Onderwerp: Kostentoedelingsverordening 2014 Nummer: Bestuursstukken\1462 Agendapunt: 5 DB: Ja 14-10-2013 BPP: Nee Workflow Opsteller: Eenje van Wijngaarden, 0598-693899 Financiële en Algemene Zaken FAZ: Ja 30-10-2013 Opdrachtgever: Henk Wolven VVSW: Nee Portefeuillehouder: Jakob Bartelds AB: Ja 20-11-2013 Ondersteuning van de afdeling: Technisch Juridisch Financieel Staf; Janet Hidding, Jans Bolding Communicatie Externe betrokkenen: Reden: N.v.t. Samenvatting: De concept kostentoedelingsverordening 2014 heeft gedurende zes weken ter inzage gelegen. Er zijn geen zienswijzen ingediend. De kostentoedelingsverordening 2014 wordt ongewijzigd aan het algemeen bestuur ter vaststelling voorgelegd. Duurzaamheidsparagraaf: Nee AB Voorstel: Instemmen met de kostentoedelingsverordening 2014. Bijlagen: Ja Kostentoedelingsverordening 2014; Toelichting op de kostentoedelingsverordening 2014; Kostentoedelingsonderzoek 2014. Ter inzage (bestuursnet): Nee Onderwerp(en): Besluit/opmerkingen bestuur: 1
Paraaf secretaris-directeur: 2
Inleiding Van 19 augustus tot 30 september 2013 heeft de concept KTV 2014 ter inzage gelegen. Er zijn geen zienswijzen ingediend. De procedure kan nu formeel worden afgerond met het vaststellen door het algemeen bestuur. De uitkomsten van de KTV 2014 kunnen dan voor het eerst worden toegepast bij de begroting 2014. De kostentoedeling De KTV regelt de procentuele verdeling van de kosten van het watersysteembeheer over de categorieën belanghebbenden. Te weten: ingezetenen en eigenaren van gebouwde objecten en ongebouwde - en natuurterreinen. De huidige KTV is in 2008 door het algemeen bestuur vastgesteld en gedeeltelijk aangepast in 2012, in verband met het invoeren van tariefdifferentiatie voor wegen. Volgens de Waterschapswet moet de KTV minimaal elke vijf jaar worden herzien. Dit betekent dat dit jaar de verdeling over de categorieën belanghebbenden opnieuw moet worden vastgesteld. Voor de categorie ingezetenen stelt het algemeen bestuur een percentage, als aandeel in de kosten in het algemeen belang, vast. De verdeling van de resterende kosten voor de specifieke belangen wordt voor de categorieën eigenaren bepaald door de onderlinge waardeverhouding van de objecten en terreinen te berekenen (het kostentoedelingsonderzoek). Uitkomsten kostentoedelingsonderzoek Voor de specifieke taakbelangen wordt het belang bij het werk van het waterschap uitgedrukt in de totale economische waarde per categorie belanghebbenden. Deze economische waarde per categorie belanghebbenden wordt periodiek herberekend naar een recente peildatum. De huidige peildatum is 2007, dat wordt 2012. De economische waarde wordt voor gebouwde objecten bepaald via de beschikbare WOZ-waarden van gemeenten. Voor ongebouwde objecten worden voor wegen en spoorwegen taxaties uitgevoerd volgens een landelijke standaard. Voor de overige (vooral agrarische) ongebouwde objecten worden beschikbare verkoopcijfers gehanteerd. De waarde van natuurterreinen is volgens de Waterschapswet vastgesteld op 20% van de waarde van de overige ongebouwde objecten. De belangrijkste uitkomst van het kostentoedelingsonderzoek is dat de waarde van gebouwd is gedaald en de waarde van ongebouwd is gestegen. De recente daling van de WOZ-waarde van woningen ligt hier voor gebouwd aan ten grondslag. Bij ongebouwd is vooral de waardestijging van agrarische gronden (+ 61%) van belang. Zie verder bijlage III KOSTENTOEDELINGSONDERZOEK 2013. De onderlinge waardeverhouding in procenten is door deze uitkomst verschoven. In de tabel hiernaast staan de gegevens van 2008 en 2013. 3
Onderlinge waardeverhoudingen in procenten: 2008 2013 Gebouwd 72,6% 69,8% Ongebouwd 27,1% 29,9% Natuur 0,3% 0,3% Totaal 100% 100% In deze percentages komen de waardeontwikkelingen op de huizenmarkt en agrarische gronden tot uitdrukking. Deze uitkomst heeft consequenties voor de uiteindelijke kostentoedelingspercentages: gebouwd gaat minder bijdragen in de kosten van het watersysteembeheer, ongebouwd meer. Aandeel ingezetenen Voordat de definitieve kostentoedelingspercentages kunnen worden bepaald zal het algemeen bestuur het kostenaandeel van de ingezetenen moeten bepalen. Wij stellen voor het kostenaandeel ingezetenen te verhogen van 25% naar 29%. De volgende overwegingen voor deze keuze hebben hierin een rol gespeeld: - Bij de wijziging van de KTV in 2008 is bewust nog niet gekozen voor een verhoging van het kostenaandeel ingezetenen om de verdere ontwikkeling van de algemene taakbelangen te kunnen volgen/monitoren. - De laatste vijf jaar is een duidelijke verschuiving naar het algemeen taakbelang waarneembaar op de thema s veiligheid, recreëren en natuur(ontwikkeling), waarbij het woonen leefgenot meer vorm en inhoud krijgt via investeringen en activiteiten door het waterschap in het watersysteem. - Dat betekent dat een deel van de kosten die (mede) ten behoeve van de ingezetenen gemaakt zijn, al jaren worden betaald door andere categorieën. - Binnen het waterschapsgebied ontstaan meer natuurgebieden of gebieden met een natuurlijker uitstraling, waarvan het algemeen belang het meeste profiteert. - Via de categorie natuur is het wettelijk niet mogelijk dat belang tot uitdrukking te brengen in een hoger kostenaandeel; via het aandeel ingezetenen kan dat wel. - Door decentralisatie zijn Rijkstaken inzake muskusrattenbeheer en dijkversterkingsprogramma s ondergebracht bij het waterschap. Voorheen werden de kosten hiervan door het Rijk gedekt vanuit belastinginkomsten en dus ook betaald door de burgers/ingezetenen. - Muskusrattenbeheer is niet alleen van belang voor de landbouw, maar ook voor de bescherming van de leefomgeving. - Er zijn geen zienswijzen ingediend tegen de ter inzage gelegde KTV waarin een verhoging van het aandeel ingezetenen is opgenomen. Hieronder worden onze overwegingen verder toegelicht. Voor ingezetenen is het bepalen van de omvang van het belang in een kostenaandeel moeilijk. Het vraagt om een meer bestuurlijke benadering. Het belang van de ingezetenen bij de bewoonbaarheid 4
en bruikbaarheid van het gebied in algemene zin is immers niet gekoppeld aan eigendom of gebruik van onroerende zaken als zodanig. Daardoor is het maken van een vergelijking tussen aard en omvang van specifieke en algemene taakbelangen moeilijk. Dit kan betekenen dat elementen een rol gaan spelen die geen directe relatie hebben met de aard en omvang van het belang van de categorie ingezetenen bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft, gelet op bovenstaande, gekozen om voor het bepalen van het aandeel ingezetenen in ons beheergebied, het bestuur een bandbreedte te bieden van minimaal 20% tot maximaal 30%. Gelet op de inwonerdichtheid komt het ingezetenenaandeel rekenkundig gezien op 25%. Het percentage dat ook in de huidige KTV wordt gehanteerd. De autonome bestuurlijke ruimte is derhalve 5%. Procedureel Aan dit voorstel tot vaststelling van de KTV 2014 is een zorgvuldige voorbereiding voorafgegaan. Uw algemeen bestuur is in het proces van de totstandkoming van de concept-ktv 2014 op diverse momenten geïnformeerd. Ook zijn diverse gesprekken gevoerd tussen de leden van het dagelijks bestuur en de fractievoorzitters. Omdat de wettelijke procedure niet voorziet in een toetsingsmoment door het algemeen bestuur voorafgaand aan de ter inzage legging van de concept-ktv 2014, heeft het dagelijks bestuur besloten om de mening en visie van de leden van het algemeen bestuur in een informele setting te peilen ten aanzien van het kostenaandeel ingezetenen, voordat het dagelijks bestuur de ontwerp-ktv 2014 ter inzage legt. In de vergadering van het algemeen bestuur van 3 juli 2013 bleek een ruime meerderheid voorstander van het verhogen van het ingezetenenaandeel. Het dagelijks bestuur heeft na het inventariseren van het gevoelen van het algemeen bestuur de concept- KTV 2014 formeel vastgesteld. Inhoudelijk Veralgemeniseren Geconstateerd is ook eerder door de wetgever - dat het aandeel van het algemeen taakbelang niet met een schaartje te knippen is. Wel kan worden gesteld dat er een trend waarneembaar is in de verschuiving van werkzaamheden en investeringen van specifieke belangen naar het algemeen taakbelang. Er is, met andere woorden, sprake van het meer veralgemeniseren van de taak van het waterschap. Activiteiten die worden ontplooid dragen steeds meer bij aan wonen, werken en recreëren binnen het beheergebied van het waterschap. Om een voorbeeld te geven: het creëren van ruimte voor water en het bergen in de haarvaten van het watersysteem zijn niet enkel van belang voor ongebouwd of natuur, maar dragen bij aan de bewoonbaarheid en leefbaarheid van het gebied voor de burgers. Maatregelen die bijdragen aan natuurontwikkeling dragen bij aan de landschapsbeleving van diezelfde burger. Burgers maken gebruik van en hebben belang bij een goede infrastructuur. Concreet: het MasterPlanKaden (MPK), de Kaderrichtlijn Water (KRW)-projecten, het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) en het muskusrattenbeheer (MURA) zijn zaken waarvan kan worden gesteld dat het anno 2014 redelijk en billijk is om een groter deel van deze lasten bij de burger neer te leggen. Deze kosten werden in het verleden via de rijksbelastingen in rekening gebracht bij al onze burgers. Het veralgemeniseren van de waterschapstaken is een ontwikkeling van de afgelopen vijf jaar. Een trend die zich ook de komende jaren zal doorzetten. Verdere natuurontwikkeling Binnen het waterschapsgebied ontstaan meer natuurgebieden of gebieden met een natuurlijker uitstraling. Hiervan kan gezegd worden dat het algemeen taakbelang hiervan het meeste profiteert. 5
Via de categorie natuur is het wettelijk niet mogelijk dat belang tot uitdrukking te brengen in een hoger kostenaandeel. Via het aandeel ingezetenen kan dat wel. Hoewel het waterschap geen directe taak heeft om natuur te creëren, zijn diverse waterstaatkundige investeringen en maatregelen in ons gebied wel (direct) gericht op de ondersteuning van de functie natuur en hebben zo ook een gunstig effect op de natuur(ontwikkeling). Voorbeelden zijn onze bijdragen in de Runde-Ruiten Aa, de Westerwoldse Aa, hermeanderingsprojecten Drentsche Aa, herinrichting Midden Groningen, Veendiep, vispassages, natuurvriendelijke oevers en de ingerichte (nood)bergingsgebieden. Bij deze projecten is over het algemeen de natuurfunctie zichtbaar; de gevolgen voor de waterhuishouding (waterberging of water vasthouden bijvoorbeeld), zijn niet direct zichtbaar. Daarnaast zullen ook in de nabije toekomst (KRW) projecten worden gestart. Hierin zal ook de natuurontwikkeling verder vorm krijgen. Ten tijde van het opstellen van de nu nog geldende KTV was deze trend al waarneembaar. Vooral het veiligheidsbelang (Masterplan Kaden, Doorbraak waterberging) was toen een argument voor een percentage van tegen de 30%. Met name het feit dat de grotere woonkernen binnen ons gebied direct zijn gelegen aan ons boezemsysteem en dat daar het veiligheidsbelang prominent speelt. Uiteindelijk is besloten het percentage voor ingezetenen toch op 25% vast te stellen en de verdere ontwikkeling te volgen. Gesteld kan worden dat hierdoor het algemeen taakbelang een deel van deze kosten niet voor zijn rekening heeft genomen. Dat betekent dat een deel van de kosten die (mede) ten behoeve van de ingezetenen gemaakt zijn, al jaren worden betaald door andere categorieën. Conclusie Gedurende de periode van ter inzage legging is geen enkele zienswijze tegen ons voornemen het ingezetenenaandeel te verhogen ingediend. Wij hebben dit gegeven opgevat als steun voor de door ons gemaakte keuze. Uiteindelijk zullen Gedeputeerde staten van Groningen en Drenthe de KTV 2014 moeten goedkeuren. De provincies kunnen het besluit van het algemeen bestuur alleen marginaal toetsen. Dit houdt in dat beoordeeld wordt of het waterschapsbestuur in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Die marginale toetsing wordt mede ingegeven door de gedachte, dat de gekozen leden van het algemeen bestuur van het waterschap allereerst gaan over de belastingheffing in het beheergebied van het waterschap. Wij stellen voor het aandeel ingezetenen vast te stellen op 29%. Kostentoedelingspercentages en effecten Met het vaststellen van het ingezetenenaandeel op 29% zijn ook de andere kostentoedelingspercentages te bepalen. 2014 2009 Ingezetenen 29,0% 25,0% Gebouwd 49,6% 54,5% Ongebouwd 21,2% 20,3% Natuur 0,2% 0,2% 6
Op de effecten van de kostentoedelingspercentages op de belastingtarieven en lastendruk wordt in de begroting 2014, het eerste jaar waarvoor deze percentages gaan gelden, ingegaan. Reguliere lastenstijgingen en noemereffecten (WOZ-waarde) vertroebelen de effecten van de nieuwe kostentoedeling. Daarom volstaan we hier met het geven van inzicht in de totale bijdrage per categorie. Totale bijdrage per belastingcategorie (bedragen in miljoenen euro s) 2014 2013 Verschil Ingezetenen 11,9 10,1 + 1,8 Gebouwd 20,1 21,3-1,2 Ongebouwd 8,3 7,7 + 0,6 Natuur 0,1 0,1 0 Met een verhoging van de bijdrage van het algemene taakbelang met 1,8 miljoen wordt in onze ogen de door ons gesignaleerde veralgemenisering voldoende tot uitdrukking gebracht. Kostentoedelingsverordening In de kostentoedelingsverordening is in het verleden een tweetal keuzes gemaakt. Te weten: kiezen voor tariefdifferentiatie voor buitendijkse gebieden en voor wegen en het specifiek toerekenen van niet taak gebonden kosten. Tariefdifferentiaties. Voor de buitendijkse gebieden gaat het om ongeveer 175 hectare. Deze tariefdifferentiatie betekent dat het reguliere tarief voor ongebouwd met 75% wordt verlaagd. Het invoeren van deze tariefdifferentiatie hangt samen met de wens om gelijk op te trekken met Noorderzijlvest. Bij Noorderzijlvest staan buitendijks grote economische belangen in het spel, de Eemshaven en de haven van Delfzijl. Daarom wordt voor die gebieden tariefdifferentiatie toegepast. Om ongelijkheid in Groningen, ten aanzien van buitendijkse gebeden, te voorkomen heeft het algemeen bestuur in 2008 besloten tariefdifferentiatie in te voeren. In 2012 is de keuze gemaakt tariefdifferentiatie voor wegen in te voeren. De reden hiervoor was dat door het uitblijven van een aanpassing van het belastingstelsel voor waterschappen de weeffout (effect sterke waardestijging wegen in 2008 op het tarief voor ongebouwd) niet werd hersteld. Via een verhoogd tarief voor openbare wegen (+ 100%) kon het grote verschil in economische waarde via een verschillend tarief tot uitdrukking worden gebracht. Niet taak gebonden kosten. De Waterschapswet biedt de mogelijkheid bepaalde kosten toe te rekenen aan bepaalde categorieën belastingbetalers. Wij maken daar nu al gebruik van. Het gaat om de kosten voor de verkiezingen en de kosten voor de heffing en invordering van de belastingen (perceptiekosten). Bij ons waterschap is met deze kosten ongeveer 2 miljoen gemoeid. De kosten voor de verkiezingen worden alleen voor de categorie ingezetenen gemaakt. De perceptiekosten worden grotendeels voor de categorie gebouwd gemaakt. 7
Het is redelijk de kosten specifiek toe te rekenen. Bij zowel de tariefdifferentiaties als de niet taak gebonden kosten zien wij geen aanleiding op de gemaakte keuzes terug te komen. Verdere procedure en overige informatie Na het vaststellen door het algemeen bestuur volgt goedkeuring door gedeputeerde staten van Groningen en Drenthe. De rol van GS is veranderd. In 2008 was nadrukkelijk overeenstemming te bereiken met provincies een vereiste. Door recente jurisprudentie volstaat GS met een marginale toetsing. Dit houdt in dat beoordeeld wordt of het waterschapsbestuur in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Landelijke ontwikkelingen Dit jaar gaan bijna alle waterschappen de kostentoedeling herzien. Uit een inventarisatie van de Unie van Waterschappen blijkt dat in 2014 op een waterschap na alle waterschappen kiezen voor tariefdifferentiatie wegen. Ook blijkt uit de inventarisatie dat vier andere waterschappen eveneens overwegen het ingezetenenaandeel te verhogen. Communicatie Landelijk is afgesproken in november al naar buiten te komen met de belastingtarieven 2014. Door de verwachte tariefafwijkingen zal daardoor ook aandacht zijn voor de KTV. Wij sluiten onze communicatieactiviteiten hierop af. Uitvoering/tijdspad De KTV 2014 treedt in werking per 1 januari 2014. Voorstel Instemmen met de kostentoedelingsverordening 2014 namens het dagelijks bestuur, Harm Küpers secretaris-directeur Alfred van Hall dijkgraaf 8