VNG inbreng plenair debat Huizenprijzen Tweede Kamer, dinsdag 11 maart 2014, 18.30 uur. Transparantie, de bouwpolder en de grondmarkt 1. Vergroten van de transparantie De commissie stelt voor om in het belang van gezonde concurrentie en een goed geïnformeerde consument de transparantie van de gemaakte kosten en opbrengsten in het woningbouwproces meer transparant te maken (aanbeveling 11). Voor de gemeente in het bijzonder betekent dit dat voor de consument duidelijk zal worden welke opbrengsten de gemeente van de gronduitgifte heeft gehad (de grondprijs en/of verkregen exploitatiebijdragen) en welke kosten daar voor de gemeente tegenover hebben gestaan (o.a. de kosten van verwerving van gronden en eventuele opstallen in het plangebied, de kosten van het ontwerp, de kosten van onderzoek, de kosten van bodemsanering en andere grondwerken, de kosten van aanleg en inrichting van de openbare ruimte en groenvoorzieningen, de kosten van de aanleg van nutsvoorzieningen, riolering en parkeervoorzieningen, de kosten van de inzet van het gemeentelijk apparaat en de kosten van planschade). De VNG kan zich goed vinden in deze aanbeveling, omdat dit naar onze verwachting voor alle partijen in de bouwkolom (gemeenten, bouwers, beleggers en kopers) een meerwaarde kan opleveren. Bovendien zal, zo is onze inschatting, deze transparantie voor meer uniformiteit en daarmee snelheid in het bouwproces kunnen zorgen. 2. De financiering van de ruimtelijke ordening: «de bouwpolder» De Tijdelijke Commissie Huizenprijzen constateert dat als gevolg van de verwevenheid en afhankelijkheid tussen de partijen in de bouwkolom een bouwpoldermodel is ontstaan (constatering 10). Wijziging van wet- en regelgeving maakten dat tussen de partijen steeds meer moest worden afgestemd en onderhandeld over de realisatie van de woningbouwprojecten. De residuele bepaling van de grondprijs diende daarbij als hulpmiddel en bracht aandacht voor kwaliteit en gezamenlijke ontwikkeling van bouwlocaties. Bijgevolg daarvan was wel dat de bouwmarkt en de grondmarkt sterk verweven zijn geraakt, en grondposities en bouwclaims cruciaal zijn geworden in de bouwkolom (over dit laatste onder punt 4 meer). De Tijdelijke Commissie Huizenprijzen constateert dat het voor gemeenten steeds moeilijker is geworden om baten van bestemmingswijziging van de grond naar zich toe te trekken, en pleit ervoor om de bestaande instrumenten van het gemeentelijk grondbeleid tegen het licht te houden, waar nodig beter te benutten, en indien deze bestaande instrumenten geen soelaas bieden nieuwe maatregelen te nemen (aanbeveling 9). Inmiddels mag bovendien duidelijk zijn dat het
bouwpoldermodel (in ieder geval in deze vorm) tot het verleden behoort. Het residu op de grondprijs neem met de daling van de huizenprijzen af, en daarmee ook de investeringsmogelijkheden. Bovendien is er een duidelijke verschuiving waarneembaar van de grootschalige, veelal buitenstedelijke en van overheidswege geplande ontwikkelingen naar ontwikkelingen die kleinschalig, in grote mate binnenstedelijk en organisch van aard zijn. Meer dan de laatste decennia het geval is geweest vormt de toekomstig gebruiker c.q. bewoner bovendien het leidend motief in de ruimtelijke ordening. Ook in deze aanbeveling kan de VNG zich goed vinden. De bestaande instrumenten (i.h.b. de afdeling grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening, de Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet, maar ook de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten) zijn allen opgesteld cq. ingrijpend gewijzigd om de grootschalige verstedelijkingsopgave van de VINEX te faciliteren, en wij denken dat een heroverweging van de instrumenten noodzakelijk is. Graag zouden wij horen hoe de minister hierover denkt. 3. Tegengaan van grondspeculatie Dat met de ontwikkeling van de huizenprijzen het residu in de bouwkolom in de afgelopen twee decennia is toegenomen, is ook buiten de bouwkolom niet onopgemerkt gebleven. In toenemende mate begeven ook partijen buiten de bouwkolom zich op de grondmarkt en trachten zich een deel van het residu toe te eigenen. Dit komt onder meer tot uiting in de praktijk van de zogenaamde grondbeleggingen, waar een particulier of een daartoe opgerichte onderneming grondposities verwerven en deze in tientallen kleinere delen (van 100 tot 1000 m2) als belegging aan particulieren aanbieden met het bijbehorende vooruitzicht van hoge rendementen bij een latere verwerving door de gemeente of een andere partij uit de bouwkolom (een praktijk waar ook de Autoriteit Financiële Markten een aantal waarschuwingen voor heeft uitgedaan). De Tijdelijke Commissie huizenprijzen constateert dat grondspeculatie geen gewenste ontwikkeling is als dit het bouwproces vertraagt (in aanbeveling 10). In toenemende mate bereiken ons signalen van onze leden dat de praktijk van grondbeleggingen een belemmering gaat vormen. In de eerste plaats aangezien de agrarische grond door de grondbeleggingen dermate versnipperd raakt in kleine percelen, en de gemeente geconfronteerd met tientallen kleine eigenaren waarvan grond verworven moet worden. En aangezien winst het enige doel van de grondbelegging is en tijdsfactor voor de grondbelegger niet of nauwelijks van direct belang is, verlopen deze onderhandelingen uitermate moeizaam en vooral langzaam. In de tweede plaats legt de praktijk van grondbeleggingen een financiële claim op de locatieontwikkeling. De winst die de grondbeleggers uit deze praktijk van speculeren halen moet uiteindelijk worden opgebracht door de andere betrokken partijen uit de bouwkolom, zijnde de gemeente, de ontwikkelaar en in het uiteindelijke geval door de huizenkoper. Juist in een tijd waar de prijskolom van een woning zo zwaar onder druk staat is het niet wenselijk dat beleggers de bouwkolom zuiver speculatief ten gelde kunnen maken zonder hier een inhoudelijke bijdrage aan te leveren. 02/05
De VNG is met de Tijdelijke Commissie Huizenprijzen eens dat grondspeculatie geen gewenste ontwikkeling is. Graag vernemen wij of de minister dit probleem ook herkent, en bereid is maatregelen te nemen. Zelfrealisatie, concurrentie en particulier opdrachtgeverschap 4. Beperken van het zelfrealisatieverweer De Tijdelijke Commissie Huizenprijzen acht het noodzakelijk dat de effecten van zelfrealisatie grondig worden onderzocht (aanbeveling 10). Zoals bovenstaand aangegeven, is een belangrijk gevolg van het bouwpoldermodel dat de bouwmarkt en de grondmarkt sterk verweven zijn geraakt, en grondposities en bouwclaims cruciaal zijn geworden in de bouwkolom (bovenstaand punt 2). Private partijen kregen steeds meer interesse in grondposities, die vervolgens aan de gemeente werden verkocht in ruil voor het eerste recht (lees: bouwclaim) om op termijn op deze gronden de bebouwing voor rekening te mogen nemen. Het overgrote deel van de verstedelijkingsopgave is op deze wijze verdeeld onder de bouwondernemingen en projectontwikkelaars, zonder openbare aanbestedingen en/of selectieprocedures. De VNG wijst er op dat de discussie over de afschaffing van het zelfrealisatierecht en de effecten daarvan, reeds enkele keren gevoerd is in uw kamer, en dat het telkens de minister van VROM is geweest die afwijzend heeft gestaan tegenover de voorstellen (zie bijvoorbeeld TK 27581, nr.19 en nr.26). Om te voorkomen dat deze discussie over volledige afschaffing van het zelfrealisatierecht nogmaals vruchteloos zal worden gevoerd, wil de VNG op deze plaats de suggestie doen om te onderzoeken of het zelfrealisatierecht in ieder geval gedeeltelijk kan worden doorbroken om de door de Tijdelijke Commissie Huizenprijzen genoemde negatieve bijeffecten weg te nemen. Als aanpak voor het gedeeltelijk doorbreken van het zelfrealisatierecht denken wij hierbij in eerste instantie aan twee mogelijkheden, namelijk (1) het wettelijk vastleggen van de beperking van het zelfrealisatieverweer voor bepaalde ruimtelijke functies zoals bijvoorbeeld particulier opdrachtgeverschap en sociale woningbouw, en (2) het beperken van de onteigeningsvergoeding tot de gebruikswaarde bij bepaalde ruimtelijke functies om grondspeculatie en verwachtingswaarden voor die functies te beperken. 5. Stimuleren van particulier opdrachtgeverschap (PO) De Tijdelijke Commissie Huizenprijzen beveelt aan dat het in elke gemeente in Nederland mogelijk moet zijn particulier opdrachtgeverschap toe te passen (aanbeveling 13). Particulier opdrachtgeverschap voorziet in de behoefte van een deel van de woonconsumenten en draagt bij aan een meer stabiele, kleinschaliger nieuwbouwmarkt, aldus de commissie. Als mede-initatiefnemer van het Expertteam Eigenbouw kan de VNG zich uiteraard goed vinden in de aanbeveling om particulier opdrachtgeverschap te stimuleren. Belangrijke voorwaarde voor particulier opdrachtgeverschap blijkt de beschikking over de grond te 03/05
zijn. De ervaring leert dat particulier opdrachtgeverschap in het bijzonder goed van de grond lijkt te komen, op locaties waar de gemeente over de bouwgrond beschikt en op deze bouwgronden geen bouwclaim van een projectontwikkelaar rust. Op andere locaties waar de gemeenten geen grondposities hebben en op locaties waar tussen de gemeenten en projectontwikkelaars bouwclaims zijn overeengekomen komt particulier opdrachtgeverschap slechts met grote inspanningen en veelal met hoge kosten van de grond. De VNG acht het dan ook noodzakelijk, om naast de blijvende inzet om particulier opdrachtgeverschap voor de initiatiefnemer zelf gemakkelijker en aantrekkelijk te maken, om ook de publieke procedures van particulier opdrachtgeverschap tegen het licht te houden, en daar waar mogelijk de mogelijkheden en bevoegdheden van gemeenten tot stimulering van particulier opdrachtgeverschap op gronden zonder zeggenschap van de gemeente verder uit te breiden. Instrumenten van gemeentelijk grondbeleid 6. Actief vs. passief, faciliterend grondbeleid Als gedeelde opvatting lijkt op dit moment tot stand te komen, dat een gemeente niet langer een actief grondbeleid zou moeten voeren, en in de praktijk is ook daadwerkelijk waar te nemen dat gemeenten als gevolg van de huidige economische omstandigheden besluiten over te gaan tot passief grondbeleid. De grote meerwaarde van passief grondbeleid is gelegen in een vermindering van de financiële risico s. De gemeente heeft ten tijde van de planvorming geen gronden in eigendom, en loopt dus ook geen risico op waardevermindering en rentelasten als gevolg van vertragingen. Overigens is het niet juist om te stellen dat passief grondbeleid geheel zonder financiële bijdrage en/of risico s voor de gemeente komt. Zolang aan het passief grondbeleid de fictie van actief grondbeleid ten grondslag ligt (zoals dit het geval is bij de toepassing van de afdeling grondexploitatie, Wet ruimtelijke ordening) zal de gemeente aan de lat blijven staan voor de ontwikkeling van niet-rendabele bestemmingen en zullen er altijd risico s verbonden zijn aan het gemeentelijk grondbeleid. Omgekeerd wordt aan het actief grondbeleid op andere aspecten juist meerwaarde toegekend boven toepassing van passief grondbeleid. De mogelijkheden tot gemeentelijke sturing in een plan met gemeentelijke gronduitgifte worden door gemeenten beter gewaardeerd dan de sturingsmogelijkheden in een plan met passief grondbeleid (in het bijzonder bedoeld het publiekrechtelijke grondbeleid via het exploitatieplan). Actief grondbeleid komt met meer flexibiliteit dan het passief grondbeleid, en ook met meer financiële mogelijkheden tot bijvoorbeeld bovenplanse verevening en fondsvorming. Bovendien biedt actief grondbeleid de mogelijkheid om in concurrentie (inschrijving, aanbesteding, veiling, prijsvraag, en dergelijke) een private ontwikkelaar c.q. bouwer te zoeken. Door de private grondposities ontstaat een gedwongen samenwerking waarbij het gebrek aan concurrentie een neerslag heeft op de onderhandelingen en contractvorming in de eerste plaats, en in het verlengde daarvan ook mogelijk op de kwaliteit van het ontwikkelde. 04/05
De VNG vindt dat het de gemeenten in beginsel vrij zou moeten staan om te kunnen kiezen voor actief, danwel passief grondbeleid. Om te bewerkstelligen dat het passief grondbeleid ook op de lange termijn een volwaardig alternatief is voor actief grondbeleid, en niet alleen een tijdelijke keuze ingegeven door de economische omstandigheden, is ons inziens wel een verbetering en uitbreiding van de instrumenten van passief grondbeleid gewenst die de genoemde meerwaarde van actief grondbeleid zal verminderden c.q. wegnemen. Graag horen wij hoe de minister hierover denkt. 7. Bovenplanse verevening In 2005 heeft uw kamer via een breedgedragen amendement (TK 30218, nr.20, het amendement Irrgang, Knops en Verdaas) de Wet ruimtelijke ordening (Wro) gewijzigd om bovenplanse verevening mogelijk te maken. Na vijf jaar praktijkervaring met de Wro kan echter geconstateerd worden dat bovenplanse verevening nauwelijks van de grond is gekomen. Eerder werd in de juridische literatuur reeds gewezen op de beperkingen van deze wetsbepaling (zie bijvoorbeeld het onderzoek van Ecorys en VD2, aangeboden aan uw kamer als bijlage bij TK 27581, nr.39) en recent, niet-gepubliceerd enquêteonderzoek heeft inmiddels bevestigd dat bovenplanse verevening niet van de grond komt. In het licht van de aanbeveling van de Tijdelijke Commissie Huizenprijzen om een verevening tussen winstgevende en verliesgevende bouwprojecten mogelijk te maken (aanbeveling 18), is het volgens de VNG noodzakelijk om de betreffende bepaling voor wat betreft bovenplanse verevening nader te bezien, en te herzien zodat bovenplanse verevening onder de Wro wel mogelijk wordt. 8. Modernisering van de onteigeningswetgeving Minnelijkheid en samenwerking zijn en blijven de uitgangspunten van het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium. Dat betekent dat een overeenkomst over grondexploitatie de voorkeur heeft boven grondexploitatie via het exploitatieplan, alsook dat minnelijke verwerving de voorkeur behoort te hebben boven onteigening. Belangrijke voorwaarde van minnelijkheid en samenwerking is wel dat de wetgeving voorziet in eenvoudig toepasbare en toegankelijke regelingen voor de publiekrechtelijke achtervang door de gemeente in te zetten indien het grondbeleid niet in minnelijkheid tot stand komt. De VNG acht het daarom belangrijk dat de Onteigeningswet uit 1851 wordt herzien, bij voorkeur gelijktijd en in samenhang met de in voorbereiding zijnde Omgevingswet. Door de vele wijzigingen van de Onteigeningswet door de jaren heen, is de wet nauwelijks leesbaar en niet eenvoudig toepasbaar. Bovendien zijn in de systematiek van onteigening onzes inziens nog een aantal aanpassingen te doen waarmee processen kunnen worden geüniformeerd en verder versneld. 05/05