Houtskoolschets voor de nieuwe crisisorganisatie VRU De Wet veiligheidsregio s die in oktober 2010 van kracht is geworden, heeft ondermeer tot doel om de rampenbestrijding en crisisbeheersing verder te professionaliseren en de vrijblijvendheid terug te dringen. Er zijn landelijke normen gesteld met betrekking tot opkomsttijden en de vakbekwaamheid van crisisfunctionarissen. Bij de VRU is de taak belegd om de regionale crisisbeheersing te organiseren. Het regionaal crisisplan is in de plaats gekomen van de gemeentelijke rampenplannen. Het aantal rampbestrijdingsplannen dat verplicht opgesteld dient te worden, is aanmerkelijk teruggebracht. De crisisorganisatie is vooral bedoeld om tijdig adequate noodhulp te leveren aan de samenleving. Hiermee wordt mede invulling gegeven aan de kerntaak van bestuurders; de zorg voor de burgers. De crisisorganisatie dient ondersteunend te zijn aan deze kerntaak en bestuurders te helpen, zodat zij als bestuurlijk eindverantwoordelijke tijdig deze zorg kunnen bieden. Deze ondersteuning is nu niet optimaal georganiseerd en in de voorliggende notitie worden mogelijkheden beschreven tot verbetering van de crisisorganisatie, en daarmee de ondersteuning van bestuurders in hun kerntaak. Eén van de strategische beleidsdoelen die de VRU beschrijft in het beleidsplan 2012-2015 is Wij professionaliseren de crisisbeheersing verder. Hierbij is aangegeven dat professionaliseren betekent: investeren in een professionele crisisorganisatie die in staat is flexibel te opereren in geval van alle mogelijke rampen en crises. Hierbij wordt de nadruk gelegd op de nieuwe crises; voor de klassieke rampen was al het nodige georganiseerd. Daarnaast is opgenomen dat professionaliseren betekent: meer aandacht voor de generieke slagkracht en minder (gedetailleerde) plannen en procedures, maar in de plaats daarvan altijd actuele (digitale) informatie en netwerkkaarten (met wie moet/kan ik mij in verschillende soorten van crises verstaan). Hiermee wordt gekozen voor robuustheid en veerkracht van de operationele organisatie, waarbij het verstreken van netwerken (kennen en gekend worden) belangrijker wordt geacht dan plannen en procedures. Eén van de doelen die hierbij leidend is, is de versteviging van de algemene veerkracht van de regionale risico- en crisisbeheersing; naast natuurlijk de al aanwezige anticipatiekracht die mogelijk op sommige terreinen ook nog enige ontwikkeling zou mogen. De veerkracht van de organisatie wordt daarbij bepaald door een goed functionerende en professionele crisisorganisatie waarbij aangegeven wordt dat algemene wettelijke basisvereisten met betrekking tot de alarmering en tijdige opkomst van operationele- en beleidsteams, professionele leiding en coördinatie en een adequate informatievoorziening daarbij belangrijke voorwaarden zijn. De VRU kan dit niet alleen en heeft daarbij de samenwerking met de liaisons, ketenpartners en buurregio s van de VRU nodig. Deze zijn mede bepalend voor het succesvol optreden voor, tijdens en in de nafase van de crisis(organisatie). Uit deze beleidsdoelen zijn vier thema s te destilleren op basis waarvan de crisisorganisatie georganiseerd zou moeten worden, te weten: informatie, communicatie, bevolkingszorg en de operationele diensten. De bestaande crisisorganisatie nader beschouwd In het beleidsplan van de VRU wordt ten aanzien van de crisisorganisatie gesteld dat de bestaande operationele en bestuurlijke coördinatiemechanismen (CoPI, ROT en bestuurlijke beleidsteams) vooral zijn gebaseerd op klassieke rampen (met name flitsrampen maar ook langdurige calamiteiten zoals stroomuitval of wateroverlast). Daar wordt de vraag gesteld of deze coördinatiemechanismen ook voldoende zijn toegesneden op nieuwe crisistypen, waarbij begrippen als bron- en effectgebied niet zondermeer van toepassing zijn. De afgelopen jaren hebben er verschillende van deze meer fluïde crises plaatsgevonden. Voorbeelden hiervan zijn een dreigende pandemie, dierziekten, 1
zedendelicten, maar ook de dood van Fortuyn en het uitkomen van de film Fitna. Gebeurtenissen die een meer onvoorspelbaar verloop hebben en die autoriteiten en hulpdiensten voor verrassingen kunnen plaatsen. Op basis van evaluaties van incidenten en oefeningen en de systeemtest Prisma die in juni jl. heeft plaatsgevonden, wordt het beeld bevestigd dat de huidige inrichting van de crisisorganisatie niet altijd even effectief is. De besluitvormingslijnen zijn hierbij vaak lang en de rollen van de verschillende teams zijn niet altijd helder. Dit wordt mogelijk versterkt door het feit dat de operationele informatievoorziening op basis van LCMS in de praktijk niet altijd goed functioneert. De nadruk ligt hierbij nog te veel op het vullen van plots in LCMS met grote hoeveelheden operationele informatie en nog te weinig op het analyseren van deze informatie met daarbij een vertaling van de gewenste beslispunten voor zowel de operationele als bestuurlijke teams en het monitoren van de uitvoering van de voorgelegde besluiten. Ter illustratie: na de wateroverlast in Groningen (begin 2012) bestond het LCMS uit ruim 2000 pagina s. Tevens roept de positie van het ROT en de operationeel leider regelmatig vragen op bij het bestuur en voelt het bestuur zich niet altijd, terecht of onterecht, adequaat ondersteund vanuit het ROT. Enerzijds kan dit te maken hebben met de fysieke afstand tussen het ROT en het (R)BT. Anderzijds door de samenstelling van een GBT waar ook uniformen deel uitmaken van het team hetgeen kan leiden tot dezelfde (operationele) overwegingen en besluitvorming. Zeker bij een kortdurende crisis is het mede vanwege opkomsttijden lastig voor een ROT om in de lead te komen. De aandacht ligt hierbij in eerste instantie op sturing van de processen in het kader van crisisbeheersing en sturing op maatregelen indien er sprake is van een effectgebied. Advisering over bestuurlijke dilemma s aan het GBT/RBT komt onvoldoende uit de verf en de informatiepositie is vaak zwak. Het effect is dan dat, zeker in de eerste periode van een crisis, het ROT achter de feiten aanloopt. Meerwaarde wordt node gemist. Hiermee wordt geen vertrouwen gekweekt. Informatie, communicatie en vertrouwen Een onderdeel wat bij de beschreven strategische beleidsdoelen uit het beleidsplan naar voren komt is de actuele en adequate informatie(voorziening). Informatie is daarmee een belangrijke pijler voor de crisisorganisatie. Dit onderwerp is ook naar voren gekomen in de werkconferenties over de crisisorganisatie die in het najaar van 2011 plaats gevonden hebben. Hierbij werd aanbevolen om de processen van crisisbeheersing te doorlopen en daarbij te kijken welke informatie nodig is om deze processen efficiënter en effectiever te laten verlopen. Aangegeven is dat hierbij vooral naar de omgeving gekeken zou moeten worden wat er gebeurt en hoe dat de processen mogelijk beïnvloedt. Specifiek is in het beleidsplan over informatievoorziening opgenomen dat de crisisorganisatie de komende jaren dusdanig ingericht dient te worden dat die sneller en beter in staat is om de situatie te overzien, te anticiperen en adequate besluiten te nemen en die om te zetten naar acties. Een ander thema wat in het beleidsplan, evaluaties en de werkconferenties naar voren komt, is communicatie. Erkend wordt dat communicatie bij crises van cruciaal belang is en dit de achilleshiel vormt van de organisatie bij een crisis. In het beleidsplan worden verschillende aandachtspunten benoemd ten aanzien van de crisiscommunicatie. Een daarvan is het bijhouden van een omgevingsanalyse. Aangegeven wordt dat het fundamenteel is om constant vinger aan de pols te houden van de samenleving. Ook tijdens de werkconferenties is aangegeven dat de VRU in haar koude fase al haar oren en ogen moet organiseren zodat er tijdens een crisis de juiste informatie geleverd kan worden maar dat er ook informatie gestuurd gewerkt kan worden. Daarnaast is duiding een belangrijk element binnen communicatie. Daarbij spelen ook de sociale media een belangrijke rol. Media-analyse en omgevingsanalyse dienen zo georganiseerd te zijn dat de organisatie niet met grote verrassingen kan worden geconfronteerd, maar dat men weet wat er zoal speelt en welke geruchten er circuleren. 2
De huidige informatiemaatschappij, waarbij een ramp of crisis onmiddellijk een veelheid aan informatie in het publieke domein met zich mee brengt, en de snelheid van deze informatie-uitwisseling maakt dat er binnen de crisisbeheersing, zowel bestuurlijk als operationeel, omgegaan moet worden met een bepaalde onzekerheid over de informatie tijdens een ramp of crisis. Deze factoren ten aanzien van informatie hebben ook invloed op het proces communicatie. Van de overheid wordt daarmee ook sneller communicatie gevraagd. Crisiscommunicatie is daarmee een specialisme en de positie van crisiscommunicatie wordt in het beleidsplan als volgt omschreven: zoals een brandweerman het vuur bestrijdt met water, kan crisiscommunicatie een crisis bestrijden met woorden en beelden. Op basis hiervan wordt aanbevolen de ontwikkeling in te zetten om naar een informatie gestuurde (crisis)organisatie toe te werken. Hierbij gaat het om welke informatie je voorafgaand al een crisis al beschikbaar kan en moet hebben en aan wie je deze beschikbaar moet stellen en welke informatie er tijdens een crisis en na afloop beschikbaar moet zijn en voor wie. Ook moet er zich zijn op belangrijke kennisbronnen en waar de benodigde informatie te halen is. Informatie en communicatie zijn daarmee essentiële onderdelen van de crisisorganisatie waarbij getracht wordt deze onderwerpen zo dicht mogelijk bij de bestuurder aan te laten sluiten en waarbij de inhoudelijke uitvoering door professionele teams opgepakt wordt. Dit bevordert enerzijds het vertrouwen maar vraagt anderzijds ook om vertrouwen. Informatie, communicatie en vertrouwen zijn daarmee de pijlers voor de crisisorganisatie. Ontwikkelingen politie en meldkamer De politie Utrecht wordt in het kader van de inrichting van de Nationale Politie samengevoegd met de politie van de regio s Flevoland en Gooi & Vechtstreek tot één politieregio Midden Nederland. Daarnaast is landelijk besloten tot één meldkamerorganisatie met tien locaties. Dit houdt concreet in dat de meldkamer Midden Nederland zal bestaan uit de huidige meldkamers van de regio s Utrecht, Gooi & Vechtstreek en Flevoland. De veiligheidsregio s Gooi & Vechtstreek en Flevoland en de toekomstige politie Midden Nederland hebben de wens om zowel een intelligence center als crisisorganisatie te beleggen bij de meldkamer. Voor de beide veiligheidsregio s is dit overwegend praktisch ingegeven (samen sterker) en gemotiveerd door aanbevelingen van doorlichtingen van de IOOV (organiseer de crisisorganisatie dicht tegen het informatieknooppunt meldkamer aan). In een intelligence center wordt op hoog niveau informatie verwerkt en daaruit komen acties voort met betrekking tot bijvoorbeeld politie-inzetten. Er is hierbij dan sprake van een informatiegestuurde organisatie. Hoewel de VRU een verkenning naar samenwerking op het terrein van de crisisorganisatie ondersteunt - vanuit de gedachte dat toekomstige opschaling wordt verwacht - wordt de crisisorganisatie nu onder eigen beheer gehouden, dicht tegen het bestuur en de eigen gemeentelijke organisaties aan. Enerzijds vanuit de wettelijke context; zolang verantwoordelijkheden zijn belegd bij de huidige veiligheidsregio s dienen deze verantwoordelijkheden ook te kunnen worden waargemaakt. Anderzijds omdat de afstand van gemeenten met ROT en RBT nu al erg groot wordt geacht. Op basis van de eerder genoemde peilers is het de ambitie van de VRU om, samen met samenwerkingspartners, een (actie)centrum in te richten waarin informatie en communicatie georganiseerd worden. Een dergelijk centrum kan enerzijds flexibel worden ingezet bij crises binnen onze regio als mogelijke toekomstige vervanging van het huidige ROT en kan anderzijds aanvullend zijn aan mogelijk een toekomstig interregionaal ROT voor zover er sprake is van een effectgebied en de nabijheid van de meldkamer een meerwaarde heeft. Doel hiervan is om verzamelde operationele informatie te analyseren en te duiden voor de verschillende bestuurlijke en operationele gremia en uitvoering ving de genomen besluiten te monitoren. Van zo n centrum kan dan ook de regionale organisatie van de crisiscommunicatie deel uitmaken. 3
Flexibiliteit, veerkracht en zelfredzaamheid Om meer flexibiliteit in de crisisorganisatie in te bouwen is het van belang in crises zoveel als mogelijk gebruik te maken van bestaande organisaties en structuren. Dit kan gedaan worden door het optreden tijdens crises zo dicht mogelijk bij het dagelijkse optreden te brengen en dit zoveel mogelijk te combineren. Warme en koude functies kunnen meer gecombineerd worden zodat functionarissen tijdens crises zoveel mogelijk normale werkzaamheden verrichten die dicht bij hun dagdagelijkse werk liggen. Daarnaast wordt gestreefd de groepen functionarissen zo klein mogelijk te houden en mogelijk een vaste samenstelling van parate teams te organiseren. Daardoor wordt de onderlinge samenwerking bevorderd. Een ander doel is het verstevigen van de algemene veerkracht van de risico- en crisisbeheersing. Het betreft hierbij het vermogen van de VRU en netwerkpartners om flexibel in te spelen op de risico s en mogelijke rampen en crises in het verzorgingsgebied. Generieke maatregelen hebben hierbij de voorkeur boven specifieke maatregelen en het gaat om een combinatie van flexibiliteit, variatie en slagkracht. Een centrum voor informatie en communicatie zou dan ook flexibel kunnen worden ingezet bij crises binnen de regio en ook naar behoefte de rol in kunnen vullen. Flitsrampen of de nieuwe crisis typen vragen om een andere vorm van ondersteuning. Een mogelijkheid zou kunnen zijn om, afhankelijk van de behoefte en het type crisis, onderdelen van het ROT aan te laten sluiten bij een BT. Bijvoorbeeld bij een GRIP 3 de operationeel leider, communicatieadviseur en informatiemanager aan te laten sluiten bij een BT. Ook de maatschappelijke ontwikkelingen zijn een continue proces waarin de VRU in dient te spelen op variabelen. Ook de hulp van burgers, in aanvulling op de professionele organisatie, vraagt aandacht die niet vast omlijnt is. Het werken aan veiligheid dient in dialoog tussen overheid, burgers, bedrijven en instellingen te gebeuren. De VRU zet zich in om deze samenwerking te bevorderen waarbij zelfredzaamheid en burgerparticipatie, en aanvullend daarop risico- en crisiscommunicatie, belangrijke thema s zijn. Crisisplan In het beleidsplan is aangekondigd dat er een herijking van de crisisorganisatie plaats zal vinden. Deze wordt opgepakt in het kader van een nieuw regionaal crisisplan dat in 2013 aan het bestuur wordt voorgelegd. De ambitie daarbij is om ook de geconstateerde knelpunten in de crisisorganisatie op te pakken. Voorgesteld wordt om bij het opstellen van het nieuwe crisisplan de volgende uitgangspunten te hanteren: De bestaande operationele hoofdstructuur van CoPI, ROT en actiecentra wordt gehandhaafd met dien verstande dat afhankelijk van de behoefte (risico) flexibiliteit wordt gerealiseerd met betrekking tot de inzet en samenstelling. De bestaande opschalingsprocedure (GRIP-regeling) wordt flexibeler ingericht en toegepast. Waar nodig kunnen onderdelen van CoPI, ROT en het Gemeentelijk Managementteam worden geïntegreerd. Indien er een RBT wordt ingesteld, is er niet langer sprake van gemeentelijke beleidsteams. De bestuurlijke en operationele op- en afschaling zal beter moeten aansluiten op de specifieke behoeften en sneller moeten worden verlopen. De bestaande verantwoordelijkheden en mandaten zullen daarop moeten worden aangepast. De betrokken functionarissen, ook op de meldkamer, zullen via training en oefening bewust worden gemaakt van hun rol bij de opschaling. De nieuwe crisisorganisatie wordt meer gebaseerd op de vraag vanuit de samenleving in plaats van het aanbod. Ter vervanging of ter ondersteuning van een ROT wordt (actie)centrum ingericht waarbinnen informatie en communicatie georganiseerd zijn, met als doel om de verzamelde operationele informatie te analyseren en te duiden voor de verschillende bestuurlijke en operationele gremia en uitvoering van de genomen besluiten te monitoren. Daarnaast maakt ook de regionale organisatie van de crisiscommunicatie deel uit van dit (actie)centrum. De crisisteams ROT en RBT en de actiecentra worden gehuisvest op één locatie om de afstemming en samenwerking, en daarmee de slagkracht, te bevorderen. 4
Ook is de operationeel leider hiermee in staat om fysiek aanwezig te zijn in het RBT wat de herkenbaarheid van, en mogelijk ook het vertrouwen in, het ROT vergroot. Het crisisplan 2.0 is leidend voor de organisatie van de crisisbeheersing en beschrijft de feitelijke organisatie ten tijde van daadwerkelijk optreden. In het hoofdplan wordt ingegaan op de bestuurlijke en operationele coördinatie, melding en opschaling en informatiemanagement. De bestaande aparte leidraden (CoPI, ROT, BT en RBT) worden in samenhang bezien en worden opgenomen in het nieuwe crisisplan. Specifieke rampbestrijdingsplannen hebben uitsluitend betrekking op risicoobjecten en beperken zich tot afwijkingen ten opzichte van het crisisplan. De afzonderlijke deelplannen worden compact gehouden. Met betrekking tot de bestuurlijke en operationele netwerkkaarten wordt verwezen naar bestuurlijke netwerkkaarten (conform het landelijk model), met dien verstande dat die voor onze regio met relevante organisaties wordt ingevuld en waarbij een relatie wordt gelegd met relevante scenario s. Eventuele veranderingen en de beheersorganisatie horen thuis in een beheersplan. Voorstel Gezien het voorgaande vragen wij instemming te komen met een uitwerking van de houtskoolschets van (het traject naar) een crisisbeheersingsorganisatie leidend tot bestuursvoorstellen, uitgaande van de volgende uitgangspunten: 1. Passend bij (de geest van) het wettelijk kader. 2. Zolang de huidige Wet veiligheidsregio s van kracht is, dient de crisisorganisatie binnen de eigen regio te worden georganiseerd. 3. Operationele ondersteunings- en uitvoeringscapaciteit wordt ten minste regionaal maar mogelijk interregionaal met Flevoland en Gooi & Vechtstreek georganiseerd 4. Gelet op ontwikkelingen en lessen van rampen en crises, wordt gestreefd naar een moderne flexibele en veerkrachtige crisisorganisatie die inspeelt op wensen van bestuur, crisispartners en burgers; 5. Bij een gemeentelijke crisis wordt het gemeentelijke bevoegd gezag adequaat ondersteund in de gemeente zelf. 6. De bestaande structuur wordt gehandhaafd maar hier worden wel enkele aanpassingen op verricht: o o Indien er een RBT wordt ingesteld, zijn er geen GBT s meer. Bij flitsrampen waar het ROT niet echt uit de verf kan komen wordt het ROT wel ingericht maar wordt tegelijkertijd ook capaciteit georganiseerd in het GBT of RBT. 7. Over deze ontwikkelingen en de bijbehorende organisatie zal nader worden gesproken met de veiligheidsregio s Gooi & Vechtstreek en Flevoland en politie Midden Nederland. 5