Visiedocument Planning & Control Gemeente Coevorden
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding... 3 1.1 Aanleiding... 3 1.2 Leeswijzer... 3 Hoofdstuk 2. Het belang van Planning & Control... 4 2.1 Wat is Planning & Control?... 4 2.2 Waarom passen wij Planning & Control toe?... 5 2.3 Wat is in de wet vastgelegd over Planning & Control?... 5 Hoofdstuk 3. Huidige situatie... 6 3.1 De documenten... 6 3.2 Reeds doorgevoerde vernieuwingen... 6 3.3 Sturing en organisatie... 7 Hoofdstuk 4. Beoogde situatie... 8 4.1 Integrale jaarplanning Planning & Controldocumenten... 8 4.2 Perspectiefnota wordt een kaderbrief... 8 4.3 Begroting wordt Programmabegroting... 9 4.4 Van twee naar één halfjaarlijkse bestuursrapportage per jaar... 9 4.5 Overige documenten... 9 4.6 Basis voor verdere ontwikkeling... 9 Hoofdstuk 5. Samenvatting... 10 2
Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Aanleiding De wereld om ons heen verandert in hoog tempo en de digitalisering biedt steeds meer mogelijkheden. Deze externe factoren geven aanleiding om de Planning & Controlcyclus (P&C-cyclus) van de gemeente Coevorden tegen het licht te houden. Ook interne factoren geven hiervoor aanleiding: - beleid is centraal komen te staan, financiën zijn hieraan ondersteunend; - er is behoefte aan P&C-stukken met een hoge actualiteitswaarde, zodat de mogelijkheid bestaat om tijdig bij te sturen; - de ambtelijke organisatie wil de raad en het college optimaal informeren met behulp van de technische mogelijkheden van deze tijd; - wij willen de voortgang op de verschillende beleidsterreinen kunnen meten. Het uiteindelijke doel van de P&C-cyclus is om de raad en het college door middel van kwalitatief hoogwaardige documenten optimaal in staat te stellen om adequaat invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden. De manier waarop wij dit willen bewerkstelligen, wordt in het voorliggend document beschreven. Onder de noemer van het project Modernisering van de P&C-cyclus hebben wij vorig jaar de eerste fase ten uitvoer gebracht, zoals een nieuwe programma-indeling en de formulering van concrete beleidsdoelen met bijbehorende indicatoren in het bestuursprogramma. In dit visiedocument laten wij dit samen komen en doen wij voorstellen tot een verdere optimalisering van de P&C-cyclus. 1.2 Leeswijzer In dit document wordt de visie op Planning & Control van de gemeente Coevorden uiteengezet in een aantal hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt het belang van Planning & Control beschreven en worden de verantwoordelijkheden van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders op het gebied van Planning & Control aangegeven. Tevens zijn hierin opgenomen de wettelijk verplichte documenten en de documenten waarin wij beleidsvrijheid hebben. De huidige praktijk met betrekking tot Planning & Control komt in hoofdstuk 3 aan de orde. Naast de Planning & Controlinstrumenten en -documenten die op dit moment in gebruik zijn worden de reeds doorgevoerde wijzingen in het kader van de modernisering van de P&C-cyclus beschreven. Hoofdstuk 4 staat in het teken van de beoogde situatie. Hier wordt een aantal voorstellen gedaan die bijdragen aan de optimalisering van Planning & Control binnen de gemeente Coevorden. 3
Hoofdstuk 2. Het belang van Planning & Control Voordat een weloverwogen keuze gemaakt kan worden over de wijze waarop de gemeente Coevorden invulling wil geven aan Planning & Control is het van belang om Planning & Control te duiden. In dit hoofdstuk wordt daarom antwoord gegeven op de volgende vragen: - wat is Planning & Control? - waarom passen wij Planning & Control toe? - wat is in de wet vastgelegd over Planning & Control? 2.1 Wat is Planning & Control? Een gangbare definitie van Planning & Control is de volgende: Het geheel van activiteiten die uitgevoerd moeten worden om duidelijk te maken wat in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces (Planning), de rapportage daarover en de benodigde bijsturing en uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten aan het bestuur (Control). Binnen Planning & Control zijn dus twee belangrijke processen onlosmakelijk met elkaar verbonden: plannen en beheersen. In het onderstaand schema en de onderstaande tabel is schematisch weergegeven welke fasen in deze processen te onderscheiden zijn en tot wiens verantwoordelijkheden de verschillende fasen behoren. Fase Wat? Wie? Kaders stellen Wat willen we bereiken? Wat mag het kosten? Raad Besturen en beheersen Wat gaan we ervoor doen? Welke middelen zetten we in? College Verantwoording afleggen Wat hebben we gedaan? Wat heeft het gekost? College Toezicht houden Wat hebben we bereikt? Raad 4
2.2 Waarom passen wij Planning & Control toe? Op gemeentelijk niveau is sinds 2002 sprake van een duaal stelsel (Wet dualisering gemeentebestuur). Dit duaal stelsel is erop gericht om de taken besturen en beheersen strikt gescheiden te laten zijn van de taken kaders stellen en controleren. De bestuursen beheerstaak is toebedeeld aan het college van burgemeester en wethouders; de kaderstellende en controlerende taak is toebedeeld aan de gemeenteraad. De P&C-cyclus is voor het college en de raad van essentieel belang om adequaat invulling te kunnen geven aan hun verantwoordelijkheden. Planning & Control is daarbij geen doel op zich, maar een middel om: - de raad in staat te stellen het debat te voeren en besluiten te nemen over de (realisatie van) beleidsdoelen en de bijbehorende budgetten; - informatievoorziening aan management en bestuur juist, volledig en tijdig te laten plaatsvinden; - risico s inzichtelijk te maken; - de organisatie zo in te richten dat doelgericht, doelmatig en doeltreffend kan worden gewerkt. 2.3 Wat is in de wet vastgelegd over Planning & Control? Gemeenten zijn wettelijk verplicht ieder jaar een begroting en een jaarrekening vast te stellen. Dit is vastgelegd in de artikelen 189 tot en met 211 van de Gemeentewet. In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) staat aan welke vormvereisten de begroting en de jaarrekening moeten voldoen. In de Gemeentewet staat ook dat de raad bij verordening de uitgangspunten voor het financieel beleid, het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie vaststelt (artikel 212). Deze verordening moet waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Verder staat in de Gemeentewet dat de raad verordeningen dient vast te stellen voor respectievelijk de controle op het financieel beheer, voor de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213) en voor (regels over) het periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur (artikel 213a). Gemeenten zijn dus wettelijk verplicht om een begroting en een jaarrekening vast te stellen. Ook zijn de regels over de vorm en de inhoud van deze documenten grotendeels wettelijk bepaald. Over de overige Planning & Controldocumenten en -instrumenten (perspectiefnota en tussentijdse rapportages) heeft de gemeente wel keuzemogelijkheden. Hoe een gemeente hiermee wil omgaan, wordt vastgelegd in een financiële verordening (op grond van artikel 212 van de Gemeentewet). Als er aanleiding is om de financiële regels op een bepaald gebied nader uit te werken, kan een gemeente hiervoor financiële nota s vaststellen. Zo beschikt de gemeente Coevorden over de volgende nota s: - nota reserves en voorzieningen; - nota activabeleid; - nota grondbeleid; - nota lokale heffingen; - nota risicomanagement en weerstandsvermogen; - nota verbonden partijen. In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de huidige en de beoogde situatie met betrekking tot de P&C-cyclus binnen de gemeente Coevorden. 5
Hoofdstuk 3. Huidige situatie 3.1 De documenten Op dit moment beschikt de gemeente Coevorden over de volgende documenten op het gebied van Planning & Control: - Het bestuursprogramma Het bestuursprogramma is het document van het college van burgemeester en wethouders dat de missie en de doelstellingen van het college voor de komende bestuursperiode bevat. - De bestuursproductieagenda (BPA) De BPA bevat een overzicht van de producten en activiteiten die in het komende jaar worden opgeleverd en uitgevoerd. Hierbij wordt (indicatief) aangegeven in welk kwartaal het product wordt opgeleverd c.q. de activiteit wordt uitgevoerd. - De perspectiefnota De perspectiefnota wordt voorafgaand aan de begroting vastgesteld. De perspectiefnota markeert de start van een nieuwe P&C-cyclus voor het komende jaar. In de perspectiefnota worden de (financiële en beleidsmatige) kaders voor het komende jaar en de drie daaropvolgende jaren vastgelegd. - De begroting In de begroting zijn voor verschillende beleidsterreinen programma s opgenomen. Per programma worden de zogenoemde W-vragen beantwoord: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? De raad autoriseert hierbij op programmaniveau. Dit houdt in dat de raad per programma bepaalt welke uitgaven het college mag doen (budgetrecht van de raad). De begroting bevat ook een aantal verplichte (programma-overstijgende) paragrafen. - De bestuursrapportages (tweemaal per jaar) De bestuursrapportage is een instrument om tussentijds te rapporteren over wat de stand van zaken is van de plannen die in de begroting zijn genoemd en hoe de gemeente er financieel voor staat. Per programma worden beleidsmatige en financiële afwijkingen vermeld. - Het jaarverslag met daarin opgenomen de jaarrekening In het jaarverslag wordt per programma verantwoording afgelegd over de in de begroting gestelde W-vragen. Per programma wordt dus inzicht gegeven in de mate waarin doelstellingen zijn gerealiseerd, de wijze waarop is getracht de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken en de gerealiseerde baten en lasten. Verder bevat het jaarverslag een verantwoording van hetgeen in de paragrafen in de begroting is opgenomen. De hiervoor benoemde documenten kennen hun zwaartepunt in de maanden net voor de zomer en in het najaar: - perspectiefnota juni - begroting en BPA november - 1e bestuursrapportage juni - 2e bestuursrapportage november - jaarverslag mei 3.2 Reeds doorgevoerde vernieuwingen In het kader van de modernisering van de P&C-cyclus zijn reeds vernieuwingen doorgevoerd in een aantal Planning & Controldocumenten. Hieronder wordt een korte toelichting gegeven op deze vernieuwingen. Begroting Nieuwe programma-indeling De start van een nieuwe bestuursperiode vormde een natuurlijk moment om de programmastructuur te actualiseren. Hierbij zijn de volgende overwegingen aan de orde geweest: 6
1. herkenbaarheid bij de indeling, zoals eerder gehanteerd in de takendiscussie; 2. zo veel mogelijk integraliteit en samenhang tussen de onderwerpen binnen één programma; 3. evenwichtigheid in de programma s op basis van beleidsmatige inspanningen in plaats van financiële volumes. Dit heeft geleid tot een nieuwe programma-indeling waarbij het aantal programma s is teruggebracht van acht naar vijf. Kostenverdeling Voorheen namen wij in de begroting een interne doorbelasting op van de personele inzet op de verschillende producten, de zogenaamde kostenverdeling. Het aantal uren werd hierbij gebruikt als verdeelsleutel. In de praktijk bleek deze kostenverdeling geen toegevoegde waarde te hebben. Om deze reden is met ingang van 2015 gestopt met de kostenverdeling. Voor de tariefproducten zoals riolering, reiniging, begraafplaatsen en bouwleges maken wij integrale kostenberekeningen. Hierbij maken wij gebruik van de Handleiding Overheidstarieven. Tabellen en grafieken In de begroting zijn met ingang van 2015 alleen tabellen opgenomen die op basis van weten regelgeving verplicht zijn. De vormgeving van de tabellen is daarbij aangepast en hedendaagse grafieken (bijvoorbeeld in de vorm van cirkeldiagrammen) zijn toegevoegd. Bestuursprogramma In het bestuursprogramma Coevorden verbindt is aangesloten bij de nieuwe programmaindeling. Bij ieder programma zijn doelstellingen en de beoogde resultaten geformuleerd. Daarnaast zijn indicatoren opgenomen. Deze indicatoren stellen de organisatie, het college en de raad in staat om de voortgang van de doelstellingen te meten. Bestuursrapportages Om te kunnen sturen op de in het bestuursprogramma geformuleerde doelstellingen en beoogde resultaten hebben wij de opzet van de bestuursrapportages aangepast. In de nieuwe opzet bestaat de verantwoording per programma uit de volgende onderdelen: - een bestuurlijke samenvatting; - een tussenstand van de beoogde resultaten; - de actuele waarde van de indicatoren; - een overzicht van en een toelichting op de financiële afwijkingen. 3.3 Sturing en organisatie Niet alleen de externe documenten, maar ook de interne documenten die ondersteunend zijn aan de P&C-cyclus zijn qua vorm en inhoud gewijzigd. Het gaat hier om het concernplan en de afdelingsplannen. Voorheen werden de jaarplannen in de vorm van een boekwerk gepresenteerd. Tegenwoordig maken wij gebruik van de A3-methodiek. A3-methodiek Voor een heldere doorvertaling van het bestuursprogramma in het concernplan en de afdelingsplannen hebben wij gekozen voor de A3-methodiek. Dit betekent concreet dat de jaarplannen op één A3-papierformaat uiteen worden gezet. Voor 2015 is het concernplan op basis van de A3-methodiek opgesteld. Het A3-concernplan geeft richting voor de plannen van de verschillende afdelingen. Op deze manier wordt de consistentie en de samenhang van de verschillende plannen versterkt. De A3-afdelingsplannen worden gezamenlijk door de teams opgesteld waardoor er een grotere betrokkenheid bestaat. 7
Hoofdstuk 4. Beoogde situatie In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de wijzigingen ten aanzien van de P&C-cyclus. Gelet op onze ervaringen, de geformuleerde doelstellingen zoals beschreven in paragraaf 2.2 en daarmee het ontwikkelpotentieel, ligt hierbij het accent voor de onderdelen kaders stellen en sturen en beheersen. Concreet stellen wij verbeteringen voor ten aanzien van o.a. de perspectiefnota en de bestuursrapportages. 4.1 Integrale jaarplanning Planning & Controldocumenten Hieronder zijn in een tabel de integrale jaarplanning van de Planning & Controldocumenten in de huidige situatie en in de beoogde situatie weergegeven. In de tabel wordt aangesloten bij het schema in hoofdstuk 2. Kaders stellen Besturen en beheersen Verantwoording afleggen Toezicht houden Document Wanneer? Document Wanneer? Document Wanneer? Document Wanneer? Huidig BPA Perspectiefnota November Juni/juli Begroting Concernplan/ Afdelingsplannen November 1e Berap Juni Jaarverslag Mei December 2e Berap November Beoogd BPA Kaderbrief November Juni/juli Programmabegroting Concernplan/ Afdelingsplannen November December Kaderbrief Halfjaarlijkse Berap Juni/juli September Jaarverslag Mei De huidige spreiding van de Planning & Controldocumenten zorgt voor een ongelijkmatige verdeling over het jaar van de inzet van de raad, het college en de organisatie. Wij hebben daarom voor ogen om de documenten meer over het jaar te spreiden teneinde hiermee de informatiewaarde van de documenten en de sturingsmogelijkheden van de raad te optimaliseren. De begroting en het jaarverslag moeten wij op grond van de Gemeentewet voor respectievelijk 15 november en 15 juli aan de provincie toezenden. Deze documenten kunnen wij dus niet op een ander moment aan de raad aanbieden. De overige documenten (perspectiefnota en bestuursrapportages) zijn niet wettelijk verplicht en kunnen hierdoor wel op een ander moment - en mogelijk op een andere wijze - aan de raad worden aangeboden. Met de huidige doorlooptijden en volgtijdelijkheid is vaststelling van de perspectiefnota en de bestuursrapportages op een ander moment dan in de huidige praktijk echter niet mogelijk. Om de spreiding te kunnen realiseren, moet dus ook een besluit worden genomen over de inhoud, de vorm en de frequentie van deze documenten. 4.2 Perspectiefnota wordt kaderbrief De perspectiefnota is in zijn huidige vorm een boekwerk waarin wordt ingegaan op zowel beleidsmatige als financiële ontwikkelingen voorafgaand aan de begroting. Wij stellen voor de perspectiefnota te vervangen door een kaderbrief. Een kaderbrief is korter en bondiger dan de perspectiefnota. In een kaderbrief wordt het globale financiële kader voor het nieuwe jaar en de drie daaropvolgende jaren geschetst, vooruitlopend op de uitwerking in de begroting. In de huidige situatie is het niet altijd mogelijk om de gevolgen van de meicirculaire inzake de algemene uitkering uit gemeentefonds te verwerken in de perspectiefnota. Het is echter wel wenselijk om de gevolgen van deze circulaire zo spoedig mogelijk inzichtelijk te hebben. Door de perspectiefnota te vervangen door een kaderbrief verkorten wij tevens het besluitvormingsproces en daarmee de doorlooptijd. Dit zorgt ervoor dat er meer tijd is om de meicirculaire door te rekenen en de effecten te presenteren in de kaderbrief. De informatiewaarde van de kaderbrief wordt hiermee verhoogd. 8
Daarnaast stellen wij voor om bij de kaderbrief een terugblik te schetsen op de relevante beleidsmatige en financiële ontwikkelingen in de eerste vier maanden van het lopende jaar. Het gaat hierbij om de ontwikkelingen die (mogelijk) bepalend kunnen zijn voor de te bereiken (financiële) resultaten. De kaderbrief is daarmee voor de raad een mogelijk aangrijpingspunt om kaders bij te stellen ten behoeve van de voorbereidingen op de begrotingsbehandeling. 4.3 Begroting wordt programmabegroting De begroting staat traditioneel in het teken van de beoogde resultaten in het eerstvolgende jaar. Tevens worden de bijbehorende budgetten vastgesteld. Daarnaast staat met de begroting ook de bestuurlijke beschouwing op het meerjarig perspectief, de beleidsmatige ontwikkelingen en de eventuele herijking van bestuurlijke doelstellingen centraal. Om ook dit belang tot uitdrukking te brengen stellen wij voor de naamgeving te wijzigen in Programmabegroting. Het voorgaande heeft als consequentie dat de algemene politieke beschouwingen niet langer plaatsvinden bij de behandeling van de perspectiefnota maar bij de behandeling van de begroting. 4.4 Van twee naar één halfjaarlijkse bestuursrapportage per jaar In de huidige situatie worden de bestuursrapportages respectievelijk in mei en oktober opgeleverd. De bestuursrapportages geven inzicht in de stand van zaken per respectievelijk 1 april en 1 september van het boekjaar. Vanwege de doorlooptijd worden ze door de raad echter pas in respectievelijk juni en november behandeld. Dit gaat ten koste van de actualiteits- en de informatiewaarde van deze documenten. De voorbereidingen voor deze documenten zijn voor de organisatie relatief arbeidsintensief. Tegen deze achtergrond stellen wij daarom voor om aan de raad eenmaal per jaar een bestuursrapportage aan te bieden. Deze bestuursrapportage geeft dan inzicht in de stand van zaken per 1 augustus. Door voor deze datum te kiezen, kan de bestuursrapportage direct na het zomerreces (in september) door de raad worden behandeld. Hiermee wordt de doorlooptijd tot een minimum beperkt en behoudt de bestuursrapportage zijn actualiteitswaarde. Bovendien biedt dit de mogelijkheid om (programmaoverstijgende) begrotingswijzigingen door te voeren, waarmee invulling wordt gegeven aan het budgetrecht van de raad. Met een halfjaarlijkse bestuursrapportage wordt aldus gedurende het jaar een kwalitatief betere en tevens actuelere verantwoording afgelegd over de voortgang van het bestuursprogramma en over eventuele beleidsmatige en financiële afwijkingen en bijzonderheden. 4.5 Overige documenten Zoals aangegeven zijn wij voor wat betreft de begroting en het jaarverslag gebonden aan de data die hiervoor in de Gemeentewet zijn opgenomen. Naast deze stukken beschikken wij nog over de bestuursproductieagenda, het concernplan en de afdelingsplannen. Deze documenten bevatten een vooruitblik op het komende jaar en dienen dus voor 1 januari gereed te zijn. De bestuursproductieagenda wordt bij de begroting toegestuurd aan de raad. Het concernplan en de afdelingsplannen worden door respectievelijk het college en de directie vastgesteld. 4.6 Basis voor verdere ontwikkeling Na de voorgestelde wijzigingen in de P&C-cyclus staat de verdere ontwikkeling daarvan natuurlijk niet stil. Er staat een goede basis die het mogelijk maakt om richting de toekomst ook verder te vernieuwen en te optimaliseren. Wij denken hierbij aan het gebruiken van nieuwe technische middelen waarmee voortgangsinformatie ook voor de raad en het college digitaal en frequenter ontsloten kan worden. Tegelijk is er in de toekomst meer en betere informatie beschikbaar ten aanzien van relevante trends en ontwikkelingen. Dit verschaft de raad en het college meer inzicht bij het vast- of bijstellen van gewenste (maatschappelijke) doelstellingen en bijbehorende bestuurlijke ambities. 9
Hoofdstuk 5. Samenvatting In dit document hebben wij aangeven hoe wij de P&C-cyclus willen inrichten. Hierbij hebben wij rekening gehouden met de wet- en regelgeving en de technische mogelijkheden van deze tijd. Wij hebben reeds een aantal aanpassingen doorgevoerd in onze P&C-cyclus. Hierbij valt te denken aan de nieuwe programma-indeling in de begroting, het afschaffen van de kostenverdeling en de nieuwe opzet van het bestuursprogramma en de bestuursrapportages (met de daarin geformuleerde doelstellingen en beoogde resultaten per programma). Daarnaast zijn indicatoren bepaald die de organisatie, de raad en het college in staat stellen om de voortgang van het bestuursprogramma te kunnen meten. Naast de reeds doorgevoerde aanpassingen doen wij een aantal voorstellen om de P&Ccyclus verder te optimaliseren. Zo hebben wij voor ogen om: - de perspectiefnota te vervangen door een kaderbrief; - de begroting te wijzigen in een programmabegroting met accentuering van de voortgang van bestuurlijke doelstellingen in het meerjarenperspectief; - de twee bestuursrapportages per jaar te vervangen door één halfjaarlijkse bestuursrapportage. Met deze voorstellen en de reeds doorgevoerde aanpassingen zijn wij van mening dat wij de P&C-cyclus zodanig hebben ingericht dat de raad en het college in staat zijn om adequaat invulling te geven aan hun taken en verantwoordelijkheden met behulp van een mix van documenten en instrumenten, passend bij deze tijd. 10