Euro-Atlantische veiligheid NAVO als vredesengel of mondiale politie-agent? Karl-Heinz Kamp Op 24 april 1999 werd tijdens de Topconferentie in Washington het 50-jarig bestaan gevierd van het meest succesvolle politiek-militaire bondgenootschap in de moderne geschiedenis. Precies een maand daarvoor was de NAVO begonnen met luchtaanvallen tegen Servische troepen in Kosovo. Voor de eerste keer in zijn geschiedenis gebruikte het Bondgenootschap militair geweld tegen een soevereine staat op de Balkan, zonder een specifiek mandaat van de Verenigde Naties en zonder zelf aangevallen te zijn. Beide gebeurtenissen vormen een cesuur in de ontwikkeling van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. De top in Washington was van cruciaal belang, omdat het Bondgenootschap een aantal belangrijke besluiten nam en overeenstemming bereikte over een nieuwe strategie die de toekomstige rol van de NAVO zal bepalen. Ook de Kosovo-crisis zal de toekomstige ontwikkeling van de NAVO beïnvloeden. Niet alleen omdat het conflict als van invloed was op de formulering van de nieuwe strategie, maar ook omdat er conclusies aan kunnen worden verbonden met betrekking tot de bereidheid van de NAVO om nieuwe taken op zich te nemen in een tijd waarin regionale instabiliteit waarschijnlijk een belangrijke uitdaging wordt in de Euro-Atlantische regio. Hoe zal de NAVO zijn rol als belangrijkste Euro-Atlantische veiligheidsorganisatie vervullen? Wat zullen de toekomstige taken zijn, en waar liggen de geografische grenzen van de NAVO? Er zijn geen definitieve antwoorden te geven op deze vragen, omdat de NAVO een dynamische organisatie is zonder vastomlijnde ordening van haar verantwoordelijkheden. Toch kunnen delen van de nieuwe strategie en enige lessen uit de Kosovo-crisis een voorlopig antwoord geven op de vraag of de NAVO meer een vredesengel zal zijn die altijd bereid is zich in te zetten voor mensenrechten, of meer een mondiale politie-agent die met militaire middelen overal ter wereld vitale westerse belangen verdedigt. Het nieuwe Strategisch Concept Het werd hoog tijd voor een nieuw Strategisch Concept, aangezien de bestaande strategie dateerde uit 1991 toen de Sovjetunie nog bestond. Het duurde tot de top in Madrid in juli 1997 totdat de lidstaten de NAVO-autoriteiten de opdracht gaven het strategisch concept te herzien. De NAVO-raad ontwikkelde eerst een onderzoeksopdracht die de basis moest vormen voor de strategische aanpassing. Deze opdracht, die in december 1997 door de NAVO-ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie werd aangenomen, vormde het conceptuele raamwerk voor de zogenaamde Policy Coordination Group (PCG) die de details voor het nieuwe Strategisch Concept moest uitwerken. Zoals de term herziening van het concept al aangeeft, moest de PCG geen geheel nieuwe strategie formuleren, maar de bestaande aanpassen. Bruikbare onderdelen van het oude concept moesten behouden blijven en zouden moeten worden aangepast met regelingen die betrekking hadden op nieuwe en toekomstige risico s en uitdagingen. Ondanks aanzienlijke meningsverschillen tussen de lidstaten, vlotte de formulering van het nieuwe Strategisch Concept relatief snel. Al in september 1998 kon een eerste versie van het nieuwe concept naar de NAVO-hoofdsteden worden gestuurd. Dit werd de basistekst die werd gebruikt om de gedetailleerde bewoordingen in aan te brengen. Over enkele cruciale delen van de strategie werd echter heftig gedebatteerd tot aan de Top in Washington. Ondanks deze meningsverschillen en de crisis in de Balkan kon de PCG toch een ontwerptekst produceren waarover consensus bestond en die in het voorjaar van 1999 in Washington door de staatshoofden en regeringsleiders kon worden ondertekend. 1
Het nieuwe Strategisch Concept is, net als alle vorige strategieën van het Bondgenootschap, het resultaat van een consensus tussen alle NAVO-leden - met alle moeilijkheden die bij een dergelijke kleinste gemene deler komen kijken. Sommige critici hebben de nieuwe strategie afgedaan als noch nieuw, noch strategisch, noch een concept. Dit gaat echter voorbij aan de realiteit van het Bondgenootschap. Gezien de traditioneel verschillende meningen tussen de leden over het belang van militair veiligheidsbeleid, de rol van de strijdkrachten, de geografische grenzen van de NAVO en de rol van andere veiligheidsinstituties, zijn overvloedige herhalingen en open formuleringen bijna onvermijdelijk. Bovendien is het niet verwonderlijk dat gezien de snelle veranderingen in de internationale verhoudingen, strategische theorie nauwelijks gelijke tred kan houden met de politieke realiteit en dat praktische politieke activiteiten vaak plaatsvinden voordat er conceptuele discussies zijn geweest. Het is dus niet zo merkwaardig dat het nieuwe Strategisch Concept schijnbaar nieuwe taken voor de NAVO in het leven roept - zoals crisisbeheersing in de periferie van Europa - terwijl de NAVO zich daar al jaren succesvol mee bezighoudt. Afgezien van deze bezwaren geeft het nieuwe concept verschillende aanwijzingen voor de toekomstige koers van de NAVO. Met betrekking tot de kerntaken van het Bondgenootschap definieert de nieuwe strategie drie taken die ook al in de oude strategie voorkwamen: het verschaffen van veiligheid en stabiliteit aan de leden van het Bondgenootschap, te dienen als het belangrijkste forum voor transatlantisch overleg, afschrikking en verdediging tegen dreigingen met agressie, indien noodzakelijk. Deze kerntaken worden aangevuld met nieuwe taken, te weten het bijdragen aan effectieve conflictpreventie en crisisbeheersing en het bevorderen van partnerschap en dialoog op vele terreinen met niet-navo-leden in het Euro-Atlantisch gebied. Hierbij dient te worden opgemerkt dat deze opsomming zeker niet uitputtend is. Uiteindelijk bepalen de negentien lidstaten bij consensus welke taken wanneer en hoe worden uitgevoerd. De NAVO kan alleen datgene doen waar overeenstemming onder de leden over bestaat. Naast de omschrijving van de kerntaken van de NAVO staan er in het nieuwe Strategisch Concept opmerkelijke uitspraken over de legitimiteit van militaire operaties die geen betrekking hebben op zelfverdediging. In de bewoording van de nieuwe strategie zal de NAVO altijd proberen een mandaat van de Verenigde Naties (VN) of van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) te verkrijgen voor het uitvoeren van alle crisisbeheersingsoperaties, behalve als het gaat om de verdediging van het NAVO-grondgebied. In uitzonderlijke gevallen echter, zoals een zelfblokkade van de OVSE of ontbrekende consensus in de VN-veiligheidsraad, behoudt de NAVO zich het recht voor militair op te treden op basis van het internationaal recht, maar zonder expliciet mandaat van een van beide organisaties. Dit is zeker geen afwijzing van het internationaal recht, zoals sommige critici menen. Integendeel, deze pragmatische beslissing houdt rekening met het feit dat de bepalingen in het VN-handvest als hoeksteen van het internationaal recht vijftig jaar geleden zijn geschreven. Zij zijn onvoldoende geschikt om het hoofd te bieden aan nieuwe uitdagingen als burgeroorlogen, verdrijving van grote groepen mensen, genocide en afscheidingsoorlogen. Lessen uit de Kosovo-crisis Toen de staatshoofden en regeringsleiders in Washington debatteerden over het nieuwe Strategisch Concept, waren de luchtaanvallen tegen de Servische troepen nog bezig. Het was toen nog niet te voorspellen of de NAVO in staat zou zijn het conflict succesvol te beëindigen en het was evenmin duidelijk wat de criteria voor dat succes zouden zijn. Er kunnen al wel enkele voorlopige lessen worden getrokken uit de Kosovo-crisis die op hun beurt enig inzicht geven in de toekomstige koers van de NAVO. 2
De cohesie van de NAVO Een van de verrassendste resultaten van de ervaringen in Kosovo was dat de NAVO in staat was gedurende lange tijd de interne cohesie te behouden. Wie had aan het begin van de crisis serieus gedacht dat een bondgenootschap van negentien democratische landen, met een Rood-Groene coalitie in Duitsland en een socialistische regering in Frankrijk, in staat zou zijn een militaire aanval uit te voeren op een soevereine staat in de Balkan - en dan ook nog elf weken te blijven vechten? De crisis heeft niet alleen de levensvatbaarheid van de NAVO aangetoond, maar heeft ook de positie van de NAVO als belangrijkste veiligheidsorganisatie in de Euro-Atlantische regio onderstreept. Dit politieke succes zal ongetwijfeld belangrijke gevolgen hebben voor de interne verhoudingen tussen de NAVO-bondgenoten. Zo accepteren de Europese bondgenoten in toenemende mate de superioriteit van de Verenigde Staten, zonder dat er geluiden klinken over Amerikaanse dominantie of arrogantie. Zelfs Frankrijk legde zich stilzwijgend neer bij het NAVO-commando in Kosovo en accepteerde daarmee het Amerikaanse leiderschap. Aan de andere kant erkent men in Washington dat de Verenigde Staten nauwelijks bereid en in staat zijn autonoom op te treden in internationale crises. Zelfs het machtige Amerika heeft de steun van partnerlanden nodig, hetzij in het kader van burden sharing, of vanwege de legitimiteit of binnenlandse steun voor militaire operaties. De gevolgen van de eenheid binnen de NAVO tijdens de Kosovo-crisis zijn niet alleen binnen de NAVO zelf, maar ook in andere delen van de wereld opgevallen. Een bondgenootschap van democratieën die in het verleden vaker werd gekenmerkt door onenigheid dan door harmonie, bleek bij deze dringende crisis geen papieren tijger, maar een effectieve organisatie die zeer wel in staat is zijn belangen op het gebied van humanitaire zaken te verdedigen - zelfs met militaire middelen. Het afnemende internationale gewicht van Rusland De politieke winst voor de NAVO valt samen met een Russisch verlies aan macht en internationale invloed. Ondanks het Russische permanente lidmaatschap van de VN-veiligheidsraad, was Moskou niet in staat zijn belangrijkste aanspraken en standpunten te verwezenlijken - noch aan het begin van de Kosovo-crisis, noch aan het eind. Deze ontwikkeling is niet alleen het gevolg van de economische, politieke en militaire zwakte van Rusland, maar ook van de grillige en soms zelfs verwarrende politieke koers van de Russische politieke leiders. Toch hebben de NAVO noch de Westerse industrielanden de Russische zwakheid uitgebuit in Kosovo. Integendeel, Moskou is zo veel mogelijk opgenomen in het crisisbeheersingsproces in de Balkan. Deze strategie was gebaseerd op de erkenning dat Rusland als een-na-grootste nucleaire macht ter wereld niet kan worden genegeerd. Toch zijn stappen zoals het formeel toelaten van Rusland tot de G-7/8 meer gezichtsreddende maatregelen dan een redelijke afspiegeling van de politieke en economische realiteit. Kosovo heeft ook een afname in het internationale gewicht van China laten zien. Ondanks het bij vergissing bombarderen van de Chinese ambassade in Belgrado door een Amerikaanse B-2 bommenwerper en ondanks het Chinese permanente lidmaatschap van de VN-veiligheidsraad, kon het land nauwelijks invloed uitoefenen in Kosovo. Dit was deels omdat het anti-navo-beleid van China niet veel steun kreeg in de rest van Azië en deels omdat de aanvallen van Chinese demonstranten tegen Amerikaanse instellingen als Pizza Hut en McDonalds meer een boodschap van irrationeel nationalisme en xenofobie overbrachten dan van koelbloedigheid en betrouwbaarheid. De afnemende relevantie van de VN en de OVSE Een derde les die uit de Kosovo-crisis kan worden getrokken is het afnemend belang van de Verenigde Naties en de OVSE. De achteruitgang van de rol van de VN werd al in het najaar 3
van 1998 duidelijk toen de NAVO dreigde met luchtaanvallen tegen het regime van Milosevic als de Servische troepen niet zouden stoppen met hun wreedheden tegen de Albanese bevolking in Kosovo. De NAVO deed deze mededeling zonder dat er een mandaat van de Veiligheidsraad was en met instemming van landen als Duitsland en Frankrijk die oorspronkelijk sterk voorstander waren van toestemming van de Verenigde Naties. Met het begin van de luchtaanvallen in het voorjaar van 1999 was de breuk met het idee van VN-mandaten helemaal duidelijk. Ook toen de VN tegen het einde van het conflict terug kwam in het crisisbeheersingsproces, was dit meer vanwege de politieke legitimiteit dan als onderstreping van het VN-monopolie op het gebruik van geweld. De OVSE was in het geheel niet in staat het eigen imago van kernelement bij conflictbeheersing in Europa waar te maken. De 600 OVSE-waarnemers die eind 1998 in Kosovo aanwezig waren hadden nauwelijks enige invloed op het verloop van de crisis. In tegendeel, ze hadden de situatie kunnen verergeren als sommigen van hen gegijzeld waren door Servische troepen. De afwezigheid van een Europese pilaar Net als tijdens de hele crisis in de Balkan sinds het begin van de jaren 90, heeft ook Kosovo weer de afwezigheid van een echte Europese veiligheids- en defensie-identiteit aangetoond. Ondanks alle lippendienst die wordt bewezen aan het creëren van een Europese pilaar binnen de NAVO of een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid in de Europese Unie, is Europa op een aantal doorslaggevende terreinen nog steeds politiek en militair afhankelijk van de Verenigde Staten. Wat politici in Brussel of in andere hoofsteden van EU-landen tijdens de Kosovo-crisis ook beweerden, Europa was nooit in staat geweest een militaire operatie in de Balkan uit te voeren zonder Amerikaanse vliegtuigen, inlichtingen, transportcapaciteit of communicatiemiddelen. Gezien de huidige trends met betrekking tot defensiebegrotingen in Europa, zal deze situatie niet snel veranderen. Ambitieuze doelstellingen, zoals geformuleerd tijdens de NAVO-top in Washington of de EU-top in Keulen kunnen op z n best leiden tot institutionele verbeteringen (zoals een Europese Militaire Staf of een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Beleid). Ze zullen echter niet leiden tot werkelijke verbeteringen in de Europese defensiecapaciteiten. Het gevolg hiervan is dat de kloof tussen Amerikaanse en Europese militaire capaciteiten groter wordt. Op de lange termijn zal dit negatieve gevolgen hebben voor de transatlantische betrekkingen en kan het de mogelijkheden voor de NAVO om gemeenschappelijk militair op te treden ernstig belemmeren. De toekomst van de NAVO vredesengel of politieman? Wat betekent dit alles voor de toekomst van de NAVO? Wordt het Bondgenootschap puur een crisisbeheersingsorganisatie, een vredesengel die altijd klaar staat om op te treden tegen onderdrukking en onrecht - met of zonder zegen van de Verenigde Naties? Of wordt het de mondiale politie-agent of Globocop die klaar staat overal ter wereld het internationale recht te overtreden om de westerse belangen met militaire middelen te verdedigen. Een nadere beschouwing leert dat geen van beide karikaturen in de buurt komt van de toekomstige vorm van de NAVO. Sinds het optreden van het Bondgenootschap in Bosnië en zeker sinds het Dayton-akkoord in 1995 heeft de NAVO bewezen effectieve crisisbeheersingstaken uit te kunnen voeren. Daarnaast is het sinds Kosovo duidelijk dat de NAVO ook na vele weken vechten de eenheid kan bewaren. Tegelijkertijd hebben Bosnië en Kosovo echter de aarzeling bij de NAVO laten zien met betrekking tot het gebruik van militair geweld. Het duurde drie jaar voordat de NAVO zich serieus mengde in het conflict in de Balkan en inmiddels waren er meer dan 200.000 slachtoffers en 130 geschonden wapenstilstanden. Zelfs in Kosovo duurde het vijf maanden voordat de NAVO-lidstaten het eens waren over militaire actie. Ook heeft de NAVO zeer omzichtig opgetreden in Kosovo om snelle escalatie en slachtoffers onder de eigen soldaten 4
te voorkomen. Sommige critici beweren dat een dergelijke terughoudendheid de mogelijkheid de oorlog snel te winnen ernstig heeft belemmerd. Daarnaast hebben peace-enforcement-operaties in andere regio s in de wereld duidelijk aangetoond dat de politieke en publieke steun voor humanitaire hulp snel slinkt wanneer er slachtoffers aan eigen kant vallen. De westerse crisisbeheersingsoperatie tijdens de oorlog in Somalië werd abrupt afgebroken, en de Verenigde Staten en alle bondgenoten vertrokken halsoverkop nadat voor een televisiecamera het lichaam van een gedode Amerikaanse soldaat door de straten van Mogadishu was gesleept. Sindsdien is er niets veranderd met betrekking tot de humanitaire ramp in dit Afrikaanse land. Bescherming van mensenrechten alleen is dus voor westerse landen niet genoeg reden om ver over de grenzen de risico s van militaire betrokkenheid te lopen. Er moeten ook nationale of bondgenootschappelijke belangen op het spel staan. In het licht van deze ontwikkelingen en tendensen is de NAVO dus helemaal niet geschikt vredesengel te worden. Het Bondgenootschap zal alleen dan militair optreden als niet alleen mensenrechten worden geschonden, maar ook fundamentele belangen van alle lidstaten in het geding zijn. Het scenario van de NAVO als Globocop is nog minder overtuigend. De afgelopen jaren zijn er in de Verenigde Staten geluiden te horen geweest die pleitten voor een drastische uitbreiding van de geografische horizon van de NAVO, ver buiten de Europese grenzen. Deze stemmen - zowel in het Congres als in de regering-clinton - vonden dat de NAVO in staat moest zijn de vitale belangen van de leden daar waar nodig zou moeten verdedigen - hetzij in de Golf of in Oost-Azië. Sommigen hadden het zelfs over een gemondialiseerde NAVO. Deze gedachten kregen echter niet voldoende steun bij de Europese bondgenoten. Sterker nog, zij die het overdreven beeld van de mondiale politie-agent schetsen, vergeten een cruciaal element: alles wat de NAVO doet moet worden goedgekeurd door de regeringen van negentien democratische landen. Een bondgenootschap dat altijd moet steunen op unanimiteit onder de leden, zal niet neigen naar militair activisme en is zeker niet geschikt voor militaire escapades om vitale belangen te verdedigen. Die vitale NAVO-belangen zijn bovendien allerminst duidelijk. De mondiale belangen van de Verenigde Staten zullen naar alle waarschijnlijkheid zeer verschillen van de regionale zorgen van veel Europese bondgenoten. Niemand zal ontkennen dat de Verenigde Staten een veel grotere rol binnen de NAVO (moeten) spelen in vergelijking met de Europese bondgenoten. Maar de NAVO is zeker geen bondgenootschap dat werkt met opdrachten van bovenaf. De goedkeuring van alle negentien leden is vereist bij alle belangrijke besluiten en dus is de stem van Luxemburg of IJsland even belangrijk als de voorkeur van de Verenigde Staten, Frankrijk of Duitsland. Kosovo is dus zeker geen voorproefje van de nieuwe NAVO. De crisis in de Balkan is een bijzonder geval dat onder zeer specifieke omstandigheden tot stand is gekomen. In het licht van het beperkte succes van de NAVO-luchtaanvallen op de Servische troepen is het waarschijnlijk dat de ervaringen in Kosovo zullen leiden tot nog meer voorzichtigheid en terughoudendheid van de kant van de NAVO als het gaat om het toekomstig gebruik van militair geweld. Toch is de NAVO als pure zelfverdedigingsorganisatie ook geen reële optie, aangezien het strategische landschap de afgelopen jaren aanzienlijk veranderd is. Ook al zijn de Amerikaanse verzoeken voor een mondiale NAVO overdrijvingen die voorbij gaan aan de dynamiek binnen het Bondgenootschap en de Europese prioriteiten, toch zit er een kern van waarheid in het idee de geografische horizon van de NAVO aanzienlijk uit te breiden. Militaire conflicten kunnen nauwelijks meer in regio s worden ingedeeld. De proliferatie van massavernietigingswapens en de verspreiding van rakettechnologie verschaffen steeds meer landen de mogelijkheid op grote afstand vernietigende macht uit te oefenen. Schurkenstaten in Afrika of Azië zullen niet langer alleen een probleem voor hun buurlanden vormen, maar in toenemende mate ook voor landen in Europa of Noord-Amerika. Het belang van geografische afstanden neemt af in de risicoanalyses van morgen. 5
Dit zal ingrijpende gevolgen hebben voor de NAVO. Willen de Bondgenoten voorbereid zijn op toekomstige uitdagingen dan moeten zij hun politieke en militaire middelen dienovereenkomstig aanpassen. Op het ogenblik ontbreken bij de meeste Europese NAVO-leden hiervoor de belangrijkste ingrediënten. Ook zijn er onvoldoende strategische inlichtingenfaciliteiten en transport- en communicatiecapaciteiten beschikbaar. Om dit te veranderen zijn politieke wil en middelen vereist. Het verlangen naar een effectieve NAVO is niet verenigbaar met een lage kosten-benadering, Dit is iets dat sommige Europese bondgenoten nog steeds moeten leren. Het is echter geen kenmerk van alleen de nieuwe NAVO, maar gold evenzeer voor de oude NAVO. Niet alleen in dit opzicht zal de toekomst van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie in sterke mate worden gekenmerkt door de kernelementen continuïteit en flexibiliteit. Dr. K.H. Kamp is als onderzoeker verbonden aan de Konrad-Adenauer-Stiftung. Het artikel is een bewerking van de lezing die hij op 7 juni heeft gehouden voor de afdeling Amsterdam van het Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken. Vertaling: Niklaas Hoekstra 6