VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

EUROPESE COMMISSIE Brussel, 31.7.2015 COM(2015) 386 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie Fraudebestrijding Jaarverslag 2014 {SWD(2015) 151 final} {SWD(2015) 152 final} {SWD(2015) 153 final} {SWD(2015) 154 final} {SWD(2015) 155 final} {SWD(2015) 156 final} NL NL

INHOUDSOPGAVE VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie Fraudebestrijding Jaarverslag 2014... SAMENVATTING... 4 1. INLEIDING... 7 2. FRAUDEBESTRIJDINGSBELEID OP EU-NIVEAU... 7 2.1. Door de Commissie in 2014 genomen beleidsmaatregelen voor fraudebestrijding... 7 2.1.1. Voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt... 7 2.1.2. Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie... 8 2.1.3. Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie... 8 2.1.4. Corruptiebestrijding in de EU... 8 2.1.5. Melden van onregelmatigheden bepalingen in het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 op het gebied van uitgaven... 9 2.1.6. Fraudebestrijdingsbeleid bij de douane... 9 2.1.7. Bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten... 11 2.1.8. Bestrijding van btw-fraude... 11 2.1.9. Fraudebestrijdingsbepalingen in internationale overeenkomsten... 11 2.1.10. Regels inzake overheidsopdrachten... 12 2.1.11. Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij... 12 2.1.12. Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS)... 12 2.1.13. De programma's Hercules en Pericles... 13 2.2. Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF)... 14 2.3. Follow-up van resoluties van het Europees Parlement over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslagen 2012 en 2013... 14 2.3.1. Resolutie van het Europees Parlement van 3 juli 2014 over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslag 2012... 14 2.3.2. Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2015 over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslag 2013... 15 3. MAATREGELEN VAN DE LIDSTATEN TER BESTRIJDING VAN FRAUDE EN ANDERE ONWETTIGE ACTIVITEITEN DIE DE FINANCIELE BELANGEN VAN DE EU SCHADEN... 16 2

3.1. Maatregelen ter bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden... 16 3.2. Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden... 17 3.3. Uitvoering van de aanbevelingen uit 2013... 18 4. FRAUDE EN ANDERE ONREGELMATIGHEDEN... 19 4.1. Gemelde onregelmatigheden en algemene trends, 2010-2014... 19 4.2. Als fraude gemelde onregelmatigheden... 20 4.2.1. Inkomsten... 22 4.2.2. Uitgaven... 23 4.2.3. Natuurlijke hulpbronnen (landbouw, plattelandsontwikkeling en visserij)... 25 4.2.4. Cohesiebeleid (in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2000-2006)... 25 4.2.5. Pretoetredingsbeleid (pretoetredingssteun (Pre-accession assistance PAA) en het instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession IPA))... 26 4.2.6. Uitgaven onder direct beheer van de Commissie... 26 4.3. Niet als fraude gemelde onregelmatigheden... 26 4.3.1. Inkomsten... 27 4.3.2. Uitgaven... 27 4.4. Resultaten van de activiteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)... 28 5. TERUGVORDERING EN ANDERE PREVENTIEVE EN CORRECTIEVE MAATREGELEN... 28 5.1. Uitgaven: preventieve mechanismen... 29 5.1.1. Onderbrekingen in 2014... 29 5.1.2. Schorsingen... 29 5.2. Uitgaven: financiële correcties en terugvorderingen in 2014... 30 5.3. Terugvordering met betrekking tot inkomsten uit de eigen middelen... 30 6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 31 6.1. Verbeterde coördinatie en samenwerking: een nieuwe impuls in de strijd tegen fraude... 31 6.1.1. Versterkte wettelijke en administratieve structuren voor nauwere samenwerking... 31 6.1.2. Maatregelen ter bestrijding van fraude en corruptie bij overheidsopdrachten... 31 6.1.3. Sectorale maatregelen: uitgaven... 32 6.1.4. Sectorale maatregelen: inkomsten... 32 6.1.5. Wat in het verschiet ligt... 32 6.2. Meer opsporing: resultaten en openstaande kwesties... 32 6.2.1. Uitgaven... 32 6.2.2. Inkomsten: Actualiseren van controlestrategieën... 33 3

SAMENVATTING In samenwerking met de lidstaten presenteert de Commissie het jaarverslag over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie op grond van artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het behandelt de maatregelen van de Commissie en de lidstaten ter bestrijding van fraude en de resultaten ervan. Dit is het eerste verslag dat wordt voorgelegd aan de nieuwe Commissie die op 1 november 2014 is aangetreden. In lijn met de politieke prioriteiten die voorzitter Juncker heeft vastgesteld, heeft de nieuwe Commissie een meer gerichte agenda en hecht zij bijzonder belang aan de beginselen van gezond financieel beheer. De in het verslag opgenomen conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op een analyse van de beschikbare informatie over de afgelopen vijf jaar en de in deze periode vastgestelde problemen en risico's. Maatregelen in EU-verband ter bescherming van de financiële belangen van de EU, genomen in 2014 In 2014 heeft de Commissie met succes de prioritaire acties van haar meerjarige fraudebestrijdingsstrategie (CAFS), die zij in juni 2011 had vastgesteld, afgerond. Het resultaat hiervan is dat alle diensten en agentschappen van de Commissie nu een fraudebestrijdingsstrategie hanteren, wat een belangrijke stap voorwaarts is. Ook dit jaar bleef de Commissie de lidstaten helpen fraude te voorkomen. Omdat de lidstaten ongeveer 80 % van de EU-begroting zelf beheren, is het essentieel dat de Commissie hen blijft ondersteunen bij het ontwikkelen van hun eigen nationale strategieën om fraude te bestrijden. Hierbij kan de fraudebestrijdingscoördinatiedienst (Anti-Fraud Coordination Service AFCOS) van elke lidstaat een belangrijke rol spelen. In 2014 continueerden het Europees Parlement en de Raad hun besprekingen over twee voorstellen om het strafrecht waar het de bescherming van de financiële belangen van de EU betreft, efficiënter te maken, namelijk: een ontwerprichtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude, die in juli 2012 werd voorgesteld en waarmee een einde moet worden gemaakt aan de mazen in de wetgeving inzake fraudebestrijding van de lidstaten die een belemmering vormen voor de doeltreffende vervolging van fraudeurs; een ontwerpverordening betreffende de instelling van een Europees Openbaar Ministerie (European Public Prosecutor's Office EPPO), die in juli 2013 werd voorgesteld. De instelling van het door de Commissie bepleite EPPO zou een zeer belangrijke stap voorwaarts betekenen voor de bescherming van de financiële belangen van de EU. Bovendien werden in 2014 herziene richtlijnen voor overheidsopdrachten en nutsvoorzieningen en een nieuwe richtlijn voor concessies vastgesteld. Hierdoor wordt de transparantie aanzienlijk vergroot en krijgen de bepalingen inzake fraude- en corruptiebestrijding meer gewicht: er wordt een definitie gegeven van "belangenconflict", e- aanbestedingen worden verplicht gesteld en er worden controle- en rapportageverplichtingen ingevoerd om fraude bij overheidsopdrachten en andere ernstige onregelmatigheden tegen te gaan. Op 18 juni 2014 heeft de Commissie een voorstel aangenomen om het Financieel Reglement gedeeltelijk te herzien en het met de herziene richtlijn voor overheidsopdrachten in overeenstemming te brengen. Dit houdt onder meer in dat de regels voor uitsluiting van marktdeelnemers worden versterkt en dat er een nieuwe databank voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting wordt gecreëerd. 4

Wat de uitgavenzijde van de EU-begroting betreft, werden in 2014 met de lidstaten regels overeengekomen over de wijze waarop onregelmatigheden met betrekking tot middelen die onder gedeeld beheer vallen, in de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 moeten worden gemeld. De goedkeuring van deze regels is gepland voor 2015. Wat de inkomstenzijde van de begroting betreft, werd in 2014 belangrijke vooruitgang geboekt om de financiële belangen van de EU nog beter te beschermen: De herziene versie van Verordening (EG) nr. 515/97 betreffende wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied (die in 2015 in werking moet treden) voorziet in een EU-databank voor de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen binnen de EU. Voorts bleek in 2014 dat kennisgevingen over wederzijdse bijstand die na gezamenlijke douaneoperaties (GDO's) van OLAF werden verstuurd, een belangrijke bron van informatie vormen voor de opsporing van onregelmatigheden bij transacties inzake bepaalde soorten goederen; De bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten blijft een belangrijke prioriteit voor zowel de EU als de lidstaten. In 2014 bleef de Commissie zich actief bezighouden met de uitvoering van het actieplan van de "Mededeling over de intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten", in nauwe samenwerking met de lidstaten. Het programma Hercules III, dat in 2014 werd aangenomen, zal helpen de operaties en administratieve capaciteiten van de douane- en politiediensten in de lidstaten te versterken. Met deze maatregelen draagt de Commissie bij aan het opnieuw vorm geven van het fraudebestrijdingsbeleid op EU-niveau. Opsporing en melding van frauduleuze en niet-frauduleuze onregelmatigheden met gevolgen voor de EU-begroting In 2014 werden 1 649 onregelmatigheden door de lidstaten als fraude (zowel vermoedelijke als bewezen fraude) gemeld. Het betrof in totaal 538 miljoen EUR aan EU-middelen. Aan de inkomstenzijde is het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden gestegen. Aan de uitgavenzijde is het aantal van deze onregelmatigheden in 2014 ten opzichte van 2013 licht gedaald, terwijl de bijbehorende bedragen zijn gestegen. Wat opsporing en melding betreft, bestaan er nog steeds verschillen tussen de lidstaten, maar wel in mindere mate dan in voorgaande jaren. In de afgelopen twee jaar zijn enkele trends sterker geworden: administratieve organen zijn betrokken gebleven bij de opsporing van frauduleuze onregelmatigheden, en de meest voorkomende werkwijze blijkt het gebruik van vervalste documenten te zijn. De niet als fraude gemelde onregelmatigheden zijn toegenomen, zowel qua bedrag als in aantal. Dit houdt in hoge mate verband met de geleidelijke implementatie van de diverse uitgavenprogramma's en met het feit dat de controlesystemen van de Europese instellingen en de nationale controlediensten zijn versterkt. Preventieve en correctieve maatregelen De Commissie nam in 2014 stappen om te verzekeren dat de EU-middelen worden besteed volgens het beginsel van goed financieel beheer en dat de financiële belangen van de EU naar behoren worden beschermd. Wat cohesiebeleid en plattelandsontwikkeling betreft, nam zij 193 besluiten om betalingen (voor meer dan 7,7 miljard EUR) te onderbreken. Daarvan waren 5

eind 2014 nog steeds 145 betalingen onderbroken (goed voor ongeveer 4,8 miljard EUR). De Commissie heeft ook zestien nieuwe besluiten tot schorsing genomen. De Commissie heeft voor meer dan 2,2 miljard EUR financiële correcties uitgevoerd en terugvorderingsopdrachten uitgevaardigd voor een bedrag van 736 miljoen EUR. De in 2014 genomen correctieve maatregelen laten zien dat de financiële belangen van de Unie goed worden beschermd. Voor de nationale begrotingen bestaat echter het risico dat bedragen die reeds ten onrechte aan begunstigden zijn uitbetaald en waarop dus financiële correcties moeten worden toegepast, niet worden teruggevorderd. Maatregelen van de lidstaten Eind 2014 hadden alle lidstaten een AFCOS aangewezen. Gestructureerde coördinatie tussen de fraudebestrijdingsorganen en andere nationale autoriteiten is een beste praktijk gebleken. In 2014 namen de lidstaten tevens een groot aantal andere fraudebestrijdingsmaatregelen op het gebied van overheidsopdrachten, financiële misdrijven, belangenconflicten, corruptie, de definitie van fraude en klokkenluiders. Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden In het verslag van dit jaar wordt specifiek gekeken naar de wijze waarop de lidstaten de definities in verband met het melden van (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden en het moment waarop de melding behoort plaats te vinden, toepassen. Ondanks inspanningen om de toepassing van de regels voor het melden van onregelmatigheden tussen de lidstaten te stroomlijnen, zijn er verschillen waargenomen. De Commissie zal de lidstaten helpen bij de interpretatie van zulke definities een geharmoniseerde aanpak te hanteren, zodat de door de lidstaten gerapporteerde gegevens beter met elkaar kunnen worden vergeleken. Dit doet zij op basis van de bepalingen over het melden van onregelmatigheden voor de nieuwe programmeringsperiode, die momenteel worden vastgesteld, en van de informatie die in het kader van dit verslag is verzameld en geanalyseerd. 6

1. INLEIDING Krachtens artikel 325, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) brengt de Commissie in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de maatregelen die zijn genomen in de strijd tegen fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. De EU en de lidstaten hebben een gedeelde verantwoordelijkheid voor de bescherming van de financiële belangen van de EU en de bestrijding van fraude. De nationale autoriteiten beheren ongeveer 80 % van de EU-uitgaven en innen de traditionele eigen middelen (TEM). De Commissie houdt toezicht op beide gebieden, stelt normen vast en controleert de naleving ervan. Het is van essentieel belang dat de Commissie en de lidstaten nauw samenwerken om ervoor te zorgen dat de financiële belangen van de EU doeltreffend worden beschermd. Een van de belangrijkste doelstellingen van dit verslag is te beoordelen hoe goed deze samenwerking in 2014 verliep en hoe deze kan worden verbeterd. In dit verslag worden de maatregelen beschreven die op EU-niveau in 2014 zijn genomen, en een overzicht en een beoordeling gegeven van de maatregelen van de lidstaten in de strijd tegen fraude. Er is een analyse opgenomen van de belangrijkste resultaten van de nationale en Europese organen bij de opsporing en melding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot de inkomsten en uitgaven van de EU. Het verslag laat met name zien hoe de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden in elke lidstaat worden toegepast, aangezien het analytische deel ervan gebaseerd is op de informatie die uit dergelijke meldingen wordt verkregen. Het verslag gaat vergezeld van zes werkdocumenten van de diensten van de Commissie 1. Tot deze documenten behoren: "De tenuitvoerlegging van artikel 325 door de lidstaten in 2014", "Aanbevelingen voor de follow-up van het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding, 2013" en "Statistische analyse van de onregelmatigheden", met daarin tabellen met een samenvatting van de resultaten van de fraudebestrijdingsmaatregelen van elke afzonderlijke lidstaat. 2. FRAUDEBESTRIJDINGSBELEID OP EU-NIVEAU 2.1. Door de Commissie in 2014 genomen beleidsmaatregelen voor fraudebestrijding 2.1.1. Voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt In juli 2012 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de EU 2. Deze richtlijn beoogt het bestaande wettelijk kader te versterken door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor de omschrijving van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden en voor de sancties en de verjaringstermijnen die in zulke gevallen gelden. De onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Raad begonnen in de tweede helft van 2014, nadat de Raad op 6 juni 2013 een algemene oriëntatie had 1 2 (i) Uitvoering van artikel 325 door de lidstaten in 2014; (ii) Statistische evaluatie van voor 2014 gemelde onregelmatigheden op het gebied van de eigen middelen, natuurlijke hulpbronnen, het cohesiebeleid en de pretoetredingssteun; (iii) Aanbevelingen voor de follow-up van het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding, 2013; (iv) Methodologie van de statistische evaluatie van de voor 2014 gemelde onregelmatigheden; (v) Jaaroverzicht met informatie over de resultaten van het Hercules III -programma in 2014; (vi) Uitvoering van de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS). COM(2012) 363 final. 7

aangenomen en er op 16 april 2014 in het Europees Parlement een eerste lezing had plaatsgevonden. 2.1.2. Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie Op 17 juli 2013 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een verordening betreffende de instelling van een Europees Openbaar Ministerie (EPPO) 3. Dit was een belangrijk initiatief in het kader van de algemene strategie van de Commissie om de financiële belangen van de EU beter te beschermen. Hoofddoel van het voorstel is een coherent en doeltreffend Europees systeem in het leven te roepen voor het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, zoals omschreven in de voorgestelde richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude (punt 2.1.1). Eind 2014 waren de onderhandelingen in de Raad nog gaande. Het Europees Parlement nam in maart 2014 een eerste interim-verslag 4 en in april 2015 een tweede verslag 5 aan waarin steun werd uitgesproken voor de belangrijkste elementen van het EPPO. 2.1.3. Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie Op 18 juni 2014 heeft de Commissie een voorstel aangenomen 6 om het Financieel Reglement gedeeltelijk te herzien en met de herziene richtlijn voor overheidsopdrachten in overeenstemming te brengen. Het belangrijkste doel van het voorstel is de financiële belangen van de Unie effectiever te beschermen door een systeem onder beheer van de Commissie op te zetten waarmee risico's die de financiële belangen van de Unie in gevaar brengen, vroegtijdig kunnen worden opgespoord en waarmee het gemakkelijker wordt marktdeelnemers uit te sluiten zodat zij geen aanspraak meer kunnen maken op EU-middelen, en/of hun een financiële sanctie op te leggen. De wetgevende autoriteit heeft in juni 2015 met dit voorstel ingestemd, en de nieuwe regels zullen vanaf januari 2016 van kracht worden. 2.1.4. Corruptiebestrijding in de EU In 2014 werd het eerste EU-corruptiebestrijdingsverslag van de Commissie gepubliceerd, met daarin een hoofdstuk over corruptie bij overheidsopdrachten. In het verslag wordt beoordeeld hoe elke lidstaat corruptie aanpakt en onderzocht hoe wetgeving en beleidsmaatregelen in de praktijk werken. Ook wordt erin aangegeven hoe elk land de corruptiebestrijding zou kunnen intensiveren. Na de bekendmaking van het verslag zette de Commissie een netwerk van nationale contactpunten van de lidstaten op en integreerde zij doelstellingen op het gebied van corruptiebestrijding in het proces van economisch bestuur (Europees Semester). In 2014 ontvingen twaalf lidstaten in het kader van het Europees Semester aanbevelingen die met 3 4 5 6 COM(2013) 534 final. P7_TA(2014)0234 - Resolutie van het Europees Parlement van 12 maart 2014 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie (COM(2013) 0534 2013/0255(APP)). A8-0055/2015 (APP) 29.4.2015 (COM(2014) 358). 8

corruptie verband houden; deze aanbevelingen werden tijdens daaropvolgende landenbezoeken besproken. Tevens trof de Commissie voorbereidingen voor de start van een "programma voor het uitwisselen van ervaringen" in het voorjaar van 2015. 2.1.5. Melden van onregelmatigheden bepalingen in het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 op het gebied van uitgaven In het kader van de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 moesten de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden worden vastgelegd in gedelegeerde en uitvoeringshandelingen voor alle gebieden die onder gedeeld beheer vallen 7. In 2014 heeft de Commissie onderhandeld over vier gedelegeerde handelingen en vier uitvoeringshandelingen die door deskundigen van de lidstaten werden besproken en overeengekomen. De bedoeling is dat zij in 2015 worden vastgesteld. Om maximale helderheid te verkrijgen en de lidstaten zo weinig mogelijk administratieve lasten te bezorgen, worden de bepalingen zo veel mogelijk voor alle uitgavengebieden van de EU geharmoniseerd. De door de lidstaten gerapporteerde informatie wordt op grond van artikel 325 VWEU in het jaarverslag van de Commissie opgenomen. 2.1.6. Fraudebestrijdingsbeleid bij de douane 2.1.6.1. Wederzijdse administratieve bijstand (voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97) In 2013 heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97 8 aangenomen. In 2014 werden het gehele jaar door onderhandelingen met het Europees Parlement en de Raad van de EU gevoerd, wat op 18 december 2014 in een politieke overeenkomst resulteerde. De instellingen verwelkomden het akkoord, waarmee bepaalde mazen in de huidige regels voor wederzijdse bijstand tussen de lidstaten en de Commissie worden gedicht. Met het voorstel wordt beoogd een EU-databank op te zetten voor de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen binnen de EU. Daarnaast voorziet het voorstel in een systeem voor het monitoren van containers, waarmee het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) containerbewegingen kan analyseren om potentieel frauduleuze activiteiten op te sporen. De verordening zal naar verwachting halverwege 2015 in werking treden, en de bijbehorende secundaire wetgeving zal begin 2016 worden vastgesteld. 2.1.6.2. Gezamenlijke douaneoperaties (GDO's) GDO's zijn gecoördineerde, doelgerichte operationele maatregelen die de douaneautoriteiten van de lidstaten en derde landen gedurende een bepaalde periode uitvoeren om onwettige grensoverschrijdende goederenhandel te bestrijden. In 2014 heeft OLAF met de lidstaten in zeven GDO's samengewerkt door inlichtingen te verstrekken en technische en/of financiële ondersteuning te bieden, veilige toegang tot en uitwisseling van informatie via het AFIS-platform te waarborgen en zijn permanente operationele coördinatiefaciliteiten beschikbaar te stellen om de werkzaamheden in het kader van de GDO's, waarbij een groot aantal deelnemers betrokken was, te stroomlijnen: 7 8 Artikel 122 van Verordening (EU) nr. 1303/2013, PB 347 van 20.12.2013, blz. 320, artikelen 48 en 50 van Verordening (EU) nr. 10306/2013, PB 347 van 20.12.2013, blz. 549, artikel 30 van Verordening (EU) nr. 223/2014, PB 72 van 12.3.2014, blz. 1 en artikel 5 van Verordening (EU) nr. 514/2014, PB 150 van 20.5.2014, blz. 112. PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1-16. 9

GDO REPLICA 9 : deze operatie had betrekking op de invoer van goederen waarbij intellectuele-eigendomsrechten werden geschonden. Het accent lag op gevaarlijke goederen die een risico voor het milieu of voor de veiligheid of gezondheid van burgers vormden. In het kader van de operatie werden 1,2 miljoen nagemaakte goederen, waaronder parfums, reserveonderdelen voor auto's en fietsen, speelgoed, modeaccessoires en elektronische apparatuur, en 130 miljoen sigaretten in beslag genomen. Alleen al door de inbeslagname van sigaretten werd een inkomstenderving van 25 miljoen EUR aan douanerechten en belastingen voorkomen. - GDO SNAKE 10 : deze GDO was gericht op de onderwaardering van uit China geïmporteerd textiel en schoeisel. De operatie leidde tot de opsporing van meer dan 1 500 containers waarvan de douanewaarde veel te laag was aangegeven. Daarmee werd een inkomstenderving van naar schatting ruim 80 miljoen EUR aan douanerechten voorkomen. - GDO ERMIS 11 : het doel van deze operatie was nagemaakte goederen die vanuit derde landen in kleine postpakketten de EU binnenkomen, op te sporen. Meer dan 70 000 artikelen van allerlei aard, waaronder mobiele telefoons, zonnebrillen, reserveonderdelen van kleine voertuigen, geneesmiddelen en farmaceutische producten, werden in beslag genomen. - GDO ATHENA IV 12 : deze GDO was gericht op de opsporing van niet-aangegeven contanten en op het voorkomen van witwassen binnen het grondgebied van de Europese Unie. Meer dan 1 200 000 EUR aan contanten werden in beslag genomen. - GDO WAREHOUSE II 13 : deze GDO had tot doel het smokkelen van tabaksproducten en alcohol te bestrijden en de accijnsfraude in verband met deze artikelen tegen te gaan. De uiteindelijke resultaten van de operatie worden nog geëvalueerd. - Regionale GDO "ICARUS" 14 : deze operatie betrof maritiem toezicht, gecoördineerd door de Franse douane, met als doel de smokkel over zee van gevoelige goederen in het Atlantische gebied op te sporen. - Regionale GDO "ISIS 2014" 15 : een door de Spaanse douane gecoördineerde maritieme operatie ter bestrijding van de smokkel van gevoelige goederen via de Middellandse Zee. Hierbij werd 39,3 kg cannabis in beslag genomen. 2.1.6.3. Het antifraude-informatiesysteem (AFIS) Het antifraude-informatiesysteem (AFIS) is een reeks door OLAF beheerde antifraudetoepassingen waarmee wordt beoogd een tijdige en veilige uitwisseling van informatie over fraude tussen de overheden van de lidstaten alsook de opslag en analyse van relevante gegevens mogelijk te maken. Het omvat twee hoofdgebieden: wederzijdse bijstand in douanezaken en beheer van onregelmatigheden. 9 10 11 12 13 14 15 Gecoördineerd door OLAF en georganiseerd in het kader van de Ontmoeting Azië-Europa (ASEM), als onderdeel van de gemeenschappelijk inspanningen in de strijd tegen nagemaakte goederen. Deelnemers waren alle EUlidstaten, Noorwegen, Zwitserland en elf andere internationale partners van buiten de EU, alsook Europol, Interpol en de Werelddouaneorganisatie. Gecoördineerd door OLAF en het anti-smokkelbureau van de algemene douanedienst in China; de douanediensten van alle EU-lidstaten en van de Volksrepubliek China waren erbij betrokken. Gecoördineerd door de Griekse douanedienst en OLAF, met medewerking van de EU-lidstaten, FYROM, Montenegro, Servië en Turkije. Gecoördineerd door de douaneautoriteiten van de belastingdienst van Letland en OLAF, met medewerking van alle EU-lidstaten en Europol. Gecoördineerd door het Italiaanse agentschap voor douane en monopolies en OLAF. Gecoördineerd door de Franse douane, met medewerking van de douanediensten van Ierland, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië en Nederland. Gecoördineerd door de Franse douane, met medewerking van de Italiaanse en Spaanse douanediensten. 10

In 2014 werden in totaal 6 560 zaken geregistreerd in de AFIS-databanken en -modules voor wederzijdse bijstand. In de transitinformatiedatabank (ATIS) werd informatie geregistreerd over zeven miljoen nieuwe zendingen in doorvoer, goed voor een totaal van 31,5 miljoen goederenbewegingen. In het beheersysteem voor onregelmatigheden (irregularity management system IMS) werden 23 735 mededelingen geregistreerd. Er werden in 2014 zeven GDO's uitgevoerd met de virtuele operationele coördinatie-eenheid (Virtual Operations Coordination Unit VOCU) van het AFIS-systeem als communicatie-instrument. De begroting van het programma voor 2014 bedroeg 6,4 miljoen EUR. 2.1.7. Bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten De "Mededeling over de intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten" 16 uit 2013 ging vergezeld van een alomvattend actieplan. Sindsdien is de Commissie actief bezig geweest met de uitvoering van het actieplan, waarbij zij nauw samenwerkt met de lidstaten. In 2014 vonden over dit onderwerp drie bijeenkomsten met deskundigen van de lidstaten plaats. 2.1.8. Bestrijding van btw-fraude In december 2014 kreeg de Commissie van de Raad een mandaat om onderhandelingen met Noorwegen te beginnen over een EU-overeenkomst inzake administratieve samenwerking en terugvordering op het gebied van btw. De onderhandelingen moeten in juni 2015 van start gaan. In juni 2014 werd het proefproject van de Benelux om analyse van grensoverschrijdende fraudenetwerken binnen de context van het Eurofisc-netwerk te introduceren, aan alle lidstaten gepresenteerd. Vervolgens werd door een grote meerderheid binnen de Eurofisc-groep het verzoek gedaan om deze proef tot alle lidstaten uit te breiden. Het Eurofisc-netwerk blijft operationele informatie over grensoverschrijdende fraude uitwisselen en is op zoek naar nieuwe bronnen van informatie, zoals voertuigregistratiegegevens. Voorts heeft een Fiscalis-projectgroep die de samenwerking tussen belasting- en douanediensten moet verbeteren, aanzienlijke vorderingen gemaakt. In verband met nieuwe dreigingen die uitgaan van elektronische handel, werd een projectgroep opgezet om de beste praktijken van nationale belastingdiensten op dit gebied bijeen te brengen. 2.1.9. Fraudebestrijdingsbepalingen in internationale overeenkomsten Veel van de internationale overeenkomsten van de EU bevatten bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken en, in het geval van preferentiële overeenkomsten, tevens maatregelen voor de tenuitvoerlegging van preferentiële behandeling. In 2014 waren er 48 overeenkomsten met bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand voor 71 derde landen van kracht en werden onderhandelingen gevoerd met 49 landen, waaronder belangrijke handelspartners als de VS en Japan. De onderhandelingen met Canada en Vietnam werden afgerond. Voorts werden de vrijhandelsovereenkomsten met Georgië en Moldavië van kracht. De inwerkingtreding van de diepe en brede vrijhandelszone met Oekraïne staat gepland voor 1 januari 2016. Al deze overeenkomsten bevatten bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand en maatregelen inzake de tenuitvoerlegging van preferentiële behandeling. De Commissie is van plan fraudebestrijdingsbepalingen ook in andere internationale overeenkomsten van de EU, zoals associatie- en partnerschapsovereenkomsten, op te nemen. In 2014 heeft OLAF met succes over fraudebestrijdingsbepalingen in de partnerschaps- en 16 COM(2013) 324 final van 6.6.2013. 11

samenwerkingsovereenkomst (PSO) met Kazachstan onderhandeld. De onderhandelingen over soortgelijke bepalingen in de PSO met Maleisië werden voortgezet. 2.1.10. Regels inzake overheidsopdrachten In april 2014 zijn de herziene richtlijnen voor overheidsopdrachten en nutsvoorzieningen en een nieuwe richtlijn voor concessies in werking getreden 17. Door de nieuwe richtlijnen wordt de transparantie vergroot en krijgen de bepalingen inzake fraude- en corruptiebestrijding meer gewicht: er wordt een definitie gegeven van "belangenconflict", e-aanbestedingen worden verplicht gesteld en er worden controle- en rapportageverplichtingen ingevoerd om fraude bij overheidsopdrachten en andere ernstige onregelmatigheden tegen te gaan. De omzetting van de nieuwe richtlijnen biedt elke lidstaat de gelegenheid de doeltreffendheid te vergroten, mazen te dichten, zijn aanbestedingsprocessen efficiënter en gestroomlijnder te maken en de noodzakelijke controle- en sanctiemechanismen te versterken, zonder afbreuk te doen aan de efficiëntie van het proces. De Commissie helpt de lidstaten bij de omzetting van het pakket regelgeving inzake overheidsopdrachten en werkt met sommige lidstaten nauw samen om te komen tot een landspecifieke aanpak. 2.1.11. Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij Richtlijn 2014/62/EU 18 betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij werd in mei 2014 vastgesteld 19. De richtlijn bouwt voort op en vervangt het na de invoering van de euro vastgestelde Kaderbesluit 2000/383/JBZ van de Raad tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij. In de richtlijn zijn bepalingen over de volgende onderwerpen opgenomen: doeltreffende onderzoeksinstrumenten die in geval van valsemunterij ter beschikking worden gesteld; gemeenschappelijke maximumstraffen voor de zwaarste strafbare feiten in verband met valsemunterij; verzending van in beslag genomen valse eurobiljetten en -munten aan de nationale centra voor analyse en de nationale centra voor de analyse van muntstukken tijdens lopende gerechtelijke procedures ter analyse en identificatie, om de opsporing van in omloop zijnde valse euro's mogelijk te maken; en de verplichting om eens in de twee jaar het aantal gepleegde strafbare feiten in verband met valsemunterij en het aantal veroordeelde personen aan de Commissie te melden. 2.1.12. Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS) 2014 is het tweede jaar dat de Commissie verslag uitbrengt over de CAFS 20. In het verslag over 2013 lag de nadruk vooral op de drie prioritaire acties van de CAFS: 17 18 19 20 Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de gunning van concessieopdrachten, Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 inzake overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG, en Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 inzake overheidsopdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, en tot intrekking van Richtlijn 2004/17/EG. PB L 151 van 21.5.2014, blz. 1. In 2014 werd deze bevoegdheid overgedragen van OLAF aan DG ECFIN. Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie (vi) over de tenuitvoerlegging van de CAFS. 12

1. opneming van fraudebestrijdingsbepalingen in wetgevingsvoorstellen voor het MFK 2014-2020; 2. ontwikkeling van fraudebestrijdingsstrategieën op het niveau van de Commissie; 3. herziening van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. In 2014 werden de fraudebestrijdingsstrategieën op Commissieniveau uitgebreid naar de EUagentschappen. Daarnaast werden twee richtsnoeren opgesteld door de deskundigen van het Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding. Een van de richtsnoeren heeft tot doel de lidstaten te helpen nationale fraudebestrijdingsstrategieën te ontwikkelen. Tot op heden hebben vijf lidstaten zulke strategieën uitgewerkt. In het tweede document wordt beschreven wat de rol van auditors is ten aanzien van fraudepreventie en -opsporing. Beide documenten werden in nauwe samenwerking met deskundigen van de lidstaten opgesteld. In 2014 heeft de Commissie het gehele jaar door conferenties georganiseerd en bijdragen geleverd aan door de lidstaten of agentschappen georganiseerde studiebijeenkomsten om in het kader van hun sectorale fraudebestrijdingsstrategieën de bewustwording rondom fraude te vergroten. 2.1.13. De programma's Hercules en Pericles 2.1.13.1. Uitvoering van het Hercules-programma Het Hercules III-programma 21 (2014-2020) bevordert activiteiten om fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden, tegen te gaan. In 2014 was een bedrag van 13,7 miljoen EUR beschikbaar voor maatregelen ter versterking van de operationele en administratieve capaciteit van de douane- en politiediensten in de lidstaten, en voor opleidingsactiviteiten, conferenties en ITondersteuning 22. Tijdens het eerste jaar dat Hercules III werd uitgevoerd, werd financiering verstrekt voor 21 technischebijstandsactiviteiten van rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten (8,7 miljoen EUR). Er werden bijvoorbeeld röntgenscanners gekocht die aan de buitengrenzen werden gebruikt om containers, vrachtwagens en andere voertuigen te onderzoeken. Met behulp van deze scanners konden aanzienlijke hoeveelheden gesmokkelde en nagemaakte sigaretten en tabak worden opgespoord en werden tevens sterke drank, drugs en wapens ontdekt. Via Hercules III werden ook 34 subsidies en contracten gefinancierd voor de organisatie van 55 conferenties en opleidingsseminars in 2014. Hierdoor konden rechtshandhavingsmedewerkers uit verschillende lidstaten en derde landen elkaar ontmoeten en informatie uitwisselen over beste praktijken in de strijd tegen onregelmatigheden, corruptie en fraude. Het Hercules II-programma 23, dat in 2013 afliep, werd in 2014 door een onafhankelijke beoordelaar geëvalueerd. Uit de evaluatie kwam naar voren dat het beoogde effect van het programma tegen redelijke kosten was bereikt, dat het programma goed door de belanghebbenden was ontvangen en dat het daadwerkelijk toegevoegde waarde had gehad. Op grond van deze evaluatie stelde de Commissie op 27 mei 2015 overeenkomstig artikel 7 van 21 22 23 Verordening (EU) nr. 250/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014. Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie (v) over het jaaroverzicht met informatie over de resultaten van het Hercules III-programma in 2014. Besluit nr. 878/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2007, PB L 193 van 27.7.2007, blz. 18. 13

het besluit inzake het Hercules II-programma haar verslag over de verwezenlijking van de doelstellingen van dat programma vast 24. 2.1.13.2. Uitvoering van het Pericles-programma In maart 2014 werd Verordening (EU) nr. 331/2014 25 tot vaststelling van het programma Pericles 2020 vastgesteld. Het betreft een programma inzake uitwisselingen, bijstand en opleiding voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij. Naar verwachting zal in 2015 het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitbreiding van de toepassing van Verordening (EU) nr. 331/2014 tot de niet-deelnemende lidstaten worden aangenomen. In het kader van het Pericles-programma voor de bescherming van de eurobankbiljetten en - munten tegen fraude en valsemunterij heeft de Commissie zich ingezet voor tien activiteiten, waaronder conferenties, studiebijeenkomsten en uitwisselingen van personeel, die door haarzelf en/of lidstaten waren georganiseerd. Deze activiteiten waren met name gericht op het stimuleren van netwerkvorming en regionale samenwerking in kwetsbare gebieden en op een betere samenwerking tussen de verschillende professionals die zich bezighouden met de bescherming van de euro tegen valsemunterij. Eind 2014 was 94,5 % van de voor het Pericles-programma toegewezen middelen (924 200 EUR) vastgelegd. 26 2.2. Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF) Tijdens de vergadering in 2014 van het Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF) 27 met de deskundigen van de lidstaten kon onder meer worden gesproken over de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten en over het melden van onregelmatigheden in verband met het gebruik van EU-middelen voor het nieuwe meerjarig financieringskader 2014-2020. In 2014 kwamen vier subgroepen van COCOLAF bijeen. Zij onderhandelden over het melden van onregelmatigheden en stelden richtsnoeren op zoals vermeld in punt 2.1.11. Voorts wisselden nieuw aangewezen AFCOS's ervaringen en beste praktijken op het gebied van fraudebestrijding uit. 2.3. Follow-up van resoluties van het Europees Parlement over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslagen 2012 en 2013 2.3.1. Resolutie van het Europees Parlement van 3 juli 2014 over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslag 2012 In reactie op het verzoek van het Parlement om onderscheid te maken tussen fraude, fouten en onregelmatigheden, benadrukte de Commissie dat er een verschil bestaat tussen onregelmatigheden die als fraude worden gemeld (zowel vermoedens van fraude als bewezen fraude) en onregelmatigheden die niet als fraude worden gemeld. De definitie van "onregelmatigheid" omvat opzettelijke (voor gevallen van vermoedelijke en bewezen fraude) en onopzettelijke overtredingen van de EU-regels die financiële gevolgen voor de EUbegroting hebben. Het begrip "fout" wordt in de EU-wetgeving niet omschreven; het komt voort uit controlepraktijken en maakt geen deel uit van de rapportageverplichtingen op grond van artikel 325 VWEU. Sinds 2012 wordt er informatie verstrekt over het percentage als 24 25 26 27 COM(2015) 221 final van 27 mei 2015: Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verwezenlijking van het Hercules II-programma. PB L 103 van 5.4.2014, blz. 1. Zie voetnoot 18. Ingesteld krachtens Besluit 94/140/EG van de Commissie van 23 februari 1994, als gewijzigd op 25 februari 2005. 14

fraude gemelde onregelmatigheden in gevallen waarin lidstaten hebben aangegeven dat daadwerkelijk fraude is vastgesteld. De Commissie erkent dat er verschillen bestaan wat betreft de wijze waarop de lidstaten fraude opsporen en vervolgen. De afgelopen jaren heeft zij echter tijd en middelen geïnvesteerd om alle partijen die bij de opsporing en preventie van fraude met gevolgen voor de EU-begroting betrokken zijn, meer bewust van fraude te maken. In het rechtskader inzake EU-fondsen waarvoor in de periode 2014-2020 de regeling van gedeeld beheer geldt, is voor beheersautoriteiten de verplichting geïntroduceerd om op basis van frauderisicobeoordelingen doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen. Verder zijn de nationale auditautoriteiten verplicht na te gaan of de beheersautoriteiten deze verplichtingen nakomen, dat wil zeggen of zij bij het nemen van doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen met de vastgestelde risico's rekening houden. Wat corruptie betreft, heeft de Commissie sinds 2012 in haar verslagen over de bescherming van de financiële belangen aangegeven hoeveel gevallen van corruptie met gevolgen voor de financiële belangen van de EU zijn gemeld. Daarnaast zal de Commissie eens in de twee jaar het EU-corruptiebestrijdingsverslag publiceren en nauw met de lidstaten blijven samenwerken om het beleid op dit gebied beter uit te voeren. Ook werd verduidelijkt dat het jaarverslag van OLAF een analyse zal bevatten van bij OLAF binnenkomende informatie die voor zijn onderzoekswerkzaamheden van belang is, waaronder een uitsplitsing naar publieke en particuliere middelen en een uitsplitsing per lidstaat. Sinds 2012 heeft het Parlement een integraal jaaroverzicht van de uitvoering van het Hercules II-programma ontvangen. De Commissie zal het Parlement een dergelijk overzicht blijven verstrekken. De Hercules III-verordening verschaft de Commissie een solide wettelijke basis om de lidstaten om informatie over de resultaten van de uitvoering van het programma te verzoeken. 2.3.2. Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2015 over de bescherming van de financiële belangen van de EU Fraudebestrijding Jaarverslag 2013 Wat de afhandelingstijd van opgespoorde onregelmatigheden betreft, gaf de Commissie aan dat zij rekening zou houden met de suggesties van het Europees Parlement inzake de minimale, maximale en gemiddelde tijd per beleidsterrein onder gedeeld beheer. De Commissie stemde erin toe in 2018 tussentijds te beoordelen of het nieuwe regelgevingskader op het gebied van het cohesiebeleid het risico van onregelmatigheden verder voorkomt en beperkt. In reactie op het verzoek van het Parlement om financiële steun voor grensoverschrijdende onderzoeksjournalistiek wees de Commissie erop dat zij middelen beschikbaar stelt voor het werk van onafhankelijke organisaties die zich met corruptiebestrijding bezighouden. Een voorbeeld hiervan is het "Europees waarnemingscentrum voor corruptie", dat binnen heel Europa het nieuws over corruptie volgt en voor meer bewustwording rondom corruptie wil zorgen. De Commissie erkende dat het nodig is meer met de lidstaten samen te werken. Zij wees er evenwel op dat er reeds een uitgebreide databank voor onregelmatigheden bestaat, namelijk het beheersysteem voor onregelmatigheden (IMS). De lidstaten melden opgespoorde onregelmatigheden, waaronder vermoedelijke fraude, via het IMS. Sinds oktober 2014 wordt het IMS gestroomlijnd en eind 2015 komt er voor de nationale autoriteiten een nieuwe versie 15

beschikbaar. Hierdoor kunnen de rapportage- en analytische processen verder worden gerationaliseerd. Wat btw betreft, sponsort de Commissie onderzoeken waarin de "btw-kloof" in de lidstaten wordt gekwantificeerd. Zo kan beleid ter verbetering van de naleving en handhaving van de btw-voorschriften worden ontwikkeld, en de cijfers kunnen als maatstaf dienen voor de vorderingen die op dit gebied worden gemaakt. 3. MAATREGELEN VAN DE LIDSTATEN TER BESTRIJDING VAN FRAUDE EN ANDERE ONWETTIGE ACTIVITEITEN DIE DE FINANCIELE BELANGEN VAN DE EU SCHADEN 3.1. Maatregelen ter bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden De lidstaten hebben aangegeven dat zij in 2014, naar aanleiding van het feit dat het merendeel van de Uniewetgeving voor de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 is vastgesteld, een groot aantal maatregelen hebben genomen om de financiële belangen van de EU te beschermen en fraude te bestrijden. De maatregelen van de lidstaten bestreken de gehele fraudebestrijdingscyclus en hadden vooral betrekking op overheidsopdrachten, maar ook op belangenconflicten, financiële misdrijven, corruptie, de fraudebestrijdingscoördinatiedienst (AFCOS) en de definitie van fraude en klokkenluiders. Eind 2014 hadden alle lidstaten een AFCOS aangewezen. In 2014 heeft de helft van de lidstaten fraudebestrijdingsmaatregelen getroffen of procedures voor het beheer van de EU-middelen vastgesteld 28. Voorts hebben zeven lidstaten maatregelen betreffende het melden van onregelmatigheden genomen 29 en hebben zeven lidstaten opleidingen verzorgd om de bewustwording omtrent fraude te vergroten 30. Vijf lidstaten 31 hebben een nationale fraudebestrijdingsstrategie (NAFS) voor de programmeringsperiode 2014-2020 vastgesteld. Negen lidstaten 32 hebben nationale fraudebestrijdingsmaatregelen met betrekking tot de cohesiebeleidsfondsen 33 gemeld, terwijl zes lidstaten 34 nationale fraudebestrijdingsmaatregelen op het gebied van landbouwfondsen hebben genomen 35. In één lidstaat 36 werd een nationale fraudepreventiestrategie voor overheidsopdrachten vastgesteld en in twee andere 37 een nationaal corruptiebestrijdingsprogramma. Dertien lidstaten 38 hebben maatregelen op het gebied van fraudeopsporing en zes lidstaten 39 hebben onderzoeksmaatregelen gemeld. Negen lidstaten 40 hebben strafrechtelijke sancties in verband met fraude ingevoerd. 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 Duitsland, Ierland, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Slovenië, Slowakije, Finland, Zweden. Bulgarije, Frankrijk, Kroatië, Oostenrijk, Portugal, Slowakije, Zweden. Denemarken, Duitsland, Ierland, Frankrijk, Hongarije, Portugal, Zweden. Bulgarije, Griekenland, Kroatië, Malta en Slowakije (NAFS voor structurele acties: Griekenland, Kroatië en Malta, en NAFS voor alle sectoren: Bulgarije en Slowakije). Frankrijk, Kroatië, Litouwen, Hongarije, Nederland, Portugal, Roemenië, Finland, Verenigd Koninkrijk. Artikel 125, lid 4, onder c), van Verordening (EU) nr. 1303/2013, PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320. Duitsland, Ierland, Hongarije, Portugal, Slowakije, Verenigd Koninkrijk. Artikel 58 van Verordening (EU) nr. 1306/2013, PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549. Bulgarije. Italië, Litouwen. Bulgarije, Tsjechië, Griekenland, Ierland, Italië, Letland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk. Estland, Frankrijk, Italië, Hongarije, Nederland, Polen. 16

3.2. Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden Dit jaar werd vooral onderzoek gedaan naar de wijze waarop de lidstaten de definities in verband met het melden van (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden en het moment waarop de melding behoort plaats te vinden, toepassen. De verzamelde informatie wordt door OLAF geanalyseerd, met als doel de lidstaten te helpen bij de interpretatie van zulke definities een geharmoniseerde aanpak te hanteren en een betere vergelijking van de door de lidstaten gerapporteerde gegevens mogelijk te maken. Bijna alle lidstaten verwezen naar hun ambtenarenwet of wetboek van strafrecht als het gaat om de wettelijke verplichting voor ambtenaren om een rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie in te schakelen wanneer zij tijdens de uitvoering van hun taken op een misdrijf stuiten. In vier lidstaten 41 ontbreekt een dergelijke bepaling in de nationale wetgeving. Alle lidstaten hebben aangegeven dat zij richtsnoeren voor het melden van onregelmatigheden hebben opgesteld en gebruiken. Twintig lidstaten 42 hebben bijzonderheden verstrekt over de definities die specifiek in hun interne richtsnoeren zijn opgenomen. Zeven lidstaten 43 hebben verslag uitgebracht over de toepassing van de definitie van "marktdeelnemer/economisch subject" conform de toepasselijke sectorale verordeningen en richtsnoeren van de EU 44, die ook strookt met de verordening van de Raad betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EU 45 en die geen betrekking heeft op lidstaten in de uitoefening van hun prerogatieven van openbaar gezag. Uit de analyse kwam naar voren dat er enige verschillen bestaan in de wijze waarop de lidstaten "eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal", afhankelijk van de sector en de onregelmatigheid, toepassen. Wat de melding van "vermoeden van fraude" betreft, gaven alle lidstaten op twee na 46 aan dat zij de rechterlijke instantie niet om toestemming vragen alvorens een vermoeden van fraude te melden. Acht lidstaten 47 gebruiken de definitie van "vermoeden van fraude" zoals vastgelegd in de EU-wetgeving in hun nationale richtsnoeren. Zestien lidstaten 48 verwijzen in hun nationale wetgeving uitdrukkelijk naar fraude met betrekking tot de EU-begroting, terwijl twaalf lidstaten 49 aangeven dat hun nationale wetgeving algemene definities van de gedraging bevat, zonder specifieke verwijzing naar het "slachtoffer". De helft van de lidstaten 50 gebruikt een intern systeem voor het signaleren van vermoedelijke onregelmatigheden in plaats van het beheersysteem voor onregelmatigheden (IMS) waarmee 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 België, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Hongarije, Malta, Portugal, Roemenië. Denemarken, Ierland, Zweden, Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Estland, Griekenland, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden. België, Tsjechië, Estland, Letland, Nederland, Polen, Roemenië. Verordeningen (EG) nr. 1828/2006 en (EG) nr. 1848/2006. Artikel 7 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Italië vraagt stelselmatig om toestemming en Roemenië bekijkt het per geval. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Griekenland, Letland, Roemenië en Slowakije. België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Griekenland, Spanje, Kroatië, Italië, Cyprus, Hongarije, Malta, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Zweden. Duitsland, Estland, Frankrijk, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Ierland, Oostenrijk, Polen, Finland en het Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Spanje, Kroatië, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Roemenië en Slowakije. 17

de lidstaten onregelmatigheden aan de Commissie melden. Tien lidstaten 51 maken uitsluitend gebruik van het IMS en vier lidstaten 52 kennen geen interne IT-systemen voor het signaleren van vermoedelijke onregelmatigheden. Er zijn verschillen wat betreft de melding van strafzaken: acht lidstaten 53 melden de follow-up aan de Commissie na de tenlastelegging, zeven lidstaten 54 melden de follow-up na de eerste uitspraak, vijftien lidstaten 55 geven aan dat zij dat doen na de definitieve uitspraak (in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing) en zeventien lidstaten 56 noemen een "andere" wijze van melding van de follow-up. 3.3. Uitvoering van de aanbevelingen uit 2013 In het verslag van 2013 over de bescherming van de financiële belangen van de Unie heeft de Commissie een aantal aanbevelingen tot de lidstaten gericht, en wel over de volgende onderwerpen: het aanwijzen van een nationale fraudebestrijdingscoördinatiedienst (AFCOS); de omzetting van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten in nationale wetgeving; de uitvoering van fraudebestrijdingsmaatregelen; de goedkeuring van wetgevingsvoorstellen voor de richtlijn betreffende fraudebestrijding, voor het EPPO en voor de wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97; maatregelen ter versterking van de douanecontroles; de tijdige melding en bijwerking van gevallen van fraude en onregelmatigheden; en het probleem van het geringe aantal meldingen. De uitvoering van deze aanbevelingen als gepresenteerd bij de verslaglegging over 2014 was in het algemeen toereikend, hoewel enkele punten van zorg niet de nodige aandacht kregen. De vier lidstaten 57 die bij de verslaglegging over 2013 expliciet werd verzocht een AFCOS in te stellen, gaven in 2014 gehoor aan dat verzoek. Alle AFCOS in kwestie kregen coördinatiebevoegdheden en aan één van deze diensten werden zowel coördinatie- als onderzoeksbevoegdheden toegekend 58. Eind 2014 beschikten alle lidstaten over een AFCOS. De meeste lidstaten 59 startten met de voorbereidingen voor de omzetting van het pakket richtlijnen inzake overheidsopdrachten in nationale wetgeving. Deze voorbereidingen bestonden uit het opstellen van de vereiste nationale wetgeving, het organiseren van raadplegingen en het instellen van werkgroepen. Sommige lidstaten moeten op dit punt echter nog actie ondernemen. Hoewel de meeste lidstaten in 2014 fraudebestrijdingsmaatregelen troffen, hebben slechts vijf lidstaten 60 een nationale fraudebestrijdingsstrategie (NAFS) aan de Commissie voorgelegd, terwijl drie andere 61 een begin maakten met de ontwikkeling van een NAFS. Over twee van de drie wetgevingsvoorstellen (EPPO en de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude; de derde is het voorstel inzake wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied) wordt nog steeds onderhandeld. Verscheidene 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 Duitsland, Ierland, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Finland en Zweden. Denemarken, Griekenland, Polen en het Verenigd Koninkrijk. België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Letland, Polen, Roemenië en Finland. België, Duitsland, Griekenland, Letland, Oostenrijk, Roemenië en Finland. België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Letland, Luxemburg, Hongarije, Malta, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Finland. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Ierland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Cyprus, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Zweden, Verenigd Koninkrijk. Ierland, Spanje, Luxemburg, Zweden. Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Italië, Slovenië, Zweden, Finland. Bulgarije, Griekenland, Kroatië, Malta, Slowakije. Italië, Roemenië, Slovenië. 18

lidstaten hebben gedetailleerde informatie verschaft over de acties die zij in verband met deze voorstellen in 2014 hebben ondernomen. Tien lidstaten 62 hebben, om frauduleuze invoer beter te kunnen opsporen, de informatiesystemen die zij op douanegebied gebruiken, verbeterd of zijn daarmee bezig, terwijl zes lidstaten 63 zich richtten op de ontwikkeling van een strategisch controleplan op dit vlak. Diverse lidstaten hebben evenwel geen wijzigingen gemeld. Zes lidstaten 64 hebben nieuwe specifieke richtsnoeren, instructies of opleidingen inzake de melding in OWNRES ingevoerd of zijn daarmee bezig, en acht lidstaten 65 hebben verbeterde interne voorschriften en processen ontwikkeld die ervoor zorgen dat de gegevens in het systeem nauwkeurig, betrouwbaar en actueel zijn, of zijn daarmee bezig. Voorts menen diverse lidstaten 66 dat hun meldingen in OWNRES momenteel wat kwaliteit en tijdigheid betreft toereikend zijn en dat er geen nieuwe maatregelen nodig zijn. Verscheidene lidstaten gaven een beschrijving van de interacties tussen de relevante beheersautoriteiten, auditautoriteiten en fraudebestrijdingsorganen. Meer bepaald maakten acht lidstaten 67 melding van de samenwerking tussen de relevante beheersautoriteiten en AFCOS. Wat betreft de IT-instrumenten die op dit moment in gebruik zijn, verwezen zeven lidstaten 68,69 naar instrumenten die zij aan het ontwikkelen zijn, en sommige lidstaten 70 merkten meer specifiek op dat zij de mogelijkheid verkennen om het instrument voor risicobeheersing ARACHNE te introduceren. Wat het geringe aantal meldingen van onregelmatigheden betreft, verklaarden sommige van de in de aanbeveling genoemde lidstaten 71 dat dit verband houdt met het geringe aantal fraudegevallen in deze landen en met de maatregelen die zijn genomen om fraude te voorkomen. Wat het cohesiebeleid betreft, gaf zowel Frankrijk als Hongarije aan wat het doet om het aantal meldingen te verhogen, terwijl Litouwen, Portugal en Finland beschreven welke inspanningen zij zich op het gebied van de landbouw getroosten. 4. FRAUDE EN ANDERE ONREGELMATIGHEDEN 4.1. Gemelde onregelmatigheden en algemene trends, 2010-2014 In 2014 werden aan de Commissie 16 473 (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden gemeld, goed voor een totaalbedrag van ongeveer 3,24 miljard EUR, waarvan ongeveer 2,27 miljard EUR betrekking heeft op de uitgavensector van de EUbegroting. De opgespoorde onregelmatigheden vertegenwoordigen 1,8 % van de betalingen aan de uitgavenzijde en 4,46 % van het totale brutobedrag van de geïnde TEM. Ten opzichte van 2013 is het aantal onregelmatigheden met 48 % gestegen en zijn de corresponderende bedragen met 36 % toegenomen. Tussen 2010 en 2014 nam het aantal gemelde onregelmatigheden met 9 % toe, terwijl de overeenkomstige bedragen met 80 % stegen. 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 België, Bulgarije, Estland, Griekenland, Spanje, Cyprus, Letland, Litouwen, Italië, Zweden. Denemarken, Duitsland, Kroatië, Roemenië, Slovenië, Verenigd Koninkrijk. Denemarken, Estland, Griekenland, Frankrijk, Cyprus, Letland. Letland, Cyprus, Tsjechië, Hongarije, Malta, België, Slowakije, Zweden. Italië, Tsjechië, Duitsland, Ierland, Litouwen, Polen. België, Denemarken, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Malta, Slowakije. Bulgarije, Tsjechië, Finland, Griekenland, Italië, Hongarije, Slowakije. De Italiaanse Guardia di Finanza is bezig een specifiek IT-instrument genaamd SIAF (antifraudeinformatiesysteem) te ontwikkelen om fraude die tegen de financiële belangen van de EU ingaat, te voorkomen. De ontwikkeling wordt in het kader van het Hercules II-programma mede door OLAF gefinancierd. Bulgarije, Spanje, Kroatië, Cyprus, Nederland, Slovenië. Denemarken, Ierland, Luxemburg, Nederland. 19

Er liggen diverse factoren aan deze toename ten grondslag: ten eerste is zij gedeeltelijk gekoppeld aan de voor de EU-begroting beschikbare middelen, die in 2014 meer dan 10 % omvangrijker waren dan in 2010; ten tweede spelen cyclische omstandigheden een rol, zoals de naderende afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013; en ten derde wordt de controle op het beheer van de EU-middelen door de geëigende instellingen (Europese Commissie en Rekenkamer) en de nationale diensten steeds beter, zoals uit de gegevens over correctieve en preventieve maatregelen kan worden opgemaakt 72. 4.2. Als fraude gemelde onregelmatigheden Het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden (gevallen van zowel vermoedelijke als bewezen fraude) en de overeenkomstige bedragen lopen niet strikt parallel met de omvang van voor de EU-begroting nadelige fraude. Zij geven veeleer een indicatie van het aantal gevallen van mogelijke fraude die de lidstaten en de EU-organen hebben opgespoord. Of er feitelijk sprake is van fraude, moet uiteindelijk worden bepaald door de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat 73. In 2014 werden 1 649 onregelmatigheden door de lidstaten als fraude gemeld (zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenkant), goed voor 538,2 miljoen EUR. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de sectoren vastgesteld, zoals geïllustreerd in tabel 1. Vergeleken met 2013 nam het aantal in 2014 als fraude gemelde onregelmatigheden 74 met 2 % toe, terwijl de financiële gevolgen ervan met 68 % afnamen. In grafiek 1 zijn de algemene trends in de afgelopen vijf jaar weergegeven, waarbij een afname van het aantal gemelde gevallen en de bedragen zichtbaar is. Niettemin dient te worden opgemerkt dat zich na de sterke daling tussen 2010 en 2011 een stijgende lijn aftekent in het aantal opgespoorde en gemelde frauduleuze onregelmatigheden, terwijl de overeenkomstige bedragen grote schommelingen vertonen. De variatie in het aantal gevallen zegt meer dan de variatie in de betrokken bedragen; de bedragen verschillen namelijk sterk van jaar tot jaar omdat zij kunnen worden beïnvloed door individuele gevallen waarmee hoge waarden gemoeid zijn. 72 73 74 Zie punt 6. Dit betekent dat de zaken die in eerste instantie door de lidstaten als mogelijke fraude zijn gemeld, door de rechterlijke instanties kunnen worden afgewezen. Zie werkdocument van de diensten van de Commissie (iv). 20