Vraag en antwoord Ecologische Hoofdstructuur Maart 2013 Wat is de ecologische hoofdstructuur (EHS)? De ecologische hoofdstructuur is een samenhangend netwerk van bestaande en nog te ontwikkelen belangrijke natuurgebieden in Nederland. Het is bedoeld als ruimtelijk ecologisch samenhangend concept. De ecologische hoofdstructuur is opgebouwd uit natuurkerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden en verbindingen. Hierdoor ontstaat een robuuste EHS waarbinnen biodiversiteit optimale bescherming en ontwikkelingsmogelijkheden heeft. De kwaliteit van de natuur in Nederland is snel en sterk achteruit gegaan en de EHS is het beste middel om deze achteruitgang te stabiliseren. Daarom werd dit concept in 1990 opgenomen in het beleid 1. Omdat het van groot belang is dat de afname van de biodiversiteit stopt, heeft ook de Europese Unie zich verbonden aan de internationale doelstellingen 2. Ook de provincie Zuid-Holland heeft het doel om de achteruitgang van de biodiversiteit te stoppen expliciet in haar beleid opgenomen 3. Wat is de stand van zaken rondom de EHS? Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) streefde er aanvankelijk (1990) naar om in 2020 meer dan 750.000 hectare aan natuurgebieden bij de EHS te laten horen. Echter in 2010 heeft het kabinet Rutte I verklaard geen geld meer uit te geven aan de verdere realisatie van de EHS. Staatssecretaris Bleker heeft ten tijde van dit Kabinet het natuurbeleid gedecentraliseerd waardoor niet langer het Rijk, maar de provincies verantwoordelijk zijn. Rijk en provincies spraken af dat alleen nog natuur gerealiseerd zou worden die nodig is om aan internationale verplichtingen te voldoen 4. Voor Zuid-Holland zou dit neerkomen op het schrappen van ongeveer 3000 hectare van de oorspronkelijk geplande EHS in de provincie (dat is ongeveer een derde van de totale geplande EHS opgave, peildatum januari 2012) 5. Wat wel wordt gerealiseerd is dus een veel kleinere herijkte EHS. Het Kabinet Rutte II is echter teruggekomen op deze koers van het vorige Kabinet. De bezuiniging op natuur is voor 200 miljoen euro teruggedraaid. Ook werd in het regeerakkoord opgenomen dat de ecologische hoofdstructuur, inclusief de verbindingszones, wordt uitgevoerd 6. Is realisatie van de EHS nog wel nodig naast de internationale verplichtingen op het gebied van natuur? De internationale verplichtingen zijn vertaald in het Natura 2000 netwerk en opgenomen in de Kaderrichtlijn Water. Dit is niet voldoende om de achteruitgang van de nationale biodiversiteit een halt toe te roepen. Alleen een ruimtelijk samenhangend netwerk van onderling verbonden natuurgebieden kan zorgen voor instandhouding van de biodiversiteit. Bovendien zijn ook robuuste verbindingen nodig om aan de internationale doelen te kunnen voldoen. De Natura 2000 gebieden zijn maar een deel van de EHS, namelijk een aantal natuurontwikkelingsgebieden, zonder 1 Natuurbeleidsplan, Ministerie van LNV, 1990 2 Convention on Biological Diversity, United Nations, 1992 3 Beleidsvisie groen, Provincie Zuid-Holland, januari 2013 4 Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur, september 2011 5 Beleidsvisie groen, Provincie Zuid-Holland, januari 2013 6 Regeerakkoord Bruggen slaan, oktober 2012
verbindingen. Alleen voldoen aan de internationale doelstellingen of alleen de herijkte EHS realiseren leidt niet tot een goed functionerend ecologisch netwerk. Alle inspanningen en investeringen die tot nu toe zijn gedaan waren gericht op het realiseren van zo een netwerk. Daarom is er door het niet volledig realiseren van de EHS sprake van kapitaalvernietiging. Gaat de provincie Zuid-Holland nu voortvarend aan de slag met het realiseren van de totale oorspronkelijk EHS opgave voor deze provincie? Ja en nee. Met het geld dat de provincie van het Rijk krijgt en via het ruilen van grond gaat de provincie werken aan het verder realiseren van de herijkte EHS. Deze middelen zijn echter niet genoeg om binnen korte tijd de hele oorspronkelijk EHS te realiseren. De provincie wil de ambitie om de oorspronkelijke EHS te realiseren naar beneden bijstellen. De provincie Zuid-Holland stelt geen extra eigen geld beschikbaar voor realisatie van de EHS. Wel zet zij eigen geld in voor de realisatie van recreatiegebieden rond de steden. Hoe stelt de provincie Zuid-Holland de ambities naar beneden bij? Gebieden die ooit bedoeld waren om bij de oorspronkelijk EHS te horen maar nu nog geen natuur zijn, stonden in de Ruimtelijke Verordening (die hoort bij de Provinciale Structuurvisie) altijd aangeduid als natuur. De provincie is nu van plan om alle gebieden die niet nodig zijn om te voldoen aan de internationale verplichtingen de bestemming agrarisch gebeid te geven in plaats van de bestemming natuur. Hiermee worden deze gebieden geschrapt uit de EHS. Ook gebieden die wél nodig zijn om te voldoen aan de internationale verplichtingen, maar waar voorlopig geen geld voor is om natuur te realiseren, wil de provincie de bestemming agrarisch gebied geven. In de structuurvisie geeft de provincie voor deze gebieden wel aan dat ze een strategische reservering krijgen voor natuur. Feitelijk worden deze gebieden echter uit de EHS geschrapt. Is het een probleem dat gebieden die bij de totale EHS horen niet langer de bestemming natuur krijgen? Ze zijn toch beschermd tegen bebouwing met de bestemming agrarisch? De agrarische bestemming voorkomt dat deze gebieden verloren gaan door bijvoorbeeld de bouw van woningen of bedrijventerreinen. Het blijft echter wel mogelijk maatregelen te nemen die een bedreiging vormen voor bestaande natuurwaarden of die de mogelijkheden voor natuurontwikkeling verminderen. Voorbeelden zijn het verlagen van het waterpeil, uitbreiding van bebouwing voor agrarische doeleinden of kwaliteitsverbetering van grasland voor het agrarisch gebruik. In sommige gebieden zijn al belangrijke natuurwaarden aanwezig, ondanks dat de gebieden officieel nog niet zijn ingericht als natuur. Deze natuurwaarden zijn niet langer beschermd als de bestemming verandert in agrarisch gebied. Ook hoeft agrarisch gebied niet gecompenseerd te worden als het gebied door een opgelegde bestemmingswijziging verloren gaat door bebouwing. Voor natuur die bij de EHS hoort geldt wel een compensatieplicht. Ten slotte is het de vraag of gebieden die aangewezen waren als natuur en nu de bestemming agrarisch krijgen weer natuur zullen worden als er meer geld beschikbaar is. Nu kiezen voor het schrappen van de natuurbestemming en het verkleinen van de EHS betekent dat het veel lastiger wordt om ooit nog de oorspronkelijke EHS af te maken.
Waarom wil de provincie de EHS verkleinen en voor afgevallen gebieden de natuurbestemming vervangen door een agrarische bestemming? De provincie wil voorkomen dat de gebieden die vanwege geldgebrek voorlopig nog geen natuur kunnen worden, leiden tot een inperking van de ontwikkelmogelijkheden van agrarische bedrijven (schaduwwerking). Dit zou zich onder meer uiten in: Geen toestemming om bedrijfsuitbreidingen re realiseren ; Geen kapitaal van de bank om bedrijfsontwikkeling te financieren; Verlaagde opbrengst bij verkoop van het bedrijf; Desinteresse van jonge generatie om bedrijf over te nemen; Risico op verrommeling van gebieden omdat ondernemers niet kunnen ontwikkelen. Echter, de natuurorganisaties zien juist de agrarische bedrijvigheid in de nabijheid van natuurgebieden als een mogelijke bedreiging voor de natuur. Dit uit zich onder meer in ruimtelijke versnippering, emissies van bestrijdingsmiddelen, nutriënten (vermesting), stikstofdepositie (verzuring) en ongunstige waterhuishouding (verdroging). Dit leidt tot een aantasting van bestaande natuur en het vertragen van de realisatie van een robuuste functionele EHS. Willen de natuurorganisaties dan wel dat gebieden die door geldgebrek voorlopig nog geen natuur kunnen worden op slot gaan en de ontwikkeling van agrariërs belemmeren? Ten eerste is door onderzoek 7 aangetoond dat Nederland niet op slot gaat door de bescherming van soorten en habitats. Slechts bij een klein deel van de vergunning- en ontheffingsaanvragen kan het project of de activiteit niet doorgaan vanwege ontoelaatbare effecten. Daarnaast willen de natuurorganisaties graag zoeken naar een compromis tussen strijdige agrarische en natuurbelangen. Volledig voorkómen van schaduwwerking voor de landbouw lijkt niet haalbaar, het volledig realiseren van de oorspronkelijke oppervlakte EHS op korte termijn evenmin. Vanuit het natuurperspectief is het wenselijk ruimte te reserveren om op termijn de EHS te kunnen realiseren. Het toont enerzijds begrip voor het feit dat er nu onvoldoende geld is om de EHS in de komende jaren te realiseren, anderzijds voorkomt het dat ongewenste grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen (stadsontwikkeling, grote infrastructuur) in de tussentijd het afmaken van een goed functionerende EHS voorgoed onmogelijk maken. Het debat over ruimtelijke reservering voor de EHS en het mogelijk beperken van de ontwikkelingsmogelijkheden van agrarische bedrijven hierdoor speelt al sinds het afkondigen van de EHS in 1990. In de praktijk heeft de overheid agrariërs altijd schadeloos gesteld op basis van de landbouwwaarde van de grond. Ruimtelijke reserveringen zijn er overigens ook op andere vlakken dan de natuur: het ministerie van Infrastructuur en Milieu zorgt voor ruimtelijke reserveringen die het mogelijk maken om nieuwe snelwegen in de toekomst aan te leggen of bestaande wegen te verbreden. 7 Ecologische effectiviteit van natuurwetgeving, PBL & WUR, januari 2012
Is een strategische reservering in de structuurvisie niet genoeg? Waarom is het zo belangrijk welke bestemming gebieden in de Ruimtelijke Verordening krijgen? De Wet Ruimtelijke Ordening verschaft het formele kader voor de ruimtelijke bescherming en ontwikkeling van gewenste functies. Bestemmingsplannen vormen het enige burger-bindende planfiguur. Wijzigingen in bestemmingsplannen, gericht op het realiseren van nieuwe functies, zoals bijvoorbeeld nieuwe natuurgebieden, mogen alleen aangebracht worden, als er zicht is op realisatie binnen een zekere termijn. De provincie kent de Structuurvisie en Ruimtelijke Verordening als ruimtelijke planfiguren. De structuurvisie is bindend voor de provincie zelf, de Ruimtelijke Verordening kent een verplichte doorwerking in bestemmingsplannen. De Ruimtelijke Verordening kent geen verplichting tot realisatie van de bestemde functie, zoals dat wel het geval is in het bestemmingsplan. In de praktijk blijkt ook dat het opnemen van ruimtelijke reserveringen in Provinciale Verordeningen pas doorwerken in de bestemmingsplannen op het moment dat gemeenten de zekerheid hebben dat de toekomstige functie daadwerkelijk gerealiseerd zal worden. Tot die tijd nemen gemeenten echter geen onomkeerbare ruimtelijke beslissingen die realisatie van die gewenste functie onmogelijk maken. Het opnemen van ruimtelijke reserveringen in alleen een structuurvisie blijkt voor de rechter geen betekenis te hebben. Er is dus geen formele reden om ruimtelijke reserveringen voor de EHS niét in de Provinciale Verordening op te nemen. Er is dus wel een beleidsmatige reden om ze wél in de Verordening op te nemen. Wat betekenen de plannen van de provincie voor het oppervlak van de EHS in Zuid-Holland? De opgave voor het realiseren van de oorspronkelijke EHS bedraagt 15.500 hectare. Hiervan is reeds ruim 6.500 hectare EHS ook daadwerkelijk als natuur ingericht, de resterende opgave bedraagt dus 9.000 hectare 8. Als gevolg van het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur ten tijde van het Kabinet Rutte I heeft de provincie Zuid-Holland een plan gemaakt voor de herijking van de EHS wat neerkomt op het verkleinen van de opgave met 3000 hectare 9. Hiermee zou de herijkte EHS zich beperken tot gebieden waar een internationale verplichting (vanuit Natura 2000 en Kaderrichtlijn Water) op rust. Dit voorstel voor herijking van de EHS heeft de provincie niet losgelaten nu er een nieuw Kabinet zit dat zich wel aan de doelen van het realiseren van de oorspronkelijke EHS wil houden. In plaats daarvan zet de provincie zelfs in op een verdere verkleining van de EHS. Niet alleen schrapt zij de robuuste ecologische verbinding de Groene Ruggengraat 10, maar daarnaast wil zij uit de al sterk gereduceerde EHS-opgave ook alle internationaal verplichte gebieden schrappen waar op dit moment nog geen geld voor is gegarandeerd. Dat betekent dat er naar schatting nog eens 1.000 tot 2.000 hectare van de EHS-opgave zou worden afgehaald. Waarom is de realisatie van meer natuur zo belangrijk in Zuid-Holland? Zuid-Holland is de provincie met de minste natuur in ons land (21.078 hectare 11, ongeveer 6% van de totale oppervlakte van de provincie) 12 en de minste natuur per inwoner (zie onderstaande grafiek). 8 Natuurmeting op kaart, IPO, 2012 9 Beleidsvisie groen, Provincie Zuid-Holland, januari 2013 10 Een schakel in de belangrijkste robuuste verbinding voor de natte natuur in Nederland, lopend van de Friese wateren tot aan de Biesbosch. 11 Centraal Bureau voor de Statistiek, 2010 12 Factsheet natuur en klimaatverandering, Provincie Zuid-Holland, juni 2012
Bovendien gaat de achteruitgang van de meest kwetsbare natuur (Rode Lijst soorten) hier nog harder dan in de rest van het land 13. Natuur is niet alleen belangrijk voor de biodiversiteit, maar bijvoorbeeld ook voor het investeringsklimaat, de gezondheid, de recreatie-economie, voor duurzaam waterbeheer, voor het tegengaan van bodemdaling en het klimaatbestendig maken van de provincie. Oppervlakte natuur per inwoner (Bron: CBS) 13 Biodiversiteitsgraadmeter Zuid-Holland, Alterra WUR, november 2012