SPECIFIEK ONDERZOEK Landstede Groep Heronderzoek bestuurlijk handelen Maart 2016
Plaats: Zwolle Bestuursnummer: 40810 Brin: 01AA Onderzoeksnummer: 289237 Onderzoek uitgevoerd in: December 2015 en januari 2016 Conceptrapport verzonden op: 8 februari 2016 Rapport vastgesteld te Utrecht op: 18 maart 2016
Inhoudsopgave 1 Inleiding... 1 2 Conclusies en vervolgtoezicht... 3 2.1 Conclusies... 3 2.2 Vervolgtoezicht... 5 3 Bevindingen... 7 3.1 Onderbouwing oordelen... 7 Bijlage 1: Verwachte ontwikkeling van de financiële kengetallen van de bekostigde instellingen... 10
1 Inleiding De Inspectie van het Onderwijs voerde op 8 december 2015 en 5 januari 2016 een heronderzoek uit naar het bestuurlijk handelen binnen de Landstede Groep. Het gaat hier om een specifiek onderzoek in de zin van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht. De aanleiding tot dit onderzoek: In maart en april 2014 is een onderzoek uitgevoerd naar het bestuurlijk handelen bij Landstede Groep. Naar aanleiding van dat onderzoek zijn verbeteracties geformuleerd. Vervolgens is in maart 2015 een eerste heronderzoek uitgevoerd naar de voortgang van de verbeteracties. Op 30 juni 2015 is het definitieve rapport van het heronderzoek vastgesteld. In dit rapport staan de overgebleven verbeteracties vermeld, waarvan een deel op 31 december 2015 gerealiseerd moest zijn. Dit tweede heronderzoek richt zich op deze nog openstaande verbetermaatregelen. Onderzoeksopzet Het onderzoek richt zich op de punten die gebaseerd zijn op bepalingen in de Wet Educatie Beroepsonderwijs, de Branchecode goed bestuur in het mbo en de kamerbrief van OCW van 19 april 2013 1. De centrale vraag was of de focus van het bestuur voldoende gericht is op de continuïteit van de organisatie en op de kwaliteit van het primaire proces en de randvoorwaarden daarvoor. Deze vraag is verder uitgewerkt in de volgende te onderzoeken punten, die overeenkomen met de punten in het eerste onderzoek uit 2014: Voorwaarden voor bestuurlijk handelen Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het bevoegd gezag zijn verdeeld. Het intern toezicht functioneert naar behoren. Bestuur en intern toezicht werken vanuit een open en integere bestuurscultuur. De omvang en inrichting van de organisatie zijn zodanig dat het bevoegd gezag naar behoren kan sturen. Strategisch beleid en randvoorwaarden als basis voor bestuurlijk handelen Het bestuur heeft strategisch inzicht en beleid ontwikkeld op het gebied van de kwaliteit en de financiële en personele randvoorwaarden voor de middellange termijn. Het bestuur bewaakt de randvoorwaarden. 1 Kamerbrief versterking bestuurskracht onderwijs pagina 1 van 10
Bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën Het bestuur heeft zicht op de financiële situatie. Het bestuur evalueert en analyseert de financiële situatie. Het bestuur organiseert het financiële proces op deugdelijke wijze; het financiële beheer is op orde. Het bestuur neemt passende maatregelen indien de financiële situatie dat vereist. Bestuurlijke cultuur De bestuurlijke cultuur geeft voldoende vertrouwen voor de continuïteit en kwaliteit van de organisatie als geheel en alle organisatieonderdelen op zich. De bestuurlijke cultuur en aanpak heeft voldoende draagvlak in de organisatie om effect te kunnen hebben op de continuïteit en kwaliteit. Het onderzoek richt zich op alle lagen in de organisatie, inclusief de raad van toezicht. In dit onderzoek worden de oordelen uit het reguliere toezicht betrokken bij de analyse en daarmee bij de conclusies. Uitvoering van het onderzoek: Tijdens het onderzoek is gesproken met vertegenwoordigers van de mboen vo-directeuren, de ondernemingsraad, de medezeggenschapsraad en de raad van toezicht. Aan het einde van het onderzoek is gesproken met het college van bestuur. Het onderzoek is uitgevoerd door een multidisciplinair team van de inspectie waarbij bestuurlijke kennis is gecombineerd met expertise op het gebied van voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, bedrijfsgerichte trajecten en financiën. Bij dit onderzoek zijn ook alle onderzoeken betrokken die mede de aanleiding voor het onderzoek naar bestuurlijk handelen zijn geweest. Het gaat dan om de resultaten van die onderzoeken alsmede de gesprekken met de instelling en de onderliggende correspondentie. Het betreft onderzoeken vo, mbo, bedrijfsgerichte trajecten en financieel toezicht. De conclusies van dit onderzoek zijn gebaseerd op de combinatie van geconstateerde feiten en informatie uit de diverse gesprekken in relatie tot ontvangen informatie in beleidsdocumenten en verslagen van bijeenkomsten. In hoofdstuk 2 leest u de conclusies. De bevindingen van het onderzoek vindt u in hoofdstuk 3. pagina 2 van 10
2 Conclusies en vervolgtoezicht In dit hoofdstuk geven we aan welke conclusies we trekken uit het onderzoek en wat het vervolgtoezicht is. 2.1 Conclusies De inspectie concludeert dat sinds het eerste heronderzoek bestuurlijk handelen in het voorjaar van 2015 de door Landstede reeds na het onderzoek bestuurlijk handelen in 2014 ingezette omslag is voortgezet. Veel verbeteracties zijn ondernomen en hebben tot resultaten geleid. Tijdens het onderzoek hebben wij op meerdere manieren geconstateerd dat er nu sprake is van openheid en transparantie vanuit het college. Ook zien we dat er binnen zowel het college van bestuur als de raad van toezicht een andere, professionele manier van handelen wordt gehanteerd die ook uitstraling heeft naar de rest van de organisatie. Er is ruimte voor eigen mening, tegenkrachten worden georganiseerd en er is een veilige omgeving gecreëerd. Ook is er duidelijkheid ontstaan over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op de diverse niveaus van de organisatie. In het algemeen kan men stellen dat de noodzaak tot verandering in de organisatie gedeeld wordt, dat die verandering in een flink tempo plaatsvindt, maar wel met zorg voor draagvlak. Binnen de organisatie is er nog wel enige zorg omtrent de omvang van het college van bestuur in relatie tot de grote hoeveelheid taken, de grootte van de organisatie en de benodigde energie voor de te realiseren veranderingen. Zowel het college van bestuur als de raad van toezicht zijn zich daarvan bewust en maken afwegingen om deze zorg door invulling binnen het college van bestuur of het organiseren van goede een ondersteuningslaag nabij het college weg te nemen. De geconstateerde omslag en verbeteringen zijn positief te duiden. De kwaliteit van het mbo onderwijs vertoont weliswaar verbeteringen, maar is op onderdelen nog niet op orde. De kwaliteitsborging in het mbo is voorts nog onvoldoende, zowel op instellingsniveau als bij de diverse onderzochte opleidingen. In het mbo moet de verandering in de sturing en cultuur nog plaatsvinden, maar de uitgezette koers en het daarbij behorende tijdpad is dusdanig vormgegeven dat wij het vertrouwen hebben dat ook deze verandering tot stand komt en zal leiden tot een betere verantwoordelijkheidsverdeling. Intussen heeft de ondernemingsraad ingestemd met zowel de nieuwe structuur bij het mbo als het proces dat daar naar toe leidt. Dat geeft verder vertrouwen in zowel de aanpak van het college van bestuur als de realisatie van de veranderingen. Landstede staat voorts nog onder aangepast financieel continuïteitstoezicht. De financiële ontwikkelingen over 2014 zijn per onderdeel nog wisselend. De financiële ontwikkelingen over 2015 zijn positiever en de instelling verwacht die lijn in de komende jaren voor alle pagina 3 van 10
onderdelen door te kunnen trekken. Wel duurt het voor enkele onderdelen (Stichting Landstede en Agnieten De Boog) nog enkele jaren voordat alle financiële indicatoren boven de signaleringswaarde van de inspectie raken. De structuur van de jaarrekeningen (een groepsjaarrekening en voor elke instelling een afzonderlijk jaarrekening) is consistenter en nu onderling vergelijkbaar. Daarin heeft het bestuur conform de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving - de bedrijfswaarde betrokken bij de waardering van het onroerend goed. Het bestuur heeft in 2014 het beleid ingezet om de private activiteiten af te stoten dan wel te verzelfstandigen. Het aantal private activiteiten is door het faillissement van De Haerst en enkele afgestoten onderdelen inmiddels verminderd. Het afstoten van de in omvang grotere private activiteiten (Welzijn, Kringloop, Kinderopvang) staat volgens het college van bestuur voor 2016 op de planning. Blijkens de huidige meerjarenbegroting zijn er geen plannen voor het beperken van de huisvesting. De begrote investeringen in verbouwingen zijn beperkt en worden volgens de meerjarenbegroting, met uitzondering van een aanvullende lening voor Agnieten De Boog, uit eigen vrijkomende middelen gefinancierd. De raad van toezicht is vernieuwd en voldoet nu aan de branchecode. Ook bezoekt de raad nu zelfstandig scholen en vestigingen om eigen informatie over de kwaliteit in te winnen. Binnen de raad wordt de informatie nu volledig gedeeld en is men zich terdege bewust van enerzijds de rol die men als raad heeft en anderzijds het voldoen aan de branchecode. Op basis van de afspraken in het eerste rapport over het bestuurlijk handelen is bepaald aan welke afspraken Landstede heeft voldaan en welke afspraken nog doorlopen en gemonitord worden. Verbeteracties die tot voldoende resultaat hebben geleid Bestuurlijk handelen Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeuren en landschapsmanagers in de mboorganisatie worden zodanig op orde gebracht dat de verantwoordingslijnen duidelijk zijn. Duidelijkheid creëren rondom rol en taken alsmede financiële situatie centraal servicebureau in relatie tot uitvoeringsdelen onderwijs. De samenstelling van de raad van toezicht dient in overeenkomst te worden gebracht met de Branchecode. Leden in de raad van toezicht die per 31 december 2014 langer dan twee periodes van vier jaar zitting hebben in de raad van Landstede Groep en of voorgangers maken ruimte voor nieuwe leden. Verder heroverweging van alle activiteiten (publiek en privaat) en de organisatie op basis van deze heroverwegingen op orde brengen. Wanneer 1 oktober 2015 1 oktober 2015 1 oktober 2015 31 december 2015 pagina 4 van 10
Financiën De jaarrekening geeft een consistent beeld en is historisch beter vergelijkbaar. Wanneer 1 juli 2015 2.2 Vervolgtoezicht De inspectie voert geen vervolgtoezicht meer uit in het kader van het traject bestuurlijk handelen. De inspectie acht het reguliere toezicht op het onderwijs voldoende om de instelling verder te monitoren. Het aangepast financieel toezicht blijft gehandhaafd, met name op de financiële ontwikkelingen van de stichtingen Landstede, Agnieten De Boog en Beheer Landstede Groep (private activiteiten). De volgende openstaande punten worden in het reguliere financiële toezicht van de inspectie opgenomen. Financiën Per onderdeel (brinnummer) van de Landstede Groep wordt zo snel mogelijk aan de signaleringswaarden van solvabiliteit (> 0,3), liquiditeit (> 0,5) en rentabiliteit (> 0%) voldaan. Voor het Agnieten / De Boog is meer hersteltijd nodig om aan de signaleringswaarden van solvabiliteit (> 0,3), liquiditeit (> 0,5) en rentabiliteit (> 0%) te voldoen. Het groepsonderdeel Deelneming Private activiteiten wordt financieel geheel losgekoppeld van de rest van de Landstede Groep. Wanneer 31 december 2016 31 december 2017 31 december 2015 Onderwijskwaliteit Met betrekking tot de onderwijskwaliteit in vo en de onderwijskwaliteit in het mbo lopen er diverse (her)onderzoeken. De inspectie rapporteert afzonderlijk over deze onderzoeken. De rapporten worden op de website van de inspectie gepubliceerd. pagina 5 van 10
pagina 6 van 10
3 Bevindingen In dit hoofdstuk geven we een nadere toelichting op de conclusie. Context Sinds ons vorige onderzoek in het voorjaar van 2015 is de ingezette lijn van veranderingen doorgetrokken en zijn concrete resultaten geboekt. Dit gaat in een flink tempo en volgens een consistente koers waarin alle ontwikkelingen samenkomen. 3.1 Onderbouwing oordelen A. Voorwaarden voor bestuurlijk handelen De herstructurering van het mbo is in volle gang. Het resultaat van die herstructurering moet zijn dat er sprake is van eenduidige aansturings- en verantwoordelijkheidslijnen via een beperkt aantal directeuren en teamleiders van acht mbo-colleges. Verder wordt er tijdelijk een onderdirecteur per college aangesteld voor de bedrijfsvoering. Dit plan is in de organisatie besproken en wordt gedragen. Ook de ondernemingsraad heeft ingestemd met het plan en dus kan het nu via een zorgvuldig uitgelijnd proces uitgerold worden. Door deze herstructurering kan ook de door de inspectie nog steeds als onvoldoende beordeelde kwaliteitsborging worden aangepakt. Tevens wordt de verbinding tussen de verschillende lokaties geborgd door per mbo-college directeuren voor de inhoud verantwoordelijk te laten zijn. Principe is daarbij dat een diploma voor een opleiding voor elke locatie dezelfde waarde moet hebben. Daarnaast is men druk bezig om de herinrichting van de examencommissies te realiseren waardoor de kwaliteit van de examinering beter geborgd kan worden. Bij de vo-scholen is de overgang naar één directeur per school verder doorgevoerd. Ook dit zorgt voor meer duidelijkheid voor sturing en verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs. De rol en het effect van het servicebureau wordt nog verder geanalyseerd en met de directeuren van vo en mbo besproken. Er is sprake van betere informatievoorziening op alle terreinen. Deze verbeterde informatievoorziening kan helpen om in het kader van allocatie van geld en middelen de juiste keuzes te maken. De samenstelling van de raad van toezicht voldoet. In de laatste helft van 2015 hebben nog drie leden van de raad van toezicht afscheid genomen, en zijn nieuwe leden benoemd. De raad voldoet daarmee aan de branchecode. Er is ook nieuw elan zichtbaar. Het actief zelf op de werkvloer in gesprek gaan met de diverse scholen, afdelingen en locaties is daar een duidelijk voorbeeld van. B. Strategisch beleid en randvoorwaarden als basis voor bestuurlijk handelen Het nieuwe college van bestuur neemt volledig de verantwoording voor het strategisch beleid en de realisatie daarvan. Er wordt bewust en met betrokkenheid van de diverse geledingen in de organisatie strategische keuzes gemaakt. De implementatie van de vastgestelde beleidslijnen is pagina 7 van 10
een stevige operatie waarbij ook veranderingen in organisatie en cultuur worden betrokken. Door de organisatie op verschillende manieren te betrekken is beleid en uitvoering niet langer top-down zoals voorheen, maar worden ook de directeuren en andere geledingen in de organisatie betrokken. C. Bestuurlijk handelen ten aanzien van financiën Landstede (Groep) staat sinds 2012 onder aangepast financieel continuïteitstoezicht. Na de vaststelling in juni 2015 van de vijf afzonderlijke jaarrekeningen van de bekostigde scholen is medio juli 2015 de overkoepelende jaarrekening 2014 van de Landstede groep vastgesteld. Deze bevat naast de vijf bekostigde onderdelen ook de centrale aansturing van alle onderdelen van de groep (Stichting Landstede Beheer Groep) en de private onderdelen van de groep (Stichting Beheer en deelnemingen). De jaarrekeningen van de bekostigde instellingen zijn uniform en consistent van opzet. De opzet van de groepsjaarrekening van de Landstede groep is verbeterd en consistent in de lijn van 2013. Over 2014 is een verlies geleden op de publieke onderwijsactiviteiten van het mbo en bij twee vo onderdelen, alsmede op enkele private activiteiten. Over 2015 zijn over het geheel van de Landstede groep nog geen resultaten bekend gemaakt, maar wel dat de niet geconsolideerde participatie van de manege Stichting De Haerst in 2015 failliet is verklaard en de private vo school Stichting Eerde (een geconsolideerd onderdeel Stichting Landstede) een meerjarige negatieve exploitatie kent. Over 2015 zijn de niet door een accountant gecontroleerde - geprognosticeerde resultaten voor alle bekostigde stichtingen positief. Uit de begroting 2016 en de meerjarenbegroting 2017-2021 verwacht de instelling dat zowel het mbo als de vier bekostigde vo scholen de positieve lijn van 2015 doorzetten. Dit houdt in een verwachte jaarlijkse positieve rentabiliteit van alle bekostigde scholen, resulterend in een gestage stijging van de solvabiliteit en de liquiditeit (zie hiervoor bijlage 1 van dit rapport). Wel blijft de financiële positie (liquiditeit en solvabiliteit) van Agnieten nog langere tijd zeer zwak en die van het mbo (Stichting Landstede) zwak. Daardoor blijft het aangepast financieel toezicht gehandhaafd. De solvabiliteitscijfers van de instelling is gebaseerd op een (hogere) actuele waardering naar herbouwwaarde. Voor de jaarrekening 2014 heeft Landstede de bedrijfswaarde van het vastgoed conform de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving betrokken bij de waardering van het vastgoed. Bij de meer gebruikelijke historische waardering zal de solvabiliteit aanzienlijk lager uitvallen en nog meerdere jaren onder de signaleringsnorm blijven. Wel groeien die cijfers de komende jaren naar verwachting naar elkaar toe vanwege de hogere afschrijvingen over de actuele waarderingsgrondslag. Het bestuur van de Landstede groep heeft het verbeteren van de solvabiliteit en versterken van het eigen vermogen pagina 8 van 10
als financiële beleidsprioriteit aangemerkt. De beoogde investeringen in materiële vaste activa zijn beperkt tot vooral vervanging van inventaris en apparatuur en verbouwingen. Alleen bij Landstede en Agnieten De Boog zal nog in beperkte mate worden geïnvesteerd in verbouwingen, waarbij voor die laatste een aanvullende lening wordt aangetrokken. De investeringen bij de andere onderdelen worden uit eigen (vrijkomende) middelen gefinancierd. De bijgestelde begrote investeringen liggen voor de bekostigde instellingen Agnieten en CVMBO in 2016 boven het niveau van jaarlijkse afschrijvingen. In beperkte mate en alleen voor Agnieten De Boog zal hiervoor vreemd vermogen voor worden aangetrokken, maar dit heeft geen verwacht effect op de ontwikkeling van de solvabiliteit. Voor de verwachte ontwikkeling van de financiële kengetallen van de bekostigde instellingen van de Landstede groep verwijzen wij naar bijlage 1 van dit rapport. In het vorige onderzoek bleek dat het aantal private actviteiten onder de Landstede Groep erg groot en deels risicovol was. Ook in 2015 zijn de risico s manifest gebleken. Door faillissement van de manege en het afstoten van enkele ict acitiviteiten is het aantal en de financiële omvang van de private activiteiten verder verminderd. Het bestuur heeft in 2014 een beleid ingezet tot verdere verzelfstandiging en afstoting van de private activiteiten. De resterende (omvangrijkere) private activiteiten worden naar verwachting van het bestuur in 2016 financieel volledig verzelfstandigd dan wel afgestoten. D. Bestuurlijke cultuur De lijn uit ons vorige onderzoek van transparantie, betrekken van mensen uit de organisatie bij het bepalen van beleid en realisatie en hebben van vertrouwen in elkaar is verder doorgetrokken. Bij de voorstellen tot herstructurering van de mbo-afdelingen zijn directeuren uit de organisatie betrokken geweest. Zij hebben daarin ook een belangrijke stem gehad. In het algemeen hebben wij in ons onderzoek gehoord dat er bij de gesprekspartners sprake is van vertrouwen en dat er sprake is van een omslag in de cultuur. Dit komt met name tot uiting in de werkwijze van zowel college van bestuur als raad van toezicht. Kwaliteit van het onderwijs Bij het mbo blijft de kwaliteit nog onder de maat, zowel wat betreft de kwaliteit van het onderwijs als de kwaliteit van de kwaliteitsborging. Met het nemen van de besluiten om de organisatie voor het mbo-onderwijs anders in te richten is er vertrouwen bij de instelling dat daarmee ook deze problemen aangepakt kunnen worden. Dat zal overigens nog wel even tijd nodig hebben. Aangezien de insepctie nog diverse heronderzoeken bij het mbo heeft lopen op kwaliteit en kwaliteitsborging, kunnen wij daar deze ontwikkelingen verder monitoren. pagina 9 van 10
Bijlage 1: Verwachte ontwikkeling van de financiële kengetallen van de bekostigde instellingen Enkelvoudige cijfers/stichting W2010 W2011 W2012 W2013 W2014 P2015 P2016 P2017 P2018 P2019 P2020 P2021 St Agnieten / De Boog Solvabiliteit I 14,00% 3,00% 5,00% 3,90% 3,20% 4,70% 8,80% 12,00% 14,50% 16,90% 19,50% 21,70% Solvabiliteit II - - - 5,80% 5,30% 6,90% 10,70% 13,90% 16,30% 18,70% 21,30% 23,50% Liquiditeit 0,5 0,23 0,29 0,91 0,23 0,24 0,42 0,74 1,01 1,25 1,48 1,6 Rentabiliteit -1,00% -3,60% 0,70% 0,40% -0,40% 0,70% 1,80% 1,90% 1,50% 1,50% 1,70% 1,50% St Ichthus Solvabiliteit I 57,00% 51,00% 58,00% 61,30% 57,60% 57,40% 57,80% 58,60% 59,20% 59,90% 60,20% 60,20% Solvabiliteit II - - - 64,60% 61,00% 60,50% 60,90% 61,70% 62,20% 62,80% 63,10% 63,10% Liquiditeit 0,8 0,91 0,98 1,48 1,27 1,45 1,56 1,45 1,53 1,6 1,65 1,68 Rentabiliteit -1,50% -4,00% -0,10% 2,00% 2,30% 0,10% 0,30% 0,80% 0,50% 0,60% 0,40% 0,00% St Chr VMBO H wijk Solvabiliteit I 47,00% 42,00% 32,00% 41,50% 49,10% 59,00% 61,40% 66,90% 73,10% 73,70% 74,40% 74,80% (Morgen College) Solvabiliteit II - - - 42,20% 50,00% 59,80% 62,30% 67,80% 74,10% 74,70% 75,30% 75,70% Liquiditeit 1,2 0,25 0,35 0,41 0,47 0,79 0,56 0,73 0,99 1,24 1,51 1,74 Rentabiliteit -3,60% 0,50% 2,30% 4,20% 2,00% 5,20% 0,50% 0,80% 0,80% 1,00% 1,10% 0,80% St Vechtdal Solvabiliteit I 55,00% 41,00% 41,00% 55,00% 48,40% 32,80% 31,80% 32,90% 33,70% 34,50% 35,30% 36,00% Solvabiliteit II - - - 65,10% 56,80% 38,40% 37,10% 38,20% 39,10% 40,00% 40,80% 41,50% Liquiditeit 1,61 1,3 1,58 1,72 1,61 1,34 1,51 1,64 1,75 1,85 1,94 2,04 Rentabiliteit -4,40% -2,60% 5,50% 1,80% -0,50% 0,00% 0,20% 0,60% 0,30% 0,30% 0,20% 0,10% St Landstede Solvabiliteit I 29,60% 24,40% 25,50% 26,70% 23,10% 27,80% 30,20% 31,70% 33,50% 35,00% 36,90% 39,00% Solvabiliteit II - - - 27,30% 24,00% 28,80% 31,10% 32,60% 34,50% 36,00% 38,00% 40,10% Liquiditeit 0,71 0,33 0,24 0,31 0,24 0,32 0,3 0,33 0,42 0,45 0,5 0,55 Rentabiliteit 0,70% -2,70% -4,50% 4,20% -2,50% 5,70% 2,40% 0,50% 1,20% 0,60% 1,10% 1,30% Rapport specifiek onderzoek heronderzoek bestuurlijk handelen Landstede Groep pagina 10 van 10