Beschrijving van een selectie van stimuleringsopties voor hernieuwbare warmte en koude en een kwalitatieve beoordeling voor Nederland

Beschrijving van een selectie van stimuleringsopties voor hernieuwbare warmte en koude en een kwalitatieve beoordeling voor Nederland D9 van WP4 van het RES-H Policy project Werkdocument geschreven in het kader van het IEEproject "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy)" Maart 2010 Auteurs: Luuk Beurskens (l.beurskens @ ecn.nl), Marijke Menkveld (menkveld @ ecn.nl) Paul Vethman (vethman @ ecn.nl) Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) Supported by

Het project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy) is uitgevoerd met steun van de Europese Commissie via het IEE-programma (contractnr. IEE/07/692/SI2.499579). De verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport ligt volledig bij de auteurs. Het rapport geeft niet bij de mening van de Europese Gemeenschappen weer. De Europese Commissie is niet verantwoordelijk voor het gebruik dat gemaakt wordt van de informatie die in dit rapport beschreven staat. Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Maart 2010.

Inhoud Beschrijving van een selectie van stimuleringsopties voor hernieuwbare warmte en 1 Beschrijving van opties voor ondersteunende instrumenten... 6 1.1 Inleiding...6 1.2 Instrument 1: Energie Prestatie Norm...7 1.2.1 Architectuur van instrument 1 (Energie Prestatie Norm)...7 1.2.2 Institutionele opzet van instrument 1 (Energie Prestatie Norm)...7 1.2.3 Flankerende maatregelen (Energie Prestatie Norm)...8 1.3 Instrument 2: Subsidies...8 1.3.1 Architectuur van instrument 2 (subsidies)...8 1.3.2 Institutionele opzet van instrument 2 (subsidies)...9 1.3.3 Flankerende maatregelen (subsidies)...9 1.4 Instrument 3: opleiding...10 1.4.1 Architectuur van instrument 3 (subsidies)...10 1.4.2 Institutionele opzet van instrument 3 (subsidies)...11 1.4.3 Flankerende maatregelen (opleiding)...12 1.5 Instrument 4: voorlichtingscampagnes...12 1.5.1 Architectuur van instrument 4 (voorlichtingscampagnes)...12 1.5.2 Institutionele set-up van instrument 4 (voorlichtingscampagnes)...13 1.5.3 Begeleidende maatregelen (voorlichtingscampagnes)...14 2 Kwalitatieve evaluatie van verschillende ondersteunende intrumentopties...15 2.1 Inleiding...15 2.2 Realiseren van de doelstelling...17 2.3 Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten...17 2.3.1 Stabiel en betrouwbaar investeringsklimaat...17 2.4 Stimuleren van specifieke duurzame warmte/koude technologieën...18 2.5 Lange termijn perspectief bij veranderende effectiviteit...19 2.6 Overstimulering (als vorm van statische efficiëntie) vermijden...19 2.7 Transactiekosten (als vorm van statische efficiëntie) vermijden...20 2.7.1 Transactiekosten voor de publieke sector (informatie-, onderhandelings- en handhavingskosten)...20 2.7.2 Totale transactiekosten...20 2.8 Mogelijkheden voor synergie met bestaande instrumenten ten aanzien van administratieve en organisatorische aspecten...20 2.9 Mate waarin een efficiënt warmte/koude systeem wordt bereikt...21 2.10 Acceptatie...21 2.10.1 Publieke sector (overheidsinstanties en overige publieke organisaties)...21 2.10.2 Woning en gebouweigenaren (kleinschalige investeringen) en huurders...22 2.10.3 RES-H/C systeemeigenaren (grootschalige investeerders, woningcoorporaties)...22 2.10.4 RES handelsorganisaties / brancheorganisaties...22 3

Beschrijving van een selectie van stimuleringsopties voor hernieuwbare warmte en 2.10.5 Brandstofleveranciers en organisaties (conventionele brandstof)...22 2.10.6 Media...23 2.10.7 Ervaringen...23 2.10.8 Communicatie...23 2.11 Interactie met de markt...24 2.11.1 Mate van marktconform zijn...24 2.11.2 Effect op concurrentie...24 2.11.3 Effect op stabiliteit van de markt...24 2.12 Overig...24 2.12.1 Betaalt de vervuiler?...24 2.12.2 Meenemen van lokale omstandigheden...24 2.12.3 Kostenallocatie en sociale rechtvaardigheid...25 2.12.4 Contra-productieve indirecte effecten...25 2.12.5 Vermijden van lock-in...25 2.13 Aanbevelingen...25 REFERENTIES...26 4

Het RES-H Policy project Beschrijving van een selectie van stimuleringsopties voor hernieuwbare warmte en Het project "Policy development for improving RES-H/C penetration in European Member States (RES-H Policy)" heeft als doel de regeringen van Europese lidstaten steun te bieden bij de voorbereiding van invoering van de Europese Richtlijnen voor Hernieuwbare energie ten aanzien van de aspecten die betrekking hebben op hernieuwbare warmte en koude (RES-H/C). Lidstaten krijgen steun bij het opstellen van nationale sectorspecifieke doelstellingen voor RES-H/C voor 2020 en 2030. Verder start het project participerende nationale beleidsprocessen waarin geselecteerde beleidsopties voor ondersteuning van RES-H/C kwalitatief en kwantitatief worden beoordeeld. Op basis van deze beoordeling stelt het project op maat gemaakte beleidsopties en aanbevelingen op voor optimaal ontwerp van een steunkader voor een groter aandeel RES-H/C in nationale warmte- en koudemarkten. De volgende landen zijn in dit project aan bod gekomen: Oostenrijk, Griekenland, Litouwen, Nederland, Polen en het Verenigd Koninkrijk landen die een variatie laten zien ten aanzien van de raamwerkcondities voor RES-H/C. Op Europees niveau beoordeelt dit project opties voor coördinatie en harmonisatie van nationale beleidsbenaderingen. Dit leidt tot gemeenschappelijke ontwerpcriteria voor een algemeen EUraamwerk voor RES-H/C-beleid en een overzicht van kosten en baten van verschillende harmonisatiestrategieën. Doel van dit werkdocument Doel van dit werkdocument is een beschrijving te geven van de architectuur van een selectie van hulpmiddelen die steun bieden aan de marktpenetratie van RES-H/C in Nederland. De beschrijving omvat de belangrijkste processen die ten grondslag liggen aan specifieke ondersteunende systemen evenals hun respectievelijke institutionele opzet. Verder beschrijft dit werkdocument de resultaten van de beoordeling van de selectie van instrumenten op een aantal kwalitatieve criteria. Een ander belangrijk onderdeel van deze beschouwing is de analyse van de interactie van de selectie van instrumenten met het bestaande nationale beleidsraamwerk voor RES-E, energiebesparing en broeikasgasmitigatie in het algemeen. Er wordt speciale aandacht besteed aan de relatie tussen de geselecteerde instrumenten en algemeen beleid in de bouwsector. Binnen het project zijn soortgelijke rapporten verschenen waarin andere landen/regio's worden besproken. Een gedetailleerde kwantitatieve beschouwing van de effectiviteit en economische efficiëntie van de geselecteerde steunopties wordt beschreven in een ander werkdocument (D13). 5

1 Beschrijving van opties voor ondersteunende instrumenten 1.1 Inleiding De volgende instrumenten worden in dit rapport besproken: Instrument 1: Energie Prestatie Norm Instrument 2: Subsidies Instrument 3: Training Instrument 4: Voorlichtingscampagnes De redenering achter deze selectie wordt hieronder besproken. Energie Prestatie Norm De Energie Prestatie Norm is gekozen als steuninstrument omdat de meeste RES-H opties doorgevoerd kunnen worden in nieuwbouw tegen de laagste kosten (lager dan in bestaande gebouwen). In het verleden werd een stijging in hernieuwbare warmteopties verwacht vanwege de verscherpte Energie Prestatie Standaard. Dit is echter niet gebeurd omdat andere energiebesparingsopties vaak goedkoper bleken en meer gebruikt werden. Een verdere verscherping is aangekondigd in de regeringsplannen van 2007. De vraag is of verdere verscherping de hernieuwbare warmteopties deze keer wel zullen stimuleren. Subsidie In September 2008 is een subsidieregeling van start gegaan voor hernieuwbare warmteopties in woningen. Het budget bedraagt 66 miljoen euro. Met dit budget kan de aanschaf worden bekostigd van 55.000 zonneboilers, 5000 warmtepompen en wkk-installaties in de periode tot 2011. Het betreft een tijdelijke regeling. In het verleden waren e rook andere tijdelijke regelingen voor RES-H opties. De subsidieregeling is een van de geselecteerde steuninstrumenten omdat RES-H opties, net als thermische zone-energiesystemen of warmtepompen, hoge investeringen vereisen en een lange terugverdientijd hebben, vooral in bestaande huizen en gebouwen. Een subsidieregeling maakt RES-H opties kosteneffectiever. De huidige subsidie is een tijdelijke regeling die loopt tot 2011. Training Training wordt vaak gezien als marginaal beleid, maar de geschiedenis leert ons dat dit aspect cruciaal is voor een duurzaam gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Er bestaan een reeks van spelers, die allen goed moeten worden geadresseerd om alle betrokkenen bewust te maken van de hernieuwbare technologieën, en om deze opties in hun dagelijkse praktijken te integreren. De doelgroep bestaat uit: leveranciers, installateurs, onderhoudspersoneel, energiedienstverlenende bedrijven, ingenieurs en systeemontwerpers, architecten, beleidsmakers en ambtenaren op lokaal niveau. 6

Voorlichtingscampagnes Consumenten en besluitvormers op alle niveaus van eindgebruik van energie moet op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheden die hernieuwbare warmte en koude opties bieden. Uit beleidsprogramma's in het verleden is gebleken dat, met name in het geval van verspreide RES-H/C-opties, de publieke perceptie een zeer belangrijk aspect is dat een beleidsprogramma kan maken of breken. Voorbeelden van de doelgroep zijn: huishoudens, commerciële sector, woningbouwverenigingen, industrie en projectontwikkelaars. 1.2 Instrument 1: Energie Prestatie Norm 1.2.1 Architectuur van instrument 1 (Energie Prestatie Norm) Het Bouwbesluit van 1992 bevatte reeds eisen voor thermische isolatie en luchtdoorlatendheid van de buitenste laag van woningen en gebouwen. In lijn met het beleid voor duurzaam bouwen werd een betere manier om energie-efficiëntie te realiseren gevonden in de Energie Prestatie Norm (EPN in het Nederlands). Voor de sector Huishoudens maakt de Energie Prestatie Norm het mogelijk de totale energieprestatie van een nieuwe woning inclusief verwarming, ventilatie, koeling en verlichtingsapparatuur te berekenen. Er bestaat ook een Energie Prestatie Norm voor tertiaire sector gebouwen. De norm bestaat uit een gestandaardiseerde methode voor de berekening van een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) voor een nieuwe woning, welke het referentie-energiegebruik verbindt aan de grootte van het huis (oppervlakte gebouwschil en de vloeren van de verwarmde delen). De waarden van de constante factoren in de vergelijking die de referentiewaarde bepalen worden gekozen op een zodanige wijze dat een nieuw Nederlandse huis van een gemiddelde grootte en vorm een jaarlijkse primaire energievraag van 1000 kubieke meter aardgasequivalent zou hebben,indien de EPC 1.0 zou zijn. De maximale EPC-waarde is langzamerhand aangescherpt: van 1,4 in 1995 tot 1,2 in 1998 naar 1,0 in 2000 en 0,8 in 2006. Een verdere aanscherping is aangekondigd in de regeringsplannen van 2007, maar deze zijn tot dusver niet goedgekeurd door het parlement. De aanscherping van 25% rond 2012 en 50% rond 2015 zou kunnen betekenen dat de EPC voor woningen uiteindelijk 0,4 wordt. Het belangrijkste kenmerk van deze regelgeving is de vrijheid om een willekeurige combinatie van maatregelen te kiezen die aan de vereiste EPC voldoet. Na de introductie van de Energie Prestatie Norm werd de invoering van de volgende maatregelen waargenomen. Thermische isolatie is verbeterd en vooral condenserende ketels met een hoger rendement voor warmwaterproductie en meer geavanceerde ventilatiesystemen zijn aangebracht in nieuwe woningen. Wanneer de EPC wordt aangescherpt, zullen RES-H opties zoals thermische zonne-installaties of warmtepompen uitgroeien tot een belangrijk alternatief voor verdere energiebesparing. 1.2.2 Institutionele opzet van instrument 1 (Energie Prestatie Norm) Een projectontwikkelaar heeft een vergunning nodig om een huis of gebouw te bouwen. In deze vergunning voegt hij een energie prestatie berekening toe. Die berekening zet de energiebesparende maatregelen op een rij die worden gekozen om aan de energiepresta- 7

tienorm te voldoen. De energieprestatie berekening wordt gemaakt door adviesbureaus. De projectontwikkelaar zal voldoen aan de energieprestatie tegen de laagste kosten. De lokale overheid moet de berekening en controle op de uitvoering van de maatregelen in het gebouw controleren. 1.2.3 Flankerende maatregelen (Energie Prestatie Norm) De Energie Prestatie Norm kan alleen verder worden aangescherpt als het kosteneffectief is. De investeringskosten voor de extra energiebesparende maatregelen moet worden terugbetaald gedurende de looptijd van de maatregel (15 jaar voor technische apparatuur, 25 jaar voor isolatiemaatregelen). Subsidies of hogere energieheffingen kunnen begeleidende maatregelen worden om de RES-H opties meer kosteneffectief te maken. Daarnaast kan de Energie Prestatie Norm alleen verder worden aangescherpt wanneer de markt er klaar voor is. Dit betekent dat bouwers en installateurs in dit geval vertrouwd moeten zijn met nieuwe technologieën of RES-H opties. Demonstratie en opleiding (zie instrument 3) zijn begeleidende maatregelen. 1.3 Instrument 2: Subsidies 1.3.1 Architectuur van instrument 2 (subsidies) De doelgroep voor de huidige subsidieregeling is bestaande woningen, gebouwd vóór januari 2008. Individuele huiseigenaren en sociale woningbouwverenigingen kunnen gebruik maken van de subsidieregelingen. Voor nieuwe huizen en gebouwen (zie instrument 1) is regelgeving een effectiever instrument. Het niveau van ondersteuning wordt bepaald door het Ministerie van Economische Zaken. Op basis waarvan het niveau van de steun wordt vastgesteld ingesteld, is onbekend. Het geld komt uit de overheidsbegroting. In de huidige regeling krijgt een huiseigenaar een subsidie op een zonne-installatie kleiner dan 6 m 2 voor een bedrag van 200 euro per GJ warmteproductie. Een systeem van meer dan 6 m 2 ontvangt 180 euro per GJ warmte productie. Voor de meeste thermische zonneinstallaties bedraagt de subsidie 600 tot 1000 euro. De aangenomen levensduur is 20 jaar. Voor warmtepompen verschilt de subsidie als functie van de gebruikte warmtebron, het type warmtepomp en de omvang van de installatie. Voor grondgeothermische warmtepompen bedraagt de subsidie 500 euro per kw th en 250 euro boven de 10 kw th. Een grondwarmtepompsysteem kost ongeveer 20.000 euro; de subsidie is gemiddeld 5000 euro. Voor warmtepompen die buitenlucht of ventilatielucht gebruiken als warmtebron bedraagt de subsidie 500 euro per kw th met een maximum van 1000 euro. Warmtepompen die lucht als warmtebron gebruiken kosten ongeveer 7000 euro. De aangenomen levensduur is 15 jaar. Ter controle moet de aankoopbon van de RES-H-installatie worden meegestuurd met de subsidieaanvraag. 8

In de periode 2001 t/m 2003 werden andere tijdelijke subsidieregelingen geïmplementeerd en enkele jaren later gestopt. De administratieve kosten waren te hoog toen de subsidies werden verdeeld door energieleveranciers. Ook de openbare begroting was te laag voor opties in de regeling, zoals zon-pv. Het is duidelijk dat stop & go beleid lange termijn investeringen ontmoedigen en de ontwikkeling van de markt verstoren. Betrouwbaar, lange termijn beleid is nodig om het vertrouwen van beleggers vast te houden. De Nederlandse historische groeidata van zonne-energie systemen geven duidelijk aan in welke perioden subsidies werden stopgezet. Voor investeringen in RES-H opties in gebouwen kunnen commerciële bedrijven belastingaftrek krijgen. De financiële steun bedraagt ongeveer 11% van de investering. De fiscale aftrek kan niet worden gebruikt door non-profit organisaties. 1.3.2 Institutionele opzet van instrument 2 (subsidies) De toewijzing van de subsidies wordt uitgevoerd door SenterNovem, een agentschap van het Ministerie van Economische Zaken. Zij maken gebruik van een productlijst op hun internetsite met betrekking tot zonthermische systemen of warmtepompen waarvoor subsidie kan worden verkregen. De lijst wordt regelmatig bijgewerkt. Fabrikanten van thermische zonneenergie systemen of warmtepompen kunnen hun producten aanmelden bij het agentschap om toegevoegd te worden aan de lijst met producten. SenterNovem is een agentschap dat zich bezig houdt met toewijzing van alle subsidies voor het Ministerie van Economische Zaken. 1.3.3 Flankerende maatregelen (subsidies) Subsidies helpen om het verschil in kosten tussen conventionele verwarming en RES-H opties te verminderen. De technologieën die gesubsidieerd worden moeten beschikbaar zijn op de markt en installateurs moeten vertrouwd zijn met de technologie. Een belangrijke flankerende maatregel is training (zie instrument 3). Daarnaast moeten huiseigenaren bekend zijn met de technologieën, dus zijn voorlichtingscampagnes ook een flankerende maatregel (zie instrument 4). Het doel van een subsidieregeling is ondersteuning van de marktimplementatie van nieuwe technologieën die investeringskosten potentieel kunnen verlagen wanneer zij op een grote schaal worden uitgevoerd. Voor lagere kosten is niet alleen schaalvoordeel nodig, maar ook productinnovatie. Een andere flankerende maatregel voor subsidies is R&D-ondersteuning. 9

1.4 Instrument 3: opleiding 1.4.1 Architectuur van instrument 3 (subsidies) Training is een maatregel dat zich richt op professionals op verschillende niveaus in de cascade gericht op succesvolle implementatie van RES-H/C-technologieën. De volgende belanghebbenden kunnen worden onderscheiden: Leveranciers en detailhandelaren, Installateurs (nieuwe apparatuur), Onderhoudspersoneel (bestaande apparatuur), Energiedienstverlenende bedrijven, Ingenieurs en ontwerpers systeem, Architecten, Beleidsmakers en ambtenaren op lokaal niveau. Elk van de hierboven genoemde groepen belanghebbenden heeft een sterke invloed op het succes van toepassing van RES-H/C. Vooral leveranciers en detailhandelaren kunnen een technologie maken of breken: de eindverbruiker is erg gevoelig voor het oordeel van de leverancier. Indien dit oordeel is gebaseerd op gebrek aan bevoegdheid of informatie, of wanneer het voornamelijk is gebaseerd op geruchten, kan de stakeholder ervoor zorgen dat een heleboel potentiële eindgebruikers beslissen ten nadele van duurzame opties. Gebrek aan kennis en deskundigheid van professionals die werkzaam zijn in energiedienstverlenende bedrijven of als verwarming installateurs, zal resulteren in systemen die niet optimaal functioneren. In de praktijk kan het onderhoud van de installaties worden uitgevoerd door andere bedrijven dan de installateur; de onderhoudsleverancier moet dus ook de nodige kennis en ervaring hebben. Voor de eindgebruiker is het vaak erg moeilijk te beoordelen of een installatie goed werkt of niet, waardoor de vaardigheden van het onderhoud bedrijf nog belangrijker worden. Om over voldoende bevoegde installateurs te beschikken in de nabijheid van de klanten is het ook van cruciaal belang om snel reparaties en onderhoud van de geïnstalleerde systemen te kunnen verzorgen. Voor nieuwe gebouwen zijn ingenieurs, systeem ontwerpers en architecten ook belangrijke stakeholders. In veel gevallen bepaalt de opdrachtgever van een gebouw de randvoorwaarden van de installatie, maar de mensen die verantwoordelijk zijn voor het technisch ontwerp hebben ook invloed op de genomen besluiten. Ten slotte zijn beleidsmakers op lokaal niveau, zoals stedenbouwkundigen, of ambtenaren, ook belangrijk, omdat ze in meer of mindere mate bereid kunnen zijn om bepaalde installaties toe te staan. Deze stakeholders zijn echter sterk beïnvloed door het kader van wetten en procedures rond de toepassing van de RES-H/C-installaties: is er een sterke link met het regelgevende kader. 10

Omstandigheden die hernieuwbare energie kunnen helpen zijn bijvoorbeeld een hoge mate van standaardisatie, wat resulteert in vergelijkbare procedures voor groepen van technologieën. Het gebrek aan standaardisatie op regionaal of mondiaal niveau (bijvoorbeeld van regelgeving, etikettering, normalisatie, keuringseisen, certificeringsprocedures) resulteert niet alleen in bedrijven die moeilijkheden hebben met marktpenetratie in het buitenland, maar het maakt het ook moeilijker voor de installatiesector. Als een opleiding bedoeld is voor alle varianten exotische systeemconfiguraties, worden de taken steeds meer uitdagend. 1.4.2 Institutionele opzet van instrument 3 (subsidies) Een opleiding wordt in veel studies gezien als een randvoorwaarde voor succesvol beleid, maar in de praktijk wordt het vaak beschouwd als marginaal beleid, dat door de markt moet worden geïmplementeerd op een soort van zelforganiserende manier. Echter, vanwege een aantal redenen is het niet realistisch te verwachten dat dit vanzelf gebeurt. Ten eerste moeten belanghebbenden de synergie en de voordelen zien van samenwerking van de bedrijven. In de tweede plaats zijn ze vanwege de concurrentie meer geneigd om hun zaken te organiseren zonder de hulp van andere bedrijven. Ten derde, zijn ze vaak toegespitst op overleving, kostenreductie, of proberen ze simpelweg uit te blinken in de bedrijfsactiviteiten die ze al kennen, zoals conventionele ketels. Daarom moet de partij die meest waarschijnlijk een succesvolle opleiding kan opzetten een neutraal orgaan zijn, eventueel bijgestaan door overheidsinstanties. In Nederland zou een dergelijke overheidsinstelling SenterNovem kunnen zijn. Maar ook de industriële sectorvereniging zoals Uneto-VNI zou bijvoorbeeld een goede partij zijn om de opleiding te organiseren. De kans op succes is het grootst wanneer meerdere instanties gezamenlijk werken aan een opleidingsprogramma, waarbij elke instantie een afzonderlijke belanghebbende uit de lijst hierboven voor zijn rekening neemt. Voor een succesvolle implementatie zou het nuttig zijn indien 'RES-H/C opgeleide' installateurs een certificaat of een ander onderscheidingsteken ontvangen om het publiek hun verhoogde niveau van vaardigheden te laten zien, maar ook om de concurrenten te laten zien dat zij extra kennis en mogelijk ook extra selling points hebben. Daarom is de branding van een opleiding een aspect dat veel aandacht moet krijgen, naast, uiteraard, de inhoud en de kwaliteit van de opleiding. Ook moet de opleiding een herhalend karakter hebben met het oog op het op de hoogte houden van de stakeholders. Dit kan ook gedaan worden in de vorm van nieuwsbrieven, of met behulp van moderne media zoals podcasts bijvoorbeeld: 'heb je de laatste loodgieterspodcast al gehoord?' Financiering van de opleiding is een belangrijk aspect. Mogelijkheden zijn overheidssteun, via abonnementskosten, of als een algemene heffing die wordt geïnd door de branchevereniging. Een controlemechanisme dat de kwaliteit van de opleiding waarborgt is een ander belangrijk aspect. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door middel van een adviesraad met wisselende leden, die alle belanghebbenden vertegenwoordigen. 11

1.4.3 Flankerende maatregelen (opleiding) Opleiding wordt vaak beschouwd als een flankerende maatregel. Het is duidelijk dat één enkele beleidsmaatregel niet in staat is de RES-H/C-zaken naar een hoger niveau te tillen. Een vaak gehoord probleem is de kip en het ei verhaal: consumenten vragen niet om hernieuwbare energie, dus daarom heeft het geen zin om hierin opgeleid te worden. De uitdaging is om vaart te zetten achter het consumentenbewustzijn en tegelijkertijd het opleidingsniveau van de professionals te verhogen. Idealiter is een succesvolle voorlichtingscampagne over hernieuwbare energiebronnen de vereiste flankerende maatregel voor opleiding. De voorlichtingscampagnes wordt besproken in de volgende paragraaf. 1.5 Instrument 4: voorlichtingscampagnes 1.5.1 Architectuur van instrument 4 (voorlichtingscampagnes) De hier bedoelde voorlichtingscampagnes richten zich op de consument, welke kan bestaan uit meerdere partijen, bijvoorbeeld: Huishoudens Commerciële sector Woningcorporaties De industrie Projectontwikkelaars Elk van deze partijen kan in meer of mindere mate gemakkelijk worden bereikt, wat voornamelijk afhankelijk is van het niveau van de organisatie (woningcorporaties en het bedrijfsleven kunnen bijvoorbeeld worden bereikt door middel van overkoepelende organisaties), terwijl huishoudens niet alleen talrijk zijn (meer dan 6 miljoen in Nederland), maar ook minder makkelijk bereikt kunnen worden. In de niet-huishoudelijke sector bestaan vaak zeer rationele belemmeringen voor het gebruik van hernieuwbare energie, die moeilijk te weerleggen zijn. Daarom wordt de eindverbruiker vaak beschouwd als de belangrijkste stakeholder, die bereikt wordt door middel van voorlichtingscampagnes. Maar daarnaast moeten ook andere spelers bereikt worden. Voorlichtingscampagnes zijn een nuttig instrument, omdat gebrek aan informatie en begrip de penetratie van RES-H/C-opties kan beperken. Sommige technologieën hebben nog steeds last van een slecht imago met betrekking tot hun betrouwbaarheid, iets wat nog stamt uit een vroeg stadium van ontwikkeling. Het is uiterst belangrijk echter, dat de voorlichtingscampagne gebaseerd is op realistische en realiseerbare informatie, en dat alle informatie wordt gepresenteerd op een transparante en verantwoorde wijze. Voor bijvoorbeeld de installatie van een zonnecollector betekent dit niet dat er geen andere vormen van energie nodig zijn, maar het vermindert simpelweg de hoeveelheid gekochte energie. Er moet op een duidelijke manier worden gecommuniceerd, dat de terugverdientijd relatief lang is, dat systemen onderhoud nodig hebben en dat de levensduur van systemen 12

beperkt is tot een bepaald aantal jaren. Als de communicatie over deze aspecten niet geloofwaardig is, zal dit zijn weerslag hebben op de RES-H/C leverancier of installateur. Hetzelfde geldt voor warmtepompen, die nog aanzienlijke hoeveelheden hulpenergie nodig hebben, en voor biomassatechnologieën, waar brandstoffen in het algemeen niet kosteloos zijn. Echter, een lange terugverdientijd alleen kan het publiek al op het verkeerde spoor zetten: indien rekening wordt gehouden met de volledige levensduur van een installatie, kunnen de voordelen aanzienlijk zijn. Daarom moeten de concepten die in de voorlichtingscampagnes worden gebruikt zeer zorgvuldig worden gekozen. Om de bewustwording van de hierboven genoemde belanghebbenden te vergroten, kunnen voorlichtingscampagnes worden vormgegeven in verschillende stijlen, aangepast aan het publiek. Voor het grote publiek nemen veel beleidsmakers beslissingen over zeer kleine systemen, terwijl voor grote verbruikers, zoals de industrie of woningbouwverenigingen, relatief weinig beslissers kunnen beslissen over grote (aantallen) installaties. Om de uiteindelijke eindgebruiker te bereiken, kan ook de jonge generatie, immers de toekomstige besluitvormers, worden bereikt: opleidingsprogramma's kunnen worden georganiseerd, bijvoorbeeld in scholen of universiteiten, of eventueel met behulp van moderne media zoals internet fora of podcasts. Een van de aspecten die in deze campagnes aan bod moet komen is de mogelijkheid van financiële steun, wat een extra groep van actoren kan aantrekken. Een specifieke communicatieprobleem is de split incentive : in huur woningen is er weinig stimulans voor de verhuurder om te investeren in kostenbesparende hernieuwbare energie technologieën om daarmee de verwarmings- en koelingskosten omlaag te brengen, omdat deze last wordt gedragen door de huurder. Aan de andere kant heeft de huurder heeft weinig mogelijkheid om te profiteren van eventuele stimuleringsmaatregelen gericht op investering in vaste apparatuur voor een huurwoning, omdat het risico bestaat dat de huurder voor het einde van de terugverdientijd verhuist. Dit is een probleem dat kan opgelost worden via de voorwaarden van de financieringsregeling, maar ook hier kan de communicatie door middel van voorlichtingscampagnes cruciaal blijken te zijn. Voorlichtingscampagnes kosten geld. Dit geld kan op verschillende manieren worden verzameld, maar het is de uitdaging de prijzen van de duurzame opties niet te verhogen als gevolg van een heffing op deze producten. Er kunnen belastingen op conventionele energie dragers worden toegepast, of eventueel ook op conventionele apparatuur, zoals ketels of airconditioners. Er zou ook geld beschikbaar kunnen komen uit de overheidsbegroting. Omdat het heel lastig is om het succes van een voorlichtingscampagne te bepalen zijn zaken als monitoring en controle van belang. 1.5.2 Institutionele set-up van instrument 4 (voorlichtingscampagnes) Verschillende organen kunnen geschikt zijn voor de uitvoering van de voorlichtingscampagnes: brancheorganisaties, overheden op lokale (gemeenten), regionale (provincies) of lande- 13

lijke (energie-0agentschappen) schaal. Ook niet-gouvernementele of not-for-profit organisaties zijn wellicht goed uitgerust voor deze taak. In Nederland is Milieucentraal een voorbeeld van een onafhankelijke vereniging. Het is sterk in de verstrekking van informatie aan een groot publiek, en wordt voor een groot deel ondersteund door middel van subsidies. Een onafhankelijk orgaan dat de taak uit kan voeren is een voordeel vanwege de hogere gepercipieerde betrouwbaarheid van de informatie. 1.5.3 Begeleidende maatregelen (voorlichtingscampagnes) Een van de doelstellingen van een grotere bewustwording van het publiek is het bereiken van de kritische massa voor een succesvolle opname van RES-H/C-technologieën. Voorlichtingscampagnes moeten worden beschouwd als een flankerende maatregel op zich, die de opname van opties voor hernieuwbare warmte en koud ondersteunt en faciliteert. 14

2 Kwalitatieve evaluatie van verschillende ondersteunende intrumentopties Van de in het voorgaande hoofdstuk genoemde maatregelen worden er in dit hoofdstuk twee in meer detail beoordeeld. Bij deze kwalitatieve beoordeling gaat het om algemene kenmerken van de maatregelen. De tabel hieronder geeft een aantal dimensies weer voor de selectie van de te bespreken beleidsmaatregelen. Fiscale maatregelen (= subsidies, heffingen) Niet-fiscale maatregelen (= normen, verplichtingen) Bouw sector (= woning- en utiliteitsbouw) Subsidie Aangescherpte EPN voor de Specifiek biomassa heat-only installaties nieuwbouw in flats and woningbouwvere- Training eninformatie nigingen Verplichting van RES-H in bestaande gebouwen Niet bouwsector (=industrie, tuinbouw en stadsverwarming) Subsidie Specifiek diepe geothermie en biomassa heat-only Heffing op restwarmteverwijdering Training eninformatie Uit bovenstaande matrix worden, in samenspraak met enkele deelnemers uit de eerste RES-H Policy workshop (Den Haag, september 2009), de volgende maatregelen gekozen om nader te analyseren aan de hand van de voorgedefinieerde criteria: Instrument 1: Energie Prestatie Normering (EPN) in de nieuwbouw Instrument 2a: Subsidies (duurzame warmte regeling) voor bestaande woningen Instrument 2b: Subsidies voor biomassa in warmte-krachtkoppeling (WKK) in industrie en landbouw 2.1 Inleiding De eerste maatregel die besproken wordt, Energie Prestatie Normering (EPN) in de nieuwbouw, en de tweede maatregel, subsidies, worden hieronder kort toegelicht. Voor beide instrumenten wordt beschreven in hoe ze scoren op verschillende kwalitatieve criteria. 15

Energie Prestatie Normering (EPN) in de nieuwbouw Zoals besproken in paragraaf 1.2.2 werd de Energie Prestatie Normering (EPN) geïntroduceerd in het jaar 1995. Voor de sector Huishoudens berekent de Energie Prestatie Normering de totale energieprestatie van een nieuwe woning en haar verwarming, ventilatie, koeling en verlichtingsapparatuur. De norm bestaat uit een gestandaardiseerde methode voor de berekening van een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) voor een nieuwe woning, welke het referentie-energiegebruik koppelt aan de grootte van het huis. De waarden van de constante factoren in de vergelijking die de referentiewaarde bepalen worden gekozen op een zodanige wijze dat een nieuw Nederlandse huis van een gemiddelde grootte en vorm een jaarlijkse primaire energievraag van 1000 kubieke meter aardgas-equivalent zou hebben,indien de EPC 1.0 zou zijn. De maximale EPC-waarde is langzamerhand aangescherpt: van 1,4 in 1995 tot 1,2 in 1998 naar 1,0 in 2000 en 0,8 in 2006. Een verdere aanscherping is aangekondigd in de regeringsplannen van 2007, maar deze zijn tot dusver niet goedgekeurd door het parlement. De aanscherping van 25% rond 2012 en 50% rond 2015 zou kunnen betekenen dat de EPC voor woningen uiteindelijk 0,4 wordt. Het belangrijkste kenmerk van deze regelgeving is de vrijheid om een willekeurige combinatie van maatregelen te kiezen die aan de vereiste EPC voldoet. Na de introductie van de Energie Prestatie Norm werd de invoering van de volgende maatregelen waargenomen. Thermische isolatie is verbeterd en vooral condenserende ketels met een hoger rendement voor warmwaterproductie en meer geavanceerde ventilatiesystemen zijn aangebracht in nieuwe woningen. Wanneer de EPC wordt aangescherpt, zullen RES-H opties zoals thermische zonne-installaties of warmtepompen uitgroeien tot een belangrijk alternatief voor verdere energiebesparing. De kwalitatieve beoordeling die in dit hoofdstuk wordt gedaan betreft vooral de aanscherping van de EPC naar 0.6 en 0.4. De huidige EPN voorziet ook in een mogelijkheid om een bepaald aandeel duurzame energie te verplichten. Op dit moment is deze optie niet geoperationaliseerd. Een eventueel verplicht aandeel energie uit hernieuwbare bronnen is voor nieuwbouw een reele mogelijkheid. Voor renovatie van bestaande woningen lijkt deze maatregel echter niet haalbaar. Subsidies Subsidies zijn in Nederland geïmplementeerd in de regeling Duurzame warmte, die technieken voor duurzame warmte en koude een investeringssubsidie toekent. De regeling betreft enkel de bestaande bouw en is beschikbaar tot en met het jaar 2011. Wat daarna met de regeling gebeurt is nog niet bekend. Behalve de bestaande bouw is deze regeling ook toe te passen op de nieuwbouw. Ook is toepassing mogelijk buiten de gebouwde omgeving, zoals in de industrie en in de landbouw. Indien gedeeltelijk of niet aan een criterium wordt voldaan is, indien mogelijk, aangegeven welke opties er zijn met het beleidsinstrument om wel aan het criterium te voldoen. 16

2.2 Realiseren van de doelstelling Voor het realiseren van de doelstelling is er een verschil tussen de Energie Prestatie Normering en subsidieregimes. De EPN is verplicht voor alle nieuw te bouwen woningen: de doelgroep heeft geen andere keuze dan aan de nromering te voldoen. Subsidies zoals de regelingen Duurzame warmte zijn voor het effect afhankelijk van het gedrag van de doelgroep. Dit is vaak moeilijk te voorspellen. De EPN dwingt een keuze af voor energiezuinige opties. Echter, onder de huidige en naar verwachting ook na de volgende aanscherping naar EPC 0,6 zijn duurzame maatregelen waarschijnlijk niet noodzakelijk om de norm te halen. Gezien het verleden zal eerder voor zogenaamde voorkeurstechnieken worden gekozen die meer kosteneffectief zijn, zoals een warmteterugwineenheid voor de douche, betere isolatie of toepassing van installaties met gelijkwaardigheidsverklaring. Het blijkt dat duurzame maatregelen relatief weinig voorkomen in nieuwbouw. Feitelijk wordt de toepassing van duurzame warmte opties daarom nauwelijks afgedwongen. Realisatie van de doelstelling kan meer binnen handbereik komen door (bijvoorbeeld via Bouwbesluit) de keuze te beperken en duurzame warmteopties af te dwingen 1. De Duurzame Warmte regeling lijkt redelijk succesvol 2 maar de vraag is of de duurzame warmte doelstellingen voldoende bereikt worden. Pas aan het einde van de periode waarvoor de regeling geldt (nu tot en met 2011) kan vastgesteld worden of er budget over is, of dat de regeling overtekend is. Op basis van de huidige kennis lijkt de regeling succesvol te worden. Wegens de rol van de doelgroep (in dit voorbeeld eigenaren van bestaande woningen) is het realiseren van de doelstelling onzekerder dan bij de EPN. Verder hangt deze af van natuurlijke vervangingsmomenten en de mate waarin de verkoper of installateur de klanten actief wijst op het bestaan van de subsisdie. Verdere onzekerheid over het realiseren van de doelstelling komt doordat de DW regeling tijdelijk is. Beleidsoptie Het optimale subsidiebedrag per type techniek, waarbij het beleidsinstrument het meest effectief en het meest efficiënt is (d.w.z. de grootste doelrealisatie bij minimaal free-rider effect), is een belangrijk ontwerpcriterium. Aanvullend onderzoek kan uitwijzen of huidige subsidiebedragen optimaal zijn en welke subsidiebedragen voor de toekomst optimaal zullen zijn. 2.3 Kostenefficiëntie en uitvoeringskosten 2.3.1 Stabiel en betrouwbaar investeringsklimaat Voor verplichtingen als de EPN is toetsing op kosteneffectiviteit belangrijk. Dat is gebeurd door te toetsen of de extra investeringen binnen de levensduur worden terugverdiend voor- 1 Ook in de update EPBD richtlijn van EU wordt voorgesteld een verplicht aandeel duurzaam in de energieprestatienormen op te nemen. 2 Uit informatie van SenterNovem lijkt de regeling voldoende animo te kennen, namelijk drie kwart van het budget voor de periode september 2008 t/m december 2009 is nu besteed (http://www.senternovem.nl/duurzamewarmte/subsidie-informatie/stand_van_zaken.asp) 17

dat de norm wordt aangescherpt. Aangekondigde EPC-aanscherpingen zijn nog niet op dit criterium getoetst. De EPN is historisch gezien een continu beleidsinstrument geweest sinds deze in 1995 van kracht werd. Dit instrument geeft zekerheid voor de belangrijkste investerende partijen en biedt een stabiel investeringsklimaat. Dat alle aanscherpingen ruim tevoren aangekondigd worden draagt bij aan de betrouwbaarheid van het instrument. De aanscherpingen en de omvorming tot een nieuwe EPG 3 -norm zorgt wel voor informatiekosten bij de bouwpartijen. Een eventuele verplichting van maatregelen zorgt niet voor het wegnemen van de investeringsbarrières: hierbij lopen namelijk de bouwsector en de koper het risico van al dan niet terugverdienen van de maatregelen. Subsidies verlagen wel direct de investeringsbarrières. Subsidies verminderen de investeringsbarrière en de terugverdientijd van duurzame warmte opties. Investeren vormt de belangrijkste marktbarrière die met subsidies deels maar wel direct wordt ondervangen en voor een gunstigere investeringsbeslissing zorgt. Voordeel van een investeringssubsidie is dat subsidie eenmalig is. Eenmaal ontvangen is geen sprake meer van onzekerheid over continuïteit, zoals met feed-in regimes wel het geval is. Omdat de DW regeling gaat om kleine installaties zijn de transactie(uitvoerings) kosten van een subsidieregeling relatief hoog. Omdat de subsidie slechts voor enkele jaren (t/m 2011) vaststaat blijft continuering ook een vraag voor de partijen. 2.4 Stimuleren van specifieke duurzame warmte/koude technologieën De EPN laat het aan de ontwerper over welke technieken gekozen worden om aan de EPC te voldoen. Onder het huidige regime (EPC=0.8) blijkt nauwelijks geopteerd te worden voor duurzame warmte of koude. Het is onzeker in hoeverre de meest efficiënte energietechnieken worden gestimuleerd. De keuze van bouwpartijen met betrekking tot de techniek is (investerings)kostengedreven (er wordt doorgaans niet naar cost of ownership gekeken). Doorgaans zullen dan ook de meest economische technieken worden gekozen, oftewel voorkeurstechnieken. Dit zijn veelal geen hernieuwbare opties. Via subsidies kun je heel specifiek bepaalde technieken stimuleren. Door de hoogte van de subsidie per techniek te differentiëren kan de stimulans worden afgestemd op wat nodig is voor iedere techniek. Bovendien kunnen gewenste opties door het regime een gunstigere behandeling krijgen dan ongewenste opties. 3 EPG: Energie Prestatie Gebouwen, waarin woningbouw en utiliteitsbouw gecombineerd zijn. Deze wijziging is in het kader van de huidige evaluatie niet relevant. 18

2.5 Lange termijn perspectief bij veranderende effectiviteit De EPN stimuleert een lange termijn perspectief, waarschijnlijk wordt deze aangescherpt totdat in 2020 energieneutraal wordt gebouwd (gebouwgebonden energieverbruik netto nul). Er wordt dus kennis en ervaring voor volgende stappen in de energietransitie opgebouwd. Het kan zijn dat de economisch meest rendabele technieken voor de gewenste energietransitie niet optimaal zijn (zie ook Paragraaf 3.2). De opkomst van minder economische en/of weinig toegepaste technieken (zoals warmtepompen en zonneboilers) wordt gestimuleerd door subsidies. Indirect worden ook gerelateerde efficiënte technieken gestimuleerd zoals lage temperatuurverwarming. Subsidie is tevens een goede maatregel voor opties die nog in ontwikkeling zijn. Met de huidige DW regeling worden de momenteel meest efficiënte RES-H technieken gestimuleerd die er zijn (micro wwk is hierbij een uitzondering omdat het geen hernieuwbare warmte betreft). Subsidies als de DW regeling sluiten aan op het gewenste lange termijn perspectief van energietransitie in de gebouwde omgeving (energieneutrale woningen ). De rol van elektriciteit in het verbruik van huishoudens wordt belangrijker. Deze wordt niet zozeer groter in absolute zin, maar het aandeel gasverbruik zal dalen. Dit vereist aandacht voor consequenties van de productie en levering van elektriciteit en gas. 2.6 Overstimulering (als vorm van statische efficiëntie) vermijden Zoals eerder genoemd dient het optimale subsidiebedrag te worden bepaald waarbij het verwachte free rider effect minimaal is. Belangrijk daarbij is ook dat gedurende de looptijd van subsidieregelingen de hoogte van de subsidiebedragen af en toe (kunnen) worden bijgesteld. Niet bekend is waarop de subsidiebedragen van de DW regeling zijn gebaseerd en in hoeverre deze optimaal zijn. Investeringssubsidies kennen doorgaans geen risico op over-stimulering per individu, omdat maar een deel van de kosten wordt gesubsidieerd. Voorwaarde is wel dat eisen gesteld worden aan maximaal te ontvangen subsidie, bijvoorbeeld per huishouden of per installatie. Wel dienen subsidiebedragen te worden aangepast afhankelijk van het verwachte animo en financiële aspecten van (investeringskosten etc.) van maatregelen, om het free rider effect te minimaliseren (lagere subsidiebedragen zijn mogelijk ook afdoende). (zie ook 3.2.). Aangezien het specifieke effect van de DW regeling klein is (gezien aantallen geplaatst) lijkt geen sprake van over-stimulering. 19

2.7 Transactiekosten (als vorm van statische efficiëntie) vermijden 2.7.1 Transactiekosten voor de publieke sector (informatie-, onderhandelings- en handhavingskosten) Transactiekosten voor de overheid betreffen kosten voor het uitvoeren, verbeteren en evalueren van een beleidsinstrument. Deze zijn bij een verplichting relatief klein. Behalve wetsontwerpen en aanpassingen ligt de uitvoering bij de markt. Wel moet de lokale overheid toe zien op de naleving van de EPN, wat in de praktijk nu slechts beperkt gebeurt 4. Transactiekosten voor subsidieregelingen zijn hoog, omdat de uitvoering vooral bij de overheid ligt en het gaat om relatief kleine bedragen per aanvrager. 2.7.2 Totale transactiekosten De bouwsector kent verschillende transactiekosten. Deze betreffen de administratieve last van het laten opstellen van een epc berekening en het bepalen van gewenste maatregelpakketten (informatiekosten), inspanningen voor het voldoen aan de wettelijke verplichting (onderhandelingskosten) en de administratieve last van controle op de uitvoering zelf en die door overheid (handhavingskosten). Deze transactiekosten veranderen waarschijnlijk niet noemenswaardig na volgende aanscherpingen. Deels bestaat ook synergie met de bouwvergunningverplichting. Kopers van woningen kennen nauwelijks transactiekosten van verplichtingen als de EPN. Voor de bouwsector zijn transactiekosten van subsidieregelingen relatief laag. Voor kopers zijn transactiekosten van informeren en aanvragen juist relatief hoog. 2.8 Mogelijkheden voor synergie met bestaande instrumenten ten aanzien van administratieve en organisatorische aspecten Waarschijnlijk is optimale synergie van de EPN al bereikt, doordat deze onderdeel is van het Bouwbesluit. Zie ook Paragraaf 3.5.2. Synergie van subsidieregelingen in Nederland met bestaande regelingen kan op een aantal manieren. De eerste is opgaan met de Meer met Minder aanpak, de landelijke stichting die met als belangrijkste doelgroep huishoudens het hele proces van energiebesparen kan ondersteuenen (subsidieaanvraag, installatie). Verder is afstemming op de energiebelasting of de energieinvesteringsaftrek (EIA) een optie. Meer in het algemeen kan synergie met lokaal beleid worden bekeken (bv. aanvraagprocedures afstemmen of samenvoegen). Of de synergie ook werkelijk een verbetering oplevert moet voor elke regeling gewaarborgd zijn. 4 De locale handhaving is een belangrijk onderdeel van de EPN. Zo is het volgende geval bekend uit Spanje: om aan de verplichting voor duurzame warmte te voldoen is een goedkope zonthermische installatie op het dak gezet, zonder deze aan te sluiten. 20