vrom020721 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 2 juli 2002 Bijgaand bied ik u mede namens mijn ambtgenoten van Verkeer en Waterstaat, van Financiën en van Economische Zaken het rapport aan van een studie door het CE inzake de brandstofmix voor het wegverkeer. Deze studie vormt een actualisering van een eerdere studie uit 1997. De actualisering is uitgevoerd mede naar aanleiding van de motie van het lid Remak (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 26 820, nr. 34). In die motie werd de regering verzocht een nieuwe optimale brandstofmix vast te stellen, overwegende dat sinds 1997 de technologische ontwikkelingen inzake de beperking van de vervuilende emissies elkaar snel opvolgen. Daarnaast is sindsdien meer inzicht verkregen in de omvang en de effecten van de verschillende emissies. Tenslotte was er de behoefte om naast een vergelijking van benzine, diesel en gas ook enkele andere mogelijke technische maatregelen aan voertuigen in de analyse te betrekken. De optimale mix uit 1997 De in 1997 vastgestelde en in het NMP 3 verwoorde optimale brandstofmix kwam erop neer dat het gebruik van voertuigen met dieselmotoren in de stedelijke omgeving vanuit gezondheidsoverwegingen diende te worden beperkt. Voor lichte voertuigen (personenauto s en bestelwagens) werd als alternatief benzine aanbevolen, en in mindere mate LPG. Voor zware voertuigen die veel in de stedelijke omgeving opereren, zoals bussen, distributietrucks en vuilniswagens, werden LPG of aardgas als alternatief aangemerkt. Buiten de stedelijke omgeving, waar de gezondheidsbezwaren van de uitlaatgassen van de dieselmotor minder zwaar wegen, gaven de lagere CO2-emissies van de dieselmotor de doorslag. Voor categorieën voertuigen die in overwegende mate buiten de stedelijke omgeving worden gebruikt was diesel daarom een aanvaardbare brandstof. Om deze kwalitatieve conclusies te operationaliseren was in het NMP 3 een streefbeeld opgenomen van het aandeel van de drie belangrijkste brandstoffen bij verschillende categorieën voertuigen in het wagenpark van 2010. Bij brief van 5 februari 1999 van de minister van Economische Zaken aan de Kamer werd de Kamer geïnformeerd over de nadere uitwerking van de brandstofmix-doelstellingen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 25 887 nr. 17). De ontwikkelingen in de feitelijke brandstofmix sinds 1997 Vanaf 1997 zijn instrumenten ontwikkeld waarmee beoogd werd de feitelijke brandstofmix in de richting van het streefbeeld te doen bewegen. Voor de personenauto is met een verhoging van de BPM voor dieselauto s het omslagpunt, waarbij het voordeliger wordt op diesel te rijden dan op benzine, weer op een niveau gebracht waarbij diesel voor de kleinere rijder, die in het algemeen een groter aandeel van zijn/haar kilometrage in de stedelijke omgeving aflegt, minder aantrekkelijk wordt. De brandstoftoeslag op de MRB voor de technisch meest geavanceerde (G3) LPG-auto s werd verlaagd om het marktaandeel van LPG weer op een niveau te brengen waarop het voortbestaan van de bedrijven die zich bezighouden met de ontwikkeling van de technologie niet langer werd bedreigd. Daarmee bleef deze technologie ook beschikbaar voor de toepassing van LPG en aardgas bij de zwaardere voertuigen, waar om technische en economische redenen, benzine geen alternatief voor diesel vormt. Deze beide maatregelen hebben ertoe geleid dat zowel de 1
stijgende trend in het aandeel diesel als de dalende trend in het aandeel LPG bij personenauto s tot staan is gebracht. Voor de toepassing van LPG of aardgas bestond aanvankelijk een behoorlijke belangstelling bij de OV-bedrijven, uitmondend in een intentieverklaring tot het aangaan van een convenant waarin bedrijven en overheid zich committeerden tot een groeiend aandeel gasvormige brandstoffen in de bussen van het openbaar vervoer. Ook is toentertijd de accijns op LPG verlaagd voor zover deze wordt aangewend voor de aandrijving van autobussen in het openbaar vervoer en tegelijkertijd is de motorrijtuigenbelasting voor deze autobussen op nihil gesteld voor zover deze worden aangedreven door LPG of aardgas. Tijdens de periode waarin het conceptconvenant als technisch voorschrift bij de Europese Unie ter beoordeling lag bleken er tal van onverwachte technische problemen met de op dat moment al in gebruik zijnde gasbussen. Bovendien bleken de exploitatiekosten van die bussen aanmerkelijk hoger dan eerder was verondersteld. Het brandstofverbruik en de onderhoudskosten vielen tegen en de gasbussen waren storingsgevoeliger dan vergelijkbare dieselbussen. Tenslotte gaven praktijkproeven met een nieuw type roetfilter, een techniek om tot schonere uitlaatgassen bij dieselmotoren te komen, aanleiding tot optimisme over de mogelijkheden tot grootschalige toepassing daarvan. Dit leidde ertoe dat de OV-bedrijven, bij monde van hun brancheorganisatie Mobis, te kennen gaven naast of in plaats van LPG of aardgas ook dieselmotoren met roetfilters te willen toepassen. Bij de distributietrucks deed zich een vergelijkbare ontwikkeling voor. Na een aanvankelijk enthousiasme bij Transport en Logistiek Nederland, gebaseerd op proeven met LPG-voertuigen bij enkele van hun leden, bleek dat het rijden op LPG structureel duurder zou zijn dan het rijden op diesel, ondanks de lage accijns op LPG en mogelijkheden in de sfeer van de investeringsaftrek voor de gasmotor. Een nog verdergaande financiële of fiscale begunstiging door de overheid leek binnen de door de Europese Commissie gestelde regels voor milieusteun aan bedrijven niet goed mogelijk. Hoewel een definitief uitsluitsel daarover nog niet is verkregen zullen deze regels overigens naar verwachting ook voor de stimulering van roetfilters op vrachtwagens een knelpunt vormen. Het steunkader voorziet namelijk in een beperking van de overheidsbijdrage in de investering tot 30 of 40%. Of veel ondernemers de andere 60 of 70% voor eigen rekening willen nemen is twijfelachtig. Daarnaast is er het probleem dat roetfilters die voor een bepaald type motor en bepaalde gebruiksomstandigheden zijn ontworpen en gedimensioneerd, onder andere gebruiksomstandigheden niet altijd bevredigend zullen functioneren. Dat kan ertoe leiden dat er aan het filter maar ook de motor schade optreedt. Het draagvlak onder de gebruikers is afhankelijk van een betrouwbare werking van het filter en behoud van de bedrijfszekerheid van het voertuig, maar zeker ook van de vraag welke deel van de kosten van de installatie van het filter voor eigen rekening komt. Als additioneel motief voor het treffen van vrijwillige maatregelen om de introductie van schonere technieken als gasmotoren en roetfilters te bevorderen is daarom in het NMP 4 aangekondigd dat samen met gemeenten en andere partijen de inrichting zal worden voorbereid van milieuzones in de steden, waarbinnen nog slechts met voertuigen mag worden gereden die aan bepaalde strenge milieuvoorwaarden voldoen. Een eerste verkenning hiervan wordt in de loop van 2002 afgerond. Over de voortgang van deze NMP-actie wordt de Kamer te gelegener tijd afzonderlijk geïnformeerd. Per saldo moet worden geconcludeerd dat het perspectief op de grootschalige toepassing van LPG in de markt van de bussen, inzamel- 2
voertuigen en distributietrucks zodanig is verminderd, dat de in het NMP 3 vermelde streefcijfers geen realiteitswaarde meer hebben. Tegelijkertijd is er een opleving van de belangstelling voor aardgas als motorbrandstof voor zware vrachtwagens zichtbaar. Een van de redenen hiervoor is dat het gebruik van aardgas vanwege de lagere kale brandstofprijs op dit moment economisch gezien aantrekkelijker is dan het gebruik van LPG. De ontwikkelingen in de motortechnologie sinds 1997 Na de presentatie van de optimale brandstofmix in 1997 hebben zich op het terrein van de normstelling en de daarmee verband houdende technologie positieve ontwikkelingen voorgedaan. Deze worden hieronder kort beschreven. Personen- en bestelauto s Onder Nederlands voorzitterschap heeft de EU in 1998 besloten tot strengere eisen voor personen- en bestelauto s vanaf het jaar 2000 met een nog ambitieuzere aanscherping in 2005. Over een nog verdere aanscherping (na 2005) is in de EU-richtlijn onder meer vermeld dat de Commissie daartoe na 31 december 1999 voorstellen in zal dienen, rekening houdend met de beschikbaarheid van passende technologie. In het NMP 4 is aangegeven dat de inzet van Nederland in dit proces zal zijn om via normstelling de emissieprestaties van dieselmotoren zodanig te verbeteren dat deze de emissieprestaties van benzinemotoren benaderen. Van belang daarbij is dat de testcyclus meer in overeenstemming wordt gebracht met de praktijk op de weg. Thans is het zo dat auto s die het goed doen in de officiële testcyclus het lang niet altijd even goed doen onder meer reële en dynamische rijomstandigheden. Dit geldt voor zowel benzine-, LPG- als dieselauto s. Schonere vrachtwagenmotoren In 1999 werd overeenstemming bereikt over een aanscherping van de eisen voor de uitstoot van vrachtwagenmotoren. Hier was sprake van drie fasen: 2000 (euro 3), 2005 (euro 4) en 2008 (euro 5). De eisen voor euro 5 zijn zo streng dat de vrachtwagendieselmotor die daaraan voldoet nauwelijks meer onderdoet voor de huidige heavy duty LPGen aardgasmotor. Uiteraard kunnen ook gasmotoren nog verder worden verbeterd, zodat er ook op langere termijn nog een voordeel kan blijven bestaan. In absolute termen zal het voordeel echter sterk afnemen. Het zal dan van de (hogere) kosten van die toekomstige diesel en gasmotoren afhangen welke de maatschappelijke voorkeur verdienen. Scherpere eisen aan de brandstofkwaliteit Eveneens in 1998 werd een richtlijn vastgesteld met strenge voorschriften voor de voor het milieu van belang zijnde parameters van benzine en dieselolie, zoals het zwavelgehalte. Op dit moment wordt in de EU onderhandeld over een verdere aanscherping van de eis aan het zwavelgehalte in de periode na 2005. Naar verwachting zullen dan zwavelvrije (met een zwavelgehalte van minder dan 10 ppm) benzine en diesel op de markt komen. Nieuwe nota voertuigtechniek, brandstoffen en emissies Bovenstaande ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat een flink deel van de beleidsvoornemens uit de nota voertuigtechniek en brandstoffen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995 1996, 24 884, nr. 2) inmiddels gerealiseerd is. Daarom zal de regering in 2003 een nieuwe nota voertuigtechniek, brandstoffen en emissies uitbrengen, waarin behalve een geactualiseerde beleidsagenda voor de periode tot ca. 2010, gericht op het 3
realiseren van de mede door de EU-richtlijn opgelegde nationale emissieplafonds (NEC), ook de voor de langere termijn na te streven ontwikkeling van de milieuprestaties van het verkeer zal worden gepresenteerd. De nu voorliggende nieuwe studie door CE De opzet van de nieuwe studie van CE is in beginsel dezelfde als in 1997. Voor verschillende categorieën voertuigen worden telkens de milieueffecten bij de verschillende brandstoffen via schaduwprijzen financieel gewaardeerd, opgeteld en vervolgens vergeleken met de economische kosten van aanschaf, onderhoud en brandstofverbruik. Externe veiligheid Opgemerkt moet worden dat CE de mogelijke verschillen tussen de drie brandstoffen op het aspect van de externe veiligheid zowel in 1997 als in 2001 niet in de berekeningen heeft betrokken. De sindsdien versterkte aandacht voor het onderwerp externe veiligheid heeft er onder meer toe geleid dat naar de maatschappelijke kosten en baten van het gebruik van LPG een integrale ketenstudie wordt uitgevoerd. Over de beleidsconclusies van deze studie zal in 2003 aan de Tweede Kamer worden gerapporteerd. Dat betekent dat ten aanzien van met name LPG op basis van het CE rapport slechts voorlopige conclusies kunnen worden getrokken. De uitkomsten De uitkomsten voor de thans nieuw verkochte auto s verschillen niet wezenlijk met de uitkomsten van 1997. LPG (en aardgas) scoren zowel bij zware als lichte voertuigen op de samenstelling van de uitlaatgassen het best, maar zijn relatief duur. Duur wil in dit verband zeggen dat de fiscus de brandstof en het voertuig moet ontzien om het rijden op LPG of aardgas ook voor de gebruiker economisch aantrekkelijk te maken. Aardgas is hierbij blijkens de studie van CE uit economisch oogpunt wat aantrekkelijker dan LPG. Diesel scoort in vergelijking met benzine bij de personen- en bestelauto goed op CO2, maar slechter op NOx en (roet)deeltjes. Het saldo hiervan is bij de euro 3 dieselmotor (eisen 2000) nog duidelijk in het nadeel van diesel. Bij de euro 4 dieselauto (eisen 2005) wordt het milieunadeel t.o.v. benzine wat kleiner, met name buiten de stedelijke omgeving, waar de gezondheidseffecten van NOx en (roet)deeltjes minder zwaar wegen en er daarvoor dus lagere schaduwprijzen gelden. Pas na een nog verdergaande aanscherping van de eisen (naar verwachting niet eerder dan omstreeks 2010) zou voor nieuwe personen- en bestelauto s een relatieve gelijkwaardigheid van benzine en diesel kunnen ontstaan. LPG zal na 2010 nog wel enige uitlaatgasvoordelen kunnen bieden, maar tegen relatief hoge maatschappelijke kosten in de zin van gemiste belastinginkomsten. Aardgas biedt in vergelijking met LPG met name voor vrachtwagens en bussen de voordelen van een nog wat lagere CO2-uitstoot en een lagere kale brandstofprijs. Of die voordelen op de langere termijn voldoende zullen zijn om de hogere kosten van de uitrusting van voertuigen op aardgas te rechtvaardigen is onzeker. Het roetfilter, dat door CE nu ook als optie is onderzocht, blijkt bij de zware voertuigen qua kosteneffectiviteit beter te scoren dan de gasmotor. Daarbij zij aangetekend dat met een roetfilter de emissie van NOx niet wezenlijk wordt beïnvloed. 4
Huidige belastingdruk versus de huidige milieudruk Het is mogelijk om de belastingdruk van de verschillende categorieën vervoermiddelen (benzine, diesel en LPG) te vergelijken met de milieudruk. In de onderstaande grafiek staan de verschillen in belastingdruk (in ct./km) aangegeven voor een nieuwe middenklasse personenauto van 1200 kg met een verbruik van 6,1 liter diesel/100 km en 10,6 liter LPG/100 km, voor een jaarkilometrage 30.000 (een redelijk gemiddeld jaarkilometrage voor de dieselpersonenauto), in vergelijking met een soortgelijke benzineauto met een verbruik van 8,5 liter/100 km. De BPM is hierbij lineair afgeschreven in 8 jaar. Belastingdruk 10 9 BPM 8 Eurocent per km 7 6 5 4 3 Motorrijtuigenbelasting incl. brandstoftoeslag 2 1 Brandstofaccijnzen incl. BTW daarover 0 Benzine Diesel voor 1 mei 2000 Diesel na 1 mei 2000 LPG G3 na 1 mei 2000 5
Milieudruk 2,5 2 Als gevolg van overige stoffen Eurocent per km 1,5 1 Als gevolg van CO2 0,5 0 Benzine Diesel LPG G3 Ter vergelijking de verschillen in milieudruk voor de huidige nieuwe (euro 3) middenklasse auto. De emissiegegevens komen van TNO, de financiële waardering daarvan is overgenomen uit het rapport van CE. Uit de vergelijking kan worden afgeleid dat ook vanuit een oogpunt van milieudruk de relatieve behandeling van diesel dus zeker niet nadelig is, ook niet na de verhoging van de BPM na 1 mei 2000. De totale fiscale druk op de gemiddelde dieselauto is immers nog steeds lager dan op de vergelijkbare benzineauto, terwijl de milieudruk van die benzineauto lager is. Conclusies voor het beleid Onder voorbehoud van de uitkomsten van de eerder genoemde integrale ketenstudie naar de maatschappelijke kosten en baten van het gebruik van LPG trekken mijn collega s en ik uit het voorgaande de volgende conclusies: Het in het NMP 3 verwoorde beleid inzake de beperking van het gebruik van dieselauto s in de stedelijke omgeving wordt ook voor de huidige euro 3 dieselauto nog steeds gedragen door geldige argumenten. Ook met de per 1 mei 2000 ingevoerde verhoging van de BPM wordt de gemiddelde dieselauto, mede gelet op zijn milieunadeel, fiscaal minder zwaar belast in vergelijking met de benzineauto. Het kwantitatieve streefbeeld voor de brandstofmix in 2010 van het NMP 3 heeft geen realiteitswaarde meer en dient derhalve te worden losgelaten. Voor LPG wordt in afwachting van de uitkomsten van de ketenstudie inzake de maatschappelijke kosten en baten geen wijziging van het beleid voorgesteld. Voor de zware voertuigen is het roetfilter een wat minder effectief maar meer kosteneffectief alternatief voor het rijden op gas. Het filter kan bovendien op meer draagvlak onder de gebruikers rekenen. In afwachting van de uitkomsten van de ketenstudie naar LPG blijven de bestaande maatregelen ter stimulering van aardgas en LPG van kracht. De 6
toepassing van zowel gas als roetfilters kan baat hebben bij de introductie van milieuzones in de steden, waarbinnen alleen nog relatief milieuvriendelijke voertuigen mogen worden gebruikt. Op langere termijn, na 2010, zullen naar verwachting de via schaduwprijzen gesommeerde milieueffecten (exclusief externe veiligheid en geluid) van nieuwe voertuigen op benzine, diesel en gas elkaar niet veel meer ontlopen. Voorwaarde daarvoor is wel dat met name de eisen aan de uitstoot van dieselmotoren van personen- en bestelauto s nog wezenlijk worden aangescherpt, conform de in NMP 4 verwoorde intentie. In 2003 zal een nieuwe nota voertuigtechniek, brandstoffen en emissies worden uitgebracht. Hoogachtend, De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J. P. Pronk Bijlage niet elektronisch beschikbaar 7