CE-markering: van Richtlijn naar Verordening De Richtlijn Bouwproducten is in 1992 aangenomen door de lidstaten. Deze richtlijn beoogt de opheffing van handelsbelemmeringen in het bouwproductenverkeer tussen de lidstaten. Het heeft lang geduurd voordat de uitvoering van deze richtlijn op gang kwam. Lidstaten stellen namelijk doorgaans eisen aan bouwwerken en niet zozeer aan bouwproducten. Ondanks het feit dat de normalisatie nu vlot verloopt heeft de Europese Commissie recentelijk veel kritiek geuit op het functioneren van de Europese markt voor de bouw. Het nieuwe voorstel van de Commissie is geen gewijzigde richtlijn, maar een Europese Verordening met rechtstreekse werking. CE-Markering Auteur: Dr. ir. C.C.A.M. van den Thillart De vertraging van de uitvoering van de Richtlijn Bouwproducten heeft ondermeer te maken met de enorme omvang van de richtlijn en het feit dat bouwproducten doorgaans halffabrikaten zijn die op de bouwplaats nog een bewerking moeten ondergaan. Denk aan het metselen van bakstenen in een gevel of het verwerken van vloerplaten waarop een druk- en smeerlaag moet worden aangebracht. Lidstaten stellen doorgaans eisen aan bouwwerken en niet zozeer aan bouwproducten. Er moest dus eerst met consensus van alle lidstaten een tijdrovende vertaalslag worden gemaakt van de eisen die aan bouwwerken worden gesteld naar eisen die aan bouwproducten te stellen zijn. Vervolgens kon de Commissie pas mandaten verstrekken om de Europese normen en goedkeuringen te laten uitwerken. Nieuw voorstel; CPR Omstreeks de eeuwwisseling kwamen de eerste geharmoniseerde Europese normen voor bouwproducten gereed. Momenteel zijn er meer dan 300 productnormen en vele Europese goedkeuringen. Ondanks het feit dat de normalisatie nu goed op stoom is ja, zelfs indrukwekkend kan worden genoemd heeft de Europese Commissie recentelijk veel kritiek geuit op het functioneren van de Europese markt voor de bouw. Die kritiek is mede ingegeven door de Lissabon agenda van 2000, die de ambitie had om van de Europese Unie in 2010 de meest competitieve en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. De voorstellen voor wijziging van de richtlijn bouwproducten passen in de Europese horizontale kaderwetgeving (de NLF, of New legislation Framework) voor het op de markt brengen van producten in de Europese Gemeenschap. Deze voorstellen zijn gericht op een betere marktwerking, efficiënt toezicht en meer vertrouwen in de CE markering. De NLF is inmiddels door het Europees Parlement goedgekeurd. Veel elementen van deze NLF zijn in de wijzigingsvoorstellen overgenomen. Het is niet alleen marktwerking wat de klok slaat. In het kader van de milieu- en energiepolitiek van de Europese Unie is nu ook het onderwerp duurzaamheid onderwerp van technische harmonisatie. Het Commissievoorstel, Construction Products Regulation (CPR) geheten, is geen richtlijn maar een verordening. In tegenstelling tot een richtlijn heeft een Europese verordening rechtstreekse werking. De Europese Commissie motiveert deze keuze met het argument dat de lidstaten onvoldoende in staat zijn gebleken om het doel van de interne markt via de nationale implementatie van richtlijnen tot stand te brengen. De CPR is op 22 mei 2008 gepubliceerd door de Europese Commissie. De behandeling van het voorstel gaat in een zogeheten co-decisie procedure van de Europese Raad en Parlement. De Lidstaten brengen hun commentaar in via de Raadswerkgroepen voor technische harmonisatie. Een eerste raadswerkgroep werd onder Sloveens voorzitterschap gehouden op 13 juni. 2008 Daarna volgde het Franse voorzitterschap tot december 2008 en zijn we inmiddels aan het Tsjechische voorzitterschap toe. Het
voorstel is ook in het Comite voor de interne markt en consumentenbescherming (IMCO) van het Eruropees Parlement besproken. IMCO heeft een rapport opgesteld waarover begin februari 2009 wordt gestemd. De plenaire bespreking in het EP wordt begin april van dit jaar verwacht. Wat betreft de Nederlandse inbreng heeft VROM een brede voorlichting- en discussiemiddag bij NEN voor de bouwindustrie en een specifieke bijeenkomst voor de certificatiewereld gehouden. De Nederlandse inbreng vanuit VROM perspectief is voorts gericht op het beperken van administratieve lasten enerzijds en het versterken van het vertrouwen in de CE markering anderzijds. Als de Verordening - eventueel met de nodige amendementen - wordt aangenomen, duurt het nog zeker twee jaar voordat hij in werking treedt. Het Tsjechische voorzitterschap streeft ernaar de behandeling in het Europees Parlement voor de verkiezingen te laten plaatsvinden. Mocht dat niet lukken dan moet hier nog twee jaar worden bijgeteld. De lidstaten en de bouwindustrie doen er natuurlijk wel goed aan om zich in deze aanlooptijd alvast voor te bereiden op het gewijzigde beleid. Hieronder ga ik in op het Commissievoorstel en niet op de onderhandelingen in Raad en EP. Het is nog te vroeg om de uitkomst daarvan te voorspellen. Kritiek op Richtlijn Bouwproducten Wat was concreet de kritiek op de huidige Richtlijn Bouwproducten? Lidstaten blijken veelal aanvullende eisen te stellen aan de CE-markering en nog steeds hun nationale keurmerken te koesteren. Een ander geschilpunt is het al dan niet verplichte karakter van de CE-markering: sommige lidstaten gaan uit van vrijwillige CE-markering, anderen weer van verplichte CE-markering. Dat heeft een negatieve invloed op het markttoezicht van de CE-markering. Lidstaten die uitgaan van verplichte CE-markering, jagen immers niet fanatiek achter fabrikanten aan die niet aan hun verplichtingen voldoen, als andere lidstaten (die uitgaan van vrijwilligheid) dat niet doen. Dat ontbrekende level playing field in Europa zien we ook terug bij de zogeheten Notified Bodies. Dat zijn certificatie-instellingen en laboratoria die door de lidstaten worden aangemeld en aangewezen (genotificeerd) om als derde partij test- en certificatietaken voor de CE-markering uit te voeren. In de noordelijke lidstaten zijn deze instellingen doorgaans privaat en geaccrediteerd, in de zuidelijke lidstaten zijn het vaak niet-geaccrediteerde instellingen met een semi-publiek karakter. Deze verschillen geven nogal eens aanleiding tot wantrouwen, hetgeen niet bevorderlijk is voor het marktvertrouwen in de CEmarkering. Daar komt nog bij dat de acceptatie van de CE markering voor bouwproducten moeizaam verloopt. De noodzakelijke flexibiliteit van de CE markering leidt ook tot complexiteit. Een architect, bestekschrijver of aannemer moet behoorlijk wat kennis hebben van de CE-markering op bouwproducten, om te kunnen beoordelen of CE-gemarkeerde producten geschikt zijn om te kunnen worden verwerkt in een bouwwerk. Een fabrikant is namelijk vrij om bepaalde eigenschappen van een CE-gemarkeerd bouwproduct ongetest te laten. De CE-markering blijkt verder nogal wat rompslomp met zich mee te brengen. Fabrikanten moeten een productiecontrolesysteem hebben, zelf testen uitvoeren of deze laten uitvoeren door Notified Bodies, de CE-markering op de verpakking aanbrengen en een verklaring opstellen en onderhouden waarin is aangegeven dat de testen naar waarheid zijn gedaan. De kritiek op de administratieve lasten en het uitvoeren van dure testen (die in de normalisatie door de grootindustrie zijn vastgesteld) kwam met name uit de hoek van het Europese midden- en kleinbedrijf (SME). Ook hier blijkt het lastig balanceren tussen kwaliteit en kosten en het bewaken van een Europees level playing field voor de complete Europese bouwindustrie. Voor het grootbedrijf zijn de kosten voor de CE-markering peanuts, voor de Europese SME s kan het daarentegen een forse aanslag op de omzet betekenen. We moeten daarbij wel bedenken dat het om een relatief probleem gaat: SME s in de bouw worden dominant vertegenwoordigd door de aannemerij en niet door de toeleverende industrie. De SME s in de toeleverende industrie zijn met name te vinden in de kozijnenindustrie.
Verordening voor bouwproducten (CPR) Met al deze kritiek op de CE-markering is de Europese Commissie aan de slag gegaan. Zoals hierboven aangegeven gaat het niet om een gewijzigde richtlijn maar om een Europese Verordening. Bij een richtlijn zijn de lidstaten vrij om de Europese regels naar eigen inzicht te implementeren, een verordening heeft daarentegen rechtstreekse werking. Er is dus straks minder vrijheid, blijheid. De verplichtingen van partijen en lidstaten zijn fors aangehaald. Aan de andere kant zijn er een aantal vereenvoudigingen in de technische harmonisatie doorgevoerd. Het voert in het kader van dit artikel te ver om de omvangrijke verordening met zeven bijlagen in detail te bespreken. Hieronder een korte samenvatting van de hoofdzaken. Basiseisen en Essentiële eigenschappen De nieuwe verordening onderscheidt Basiseisen en Essentiële eigenschappen. De Basiseisen zijn algemene doelvoorschriften voor bouwwerken, waaruit de Essentiële eigenschappen voor bouwproducten volgen. De lidstaten blijven bevoegd om eisen aan bouwwerken te stellen. Nieuw is dat er in het kader van de milieu- en energiepolitiek van de Europese Unie een basiseis voor duurzaamheid en recycling van bouwmaterialen in de verordening is toegevoegd. Daarmee is het toepassingsbereik in deze Verordening uitgebreid van de gebruiksfase tot de productie- en de sloopfase. CE-markering: verplicht of vrijwillig? Zolang de richtlijn bestaat speelt er een discussie over het al dan niet vrijwillige karakter van de CEmarkering. De Richtlijn Bouwproducten is hier niet duidelijk over. De Europese Commissie heeft in de nieuwe Verordening een salomonsoordeel geveld. In lidstaten waar geen eisen worden gesteld aan bouwproducten kan de fabrikant afzien van de CE-markering. Let wel, zodra hij ook maar claimt iets te hebben getest, wat behoort tot het domein van de Essentiële producteigenschappen, dan moet dit op basis van de CE-markering. De Europese Commissie beschouwt de technische harmonisatie van de Essentiële eigenschappen voor bouwproducten, als vastgelegd in de Verordening als de gemeenschappelijke technische taal, waarvan eenieder die iets specificeert ten aanzien van die Essentiële eigenschappen gebruik moeten maken. En dat domein van Essentiële producteigenschappen is heel groot. De fabrikant kan dus praktisch gesproken niet uit de voeten met een privaat keurmerk zonder CE-markering. Hij heeft de keuze tussen een naakt product (geen enkele specificatie) of de CE-markering, eventueel in combinatie met een privaat keurmerk voor extra kwaliteitseisen. In Nederland worden in tegenstelling tot grote buur Duitsland afgezien van milieueisen, in beginsel geen eisen aan bouwproducten gesteld. Bestaat er nu gevaar van een goedkope productenstroom (zonder CE-markering) naar Nederland onder vigeur van de nieuwe verordening? Bij speculatie over dit risico moeten we bedenken dat naakte producten straks duidelijk worden herkend in de markt. Voor lokale producten, waarvan de herkomst door de afnemer herkenbaar en vertrouwd is, speelt het probleem niet. De fabrikant, die zijn producten in meerdere lidstaten op de markt brengt, zal voor de branding van zijn product niet het negatieve marktimago van geen CE-markering wensen. En ten slotte, is het de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en de betrokken bouwpartijen (architecten, constructeurs, adviseurs en aannemers) om voor bouwproducten met een goede kwaliteit te kiezen. Nationale keurmerken Zoals hierboven aangegeven wil de Europese Commissie het vertrouwen in de CE-markering opkrikken. Lidstaten moeten ervan afzien om in hun regelgeving te verwijzen naar nationale keurmerken ter vervanging van de CE-markering. De CE-markering is de enige markering waarin het voldoen aan de Essentiële eisen voor bouwproducten kan worden uitgedrukt. Private keurmerken zijn market driven en dienen zich dus als er Europees geharmoniseerde specificaties voorhanden zijn met andere zaken bezig te houden dan de CE-markering.
Uitbreiding verplichtingen in de keten In de Richtlijn Bouwproducten is de fabrikant of diens gemachtigde, verantwoordelijk gesteld voor het aanbrengen van de CE-markering en alles wat daarbij komt kijken. Dat blijft zo, maar er is nu ook sprake van uitbreiding naar andere partijen in de toeleveringsketen. De Europese Commissie denkt hiermee de opspoorbaarheid en het markttoezicht op de CE-markering te verbeteren. Zo moeten importeurs en leveranciers een kopie bewaren van de fabrikantenverklaring en controleren of deze voldaan heeft aan alle vereisten van de CE-markering. Dit ter identificatie van partijen van wie zij bouwproducten hebben ontvangen en aan wie zij bouwproducten hebben geleverd. Daarnaast dienen deze partijen te waarborgen dat bij transport en opslag de kwaliteit van CE-gemarkeerde producten niet achteruit gaat. Als er toch dingen mis gaan, moeten zij passende maatregelen nemen en de lidstaten informeren, waar zij die producten afzetten. Hogere eisen Notified Bodies De Notified Bodies van de Richtlijn Bouwproducten krijgen in de verordening een andere naam: conformiteitbeoordelende instanties (CAB s). Zoals hiervoor aangegeven is er veel discussie over de competentie en mogelijke belangenverstrengeling van deze CAB s. De lat is nu een stuk hoger gelegd, zij het dat er geen algemene verplichting tot accreditatie geldt. In diverse artikelen wordt de eis van onpartijdigheid en samenwerking op Europees niveau vastgelegd. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de aanwijzing van deze instellingen, maar moeten de aanwijzing delegeren naar een onafhankelijke notificerende autoriteit. Als een lidstaat niet uitgaat van accreditatie, dan moet die lidstaat de Europese Commissie en de andere lidstaten voorzien van het nodige bewijs dat de aangewezen instellingen inderdaad competent zijn. De lat wordt ook hoger gelegd voor de instellingen die Europese goedkeuringen opstellen. Ook deze instellingen krijgen een nieuwe naam: technische beoordelingsinstanties (TAB s). De TAB s moeten ondermeer bewijzen dat zij ervaring hebben met het opstellen van Europese goedkeuringen, bereid zijn tot samenwerking op Europees niveau en zich laten beoordelen door vakgenoten. Geharmoniseerde Europese normen en goedkeuringen In de geharmoniseerde normen die op mandaat van de Europese Commissie worden uitgewerkt zijn de beoordelingscriteria vastgelegd van de essentiële eigenschappen van bouwproducten. Nieuw is dat deze normen ook moeten voorzien in vereenvoudigde methoden voor SME s. Voor een beter functioneren van de interne markt wil de Europese Commissie het gebruik van klassen en minimum waarden bevorderen. Deze kunnen nu ook door de normalisatie worden vastgelegd. Het gaat daarbij met name om WT/WFT klassen (zie hieronder). De Europese technische goedkeuringen krijgen een nieuwe naam. Deze gaan Europese beoordelingsdocumenten (EAD) heten. De EAD s worden niet meer uitgewerkt op basis van een mandaat. Het initiatief voor een EAD ligt altijd bij de fabrikant.. Het EAD kent meerdere modules. De eerste (publieke) module betreft de testmethoden, die in overleg met de TAB s die op hetzelfde terrein werkzaam zijn, worden vastgesteld. Dit deel wordt door de Europese Commissie gepubliceerd. De Europese Commissie heeft geen beperkingen gesteld aan het onderwerp van een EAD. Ook als er een geharmoniseerde norm is kunnen fabrikanten een EAD aanvragen, dit ter versterking van de concurrentie. Het behoeft geen betoog dat dit voorstel van de Commissie vele reacties heeft uitgelokt. Vereenvoudigde procedures CE-markering In de verordening is een aantal opties opgenomen, ter verlichting van de lasten van de CE-markering. De fabrikant mag de testen om het producttype te bepalen, vervangen door specifieke technische documentatie (STD). Dat geldt ondermeer voor producttoepassingen, waarbij sprake is van prestaties die zonder te testen aangetoond kunnen worden (WT /WFT). Ook kan gebruik worden gemaakt van de testresultaten van een andere fabrikant met diens toestemming (shared type testing) of van de testresultaten stroomopwaarts in de keten (cascading type testing). In het laatste geval geeft de fabrikant
van een component zijn testresultaten door aan een assembleur, die de verschillende componenten samenstelt tot een eindproduct. Deze mogelijkheden waren reeds onder de huidige richtlijn door voortschrijdend inzicht in Guidance papers vastgelegd en zijn nu bevestigd in de verordening zelf. Tenslotte het begrip micro-onderneming. Dat zijn ondernemingen die minder dan tien personen in dienst hebben en een jaaromzet van ten hoogste 2 miljoen euro. Deze ondernemingen mogen ook andere testen van een derde partij dan louter WT/WFT vervangen door een STD document. De conformiteitsverklaring en de niveaus van conformiteit Alles in de verordening is anders. Dat geldt ook voor de zogeheten conformiteitverklaring. De Europese commissie stelt dit document centraal voor de geloofwaardigheid van de CE markering. In de verordening is hiervoor een verplicht model opgenomen. Wat betreft het conformiteitniveau gaat het met name om de vraag of voor een bepaald product een derde partij (en in welke mate) nodig is bij het testen dan wel certificeren voor de CE-markering. Dit niveau wordt vastgelegd in een Commissiebeschikking en in overleg met de lidstaten bepaald aan de hand van het risico dat het product kan veroorzaken voor de veiligheid van burgers. In de Verordening zijn nu vijf systemen in plaats van de huidige zes systemen onder de huidige richtlijn opgenomen. Een andere vereenvoudiging is dat het nemen van monsters in de markt of op de bouwplaats wordt geschrapt. Productinformatiepunten Een nieuwigheid in de verordening is dat lidstaten een contactinformatiepunt voor de bouw moeten instellen. Dit is overigens een algemene verplichting voor alle nieuwe new approach richtlijnen. Zo n informatiepunt moet aan eenieder (met name buitenlandse producenten), die zich op de hoogte wil stellen van de bouwregelgeving in een lidstaat, de nodige informatie geven over de bevoegde autoriteiten en bouwtechnische eisen ter plaatse. In het bijzonder de eisen die naast de CE-markering nog kunnen worden gesteld aan de verwerking of installatie van bouwproducten op de bouwplaats. Dr. ir. C.C.A.M. van den Thillart is senior beleidsadviseur bij de Directie Beleidsontwikkeling van DGWWI van het Ministerie van VROM en de Nederlandse delegatieleider voor de Richtlijn Bouwproducten.