogelijkheid om andersoortige voorzieningen dan voorheen te treffen, maar leidt ook tot twijfel over wanneer voorliggende voorzieningen voldoende compensatie bieden (om bijvoorbeeld een aanvraag voor individuele begeleiding af te wijzen). Mogelijk draagt deze factor bij aan het langzame tempo waarin inclusief beleid tot stand komt. (Te) weinig aandacht voor vroegsignalering en preventie: Gemeenten leggen nog beperkt de nadruk op vroegsignalering en preventie, terwijl dit de inzet van zwaardere vormen van zorg kan beperken. Veelheid aan partijen: In veel gemeenten zijn er zoveel relevante partijen dat het overzicht moeilijk te krijgen is. Een actuele, bekende en goede sociale kaart is dan onontbeerlijk. Verschillende financieringskaders: Zorg en welzijn kennen eigen financiële kaders, waardoor oplossingen op het grensvlak soms lastig tot stand komen. Doelgroepgerichtheid van organisaties: Een groot deel van de betrokken netwerkpartners, zoals zorgaanbieders, cliëntenondersteuners, vrijwilligersorganisaties zijn doelgroepgericht. De gemeente krijgt echter te maken met allerlei verschillende groepen kwetsbare burgers met deels vergelijkbare ondersteuningsbehoeften. De match tussen vraag en aanbod is hierdoor voor gemeenten niet altijd even makkelijk te maken en het belemmert de efficiëntie van de ingezette ondersteuning (bijvoorbeeld een wachtlijst bij een vrijwilligersorganisatie voor lichamelijk gehandicapten en een overschot aan vrijwilligers bij de organisatie voor maatschappelijk opvang). Vraaggestuurd werken: Doordat de signalen niet helder zijn, zijn sommige gemeenten terughoudend in het ontwikkelen van beleid voor ondersteuning van kwetsbare burgers. Grenzen aan de inzet van vrijwilligers: In verschillende gemeenten is de wachttijd voor het beschikbaar komen van een vrijwilliger (sterk) toegenomen. Daarnaast zijn de vrijwilligers niet altijd voldoende toegerust voor de taak of hebben zij onvoldoende kennis over de nieuwe doelgroepen. Wat verwachten partijen voor de toekomst? Het huidige regeerakkoord (september 2010) bevat het voornemen de functies dagbesteding en begeleiding over te hevelen naar de Wmo. Voor gemeenten betekent dit dat zij verantwoordelijk worden voor het begeleidingsaanbod voor alle relevante doelgroepen voor mensen met zwaardere beperkingen dan de gemeente gewoon is. Om dit goed vorm te geven is het voor gemeenten zaak om de samenwerking met zorgaanbieders te behouden en zo mogelijk te versterken. De kennis van zorgaanbieders over de verschillende doelgroepen is essentieel bij het creëren van passend aanbod. Ook biedt het wijkgericht werken mogelijkheden om in te spelen op de vraag van burgers, ondersteuningsbehoeften tijdig te signaleren en te werken met een behapbaar aantal samenwerkingspartners. Ontwikkelingen als woonservicegebieden moeten dan ook vooral worden voortgezet en bij gemeenten die geen wijkaanpak kennen, in gang worden gezet. Op grond van het voorgaande verwachten wij dat cliënten meer en meer toegewezen zullen zij op hun eigen kracht en hun lokale omgeving, zij het mantelzorgers of vrijwilligers uit de wijk. De effecten hiervan, in het bijzonder op mensen met een zwaardere beperking, zijn moeilijk te overzien. Wel geldt dat wanneer de signaleringsfunctie onvoldoende is georganiseerd, problemen kunnen opstapelen waardoor zwaardere zorg nodig wordt. 10
Deel C: Waar het verhaal van cliënten en het aanbod samen komt Aan de hand van de resultaten van de telefonische enquête hebben we uit de verschillende doelgroepen 15 cliënten geselecteerd voor een nadere verdieping. We hebben bij deze casestudies cliënten betrokken die gedurende hun zoektocht een groot aantal instanties hebben benaderd. Het doel van deze verdieping is namelijk het krijgen van een meer gedetailleerd inzicht in de problemen waar mensen (als gevolg van de AWBZ pakketmaatregelen) tegenaan lopen, hoe veldpartijen hierop reageren en in hoeverre daadwerkelijk sprake is van bijvoorbeeld 'schrijnende gevallen'. Met deze 15 mensen hebben we persoonlijke gesprekken gevoerd. Vervolgens is (zo mogelijk) contact opgenomen met de organisaties en mensen die een rol hebben gespeeld in het zoektraject. Van deze 15 casussen zijn verslagen gemaakt, die in bijlageboek C zijn gebundeld. Waar relevant wordt in de delen A en B van dit rapport uit de casusverslagen geciteerd. Uit deze 15 casussen zijn de volgende algemene conclusies te trekken: Deze groep cliënten vormt, hetgeen uitdrukkelijk ook niet de bedoeling was, geen representatieve afspiegeling van de mensen bij wie de begeleiding is verminderd. Bij deze groep mensen is sprake van complexe tot zeer complexe problematiek. Bij vrijwel alle casussen is sprake van (meervoudige) lichamelijke of verstandelijke/geestelijke problemen in combinatie met gedragsmatige klachten of problemen (stress, depressie, agressie). De cliënten hebben grote problemen met het feit dat ze de begeleiding zijn verloren. Ze zijn hierover boos, verdrietig en hebben het gevoel dat hen zaken zijn afgenomen. Voor een groot deel van hen is niet duidelijk op grond waarvan de begeleiding is verminderd of gestopt. De communicatie met het CIZ wordt als moeizaam ervaren. De complexiteit van de gevallen heeft in bijna geen enkele casus geleid tot een gedegen, integrale indicatiestelling, hoewel goed casemanagement en bijvoorbeeld een 'netwerkbijeenkomst' mogelijk tot betere oplossingen had geleid. Deze cliënten zijn in veel gevallen van het kastje naar de muur gestuurd. De cliënten staan in het algemeen niet of zeer beperkt open voor de alternatieven die door organisaties worden geboden. Men vergelijkt de oplossing met de verloren begeleiding en ervaart de oplossingen als niet geschikt. Soms heeft men onvoldoende vertrouwen in de geboden oplossing (bijvoorbeeld in vrijwilligers). Bij een deel van de casussen is sprake van een wankel evenwicht: de cliënten functioneren nu (nog) redelijk maar kunnen, als er onverwachte dingen gebeuren of als zij fysiek een terugslag krijgen, gemakkelijk vervallen in ernstigere situaties. De beoogde wederkerigheid van de Wmo kan nog verder vorm krijgen, ook bij dergelijke complexe gevallen: Een deel van deze cliënten zou zelf vrijwilligerswerk willen en kunnen doen. Hier is niet altijd op ingespeeld. 11
Slotbeschouwing Het doel van de AWBZ pakketmaatregelen is geweest een vermindering van de aanspraken op de AWBZ te realiseren en daarmee een reductie van de kosten. Daarnaast beoogt het ministerie van VWS het inclusief beleid te versterken: Informele verbanden zoals vrijwilligersorganisaties en sportclubs moeten meer inzet en betrokkenheid tonen bij mensen met een begeleidingsbehoefte en vanuit de Wmo dient er meer lokaal aanbod te komen op het gebied van begeleiding, bijvoorbeeld aangeboden door welzijnsorganisaties. De vermindering van de begeleiding zou, zo was de verwachting, voor bestaande cliënten tot grote problemen kunnen leiden. In de praktijk blijkt dat een deel van deze cliënten zich redelijk tot goed heeft kunnen redden: cliënten hebben een eerder onbenut gebleven deel van de aanspraak alsnog benut en anderen kunnen zelf of met hulp van iemand uit de directe omgeving de begeleidingsbehoefte opvangen. Voor een ander deel van deze cliënten voorziet het bestaande of hernieuwde lokale aanbod voldoende in hun behoefte. Uit ons clientenonderzoek blijkt echter dat tweederde van de cliënten die zijn gaan zoeken naar ondersteuning niet voldoende ondersteuning heeft gevonden. Daarbij zijn de gevonden oplossingen niet altijd duurzaam en sluiten voorliggende voorzieningen soms onvoldoende aan op de behoeften van cliënten. Ten slotte merken we op dat niet alle cliënten met minder of geen aanspraak op begeleiding in zicht zijn, waardoor problemen mogelijkerwijs groter zijn dan uit dit onderzoek blijkt. Het afgelopen jaar hebben de meeste gemeenten geïnvesteerd in het inventariseren van aantallen cliënten en hun ondersteuningsbehoeften. Pas op grond van dit inzicht achtten de gemeenten zichzelf in staat beleid te ontwikkelen. Eind 2010 hebben de meeste gemeenten deze inventarisatiefase, met wisselend succes, achter zich gelaten. Ook zonder een sluitend overzicht van de cliënten zijn verschillende gemeenten overgegaan tot actie en tot het ontwikkelen van ondersteuningsaanbod. Waarschijnlijk mede in het licht van toekomstige ontwikkelingen hebben gemeenten activiteiten verder geconcretiseerd en het beleid verder vorm gegeven. De activiteiten rond de pakketmaatregelen zijn bij een aantal gemeenten geïntegreerd in en hebben een positieve bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het reguliere Wmo-beleid. Daarbij dient direct de kanttekening gemaakt te worden dat het voor een deel gaat om plannen en nog niet om gerealiseerde voorzieningen, evenals dat het in sommige gemeenten gaat om budgettaire reserveringen en nog niet om daadwerkelijke bestedingen. Het kabinet is voornemens dagbesteding en begeleiding uit de AWBZ geheel over te hevelen naar gemeenten. Door de activiteiten rond de pakketmaatregelen hebben de meeste gemeenten stappen gezet in het bevorderen van participatie van kwetsbare burgers. Op grond daarvan zijn een aantal lessen te leren die relevant zijn voor toekomstige overhevelingen. 1) Neem de regie: Partijen uit het veld hebben behoefte aan (meer) regie door gemeenten. Juist gemeenten zijn vanuit de Wmo (en als onafhankelijke partij in de 'markt') in staat op een passende schaal (wijk, buurt, dorp of deelgemeente) zorgaanbieders, welzijns-, vrijwilligers- en mantelzorgorganisaties om de tafel te krijgen en gezamenlijke arrangementen te stimuleren. Zeker wanneer de AWBZ-functies begeleiding en dagbesteding geheel overgeheveld worden naar de Wmo, is het belangrijk dat gemeenten de 12
regierol op zich nemen en de veranderprocessen managen. Overigens betekent het nemen van de regie niet perse het zelf uitvoeren of laten uitvoeren van activiteiten. Ook het stimuleren, faciliteren en coördineren van initiatieven uit het veld kan hieronder vallen. 2) Zorg voor een heldere visie: Maak als gemeente duidelijk welke groepen knelpunten ondervinden en welke beleidsproblemen prioriteit krijgen. Als het beleid helder is kunnen de verschillende aanbieders en maatschappelijke organisaties hierop inspelen en een bijdrage leveren aan het tot stand brengen van inclusief beleid. 3) Versterk de samenwerking: De meeste gemeenten hebben samenwerking gezocht met tal van organisaties en zo een opmaat gemaakt naar gezamenlijke arrangementen. De lokale samenwerking kan nog worden versterkt. Ook aanbieders en maatschappelijke organisaties hebben daarin een verantwoordelijkheid. Aanbieders kunnen, bijvoorbeeld met de lokale welzijnsorganisaties, mogelijkheden voor aanbod onderzoeken, mantelzorgorganisaties moeten zich profileren en misschien wel deelnemen in het lokale Wmoloket, vrijwilligersorganisaties kunnen een samenwerking aangaan, bijvoorbeeld bij het opleiden van vrijwilligers of om te voorkomen dat één een tekort aan vrijwilligers heet en de ander een overschot. Wanneer de functies begeleiding en dagbesteding naar gemeenten overgaan, is het aannemelijk dat er nieuwe spelers op het veld komen. Zorg ervoor als gemeente dat je deze partijen tijdig in zicht hebt. 4) Samenspel formele en informele zorg: In toenemende mate wordt ondersteuning door mantelzorgers en vrijwilligers geboden. Om van deze twee vormen van zorg een goed samenspel te maken, is het belangrijk dat er gezamenlijke afspraken worden gemaakt over aansluiting van de formele en informele zorg. 5) Stroomlijn de toeleiding: De eerste stap in de zoektocht van cliënten naar ondersteuning blijkt cruciaal te zijn. Als het daar niet lukt zijn veel cliënten geneigd af te haken. Dit maakt het belangrijk dat cliënten een duidelijke ingang tot zorg hebben, dat een goede doorverwijsfunctie bestaat en een warme overdracht wordt georganiseerd, waar dat nodig is. 6) Zorg voor voldoende respijtzorg: De druk op mantelzorgers neemt toe. Om te voorkomen dat zwaardere zorg nodig is of dat mantelzorgers moeten stoppen met werken is het belangrijk dat er voldoende mogelijkheden zijn voor mantelzorgers om even op adem te komen van hun zorgtaak. 13
14
Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 32 22 222 fax: 079 32 22 212 e-mail: info@research.nl www.research.nl 15