NVRD Rapport Mei 2018 Op weg naar de circulaire economie Strategische richtingen voor gemeenten en publieke bedrijven
Inhoudsopgave Inleiding 4 Strategische richtingen in het scenario Money Talks 5 Strategische richtingen in het scenario Niet Vanzelf 7 Strategische richtingen in het scenario 2 voor 12 8 Strategische richtingen in het scenario Doe het Zelf 9 Rode draden 11 Colofon 12 2 3
Inleiding Strategische richtingen in het scenario Money Talks Op 10 april jl. heeft een groep van ongeveer 30 NVRD-leden samen met de Stuurgroep Toekomstverkenning in een interactieve workshop nagedacht over de strategische richtingen die voortvloeien uit de vier toekomstscenario s. Ze hebben daarbij onderscheid gemaakt tussen strategische richtingen voor gemeenten, publieke bedrijven in afvalbeheer en publieke bedrijven in het beheer van de openbare ruimte. Wat als de markt de transities op het gebied van duurzaamheid ziet als kans en technologische innovaties volop worden ingezet om op een steeds efficiëntere manier afval om te zetten in economisch waardevolle stoffen en openbare ruimte te beheren? Welke strategische richtingen zijn er dan voor gemeenten en publieke bedrijven? De resultaten van deze workshop vindt u in dit verslag. Ze vormen de basis voor de visie van de NVRD op de toekomst van de branche, die eind mei wordt gepresenteerd tijdens de ALV. Voor gemeenten Uit dit scenario volgt de keuze: wat willen gemeenten met hun afvalbedrijven en afvalverbrandingsinstallaties? En welke eisen willen gemeenten stellen op het gebied van sociale inclusie (people) en milieu (planet)? de eerste gedachte dat de rol van gemeenten op het gebied van afvalbeheer en de weg naar de circulaire economie is uitgespeeld, omdat producenten eigenaar blijven van hun producten en de grondstoffen die erin verwerkt zijn en deze producten letterlijk zelf terughalen, inclusief de retourlogistiek die daarbij hoort. Gemeenten kunnen de afvalbeheertaak loslaten en de publieke bedrijven die deze taak uitvoeren, verkopen aan marktpartijen. Deze bedrijven hebben immers veel kennis en competenties opgebouwd en kunnen nu nog een aantrekkelijke overnamekandidaat zijn. Let wel: op termijn, als grote spelers deze competenties zelf in huis hebben, niet meer. Wel zal de overheid (het rijk en/of de gemeente) via een autoriteit (à la de Opta voor telecom) de norm moeten blijven bewaken als de markt het overneemt, bijvoorbeeld door te sturen op ecologische footprint van marktpartijen. Een manier om de regie te behouden zou het verlenen van concessies of aanbestedingen kunnen zijn voor retourlogistiek voor de duur van een aantal jaren, lang genoeg om investeringen te kunnen doen, en tegelijkertijd niet zo lang dat er geen incentive is voor verdere innovatie. De vraag is of de gemeente toch niet als achtervang zal blijven opdraaien voor de reststromen die voor geen enkele marktpartij interessant zijn. Voor wat betreft het beheer van de openbare ruimte is de verwachting dat dit uiteindelijk in dit scenario ook door marktspelers zal worden opgepakt (met oog op waardevermeerdering van vastgoed), maar in een veel langzamer tempo dan bij afval. Ook zal niet alle openbare ruimte interessant zijn om door de markt te worden beheerd. De gemeenten zullen in de openbare ruimte dus langer een actieve rol blijven spelen dan in afvalbeheer. Wel is het mogelijk dat publieke partijen niet meer kunnen concurreren met private partijen als er vanuit de EU of Den Haag verplicht aanbesteed moet worden. Voor publieke afvalbedrijven De publieke bedrijven in afvalbeheer zien hun taak in dit scenario steeds kleiner worden; de markt neemt het stokje over. Om voorgesorteerd te zijn op een dergelijk scenario, doen publieke afvalbedrijven er goed aan nu al de vinger aan de pols te houden en aansluiting te zoeken bij de markt. Als ze straks weten hoe marktpartijen werken en daarop kunnen aanhaken, kunnen ze een aantrekkelijke overnamepartner vormen, waardoor de kennis en (een deel van de) werkgelegenheid behouden kan blijven. In feite zijn er twee opties: ofwel zelf hard aan de slag om een concurrerende marktpartij te worden, ofwel je als overheidsorganisatie specialiseren op de gebieden waar de markt faalt. Voor een hybride organisatievorm is in dit scenario geen ruimte. 4 5
Een andere strategische richting in dit scenario is het verstevigen van de relatie met de burger. De burger, oftewel de consument, vormt een belangrijke schakel in de circulaire economie. Zijn gedrag (in dit geval het retourneren van producten aan de producent) kan de cirkel maken of breken. De publieke bedrijven bevinden zich met hun dienstverlening letterlijk tussen deze burgers. Een strategie in de richting van customer intimacy is dan ook in elk scenario aan te bevelen; ook in een scenario waar de markt taken overneemt en daarbij veel baat kan hebben bij partners die al nauwe banden met burgers hebben. Strategische richtingen in het scenario Niet Vanzelf Wat als automatisering er in alle sectoren toe leidt dat veel werk richting 2050 niet meer door mensen wordt gedaan en de werkloosheid tot een historisch maximum stijgt, waardoor de overheid er een belangrijke opgave voor inclusie bij krijgt? Welke strategische richtingen zijn er dan voor gemeenten en publieke bedrijven? Publieke afvalbedrijven kunnen ook zelf op zoek naar nieuwe taken, als ze aan zien komen dat afvalbeheer richting de markt verschuift. Zo zou het verkennen van de mogelijkheden in het beheer van de openbare ruimte een bewuste strategische keuze kunnen zijn. Bij sommige publieke afvalbedrijven is deze uitbreiding of verschuiving van taken nu al aan de orde. Voor publieke bedrijven in het beheer openbare ruimte Zoals gezegd zal het bij het beheer van de openbare ruimte naar verwachting langer duren voordat marktpartijen dit overnemen van de overheid; het verdienmodel is hier minder voor de hand liggend dan bij schaarser wordende grondstoffen. Zelfs als delen van de publieke ruimte onderdeel worden van commerciële vastgoedprojecten Voor gemeenten In dit scenario hebben de gemeenten een aantal zware opgaven, waar de markt ze niet bij ondersteunt: de energietransitie, de overgang naar een circulaire economie, stijgende werkloosheid en afnemende sociale inclusie. Aan de ene kant zal de overheid (het rijk en gemeenten) bedrijven moeten blijven uitdagen en/of dwingen om hun verantwoordelijkheid voor mens en milieu te nemen. Dat begint met zelf het goede voorbeeld te geven en betekenis, meerwaarde en zingeving als kernwaarden te omarmen en te staan voor mens en milieu, als tegenhanger tegen het winstdenken van de markt. Bijvoorbeeld door het hanteren van true pricing 1 of het maken van maatschappelijke kosten-baten analyses (MKBA s), bijvoorbeeld in de eigen inkoop en aanbesteding. Dat geldt voor producten (ecodesign, duurzaam geproduceerd?) maar ook voor bedrijfsprocessen (mens of machine?). (winkelcentra, bedrijventerreinen), blijven er naar verwachting nog lange tijd grote delen over waar de gemeente verantwoordelijk voor blijft. Ook hier geldt dat deze taak dichtbij de burger plaatsvindt; de publieke bedrijven zouden deze positie dichtbij de burger kunnen uitbouwen. Samen met de kennis en competenties die ze op dit gebied hebben, maakt ze dat aantrekkelijk als overnamekandidaat voor een marktpartij. Ook hier is er de keuze om niet als apart bedrijf maar als gemeentelijke dienst verder te gaan. Aan de andere kant zullen gemeenten zelf een breder takenpakket krijgen. Zo zal innovatie in recycling, reparatie en hergebruik in dit scenario vooral een publieke aangelegenheid zijn, waarvoor de gemeenten onderling nauw zullen moeten samenwerken om de schaalvergroting te realiseren die nodig is om kostbare nieuwe technologieën op een rendabele manier te kunnen toepassen. Elke regio zal daarbij een eigen focus krijgen, die past bij de regionale economie. Het doel is uiteindelijk om de (volgens de smalle economische definitie) onrendabele afvalstromen bruikbaar te maken als grondstoffen, zodat de makt ze alsnog over kan nemen. Voor publieke afvalbedrijven De publieke afvalbedrijven zijn voor de gemeenten in dit scenario van essentieel belang om regie te voeren op en invulling te geven aan de opgaven voor de circulaire economie, verduurzaming en sociale inclusie. Ze kunnen zich hier positioneren als verschaffer van werkgelegenheid, als leverancier restafval voor verwarmingsnetten en hebben door hun regelmatige aanwezigheid in de wijk een buurtfunctie die sociale inclusie kan monitoren. Dit laatste kan een goede reden zijn voor bedrijven om de dienstverlening te verbreden richting het beheer van de openbare ruimte. Daarnaast zijn de publieke afvalbedrijven een proeftuin voor nieuwe technologieën waarmee het recyclen, repareren en hergebruiken van afvalstromen rendabel kan worden gemaakt, wat de doelen voor de circulaire economie dichterbij brengt. Tot slot kan er een belangrijke rol worden gespeeld in het stimuleren van gedragsverandering bij de burger; duurzaam consumeren en afval als grondstof beschouwen, de basis van de circulaire economie, vraagt om bewustwording en ander gedrag. 1 True Price is een sociale onderneming die een methode heeft ontwikkeld om de échte kostprijs van producten te 6 berekenen. Het is de een methode die economische-, milieu- en sociale effecten van producten in kaart brengt. 7
Voor publieke bedrijven in het beheer openbare ruimte Ook de taken voor bedrijven die de openbare ruimte beheren nemen in dit scenario toe. Sociale inclusie staat bij private partijen onder druk en door stijgende werkloosheid dreigen groepen mensen buiten de maatschappij te vallen; leefbaarheid en veiligheid van de openbare ruimte kunnen dan in het geding komen. Voor publieke afvalbedrijven De publieke afvalbedrijven kunnen zich in dit scenario inzetten om een groot deel van de opgaven bij de gemeenten als takenpakket te krijgen. Dat betekent dat ze daar capaciteit (mensen, middelen, kennis) voor moeten opbouwen. Zij hebben de relatie met de burger al, kennen de wereld van recycling en beheersen de logistieke processen waarmee grondstoffen worden ingezameld. Door de urgentie komen er vanuit de overheid ook Publieke bedrijven die zich toch al voor onderhoud in de openbare ruimte begeven, kunnen hun rol uitbreiden naar die van buurtconciërge. Dat betekent een verbreding van taken op het gebied van onderhoud en beheer naar dienstverlening in het sociale domein. Bij het hanteren van true pricing of de MKBA zullen de publieke partijen marktaandeel winnen. Strategische richtingen in het scenario 2 voor 12 Wat als we de komende decennia hard worden geconfronteerd met de gevolgen van klimaatverandering, schaarste aan grondstoffen en verlies aan biodiversiteit, waardoor de overheid het roer radicaal omgooit en drastische maatregelen doorvoert? Welke strategische richtingen zijn er dan voor gemeenten en publieke bedrijven? genoeg middelen vrij om vol in actie te komen en op te schalen waar nodig; als launching customer investeren in technologische innovatie (zelf of in partnerschap met marktpartijen) is dan ook financieel geen probleem. Hun toegang tot goedkoop kapitaal maakt dat mogelijk. Voor publieke bedrijven in het beheer openbare ruimte Zoals bij de strategische richtingen voor de gemeenten al aangegeven, wordt er in dit scenario een flink beslag gelegd op de openbare ruimte. Waterberging bij stortbuien, PV-installaties voor duurzame energie en behoud van biodiversiteit zijn slechts een paar functies waar de openbare ruimte in moet voorzien. De publieke bedrijven die de openbare ruimte beheren zullen zich richting deze taken moeten ontwikkelen en daarin de samenwerking moeten zoeken met de maatschappij (instellingen, bedrijven en burgers). Immers, de openbare ruimte is van iedereen. Voor deze nieuwe taken zijn nieuwe profielen (zoals stadsbioloog) en kennis (bijvoorbeeld van de opvang van fijnstof door beplanting) nodig. Voor gemeenten In dit scenario hebben we te maken met een zeer daadkrachtige overheid; sommige maatregelen (zoals wetgeving voor statiegeld op verpakkingen en CO2-beprijzing) liggen bij het rijk of de EU, andere worden aan gemeenten overgelaten. Naast het realiseren van de opgaven zal er ook een taak ontstaan bij de handhaving van allerlei nieuwe wet- en regelgeving voor een correct, duurzaam gebruik van de openbare ruimte. Deze taak zouden de publieke bedrijven voor de gemeenten (of de regio) kunnen uitvoeren. Het tempo van de realisatie van de circulair economie gaat omhoog, dus gemeenten zullen hogere normen vaststellen voor de inzameling en recycling van grondstoffen, voor zover deze niet door producenten zelf (verplicht) worden teruggehaald. Ook het bedrijfsafval komt onder de zorgplicht van de gemeenten te vallen. Hiervoor is betrokkenheid en actie van bedrijven en burgers nodig, dus gemeenten zullen met communicatie, voorlichting, verleiding en handhaving de urgentie en daardoor betrokkenheid snel moeten vergroten. Ook zullen gemeenten moeten samenwerken met de markt (via PPS-constructies) om als launching customer veelbelovende innovaties in recycling en beheer van openbare ruimte te implementeren. Door de toenemende effecten van klimaatverandering zullen gemeenten ook plannen moeten ontwikkelen voor wateropvang, hittestress, behoud van biodiversiteit en een versnelde energietransitie, eventueel in samenwerking met provincie en/of buurgemeenten. Dit legt een flink beslag op de openbare ruimte. Afvalverbrandingsinstallaties worden omgevormd naar kernen van duurzame warmte voor warmtenetten. Strategische richtingen in het scenario Doe het Zelf Wat als de maatschappij zich bewust is van de waarde van afval en van de kwaliteit van de directe leefomgeving en technologie nieuwe systemen en structuren mogelijk maakt waarmee netwerken van burgers en bedrijven dominant worden bij de transitie naar een circulaire economie? Welke strategische richtingen zijn er dan voor gemeenten en publieke bedrijven? Voor gemeenten In een scenario waarin de burgers de maatschappij zelf het initiatief neemt tot het realiseren van een circulaire economie, zal de gemeente vooral een faciliterende rol moeten aannemen. Wat burgers zelf kunnen, wordt door hen gedaan; de wijken waar dit niet gebeurt, zullen door de gemeente beheerd blijven worden. De gemeente kan in dit Gezien de grootte en de urgentie van de opgaven in dit scenario, is samenwerking met andere (buur)gemeenten essentieel. Samen kun je meer investeren in innovatieve technologieën voor recycling en benut je de voordelen van een groter volume aan afval. Ook kun je de vele taken die op de gemeenten af komen verdelen, waardoor elke gemeente kan doen waar ze het beste in is. De grotere gemeenten zullen hierbij een regiefunctie vervullen. scenario ook een rol spelen in het delen van best practices van burgers, om zo burgers en bedrijven te verbinden en het volume van de maatschappelijke initiatieven te vergroten. De gemeente kan hierin een rol spelen als digitaal platform waar ideeën, vraag en aanbod samenkomen. Bij uitbesteding en concessieverlening zal er meer ruimte zijn voor inspraak van de burger, zowel vooraf als tussendoor. Ook kan de gemeente namens de burgers optreden als verkoper van bepaalde voor de markt interessante grondstofstromen, in grote volumes. 8 9
Daarnaast kunnen de gemeenten een rol in handhaving krijgen; als burgers het heft in eigen hand nemen voor wat betreft afvalbeheer, recycling en hergebruik moet dat wel binnen de grenzen van de wet gebeuren. Ook blijft de achtervang-functie altijd bestaan; daar waar burgers niet zelf aan de slag gaan met de circulaire economie, zal de gemeente via de publieke bedrijven haar zorgplicht blijven vervullen. Rode draden Uit de strategische richtingen die de NVRD-leden in de verschillende scenario s zouden kunnen volgen, kunnen drie robuuste richtingen worden geformuleerd. Voor publieke afvalbedrijven De publieke afvalbedrijven zullen in dit scenario met hun producten, kennis en dienstverlening met de burger meebewegen in zijn initiatieven. Ze kunnen uit eigen ervaring advies geven hoe een initiatief slimmer kan en initiatieven ondersteunen met mankracht, technologie en machines. Bovendien zullen ze open moeten staan voor vraaggericht werken; burgers geven in dit scenario zelf aan hoe ze ondersteund willen worden ( afvalinzameling on demand ). De afvalbedrijven worden daarmee als het ware de Uber van de afvalinzameling. En omdat ze als geen ander het overzicht hebben op wat er elders in de gemeente gebeurt, kunnen ze de beste initiatieven en circulaire oplossingen verspreiden en burgers met elkaar verbinden. Daarmee wordt de benodigde schaalgrootte gecreëerd. De hierboven genoemde rol van de gemeente als digitaal platform kan door de publieke bedrijven worden gerealiseerd. Door deze verbindende rol begeven de publieke afvalbedrijven zich hiermee buiten hun oorspronkelijke afvaldomein richting het sociale domein. 1. Staan voor mens en milieu In de toekomst zal het vooral gaan om het verdedigen van het publieke belang. Het gaat niet alleen om het afvalbeheer en het netjes houden van de straat, maar het gaat vooral om het invullen van publieke waarden als een schoon milieu en zinvol werk. Dat zijn de waarden die, in welk scenario dan ook, minder snel door marktpartijen zullen worden ingevuld met dezelfde publieke uitkomst. Deze publieke waarden komen terug op de vele plekken waar NVRD-leden actief zijn: in het sociale domein, in de infrastructuur, in het afvalbeheer en in de recycling. 2. Lokaal de regie nemen richting een duurzame circulaire toekomst Het is een feit dat steeds meer private partijen bezig zijn met onze taken; wij zullen als gemeenten en publieke bedrijven bereid moeten zijn taken los te laten als private partijen deze beter kunnen uitvoeren, al zullen we het estafettestokje nooit laten vallen. Het gaat uiteindelijk niet om de specifieke taak, maar om de lat; als NVRD moet je de lat definiëren en daarna pas bedenken wie dat niveau op de voor de maatschappij beste manier kan bereiken. Wij moeten als sector In dit scenario zou een organisatievorm als coöperatieve vereniging met burgers als leden beter passen dan een NV met aandeelhouders. Voor publieke bedrijven in het beheer openbare ruimte De openbare ruimte wordt in dit scenario door de maatschappij gezien als verlengstuk van de eigen plek. Dat begint met snippergroen, maar leidt ook tot het opkopen van openbare ruimte door VvE s, en het gebruik van openbare ruimte door maatschappelijke organisaties zoals sportverenigingen en recreatievoorzieningen. Dat zal in sommige buurten meer het geval zijn dan in andere. Ook van de publieke bedrijven in het beheer van deze openbare ruimte wordt dus gevraagd dat ze meebewegen in deze ontwikkeling en waar nodig burgers faciliteren en tegelijkertijd de regels voor hygiëne, leefbaarheid en veiligheid handhaven. Ook zullen deze bedrijven de achtervang-functie behouden voor gebieden waar het maatschappelijk initiatief niet van de grond komt. dus doorlopend een goede afweging blijven maken tussen sociale, economische en ecologische impact. En dat is veel meer dan een smalle economische business case. Het grote verschil tussen de activiteiten op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer en beheer van de publieke ruimte is dat afval in de toekomst meer waard wordt en dus aantrekkelijk wordt voor marktpartijen om op te komen halen bij inwoners. Het beheer van de openbare ruimte, daarentegen, zal geen geld gaan opleveren en een kostenpost blijven, die collectief moet worden gedragen. Daar zullen publieke spelers dus langer een taak blijven houden. 3. Samen burgergericht vernieuwen De ambitie om in 2050 écht circulair te zijn is zo groot; dat kan niemand alleen. Creatieve burgerinitiatieven van voortrekkers in de maatschappij kunnen ons de weg wijzen. De publieke sector kan dit vervolgens ondersteunen, groot maken en verder verspreiden. Het bedrijfsleven krijgt en neemt een steeds grotere rol, en dat is ook nodig om snel en grootschalig de omslag naar een circulaire economie te kunnen waarmaken. Geen enkele partij kan de omschakeling alleen voor elkaar krijgen; voor zoveel technische en sociale vernieuwing moet je samenwerken; met burgers en met marktpartijen, over grenzen van ketens heen, en zelfs over de klassieke indelingen binnen overheden heen. De sector moet haar unieke positie midden in de samenleving en dichtbij de inwoners benutten en uitbouwen. 10 11
Colofon Opdracht Strategische richtingen, ten behoeve van visietraject NVRD Periode april-mei 2018 Opdrachtgever Uitvoering NVRD, Olaf Prinsen en Bas Peeters Paul de Ruijter Jolanda van Heijningen De Ruijter Strategie B.V. Nachtwachtlaan 20, 1058 EA Amsterdam Tel. (020) 625 02 14 www.deruijter.net 12 13
NVRD Rapport Mei, 2018 www.nvrd.nl