Advies niet-ambteiijke adviescommissie V/03. Onderwijsraad Aan de minister van onderwijs en wetenschappen, de heer drs. W.J. Deetman, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. Nassaulaan 6 2514 JS 's-gravenhage Tel. 070-63 79 55 Ons kenmerk OR/732 Alg V/AK Uw kenmerk 's-gravenhage, VBI/IB/N-1428/1772 23 maart 1989 d.d. 16 februari 1989/ 21 maart 1989 Onderwerp c.b.n. "Onderwijs en Wetenschappen en de Europese Interne Markt". In antwoord op uw bovengenoemd verzoek om advies inzake de concept-beleidsnota "Onderwijs en Wetenschappen en de Europese Interne Markt" (hierna te noemen: de nota), bericht de Onderwijsraad u als volgt. Algemeen. Allereerst merkt de Raad op dat het van voortvarendheid getuigt op een zo korte termijn na publikatie van de c.b.n met betrekking tot de vitale rol van kennis bij de totstandkoming en het funktioneren van een Europa zonder grenzen. In het kader van een beleid gericht op het leveren van een bijdrage aan de Europese samenwerking, wordt als voornaamste doel de instandhouding van een hoogwaardig arbeids- en onderzoekspotentieel gezien. Op deze wijze wordt de kans geboden maximaal te profiteren van de mogelijkheden van de Interne Markt. In het licht van het vorenstaande heeft de Raad er begrip voor dat in de nota met name de nadruk wordt gelegd op maatregelen met betrekking tot de beroepsopleidingen en de her-, om- en bijscholing van de beroepsbevolking, welke nauw samenhangen met de economische dimensie van de Europese samenwerking. De Raad heeft met instemming kennisgenomen van uw opvatting dat daaruit geenszins de conclusie mag worden getrokken dat culturele aspecten van onderwijs (blz. 9) bij de bepaling van een Europees onderwijsbeleid geen rol zouden spelen. Het cultuureigene vraagt juist door het wegvallen van de interne grenzen extra Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum
aandacht bij de verdere uitwerking van een dergelijk beleid. De Raad wijst in dit verband ook op de mogelijke spanning die kan ontstaan tussen enerzijds het streven naar een autonomievergroting binnen het Nederlandse onderwijsbestel en anderzijds een vanwege het voeren van een Europees onderwijsbeleid meer centraal ingrijpen. Hoewel de maatregelen, genomen door de Raad van ministers van de Gemeenschap, zich in het algemeen beperken tot voorschriften met een niet-verplichtend karakter (resoluties, aanbevelingen en conclusies), kan daarvan evenwel een zodanig effect uitgaan dat dit leidt tot een regelgeving die verder ingrijpt dan thans in ons land het geval is. De Raad heeft hierop reeds gewezen in zijn advies d.d. 15 maart jl. inzake de notitie "Europa in het onderwijs". Tevens heeft de Raad kennisgenomen van het voornemen dat de in de nota aangekondigde beleidsmaatregelen zo spoedig mogelijk ten uitvoer zullen worden gebracht, waarbij gedacht wordt aan afronding omstreeks eind 1992. Los van de vraag of een dergelijk ambitieus programma - voor welke voortvarendheid bij hem overigens waardering bestaat - haalbaar zal blijken, verdient het naar zijn oordeel aanbeveling in de tijd gezien daarin een zekere structurering aan te brengen. Een planning van de voorgestelde maatregelen en activiteiten voorkomt zijns inziens wellicht dat het zicht op de uiteindelijke doelstelling "Europa 1992" verloren gaat. In dit verband noemt de Raad bij voorbeeld de invoering van de basisvorming, waarbij op korte termijn duidelijkheid wordt geboden met het oog op de vaststelling van de eindtermen. Hoe verhoudt zich de nog te voeren discussie over de inhoud van de basisvorming op Europees niveau tot ontwikkelingen dienaangaande hier te lande die reeds in een vergevorderd stadium zijn? Verderop in dit advies komt hij op de basisvorming nader terug. Voorts wekt de nota de indruk dat de totstandkoming van de Interne Markt vooral consequenties zal hebben voor de positie van de hoger opgeleiden. De Raad constateert dat slechts zijdelings aandacht wordt geschonken aan het volwassenenonderwijs en ook wordt voorbijgegaan aan het aspect wederkerend onderwijs. Niet uit het oog mag worden verloren dat het volwassenenonderwijs zich mede richt op de beroepsvoorbereiding van volwassenen en op het verkrijgen van een adequate beroepskwalificatie. Meer in het algemeen is de positie van de lager opgeleiden buiten beschouwing gelaten. Uitgaande van de vooronderstelling dat bij realisering van de Interne Markt veel meer dan thans werknemers van de verschillende lidstaten gebruik zullen maken van het recht op vrije vestiging binnen de landen van de Gemeenschap, rijst de vraag of daarbij voldoende ruimte zal zijn voor 1.b.o.-opgeleiden. Weliswaar wordt in de nota gesteld (blz. 18) dat de onderwijsroute via het l.b.o. zal worden gestimuleerd, doch de nota geeft de indruk dat werknemers met een 1.b.o.-opleidingsniveau veeleer aangewezen zullen zijn op de lokale en regionale arbeidsmarkt dan op de Europese arbeidsmarkt. De Raad komt op dit punt terug. Ten aanzien van de voorlichtingsactiviteiten merkt de Raad op dat de voorgenomen maatregelen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de verwerkelijking van "de Europese bewustwording". Het streven om te komen tot een voorlichtingsnetwerk in Nederland 2
acht hij een goede zaak. Een dergelijk netwerk dient zich echter niet alleen te beperken tot het geven van voorlichting over veranderingen ten gevolge van EG-besluiten, maar zal ook een coördinerende funktie moeten vervullen ten aanzien van andere voorlichtingsaspecten, zoals bij voorbeeld genoemd in paragraaf 4.1. Ook heeft de Raad kennisgenomen van de opmerking dat het ministerie in samenwerking met de instellingen voor hoger onderwijs op "enthousiasmerende wijze de mobiliteit van Nederlandse studenten" zal stimuleren. In zijn advies van 2 december 1987 inzake de c.b.n. "Internationalisering van onderwijs en onderzoek" heeft de Raad erop gewezen dat de mobiliteit van studenten niet uitsluitend zal worden bevorderd door een goede voorlichting. Ook andere barrières dienen te worden weggenomen. De Raad doelde hier met name op financiële drempels en op de huisvestingsproblematiek. 3 Het onderwijs. Ten aanzien van het talenonderwijs merkt de Raad op dat hij - vooralsnog ter kennisneming - heeft toegezonden gekregen het ontwerp-programma op het gebied van het vreemde talenonderwijs in de Gemeenschap, onder de naam "Lingua". Hij heeft begrepen dat de vaststelling van het programma door de Raad van de ministers van onderwijs van de lidstaten op 22 mei a.s. zal plaatsvinden. Het Nederlandse beleid ter zake zal nauw aansluiten bij de mogelijkheden van dit programma (blz. 13). De Raad gaat er van uit dat hij bij de advisering dienaangaande betrokken zal worden. De in de nota genoemde doelen c.q. voornemens met betrekking tot het te voeren samenhangend beleid op het gebied van het talenonderwijs geeft de Raad aanleiding tot enige opmerkingen. Het verdient naar zijn oordeel aanbeveling ten behoeve van de duidelijkheid in de definitieve nota de beleidsdoelen c.q. -voornemens op het punt van hoofd- en bijzaken van elkaar te onderscheiden. Hoewel de Raad de nadruk erop legt dat ook hij het vreemde talenonderwijs van groot gewicht acht, waar het gaat om het vinden van een plaats op de Europese arbeidsmarkt, dient naar zijn oordeel - om reden van een evenwichtige taakbelasting voor de leerlingen - een zekere beperking te worden aangebracht ten aanzien van het aantal verplichte moderne vreemde talen. De Raad kan zich dan ook vinden in het streven naar een adequate beheersing van ten minste één en bij voorkeur twee Gemeenschapstalen door alle leerlingen in het voortgezet onderwijs. Hij wijst in dit verband op voornemens in het kader van de "vakkenpakketmaatregel" op grond waarvan a.v. o./v.w.o.-leer1ingen ten minste twee moderne vreemde talen in hun examenpakket dienen op te nemen. De Raad heeft over vorengenoemde maatregel op 17 maart 1988 advies uitgebracht, waarin hij zich in beginsel geen tegenstander toonde van het opnemen van een tweede moderne vreemde taal in het eindexamenpakket a.v.o./v.w.o. Wel vraagt de Raad zich af of een verbreding van het talenaanbod binnen het reguliere onderwijs, waarbij leerlingen de keuze krijgen uit alle Gemeenschapstalen, een niet al te grote belasting voor de scholen zal blijken te zijn. De Raad ziet de oprichting van een Talenacademie, belast met coördinerende taken met betrekking tot de kwalitatieve
verbetering van het vreemde talenonderwijs als een interessante ontwikkeling. Met name gaat zijn belangstelling uit naar de wijze waarop deze Akademie zal worden "aangehaakt" bij een bestaand instituut. Hij neemt aan dat in het hiervoor genoemde Linguaprogramma daaraan nadere uitwerking wordt gegeven. Wat betreft de modulaire opzet van het onderwijs leidend tot meer flexibiliteit in de leerplanontwikkeling, waardoor het inpassen van Europese elementen mogelijk wordt, is de Raad van oordeel dat met name voor het beroepsonderwijs hier wellicht mogelijkheden liggen. Wel dient te worden opgemerkt dat men een niet al te overtrokken verwachting daarvan moet hebben. Ten aanzien van het niet-beroepsgericht voortgezet onderwijs heeft de Raad zich over het fenomeen modulering vooralsnog niet in positieve zin uitgesproken. Onder verwijzing naar zijn advies van 19 juli 1988 inzake de c.b.n. "Modulering in het voortgezet onderwijs" dienen zijns inziens nog een groot aantal voorwaarden te worden vervuld, alvorens sprake kan zijn van een integrale invoering van modulering, met name in het laatstgenoemde onderwijs. De Raad merkt hierbij overigens nog op dat waar gesproken wordt over het ontwikkelen van modulen (MBO/CBO) die voldoen aan de hoogste kwaliteitseisen binnen de EG (blz. 23), niet duidelijk is welke eisen hier worden bedoeld en door wie deze worden bepaald. Uitwerking op dit punt verdient zijns inziens aanbeveling. 4 Ten aanzien van de basisvorming eerste fase voortgezet onderwijs gaat de nota ervan uit dat de discussie daarover ook op Europees niveau moet worden gevoerd, vooral waar het gaat om meer gemeenschappelijke elementen. De Raad kan, met inachtneming van hetgeen hij hierover reeds heeft opgemerkt, met deze gedachte instemmen. Onder verwijzing naar zijn advies van 30 september 1986 inzake de tweede beleidsnotitie "Intercultureel onderwijs" tekent hij hierbij aan dat het element betreffende "de opzet van meer intercultureel en meertalig onderwijs waar buitenlandse leerlingen gemakkelijker kunnen instromen" (blz. 17) zich niet dient te beperken tot die scholen die voornamelijk worden bevolkt door etnische minderheden. Uitgaande van een pluriform samengestelde maatschappij zullen ook andere scholen voor voortgezet onderwijs in hun curriculum aan dit aspect aandacht moeten besteden. Niet duidelijk is het de Raad op welke wijze de onderwijsroute via het lager beroepsonderwijs gestimuleerd zal worden. Voor veel 1.b.o.-leer 1ingen betekent introductie van de basisvorming een verzwaring ten opzichte van de huidige situatie. Bovendien kan aandacht voor de Europese dimensie, hetgeen de Raad overigens onderschrijft, een extra belasting met zich mee brengen. De Raad acht het echter van belang dat het onderwijsbeleid ook voor deze leerlingen voldoende garanties biedt. Ook zij dienen - de Raad heeft hierop in het voorgaande reeds gewezen - op een adequate wijze mede te worden voorbereid op funkties op de Europese arbeidsmarkt. Wellicht kan in de definitieve nota aan dit aspect extra aandacht worden geschonken. De nota gaat ook in op de positie van de leerkrachten in verband met hun fundamentele rol ten aanzien van de kwaliteit van
het onderwijs. Hierbij ligt het accent vooral op de mobiliteit van de leerkrachten. Erkenning van diploma's en de uitwerking daarvan met betrekking tot de onderwijsbevoegdheden kan de mobiliteit in beginsel bevorderen. Ook de Raad hecht er aan dat uit het oogpunt van handhaving c.q. verbetering van de kwaliteit van het onderwijs daartoe een adequate regeling wordt getroffen. Hij wijst er overigens op dat de beoogde mobiliteit van Nederlandse leerkrachten kan worden beperkt door mogelijk restrictieve bepalingen ter zake in andere landen en door rechtspositionele aangelegenheden. Daarnaast dient de leerkracht onder andere in staat te zijn in de taal van het betrokken land te doceren en moet hij kennis hebben van de sociale en culturele achtergronden alsmede van het onderwijssysteem van dat land. Deze aspecten verdienen naar zijn oordeel extra aandacht wil de mobiliteit van leerkrachten worden vergroot. Beroepsopleidingen. Ten aanzien van de beleidsvoornemens met betrekking tot het beroepsonderwijs richt de nota zich vooral op het belang van een goed geschoold arbeidspotentieel en derhalve op de relatie tussen het (Europese) onderwijsbeleid en het (Europese) arbeidsmarktbeleid. Onder verwijzing naar het algemene gedeelte van dit advies kan de Raad met deze invalshoek instemmen. Het speerpuntenbeleid ter versterking van de Nederlandse marktpositie is gericht op een tiental sectoren (blz. 22). De nota beperkt zich echter tot het noemen van de sectoren telecommunicatie, medische technologie, milieu-technologie en vervoer. De Raad zou zich kunnen voorstellen dat bij voorbeeld ook de informatietechnologie en de agrarische sector daartoe gerekend worden. Op dit punt verdient de nota enige verheldering. Dit laatste is overigens ook het geval ten aanzien van de opmerking dat de elementen schoolvergroting en besturingsfilosofie met betrekking tot de SVM/WCBO/VAVO-operaties geen aanbeveling behoeven vanuit de Interne Markt (blz. 23). De Raad wijst in dit verband op het door hem in het algemeen gedeelte van dit advies gesignaleerde spanningsveld. Een ander deel van de inspanningen zal zijn gericht op de gevolgen van de Interne Markt voor het Nederlandse onderwijs op langere termijn (blz. 24). Hierbij wordt gedacht aan voorzieningen voor de instroom in het onderwijs van burgers uit EG-lidstaten die langer in Nederland zullen verblijven, met name gericht op de beheersing van het Nederlands als voertaal. Nog los van de vraag of het aanbieden van een gemoduleerd leerpakket ter zake op centraal niveau niet op gespannen voet staat met de vrijheid van inrichting, is de Raad van mening dat in de nota is gekozen voor een al te technische benadering van de taalproblematiek. Een benadering waarbij de taalbeheersing meer in een maatschappelijke context wordt geplaatst, zodat daarbij ook sociale en culturele aspecten betrokken worden, verdient naar zijn opvatting de voorkeur. In dit kader wijst de Raad op de ervaringen die zijn opgedaan in het volwassenenonderwijs. Reeds geruime tijd bestaan er contacten tussen de organisaties voor volwasseneneducatie binnen Europa, niet alleen op het terrein van 5
informatie-uitwisseling over volwassenenonderwijssystemen, maar ook ten aanzien van bij voorbeeld uitwisseling van methoden en programma's op het gebied van het taalonderwijs. De Raad staat positief tegenover de gedachte dat deelname van Nederlandse studerenden aan een opleiding in een der lidstaten voor een bepaalde periode mogelijk te maken (blz. 25). Niet is duidelijk wat moet worden verstaan onder een "kortere" periode. Gaat het hier om een stageperiode of om een verblijf van bij voorbeeld één studiejaar. Enige verheldering op dit punt verdient zijns inziens aanbeveling. De Raad wijst in dit verband op het programma voor de middellange termijn op het gebied van het onderwijs (TK, 1988-1989, 20 800 Hfdst. VIII, nr. 58, blz. 5), waarin wordt gesproken over "erkenning studieperiodes". Het een en ander dient te worden bezien in het licht van het vrij verkeer van personen en de mobiliteit van gekwalificeerde arbeidskrachten. Een stageperiode in het buitenland, als regulier onderdeel van een breder gericht oriëntatieprogramma, spreekt de Raad aan. Een dergelijke praktijkperiode, waarin jongeren zich kunnen oriënteren op de Europese arbeidsmarkt, versterkt ook de Europese dimensie in het onderwijs. Wel is de vraag of het leggen van contacten uitsluitend aan de individuele deelnemers of de school dient te worden overgelaten. Wellicht is hier een coördinerende taak weggelegd voor een orgaan als het NUFFIC, dat reeds veel ervaring op het gebied van uitwisseling van studenten bezit. Ten slotte merkt de Raad op dat hij - evenals in de conceptbeleidsnotitie "Europa en het onderwijs" - in de onderhavige nota de betrokkenheid van de zijde van het ministerie van landbouw en visserij wat betreft het daaronder ressorterende onderwijs mist. Uitgaande van de stelling dat de kwaliteit van de toekomstige beroepsbevolking medebepalend zal zijn voor het Europa na 1992 (blz. 2) mag bij een mede daarop gericht onderwijsbeleid het agrarisch onderwijs niet ontbreken, nog afgezien van de vooraanstaande plaats die het landbouwbeleid binnen de Europese Gemeenschap inneemt. 6 Namens de Onderwijsraad, (pro A.M.P. Knoers, voorzitter), ( mr drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)