3 DEEL 2: KERNINSTRUMENTEN EN BELEIDSCYCLUS 30 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 31
3 Deel 2: Kerninstrumenten en beleidscyclus (sheet 17) 3.1 Introductie Kerninstrumenten en beleidscyclus (sheet 18) Het eerste inhoudelijke blok laat de basis van de Omgevingswet zien: zes kerninstrumenten die een plaats hebben binnen een beleidscyclus. Deze kerninstrumenten worden stuk voor stuk behandeld en op hun plaats in de beleidscyclus gezet. Voor het kerninstrument Algemene rijksregels geldt daarbij dat in dit blok de basisuitgangspunten van die regels worden benoemd en dat een nadere duiding van de inhoud van deze regels in en afzonderlijk blok plaatsvindt. 3.2 De zes instrumenten (sheet 19) De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten. Deze staan kort aangeduid op deze sheet, op de volgende sheet is aangegeven waar deze instrumenten zich bevinden binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet. In het vervolg komen de verschillende instrumenten uitgebreid aan bod. Voor dit moment is het voldoende dat de namen en functies van de verschillende instrumenten worden benoemd, zodat duidelijk is welk instrument welke rol heeft en door welk bevoegd gezag ingezet kan worden. Over het begrip omgevingswaarde kan hier worden volstaan met het feit dat een omgevingswaarde door alle bestuurslagen kan worden bepaald en vanaf dat moment geldt als te behalen doelstelling. Gemeenten mogen alleen omgevingswaarden vaststellen op terreinen waar rijk of provincie geen omgevingswaarden hebben vastgesteld. Een andere mogelijkheid die de regelgeving biedt is dat een gemeente of provincie voor luchtkwaliteit aanvullende of strengere omgevingswaarden vastlegt dan die het Rijk heeft vastgesteld. Voor omgevingswaarden voor waterkwaliteit die het Rijk heeft vastgesteld mag alleen de provincie aanvullende waarden vastleggen. In de brief van 3 juni 2015 wordt het oogmerk van omgevingswaarden als volgt beschreven door de Minister: Omgevingswaarden moeten immers in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen worden uitgedrukt. Dat is bij bijvoorbeeld de evenwichtige toedeling van functies aan locaties moeilijk voorstelbaar. En het zal ook niet altijd nodig zijn om beleidsdoelstellingen juridisch bindend vast te leggen. Het wetsvoorstel laat overheden alle ruimte om doelstellingen bijvoorbeeld alleen in de omgevingsvisie te noemen. Op de vraag: Maken we het niet te ingewikkeld als verschillende gemeenten zelf verschillende omgevingswaarden gaan vaststellen voor geur, geluid, enzovoort? antwoordt de Minister als volgt: Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is het juist de verantwoordelijkheid van gemeenten om op het lokale niveau de afweging te maken over het al dan niet vaststellen van omgevingswaarden voor aspecten die de lokale omgeving betreffen. Geur is daar een goed voorbeeld van. Iedere gemeente kan zelf de afweging maken of het gewenst is om, gegeven de lokale situatie, een beleidsdoel voor geur juridisch vast te leggen in het omgevingsplan in de vorm van een omgevingswaarde. Gemeenten kunnen daarbij echter ook andere vormen gebruiken, bijvoorbeeld direct werkende algemene regels in het omgevingsplan. Ook voor geluid kunnen gemeenten een eigen afweging maken. Het subsidiariteitsbeginsel heeft natuurlijk tot gevolg dat verschillende gemeenten hierover verschillende keuzes kunnen maken. Ook op dit moment stellen gemeenten hun eigen regels. Voor omgevingswaarden wordt dit niet anders. De kenbaarheid van omgevingswaarden is geborgd, zij komen immers in het omgevingsplan te staan. Met deze beide toelichtingen is de hoofdgedachte achter het begrip omgevingswaarde dus helder: het gaat om in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen vast te leggen doelstellingen die zich in eerste instantie richten tot het vaststellende bestuurslaag zelf, maar die ook een normerende functie kunnen krijgen door ze over te halen naar een van de genoemde zes kerninstrumenten. 3.3 Beleidscyclus Omgevingswet (sheet 20) Het eerder aangegeven motto ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit is de essentie van de Omgevingswet. De opbouw van het wetsvoorstel volgt een beleidscyclus, weergegeven in de figuur op sheet 20. Die aanpak is ontleend aan EU-richtlijnen op het gebied van milieu en water. De beleidscyclus is bij het ontwerp van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. Dat komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de eerder genoemde maatschappelijke doelen van de wet. Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij. De regering is er bij de vormgeving van het stelsel van uitgegaan dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in toenemende mate wordt bepaald door initiatieven in de samenleving. Uiteindelijk zullen zowel omgevingswaarden als de genoemde kerninstrumenten de bepalende rol gaan vervullen waar het juridische betreft, maar zullen zaken als participatie, vertrouwen en onderlinge samenhang de spil worden waar het nieuwe stelsel om draait. In de op de sheet afgebeelde beleidscyclus hebben alle wettelijke instrumenten en mogelijkheden een plaats gekregen. De achterliggende doelen bevinden zich in het gebied buien de cirkel, maar vormen wel het kader om die cirkel te vullen en samen met de uitkomsten van monitoring te komen tot invulling en aanpassingen in de instrumenten binnen de cirkel. Een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied is nodig om te bepalen hoe de taken van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren. In programma s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Vaak zal het gaan om uitwerkingen van de omgevingsvisie, bijvoorbeeld een programma over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit niet wordt gehaald. De zorg van de overheid wordt inhoudelijk ingekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen: omgevingswaarden en instructieregels. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Een instructieregel is een regel over uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud, toelichting of motivering van een besluit in verband met de externe veiligheid. De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen. De cyclische aanpak is een uiting van een paradigmawisseling: van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten moeten daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij moet voor alle belanghebbenden (andere overheden, 32 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 33
burgers, bedrijven, organisaties) inzichtelijk zijn welke ruimte voor ontwikkeling er is en welke rol en betrokkenheid zij hebben in de verschillende fasen van de cyclus. Verantwoordelijke bestuursorganen moeten ook door derden kunnen worden aangesproken op het al of niet realiseren van omgevingswaarden, kwaliteiten en projecten en op de uitvoering van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang. De beleidscyclus is daarmee ook het denkmodel voor het ontwerp van het wetsvoorstel. In veel gevallen stelt het wetsvoorstel het toepassen van onderdelen van de beleidscyclus verplicht, bijvoorbeeld bij het vaststellen van omgevingswaarden, het opstellen van een programma, het vaststellen van regels of het meewegen van een belang bij vergunningverlening. Soms is het wenselijk juridische koppelingen aan te brengen tussen instrumenten. Maar dat is niet in alle gevallen geschikt of wenselijk voor het goed functioneren van de beleidscyclus en daarmee voor het bereiken van een optimale kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de meeste gevallen is er dan ook geen juridische samenhang of doorwerking tussen de in de cyclus weergegeven rechtsfiguren. Dat zou leiden tot verdere juridisering en daardoor belemmering van een doelmatige en doeltreffende overheidszorg. Een bestuursorgaan moet dus welbewust de volgende stap in de cyclus zetten. In één geval voorziet het wetsvoorstel in aansluiting op Europese verplichtingen in een sluitende werking van de cyclus. Als doelstellingen zijn uit te drukken in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen kunnen ze worden vastgelegd in omgevingswaarden. Een bestuursorgaan is verplicht om te monitoren of omgevingswaarden daadwerkelijk worden gehaald. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt of zal worden aan een omgevingswaarde, geldt een plicht om een programma vast te stellen. Het programma bevat de maatregelen die verzekeren dat blijvend aan omgevingswaarden wordt voldaan. Ook bevat het wetsvoorstel bepalingen die bewerkstelligen dat maatregelen in programma s ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en dat een programma moet worden aangepast als niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde. Verder is een goede voorbereiding en betrokkenheid van derden bij de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming over activiteiten ook van belang voor het functioneren van de beleidscyclus. In dit licht biedt het wetsvoorstel mogelijkheden om de sneller en beter -aanpak toe te passen. Het gaat kort gezegd om prikkels die een vroegtijdige, integrale visievorming en afweging over projectinitiatieven stimuleren, inclusief de betrokkenheid van derden daarbij, en om de borging door goede monitoring en bijsturing van beleidsprogramma s of projecten. 3.4 Introductie eerste kerninstrument: Omgevingsvisie (sheet 21) Zie sheet. 3.5 Uiteenzetting omgevingsvisie (sheet 22) De omgevingsvisie is het nieuwe beleidsmatige instrument waarin een bestuursorgaan zijn beleidsdoelen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en hoe het deze wil bereiken vastlegt. Het Rijk, de provincie en de gemeente moeten een omgevingsvisie opstellen. Het is geen gedetailleerd plan, maar toont de hoofdlijnen van het langetermijnbeleid. Dit beleidsstuk vervangt het huidige milieubeleidsplan, natuurbeleidsplan, waterplan, structuurplan en verkeeren vervoersplan. Deze huidige plannen wilden nogal eens met elkaar botsen. Dit probleem verdwijnt door de integrale afweging van de omgevingsvisie. Het vergroot de inzichtelijkheid en de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden voor een initiatiefnemer. Voor hem is helder welke beweging het bestuur in het fysieke domein wil maken en of zijn beoogde initiatief hierin past. Het wordt meer voorspelbaar hoe het bestuur zijn bevoegdheden en wettelijk instrumentarium wil inzetten. De brede insteek van een omgevingsvisie maakt direct ook duidelijk waarom een waterschap geen omgevingsvisie vast hoeft te stellen: een waterschap behartigt immers een helder belang, te weten het beheer van het water. Dit is een helder en strak omlijnd belang, zodat het geen doel treft het waterschap een brede visie vast te laten stellen. In de NMvA van februari 2015 wordt op pag. 12 het volgende opgemerkt over het instrument van de omgevingsvisie (waarbij direct de verhouding tot het instrument van het programma dat hierna aan de orde komt wordt verduidelijkt): De omgevingsvisie is een belangrijke vernieuwing van het wetsvoorstel. Het instrument is bedoeld om te komen tot een meer samenhangend en effectief beleid voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent niet dat alle sectoren van de fysieke leefomgeving in de visie moeten worden uitgewerkt of dat geen sectorale beleidsdocumenten kunnen worden uitgebracht. In de memorie van toelichting 8 is dieper op dit onderwerp ingegaan, waarbij het onderscheid tussen de integrale omgevingsvisie en (multi)sectorale programma s wordt toegelicht. Omgevingsvisies zullen strategisch van karakter zijn en zijn gericht op de langere termijn. Programma s zijn meer uitvoeringsgericht met het oog op de kortere termijn. In de omgevingsvisie is vooral de integrale benadering van belang, programma s kunnen (multi) sectoraal zijn. Waar de grens tussen omgevingsvisie en programma( s) ligt, hangt af van de omstandigheden van het geval en van de sturingsfilosofie van het vaststellende bestuursorgaan. Dat orgaan kan dus zelf bepalen hoe zij dit instrumentarium inzet en vormgeeft (met inachtneming van de wettelijke eisen aan programma s, veelal volgend uit EU-regelgeving). De betrokken organen kunnen dus bepalen wat zij in de omgevingsvisie opnemen en wat in eventuele (multi)sectorale programma s. Ook kunnen zij ervoor kiezen deze in samenhang vorm te geven en op hetzelfde moment vast te stellen. Een omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk beleidsdocument dat geen directe rechtsgevolgen heeft. Artikel 2.2 bepaalt wel dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden rekening moet houden met die van andere bestuursorganen. Zij moeten deze zo nodig afstemmen met die andere bestuursorganen. Dat geldt ook bij de vaststelling van een omgevingsvisie. Omdat het wetsvoorstel geen dwingende juridische doorwerking aan omgevingsvisies verbindt, mag een decentraal bestuursorgaan een eigen afweging maken tussen de eigen belangen en het eigen beleid en de belangen en het beleid van het Rijk. De omgevingsvisie is dus puur een beleidsdocument en daarmee alleen zelfbindend voor de provincie c.q. de gemeente die de omgevingsvisie heeft vastgesteld. Met zelfbindend wordt hier bedoeld dat van een bevoegd gezag mag worden verwacht dat het handelt conform de eigen visie, maar dat andere bevoegde gezagen en ook burgers en bedrijven daar niet rechtstreeks aan zijn gebonden en/of een beroep op kunnen doen. Voor een doorwerking van hogere beleidswensen van Rijk en provincies richting lagere bestuurslagen kent de wet de instrumenten van de instructieregels en instructies; voor een bindende werking richting burgers en bedrijven kent de wet de instrumenten van de AMvB s, projectbesluiten, verordeningen en omgevingsplan. Op al deze instrumenten wordt later uitgebreid ingegaan, hier wordt volstaan met het benoemen ervan om de status en functionaliteit van de omgevingsvisie te duiden. De verhouding tussen de omgevingsvisie en het subsidiariteitsbeginsel wordt aan de hand van een Kamervraag en de reactie van de regering verder verduidelijkt: De leden van de PVV-fractie vragen de regering te duiden hoe het zich tot het in artikel 2.3 van het wetsvoorstel vervatte subsidiariteitsbeginsel verhoudt als decentrale overheden zich in hun omgevingsvisie of omgevingsplan windturbinevrij of schaliegasvrij verklaren. 34 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 35
Het subsidiariteitsbeginsel, kort samengevat als decentraal, tenzij dat ook voorkomt in de Gemeentewet en Provinciewet, heeft tot doel om centralisatie van onderwerpen van zorg van de overheid te beperken. Het in die wetten en artikel 2.3 van het wetsvoorstel vervatte subsidiariteitsbeginsel is dus gericht tot het Rijk en de provincies opdat zij de beslisruimte voor de decentrale overheden niet al te zeer beperken. Dit beginsel staat er dus niet aan in de weg dat decentrale overheden in hun omgevingsvisie of met hun verordenende bevoegdheden bepalen dat zij windturbinevrij of schaliegasvrij wensen te zijn. Dit betekent echter niet dat zij daarmee altijd kunnen verhinderen dat dergelijke ontwikkelingen op hun grondgebied plaatsvinden. Het Rijk en de provincies kunnen allereerst vanuit hun regierol pro-actief aangeven welke ruimte er voor gemeenten bestaat om bepaalde onderwerpen in hun omgevingsplan te regelen. Uit de bij AMvB of provinciale omgevingsverordening gestelde regels dient immers duidelijk te blijken welke ruimte nog voor de gemeenten resteert. Over concrete ontwikkelingen kunnen de provincies en het Rijk in hun instructieregels op grond van artikel 2.22 respectievelijk artikel 2.24 van het wetsvoorstel bepalen dat het omgevingsplan die ontwikkelingen niet mag verhinderen. Regels van dit type worden ook in de huidige praktijk door het Rijk en de provincies gesteld. Gedacht kan daarbij worden aan de regels in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening ten behoeve van het waarborgen van ruimte voor vestigingsplaatsen voor kernenergiecentrales en de ruimtelijke reserveringen voor de buisleidingen van nationaal belang voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Provinciale verordeningen kennen dit soort instructieregels ook, voor bijvoorbeeld reserveringszones of zoekgebieden voor wegen, spoorwegen en leidingen. Aan de motivering van de bij AMvB of provinciale omgevingsverordening gestelde regels worden door de toepasselijkheid van artikel 2.3 inderdaad zwaardere eisen gesteld (zie daarover het antwoord op de vragen van de CDA-fractie [24] en de SGP-fractie [208] in de memorie van antwoord). Deze eisen staan echter niet in de weg aan het stellen van voornoemde typen regels. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in doorzettingsmacht voor concrete projecten en ontwikkelingen van nationaal- en provinciaal belang. Als het Rijk of een provincie van oordeel is dat een bepaald project wenselijk is kunnen zij een projectbesluit nemen of een omgevingsvergunning verlenen om af te wijken van het omgevingsplan en op die wijze voorzien in de voor het project noodzakelijke toestemmingen. Hierbij kan als er sprake is van dringende redenen gemotiveerd voorbij worden gegaan aan decentraal beleid of decentrale regelgeving. Dit is voor het projectbesluit geregeld in artikel 5.53, derde en vierde lid, van het wetsvoorstel en volgt voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit van provinciaal of nationaal belang uit het beoordelingskader voor die vergunning zoals dat zal worden opgenomen in het voorgenomen Besluit kwaliteit leefomgeving. Het Rijk en de provincies hebben hiermee eenzelfde mate van doorzettingsmacht voor projecten van nationaal en provinciaal belang als onder de huidige wetgeving het geval is. 3.5.1 Omgevingsvisie binnen de beleidscyclus (sheet 23) Binnen de beleidscyclus neemt de omgevingsvisie een belangrijke plaats in. Met de omgevingsvisie bepalen Rijk, provincie en gemeente namelijk hun langetermijnvisie voor de ontwikkeling van rijk, provincie c.q. gemeente. Voor zover er binnen de beleidscyclus al sprake kan zijn van een startmoment, ligt dat dus zonder enige twijfel bij het instrument van de omgevingsvisie. 3.5.2 Voorbeeld omgevingsvisie (sheet 24) Dit is een voorbeeld van een gemeente met verschillende beleidskaders voor onderwerpen binnen het domein van de fysieke leefomgeving. Al deze beleidskaders zullen na inwerkingtreding van de Omgevingswet dus een plaats moeten gaan vinden binnen het instrument van de ok door een gemeente(raad) verplicht vast te stellen omgevingsvisie. 3.5.3 Totstandkoming omgevingsvisie (sheet 25) Uit deze afbeelding blijkt hoe een omgevingsvisie tot stand zou kunnen komen. De wetgever heeft het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voorgeschreven. Echter, uit alle Kamerstukken en ook deze afbeelding blijkt dat dit slechts de juridische garantie van een absoluut minimumvoorbereidingstraject is, maar dat is beoogd tot een veel bredere en ruimere opzet van die voorbereiding te komen. Juist bij het bepalen van het (langetermijn) beleid, mag van een bestuursorgaan namelijk worden verwacht dat participatie en het betrekken van burgers en bedrijven bij het afwegingsproces uitgangspunt is. Op pagina 9 van de NMvA van 12 februari 2016 wordt hier het volgende over opgemerkt: De regering vindt vroegtijdige publiekparticipatie bij de voorbereiding van omgevingsvisies van belang. Dat kan de uiteindelijke besluitvorming versnellen en het draagvlak en de kwaliteit van de omgevingsvisie vergroten. De regering is voornemens op grond van artikel 16.88 van het wetsvoorstel voor te schrijven dat bij besluiten tot vaststelling van omgevingsvisies, programma s en omgevingsplannen moet worden aangegeven hoe bij de voorbereiding met de inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties is omgegaan. Hoe vroegtijdige participatie wordt vormgegeven is aan het vaststellende bestuursorgaan. Dat biedt de gelegenheid om dit afhankelijk van de omstandigheden van het geval op een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke wijze te doen. Het is aan de volksvertegenwoordiging (de gemeenteraad bij gemeenten, provinciale staten bij provincies en de Eerste en Tweede Kamer bij het Rijk) om daarop toe te zien. Inmiddels is het bovenstaande voornemen gerealiseerd met artikel 8.4 Omgevingsbesluit(Ob) en art 16.88 Ow. 3.5.4 Voorbeelden omgevingsvisie (sheet 26-29) Vooruitlopend op de komst van de Omgevingswet zijn negen pilots uitgevoerd waarin de betrokken organisaties gedurende ongeveer anderhalf jaar zijn begeleid door pilotcoaches en experts, afkomstig uit het netwerk van de Beroepsvereniging voor Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP). De deelnemende pilots waren: provincie Groningen, negen gemeenten in de regio Leiden, Vereniging Markdal, gemeente Meerssen, gemeente Oirschot, gemeente Uden, gemeente Utrecht, gemeente Voorst en gemeente Zoetermeer. Vooral de doelstellingen en eindrapportage over deze pilots kunnen behulpzaam zijn voor andere provincies en gemeenten die aan de slag gaan met het opstellen van een omgevingsvisie. Voorbeeld 1 (sheet 26) De provincie Groningen en de gemeente Uden hebben in de pilot hun omgevingsvisie vastgesteld. In de bekendmaking van de gemeente Uden was het volgende te lezen over die omgevingsvisie: Op 17 december 2015 heeft de gemeenteraad de Omgevingsvisie Uden 2015 vastgesteld. Eveneens heeft de Raad op genoemde datum besloten om deze Omgevingsvisie Uden 2015 tevens vast te stellen als structuurvisie in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de omgevingsvisie zijn langetermijndoelstellingen voor de fysieke leefomgeving vastgelegd en is aangegeven hoe deze te bereiken zijn. De omgevingsvisie gaat niet alleen over wat de gemeente gaat doen (of nalaten) om de doelstellingen te bereiken, maar ook om de vraag hoe initiatiefnemers en hun initiatieven kunnen bijdragen aan de doelstellingen. Het besluit van de raad tot vaststelling van de Omgevingsvisie Uden 2015, treedt in werking op de dag na de datum van deze bekendmaking. 36 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 37
Voorbeeld 2 (sheet 27) In de Nationale Omgevingsagenda (NOA) staan trends en ontwikkelingen die van nationaal belang zijn voor de inrichting van Nederland welke in de Nationale Omgevingsvisie van 2018 moeten komen. De Nationale Omgevingsagenda is in 2016 klaar. In 2017 wordt de agenda verder uitgewerkt in de Nationale Omgevingsvisie. Het volgend kabinet stelt de visie uiteindelijk vast. Het Rijk maakt de agenda en de visie met andere overheden, kennisinstituten en maatschappelijk partners. De visie in 2018 wordt geen gedetailleerd plan, maar toont de hoofdlijnen en ambities voor de inrichting van Nederland in 2050. Ook de Structuurvisie Ondergrond (STRONG) wordt onderdeel van NOVI (Nationale omgevingsvisie). De opgaven zijn: Maak ruimte voor de energietransitie; Versterk het stedennetwerk; Zorg voor een gezonde leefomgeving; Zet water in als kwaliteitsimpuls; Anticipeer op nieuwe technologie; Hergebruik vrijgekomen ruimtes; Breng agrarische productie in balans met omgeving. Voorbeeld 3 (sheet 28) Voorbeeld gemeente Overijssel Voorbeeld 4 (sheet 29) Voorbeeld gemeente Tilburg 3.5.5 Onderdeel kerninstrument Omgevingsvisie afsluiten met een stelling (sheet 30) Stelling: Participatie is bij het opstellen van de omgevingsvisie verplicht Antwoord: Op grond van artikel 16.88 van het wetsvoorstel en artikel 8.4 Ob is het verplicht dat bij besluiten tot vaststelling van omgevingsvisies, programma s en omgevingsplannen moet worden aangegeven hoe bij de voorbereiding met de inbreng van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties is omgegaan. Hoe vroegtijdige participatie wordt vormgegeven is aan het vaststellende bestuursorgaan. Dat biedt de gelegenheid om dit afhankelijk van de omstandigheden van het geval op een zo doelmatig en doeltreffend mogelijke wijze te doen. Artikel 8.4 (motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsvisie) Bij het vaststellen van een omgevingsvisie wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. 3.6 Kerninstrument Decentrale regels (sheet 31) Deze bevatten het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de provinciale omgevingsverordening. De Omgevingswet voorziet in één gebiedsdekkende regeling per bestuursorgaan. Gemeenten gaan werken met het gemeentelijke omgevingsplan, provincies met de provinciale omgevingsverordening en waterschappen met de waterschapsverordening. Dit om de overzichtelijkheid van regels en de onderlinge inhoudelijke afstemming te vergroten. 3.6.1 Het omgevingsplan, de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening (sheet 34) Het Omgevingsplan Het omgevingsplan is het gemeentelijke instrument met voor burgers bindende regels dat onder de Omgevingswet het huidige bestemmingsplan zal vervangen. In het omgevingsplan worden per gemeente alle voor de fysieke leefomgeving relevant regels ondergebracht. Regels die nu nog in vele verschillende bestemmingsplannen en gemeenteverordeningen staan worden daardoor op een plaats samen gebracht. Het omgevingsplan zal dus een veel bredere reikwijdte kennen dan de huidige bestemmingsplannen. Denk aan regels voor het kappen van bomen, regels op het gebeid van welstand en tal van milieuregels. Een tweede factor die leidt tot een forse verbreding van de in een omgevingsplan onder te brengen regels ten opzichte van een bestemmingsplan, ligt in de bredere gedachte achter de opzet van de uitvoeringsregelgeving op rijksniveau. Daarbij is er voorlopig voor gekozen om alleen functiegerelateerde milieuregels in de AMvB s op te nemen, en om locatiespecifieke milieuregels niet meer in algemene rijksregels op te nemen maar gemeenten te laten bepalen of de lokale situatie aanleiding geeft tot het stellen van dergelijke regels. Voorbeelden zijn geluidwerende voorzieningen die een horecazaak moet treffen en voorzieningen ter voorkoming van stankoverlast voor omwonenden. Wanneer een gemeente van oordeel is dat bepaalde bedrijvigheid aan dit soort regels moet worden gebonden, dan zullen die regels een plaats moeten krijgen in het omgevingsplan. In de toelichting bij het Omgevingsbesluit zoals dit op 1 juli 2016 in consultatie is gebracht, wordt dit in paragraaf 3.2.9 als volgt onderschreven: De ruimte voor het stellen van milieuregels op het gemeentelijke niveau is aanmerkelijk groter geworden onder de Omgevingswet. In de eerste plaats wordt voor een grote categorie van bedrijven in het Besluit activiteiten leefomgeving geen regels meer gesteld, zodat de gemeente dat desgewenst kan regelen als dat lokaal nodig is met het oog op de doelen van de wet. Verder is ruim de mogelijkheid gegeven om in de vorm van maatwerkregels van dat Besluit activiteiten leefomgeving afwijkende regels te stellen in het omgevingsplan. Daar waar de algemene rijksregels en de door het Rijk ingestelde vergunningplichten voor milieubelastende activiteiten in het bijzonder regels stellen over locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en best beschikbare technieken, zullen in het omgevingsplan vooral regels worden vastgelegd die verband houden met locatie specifieke omstandigheden en belangen. In het bijzonder kan het omgevingsplan worden gebruikt om nadelige cumulatieve gevolgen van milieubelastende activiteiten te reguleren. Als algemene lijn in de uitvoeringsregelgeving daarom gekozen om de gebruiksruimte in beginsel via het omgevingsplan te reguleren, waarbij zo nodig instructieregels van het Rijk worden ingezet. In paragraaf 3.2.12 wordt daar ter verduidelijking nog het volgende aan toegevoegd: De algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving staan in beginsel naast de regels in het omgevingsplan. Beide regelingen gelden dus naast elkaar en vullen elkaar aan. Wel is er ruimte om bij een groot aantal van de algemene rijksregels uit het Besluit activiteiten leefomgeving, een afwijkende of aanvullende regel op te nemen in het omgevingsplan. Met deze zogenoemde maatwerkregels is het mogelijk om normen beter te laten aansluiten op lokale omstandigheden. Maatwerkregels hoeven in het omgevingsplan niet als zodanig herkenbaar te zijn. Zoals aangegeven gelden de maatwerkregels naast de in het Besluit activiteiten leefomgeving gestelde regels en er moet aan beide regelingen worden voldaan. Als in het omgevingsplan een maatwerkregel wordt gesteld met het doel om 38 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 39
in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving een minder zware norm te stellen, dient bij die maatwerkregel te worden aangegeven dat deze geldt in afwijking van de regel uit het Besluit activiteiten leefomgeving. In dat geval prevaleert het omgevingsplan boven het Besluit activiteiten leefomgeving. Daarvan kan overigens alleen sprake zijn als het Besluit activiteiten leefomgeving daartoe de bevoegdheid geeft. Om nu te voorkomen dat omgevingsplannen een brei aan regels gaan bevatten waarbij de raad zich tot in het kleinste detail met bepaalde aspecten bezig moet houden, is in artikel 2.8 van de Omgevingswet de mogelijkheid geopend dat de raad het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid geeft delen van het omgevingsplan vast te stellen. Een mogelijkheid die artikel 2.8 overigens ook geeft aan het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten. Die kunnen de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van de waterschapsverordening of de omgevingsverordening delegeren aan het dagelijks bestuur van het waterschap respectievelijk gedeputeerde staten. In de MvT wordt hier op pag. 403 het volgende over opgemerkt: Dit artikel maakt het mogelijk dat de gemeenteraad, het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening bij delegatiebesluit delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten. Het delegatiebesluit vormt een afzonderlijk besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de verordening. Het delegatiebesluit geeft de reikwijdte van de bevoegdheid. Het bepaalt binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden de bevoegdheid kan of moet worden uitgeoefend en, voor zover nodig, binnen welke termijn. Het delegerende orgaan kan bij het delegatiebesluit bepalen op welke wijze het dagelijks bestuur van de betrokken decentrale overheid uitvoering moet geven aan de gedelegeerde bevoegdheid. Daarnaast beschikt het delegerende orgaan over de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen over de gedelegeerde bevoegdheid (op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb). De mogelijkheid om delen van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening via delegatie in of aan te vullen of te wijzigen, biedt ruimte voor toedeling van bevoegdheden op maat. Met delegatie kunnen deze bestuursorganen er immers voor zorgen dat de uitvoering van het beleid, ook als dat een aanpassing van het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening betreft, bij het uitvoerende orgaan neergelegd wordt. Ook vanuit het oogpunt van efficiency kan delegatie wenselijk zijn. Uit de woorden «delen van» blijkt dat de hierboven genoemde bestuursorganen hun regelgevende bevoegdheden op grond van artikel 2.8 niet integraal kunnen overdragen. Het is aan de democratisch meest gelegitimeerde organen de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap om te bepalen of en op welke wijze toepassing wordt gegeven aan deze bevoegdheid tot delegatie. Artikel 2.8 is geen voortzetting van artikel 3.6 Wro. Dat artikel heeft een beperktere strekking. Als het college van burgemeester en wethouders op grond van een delegatiebesluit een besluit tot aanpassing van de regels van een omgevingsplan neemt, dan wordt dat omgevingsplan daadwerkelijk gewijzigd. Het besluit is dus geen zelfstandige planfiguur zoals bij artikel 3.6, eerste lid, onder a en b, Wro het geval is. Dit voorkomt dat er een gelaagdheid in regelgeving ontstaat, zoals nu bij de uitwerking of wijziging van het bestemmingsplan. De grotere reikwijdte van de delegatiebevoegdheid en het feit dat het delegatiebesluit geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de verordeningen, maakt dat de jurisprudentie over artikel 3.6 Wro niet of niet zonder meer toepasbaar is op het voorgestelde artikel 2.8. Anders dan bij artikel 3.6 Wro, hoeft niet al op het tijdstip van het vaststellen van het delegatiebesluit te zijn aangetoond dat de gedelegeerde aanpassingen van het omgevingsplan zullen voldoen aan het wettelijke kader. Evenmin hoeft al bij het vaststellen van het delegatiebesluit te worden ingegaan op de wijze waarop de rechtszekerheid voor belanghebbenden zal zijn geborgd in de aan te passen delen. Verder kan, anders dan onder de Wro, delegatie afhankelijk worden gemaakt van een onzekere, toekomstige gebeurtenis. De aanpassing van het omgevingsplan door het college van burgemeester en wethouders op grond van het delegatiebesluit moet aan dezelfde eisen voldoen als een door de gemeenteraad aangebrachte wijziging. Als op grond van het delegatiebesluit een deel van het omgevingsplan wordt gewijzigd, kan daartegen op dezelfde wijze in rechte worden opgekomen als tegen de vaststelling van het plan door het algemeen bestuur zelf. Zo nodig kunnen daarbij ook gronden worden aangevoerd die betrekking hebben op de genoemde onderwerpen (voldoen aan het wettelijke kader, rechtszekerheid, voorwaardelijke delegatie). Tegen het delegatiebesluit zelf kunnen echter geen rechtsmiddelen worden aangewend. Ter verduidelijking van bovenstaande volgen enkele voorbeelden. Provinciale staten kunnen in de provinciale omgevingsvisie nieuw beleid over het realiseren van windenergie formuleren. Bij delegatiebesluit kunnen zij gedeputeerde staten opdragen om de omgevingsverordening met dit beleid in overeenstemming te brengen. De gemeenteraad kan in zijn omgevingsvisie een transformatiegebied aanwijzen en het college van burgemeester en wethouders bij delegatiebesluit opdragen om het omgevingsplan al dan niet in fases zo te wijzigen dat de transformatie zonder afwijkingsvergunning gerealiseerd wordt. Ook kan de raad het college van burgemeester en wethouders opdragen om afwijkingsbesluiten te nemen en het omgevingsplan daarmee in overeenstemming te brengen. Een delegatiebesluit kan deze mogelijkheden ook allebei toestaan. De gemeenteraad kan het aanpassen van een omgevingsplan als gevolg van de aanwijzing van een beschermd stadsgezicht delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, ook in algemene zin. De gemeenteraad kan aan bepaalde locaties functies toekennen waarbij de regels met betrekking tot bouw- en gebruiksactiviteiten in delegatie door het college van burgemeester en wethouders in het omgevingsplan worden gegeven. De gemeenteraad kan bij delegatiebesluit bepalen dat het college van burgemeester en wethouders het omgevingsplan op een bepaalde wijze wijzigt zodra een bepaald perceel minnelijk verworven is. Het digitaal raadpleegbare omgevingsplan zal ook informatie bevatten over de totstandkoming van de in het omgevingsplan opgenomen regels (wanneer welk orgaan bij welk besluit de regel in het omgevingsplan heeft vastgesteld). Zolang het delegatiebesluit niet is ingetrokken, blijft het dagelijks bestuur bevoegd het omgevingsplan of de verordening, binnen de randvoorwaarden van het delegatiebesluit, opnieuw vast te stellen. Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is toegelicht, geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de vaststelling van een omgevingsplan. Deze procedure is daarmee ook van toepassing op gedelegeerde vaststelling van delen van het omgevingsplan. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer (15 maart 2016, Handelingen Eerste Kamer 2015-2016, nr. 23) heeft de Minister nog eens extra benadrukt wat het doel van het instrument van het omgevingsplan is: De Omgevingswet wil die praktijk veranderen. Met globale omgevingsplannen kun je beter inspelen op de dynamiek van de samenleving en beter richting geven aan nieuwe ontwikkelingen, zonder dat je steeds hoeft af te wijken. Met die flexibiliteit kun je uiteindelijk ook een betere rechtszekerheid bieden. Er is namelijk één zekerheid: onzekere toekomstige ontwikkelingen laten zich niet van tevoren in statische en gedetailleerde regelgeving vastleggen. Juist ruimte voor flexibiliteit biedt de mogelijkheid om op actuele situaties in te spelen. We 40 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 41
willen dus niet terugvallen in oude fouten, maar we willen juist kunnen inspelen op het feit dat er nu in ons land behoefte is aan verschillende aanpakken op verschillende plekken. Op sommige plekken heb je krimp, op andere plekken heb je groei. Dat kun je niet allemaal centraal regelen vanuit één bepaling. Dan kom ik op de duidelijkheid voor de burger. Een omgevingsplan kan net als verordeningen open normen bevatten. Indien beoordelingsregels concreet en objectief gesteld zijn, dan zou een vergunning niet meer hoeven te zijn dan een automatische handeling. In dat geval is er sprake van duidelijkheid voor de burger en heeft het werken met algemene regels zonder vergunningen de voorkeur. De vergunning is bij uitstek een instrument om in een concreet geval een afweging te kunnen maken. Het gaat om meer flexibiliteit, meer afwegingsruimte en meer ruimte voor alternatieve mogelijkheden waarin een activiteit aanvaardbaar kan worden verricht. Het is uiteindelijk aan de gemeenteraad om te bepalen in hoeverre er gewerkt wordt met open normen. Die keus zal vooral afhangen van de kenmerken van een gebied en de ontwikkeling die daar wordt voorzien. Mevrouw Teunissen vroeg in hoeverre de burger zich kan beroepen op normen die gesteld zijn in een omgevingsplan. Burgers kunnen beroep bij de rechter instellen tegen een omgevingsplan. Voor een succesvol beroep bij de rechter moeten hun belangen wel direct door het omgevingsplan worden geraakt. Als het belang van de burger niet wordt geraakt, bijvoorbeeld bij een algemeen geformuleerde omgevingswaarde die alleen het bestuur zelf bindt, kan de burger daar niet tegen in beroep gaan bij de rechter. Voor een formeel handhavingsverzoek van een norm uit het omgevingsplan geldt, net zoals bij beroep bij de rechter, dat men belanghebbend moet zijn. Bij omgevingswaarden die zich alleen tot het bestuur richten is daarvan doorgaans geen sprake. Bij een dreigende overschrijding van de omgevingswaarde is de gemeente verplicht om een programma op te stellen om ervoor te zorgen dat de omgevingswaarde ook gehaald wordt. De burger kan de gemeente op die plicht wijzen en een verzoek doen om een programma op te stellen. Je kunt het bestuur ook vragen om de omgevingswaarden in het omgevingsplan te wijzigen of vragen om regels in het omgevingsplan op te nemen om die omgevingswaarden te halen. Tot slot kan voor de wijze waarop het omgevingsplan vormgegeven kan en soms moet worden, worden gewezen op paragraaf 3.2.1 uit de toelichting bij het op 1 juli 2016 bekend gemaakte ontwerp-omgevingsbesluit. In dit onderdeel wordt onder andere het volgende opgemerkt over het instrument van het omgevingsplan: Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. Het is daarmee een belangrijk instrument waarmee de doelen uit artikel 1.3 van de wet op gemeenteniveau worden uitgewerkt, geoperationaliseerd en juridisch doorwerking krijgen naar burgers en bedrijven. Zoals volgt uit het artikel dienen voor duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu in het omgevingsplan functies te worden toegedeeld en regels te worden gesteld. Deze dienen gericht te zijn op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Deze doelen zullen in het omgevingsplan in onderlinge samenhang beschouwd en afgewogen moeten worden. De omgevingsplannen van alle gemeenten samen zullen in belangrijke mate bepalen hoe de kwaliteit en de gebruiksmogelijkheden van de fysieke leefomgeving zich in Nederland gaan ontwikkelen. Het omgevingsplan is daarmee één van de belangrijkste operationele instrumenten in de Omgevingswet. Het omgevingsplan is bij uitstek het instrument voor een gebiedsgerichte benadering, waarin de regels op de specifieke kenmerken van locaties kunnen worden afgestemd. Dat is van belang omdat de fysieke leefomgeving in Nederland varieert, er zijn drukbevolkte verstedelijkte gebieden, landelijke gebieden, natuurgebieden en grote wateren. Ook binnen die gebieden is grote variatie. Er zijn fysieke verschillen in bodemgesteldheid, in functies, enzovoort. Ook zijn er verschillen in ontwikkelingsrichting van gebieden, zoals landelijke gebieden waar de bevolking krimpt, de leefbaarheid onder druk staat en leegstand en overprogrammering opgelost moeten worden, tegenover landelijke gebieden die steeds meer de invloed van de stad voelen, of stabiele stadswijken tegenover transformatiegebieden. Dat vraagt om sturing op maat, zodat zo goed mogelijk rekening wordt gehouden met lokale omstandigheden en ontwikkelingen. De wijzigingen in de rijksregulering laten vooral voor die locatieafhankelijke onderwerpen meer ruimte voor regulering in het omgevingsplan. Dat geldt bijvoorbeeld voor het reguleren van de milieugebruiksruimte op onderwerpen als geluid en geur. Ook kan een omgevingswaarde voor bijvoorbeeld geur worden gesteld voor een deel van de gemeente om de kwaliteit van de leefomgeving op dat punt te behouden of verbeteren. De regels in het Besluit activiteiten leefomgeving laten op veel plaatsen ruimte voor lokale regels in het omgevingsplan. In de eerste plaats komt dat omdat in het Besluit activiteiten leefomgeving aanmerkelijk minder onderwerpen worden gereguleerd dan voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer.10 Dat geeft gemeenten de ruimte zelf regels te stellen over die onderwerpen. Tegelijkertijd wordt bij veel regels in het Besluit activiteiten leefomgeving de mogelijkheid geboden om in het omgevingsplan zogenoemde maatwerkregels te stellen. Met maatwerkregels kunnen aanvullend of in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving, regels worden gesteld in het omgevingsplan. Het voorgaande maakt dat het op meer onderwerpen dan voorheen mogelijk is dat gemeenten regels stellen die zijn afgestemd op een locatie. Hierdoor ontstaat meer gemeentelijke afwegingsruimte om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en te initiëren. Bestemmingsplannen gaven vaak gedetailleerd aan hoe de situatie in een bepaald gebied zich concreet diende te ontwikkelen. Door dit plandenken hadden bestemmingsplannen vaak een statisch karakter en boden zij niet de mogelijkheid om in te spelen op actuele ontwikkelingen en gewijzigde inzichten. Dat kon ten koste gaan van de rechtszekerheid, omdat een gedetailleerd bestemmingsplan waarvan wegens nieuwe ontwikkelingen moest worden afgeweken, slechts schijnzekerheid bood. De Omgevingswet beoogt met het omgevingsplan een meer dynamische aanpak mogelijk te maken. De provinciale omgevingsverordening Ook de provincie moet haar regels bundelen in één document: de provinciale omgevingsverordening. De provinciale milieuverordening, de planologische verordening, de ontgrondingenverordening, de landschapsverordening en de grondwaterverordening worden geïntegreerd. Sommige provincies doen dat al. Dat is gemakkelijker en overzichtelijker voor degenen die ermee werken en het is beter voor de onderlinge afstemming. Het karakter van de provinciale verordening verschilt van dat van het gemeentelijk omgevingsplan. Het omgevingsplan richt zich vooral tot burgers en bedrijven; de provinciale omgevingsverordening bevat naast algemene regels vooral instructieregels die zich richten op gemeenten en waterschappen. De instructieregels bevatten aanwijzingen voor de inhoud van het gemeentelijke omgevingsplan of de waterschapsverordening. Bijvoorbeeld instructieregels over omgevingswaarden voor watersystemen of voor gebieden waar het grondwater beschermd moet worden. Ook voor stiltegebieden en luchthavens van regionale betekenis zijn provincies volgens de Omgevingswet verplicht om in de omgevingsverordening regels te stellen. Voor het overige bepaalt iedere provincie zelf over welke onderwerpen ze regels wil stellen. Gemeenten moeten er voor zorgen dat zij de instructieregels verwerken in het omgevingsplan. Het blijft voor provincies onder voorwaarden ook mogelijk om in de verordening zelf regels op te nemen die direct doorwerken naar burgers. 42 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 43
De waterschapsverordening Ieder waterschap heeft nu al een verordening ter uitvoering van de waterbeheertaken. Deze verordening is in de praktijk bekend als de keur. Centraal in de keur staan gebods- en verbodsbepalingen die zich richten tot onderhoudsplichtigen en diegenen die handelingen in watersystemen uitvoeren. Voorbeelden zijn het gebruikmaken van een waterstaatswerk, het lozen van water op het oppervlaktewater of het onttrekken van oppervlaktewater of grondwater. De waterschapsverordening wordt digitaal vastgesteld en ontsloten. Dat maakt de regels beter kenbaar voor burgers en bedrijven. Bij sommige waterschappen zijn er nog andere verordeningen, bijvoorbeeld voor wegenbeheer dat bij een enkel waterschap tot het beheertakenpakket behoort. 3.6.2 Film ter introductie: Het omgevingsplan en afwegingsruimte (sheet 35) 3.6.3 Afwegingsruimte: het mengpaneel (sheet 36) De inhoudelijk belangrijkste wijziging ten opzichte van de huidige werkwijze van plannen en regels laat zich het beste duiden met het idee van een mengpaneel. Er wordt altijd een bepaald niveau van bescherming geboden, maar welk niveau dat is en hoe dit over de bandbreedte van alle relevante aspecten wordt behaald is flexibel in te vullen. Het bieden van flexibiliteit kent uiteraard zijn grenzen en is geen doel op zich: het is aan bevoegde gezagen hoe hier mee om te gaan. Om dit iets breder te schetsen wordt hieronder geciteerd uit een van 14 april 2015 daterende maar nog steeds lezenswaardige column van Jan van den Broek in het tijdschrift Binnenlands Bestuur en uit een aanbeveling in een advies dat de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur in december 2015 heeft gegeven. In zijn column in Binnenlands Bestuur verwoordt Jan van den Broek zijn visie op flexibiliteit als volgt: Flexibiliteit is geen doel op zich. Bestuurlijke afwegingsruimte en handelingsruimte zijn noodzakelijk, omdat de fysieke leefomgeving in Nederland varieert. Een regel die geldt voor het hele land zal soms onvoldoende beschermend zijn, of soms juist te streng. Zonder flexibiliteit kan soms geen rekening worden gehouden met cumulatie van gevolgen voor de fysieke leefomgeving, maar ook niet met nieuwe innovatieve oplossingen van een bedrijf. Flexibiliteit biedt ruimte om de fysieke leefomgeving intensiever te benutten waar dat mogelijk is, en beter te beschermen waar dat gewenst is. Flexibiliteit is geen vrijbrief om af te wijken van het oogmerk of de strekking van de algemene rijksregels. Flexibiliteit draagt juist bij aan het bereiken daarvan, door de mogelijkheid te bieden om ook in enigszins afwijkende specifieke situaties de regels daarop af te stemmen. Flexibiliteitsbepalingen mogen dan noodzakelijk zijn, ze moeten nog wel bij AMvB AAN worden gezet. Als ze AAN staan, kunnen ze in dezelfde AMvB inhoudelijk worden ingekaderd. Zo kan worden bepaald dat een flexibiliteitsbepaling alleen mag worden gebruikt om een hoger of juist een lager beschermingsniveau te bereiken. Het parlement heeft bij de beoordeling van de Omgevingswet en via de voorhangprocedure de uitvoeringsregels de vinger bij de AAN- UIT-knop. In haar advies van december 2015 heeft de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur het volgende opgemerkt ten aanzien van mogelijke flexibiliteit: De raad hecht aan het opschonen van de regelgeving en ook aan het verruimen van de mogelijkheden voor lokaal en regionaal maatwerk. De raad beveelt aan om bij de verdere uitwerking van de stelselherziening te sturen op flexibiliteit in de inhoud en rechtszekerheid in het proces. De raad is van mening dat maatwerk mogelijk moet zijn op het schaal- niveau waarop de verschillende opgaven en oplossingen bijeenkomen en waarop in de praktijk de complexiteit in regelgeving ook vaak tot uitdrukking komt. Voor de stelselherziening pleit de raad daarom voor het bevorderen van flexibiliteit in de materiële inhoud. Deze flexibiliteit kan overigens zowel tot soepeler als strengere normen leiden. Ook betekent meer flexibiliteit nadrukkelijk niet het recht van de sterkste. In het stelsel moet de burger wel zekerheid over het proces worden geboden. Dit kan door rechtszekerheid te borgen in de procedures, door de eis dat het afwegings- proces transparant moet zijn en dat bestuurders aan hun gemeenteraad, dan wel Provinciale Staten en in openbare documenten verantwoording afleggen over de beleidskeuzes die ten grondslag liggen aan het maatwerk en over de wijze waarop besluiten tot stand zijn gekomen. Ook de mogelijke rechtsgang naar de rechter draagt bij aan de rechtsbescherming. De raad meent dat veel rechtszekerheid in de praktijk een fictie is. Strenge en niet afweegbare normen bergen het risico in zich dat geen zwakke waarden worden beschermd, maar dat het debat over al dan niet wenselijke ontwikkelingen niet op de inhoud plaats vindt, maar wordt geformaliseerd en gejuridiseerd. Het huidige omgevingsrecht kent voorts veel voorbeelden van duidelijke regels en normen met even zovele afwijkings- mogelijkheden en herzieningsopties waarvan ook veelvuldig gebruik wordt gemaakt. In de praktijk is er namelijk veel behoefte aan flexibiliteit op de inhoud. 3.6.4 Afwegingsruimte: Ruimte in de milieuregels voor bestuursorganen (sheet 37) Het nieuwe stelsel moet dus de flexibiliteit brengen die in het huidige stelsel zo vaak wordt gemist. Het omgevingsplan Binckhorst waar hieronder nader op wordt ingegaan laat zien hoe flexibiliteit kan worden gecreëerd binnen het instrument van het omgevingsplan. Het bevestigt dat gemeenten onder de Omgevingswet meer mogelijkheden hebben om gedifferentieerde regels te stellen die zijn toegesneden op de locatie waar ze zich op richten. In een omgevingsplan kunnen per locatie strengere of soepelere normen worden opgenomen, zoals normen met betrekking tot geurhinder en normen met betrekking tot geluidhinder. Een industrieterrein is nu eenmaal niet vergelijkbaar met een rustige woonwijk en het centrum van Amsterdam is nu eenmaal niet vergelijkbaar met het centrum van Ommen. 3.6.5 Nieuwe instrumenten t.o.v. bestemmingsplan (sheet 38) Het toe mogen kennen van nieuwe functies aan bepaalde locaties zonder dat de uitvoerbaarheid daarvan op voorhand vaststaat is een belangrijke breuk met de huidige systematiek van bestemmingsplannen. In paragraaf 3.2.4.1 van de toelichting op het ontwerp-omgevingsbesluit zoals dit op 1 juli 2016 in consultatie ging, wordt over het loslaten van deze uitvoerbaarheidseis het volgende opgemerkt: Zeker als gemeenten in het omgevingsplan op bepaalde locaties gestalte willen geven aan uitnodigingsplanologie, zullen er, meer dan in bestemmingsplannen, open normen worden gehanteerd waarmee ruime en globale bouw- en gebruiksmogelijkheden worden gegeven. Het zou daarbij niet passen als van het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, wordt verwacht dat hij bij de vaststelling van dat deel van het omgevingsplan aannemelijk moet maken dat de geboden bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen de planperiode zullen worden gerealiseerd. In de eerste plaats geldt voor het omgevingsplan geen vaste periode waarbinnen het plan moet worden gerealiseerd. In de tweede plaats zullen er bij globale bouw- en gebruiksmogelijkheden vele manieren zijn om daaraan invulling te geven. Aan locaties zouden verschillende functies kunnen worden toegekend, waarvan er maar één tegelijk aanwezig kan zijn. Tegelijkertijd kan het in strijd worden geacht met een evenwichtige functietoedeling als er functies zouden worden toegedeeld waarvan het op voorhand aannemelijk is dat deze op 44 Basisgids Omgevingswet Basisgids Omgevingswet 45