ONDERZOEKSOPZET REKENKAMERONDERZOEK GEMEENTELIJKE HANDHAVINGSBELEID
1. IN- EN AANLEIDING Aanleiding tot het thema gemeentelijk handhavingsbeleid zijn de lokale en landelijke ambities om de handhaving van wet- en regelgeving op een hoger plan te brengen en voor wat betreft het onderdeel fysieke ruimte - concreet het door de raad vastgestelde Handhavingsplan Fysieke Ruimte 2005-2006. Doelstellingen bij de landelijke ambities zijn een meer programmatische en transparante aanpak, het kenbaar maken van de uitvoering en een jaarlijkse verantwoording aan de gemeenteraad. Doel van het Handhavingsplan Fysieke Ruimte is het vergroten van de kwantiteit, de kwaliteit en de samenhang van de handhaving in de fysieke ruimte. Belang van het onderzoek is de landelijke en lokale aandacht voor handhaving van wet en regelgeving met name na ingrijpende incidenten als de vuurwerkramp in Enschede, de cafébrand in Volendam en de brand in het cellencomplex op Schiphol. Deze ingrijpende gebeurtenissen hebben veelal geleid tot een inhaalslag op het gebied van de vergunningverlening en handhaving van (brand)- veiligheid van voor publiek toegankelijke ruimtes. Handhaving en handhavingsbeleid zijn brede begrippen die ingrijpen op vrijwel alle beleidsterreinen. Overal waar regels worden gemaakt is er controle op de naleving nodig. Immers nieuw beleid (groenbeleid, milieubeleid, afvalbeleid, veiligheidsbeleid) en de daarbij behorende regels zijn alleen doeltreffend wanneer de naleving hiervan actief wordt gestimuleerd, gecontroleerd en waar nodig gesanctioneerd. Omdat, zoals gesteld, er veel gebieden zijn waarop de gemeente een handhavende taak heeft, heeft de rekenkamer besloten haar onderzoek toe te spitsen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het handhavingsbeleid in de openbare ruimte, het wijktoezicht en het parkeerbeleid. Deze terreinen van handhavingsbeleid raken de burger van zeer nabij en niet in het minst in zijn beleving van de woonomgeving. Ook in het Integraal Veiligheidsplan 2002-2006 wordt naast het toezien van naleving op regels het beheer van de publieke en semi-publieke ruimte (en daarmee de handhaving ervan) als speerpunt gezien. Hoewel het accent van het rekenkameronderzoek op de genoemde drie handhavingsgebieden zal liggen zullen mogelijke uitstapjes naar andere handhavingsthema s in de fysieke ruimte (bouw, milieu, brandveiligheid), voorzover relevant voor conclusies over het integrale handhavingsbeleid, worden meegenomen. 2
2. DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK De rekenkamer constateert vanuit een eerste oriëntatie op het onderzoeksonderwerp dat: er geen/weinig beleid(sdoelen) zijn op de taakgebieden handhaving openbare ruimte, wijktoezicht en parkeerhandhaving; beleidsuitvoering en verantwoording met name gericht zijn op inspanningen (processen verbaal, toezichturen) en weinig op resultaten en (maatschappelijke) effecten in de zin van naleving en beperking risico s; de verrichtte risico-inventarisatie ten behoeve van de prioritering van handhavingstaken kent een sterke interne insteek en per taakveld is uitgevoerd; er geen inzicht is in de resultaten van samenwerking tussen vakgebieden en mede-toezichthouders; de taakgebieden milieu en bouw qua handhavingstaakgebieden relatief goed lijken te zijn ontwikkeld en ook een 2 e -lijns toezicht vanuit het Ministerie VROM kennen. Vanuit bovengenoemde probleemanalyse komt het doel van het onderzoek naar voren te weten: het verkrijgen van inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeentelijke handhaving op de taakvelden openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren, tegen de achtergrond van de daarbij behorende beleidsdoelen en maatschappelijke risico s. Probleem- en doelstelling leiden tot de centrale vraagstelling in het rekenkameronderzoeken namelijk in hoeverre was er in Arnhem in de periode 2005-2006 sprake van een doelmatig en doeltreffend handhavingsbeleid en uitvoering op de gebieden van openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren. De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: A. Handhaving in theorie Strategisch niveau: De vragen op strategisch niveau hebben betrekking op de beleidscontext, waarbinnen de handhaving van de drie taakvelden plaatsvinden. 1) Hoe is het algemene handhavingsbeleid van de gemeente Arnhem formeel georganiseerd? is er sprake van een afdeling Handhaving of is het handhavingsbeleid verspreid over verschillende afdelingen? worden er algemene doelstellingen en prioriteiten geformuleerd? welke beleidsinstrumenten heeft de gemeente in theorie tot haar beschikking (bestuursrechtelijk, strafrechtelijk)? op welke wijze is het algemene handhavingsbeleid vastgelegd (verankering in regelgeving)? 3
2) Hoe is het handhavingsbeleid van de gemeente Arnhem op het gebied van openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren formeel georganiseerd? welke afdeling(en) is/zijn hierbij betrokken? welke beleidsinstrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking voor de handhaving op de terreinen openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren? 3) Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan in 2005 en 2006 op het gebied van handhaving in het algemeen en specifiek voor de terreinen openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren? Tactische niveau De vragen op tactisch niveau spitsen zich toe op de wijze waarop de handhaving op de terreinen openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren worden geprogrammeerd. 4) Zijn er beleidsdoelstellingen geformuleerd? hoe zijn deze vastgelegd (verankerd in regelgeving)? zijn de doelstellingen SMART geformuleerd? 5) Op welke wijze worden er prioriteiten gesteld? wordt hierbij gebruik gemaakt van een risicomatrix of een ander instrument? vindt prioritering periodiek plaats? hoe wordt de frequentie en wijze van inspecteren bepaald? 6) Hoe wordt bepaald welke beleidsinstrumenten worden ingezet? wanneer is er sprake van bestuursrechtelijk of strafrechtelijk optreden? hanteert de gemeente een lik op stuk -beleid? 7) Is er een jaarlijks uitvoeringsprogramma? uit welke elementen bestaat dit (doelstellingen SMART, in te zetten fte s)? 8) Wordt er gebruik gemaakt van andere theoretische onderleggers voor handhaving (omgevingsanalyse, inspectiestrategie, interventiestrategie, Tafel van Elf, risicomatrix)? 9) Hoe verhoudt de programmering op de taakveldenopenbare ruimte, wijktoezicht en parkeren zicht tot de programmering op de gebieden waarop de VROM-inspectie 2 e -lijnstoezicht uitvoert? 4
B. Handhaving in de praktijk Operationeel niveau De vragen op operationeel niveau spitsen zich toe op de wijze waarop de handhaving op de terreinen openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren in de praktijk wordt uitgevoerd. 10) Welke beleidsprestaties worden geleverd? welke beleidsinstrumenten worden ingezet? welke sancties zijn toegepast? 11) Worden de gestelde beleidsdoelstellingen gehaald? 12) Hoe verhoudt de uitvoering binnen de taakvelden openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren zich tot de uitvoering binnen de gebieden waarop de VROM-inspectie 2 e -lijnstoezicht uitvoert? 13) In welke mate en op welke wijze krijgt integraal handhaven binnen de gemeente vorm? wordt er aan elkaar gerapporteerd? is er sprake van een oog en oorfunctie? is er sprake van gezamenlijke activiteiten (bijv. controles)? Verantwoording en evaluatie 14) Is er bij de betrokken handhavingspartijen inzicht in de mate van naleving en ingezette instrumenten? hoe wordt dit geregistreerd? op welke wijze wordt hierover gerapporteerd? 15) Op welke wijze wordt deze informatie (over eventuele tekortkomingen in beleid en/of instrumentarium) teruggekoppeld? Risicoperceptie en feitelijke naleving 16) Hoe is de risicoperceptie en feitelijk nalevingsgedrag in het veld? hoeveel overtredingen zijn de onderzoeksperiode geconstateerd? is het gewenste nalevingsniveau gerealiseerd? 5
3 DEFINITIES EN NORMENKADER Definities doeltreffendheid en doelmatigheid Bij het bepalen van de doeltreffendheid gaat het om twee zaken: is er sprake van een adequaat opgezet en uitgevoerd handhavingsbeleid? heeft het handhavingsbeleid geleid tot het gewenste nalevingsniveau (effect), voorzover dat (kwantitatief en/of kwalitatief) herleidbaar is vanuit de gemeentelijke inspanningen op dit gebied? Voor het in kaart brengen van de naleving is informatie als het aantal geconstateerde overtredingen en het oordeel van betrokkenen over de staat van de openbare ruimte relevant. Met behulp van beschikbare rapportages van de afdeling IBO als leefbaarheidsonderzoeken onder burgers en registraties van toegepaste sancties kan een indruk van de naleving worden gegeven. Voor het onderzoek wordt een beperkte definitie van doelmatigheid gehanteerd. Hierbij wordt gebruik gemaakt van informatie over de mate van integratie en samenwerking met andere beleidsterreinen en toezichthouders. Normenkader Het principe van de samenhang tussen sturen, beheersen, toezichthouden en verantwoorden wordt in het kader van dit onderzoek naar het gemeentelijke handhavingsbeleid vertaald in een planmatige en cyclische benadering, weergegeven in onderstaande figuur 1: Figuur 1 De handhavingscyclus voor openbare ruimte, wijktoezicht en parkeren 6
De beoordeling van de verschillende fasen van de handhavingscyclus vindt aan de hand (kwaliteits)criteria plaats vanuit bronnen als het Programmatisch Handhaven, daarvoor ontwikkelde instrumenten als Tafel van Elf en Risicomatrix en de Professionalisering Milieuhandhaving. (zie figuur 2) Figuur 2 Het normenkader Fase handhavingscyclus Beoordelingscriteria 1 Visie en beleid Aanwezigheid algemeen handhavingsbeleid Aanwezigheid handhavingsbeleid Openbare Ruimte, Wijktoezicht en Parkeren Aansluiting handhavingsbeleid op doelen en beleid gemeente 2 Keuze prioriteiten en doelstellingen Aanwezigheid prioriteiten en doelstellingen Gebruikmaking van instrumenten als Risicomatrix en Tafel van elf Formulering meetbare doelstellingen (SMART) Afstemming en samenhang doelen met andere interne en externe relevante partijen 3 Handhavingsinstrumenten Aansluiting handhavingsinstrumentarium op te bereiken doelen 4 Uitvoering Aanwezigheid uitvoeringsprogramma Aanwezigheid uitvoeringsprotocollen Wijze van kwaliteitsborging Aanwezigheid voldoende capaciteit Afstemming en samenwerking relevante partijen 5 Beleidsprestaties Registratie van beleidsprestaties 6 Effecten Meting en inzicht in de feitelijke naleving 7 Monitoring, evaluatie en aanpassing Evaluatie, terugkoppeling en (eventuele) bijstelling 7
4 ONDERZOEKSOPZET Algemeen Bij het onderzoeksproces zijn twee fasen te onderkennen te weten de theorie van de handhaving en de handhavingspraktijk. In de rapportage worden deze twee invalshoeken met elkaar verbonden. De uitvoering van het onderzoek gebeurt deels door het externe adviesbureau, deels door de rekenkamer zelf. Tijdens het onderzoek worden de feitelijke bevindingen al teruggelegd bij de ambtelijke organisatie voor controle op juistheid en volledigheid. De uitvoering van het onderzoek wordt begeleid door het onderzoeksteam bestaande uit onderzoekers van het extern adviesbureau, twee referentieleden uit de rekenkamercommissie en de secretaris/onderzoeker. Naast de vaststelling van de opzet van het onderzoek, zal de integrale rekenkamercommissie betrokken worden bij de concept-eindrapportage. De fasen van het onderzoek worden in onderstaande figuur 3 op hoofdlijnen weergegeven: Figuur 3 Fase Onderzoeksvragen Aanpak Uitvoerder 1. Opzet en uitvoering handhavings-beleid 2. De praktijk van handhaving 3. Analyse en rapportage 1 t/m/ 9 (strategisch en tactisch niveau) 10 t/m 16 (operationeel niveau; verantwoording en evaluatie; risicoperceptie en feitelijke naleving) Allemaal; verbinding theoretische factoren en praktijksituatie Verzamelen beleidsinformatie; Deskresearch; Interviews met betrokkenen binnen ambtelijke organisatie Verzamelen registraties, relevante onderzoeken en evaluaties; Deskresearch; Interviews met betrokkenen in het veld Analyse onderzoeksresultaten; Schrijven rapportage Rekenkamercie. Extern adviesbureau Extern adviesbureau/ Rekenkamercie. Rekenkamercie. Extern adviesbureau Extern adviesbureau/ Rekenkamercie. Extern adviesbureau Extern adviesbureau 8
De deskresearch in de fasen 1 en 2 worden aangevuld met respectievelijk 2 en 7 interviews. De interviews zijn een gezamenlijke activiteit van rekenkamer en het externe adviesbureau. Na de concept-rapportage zal onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer een expertmeeting worden georganiseerd ten behoeve van het valideren van het proces tot dan toe en het verkennen van de aanbevelingen. Vervolgens zal zoals gebruikelijk een hoor- en wederhoorprocedure naar het College van Burgemeester en Wethouders plaatsvinden. Onderzoeksplanning In bijlage I bij deze onderzoeksopzet is de planning van de uitvoeringswerkzaamheden opgenomen. Kosten onderzoek De totale externe kosten van het onderzoek bedragen 26.660,-- (excl. BTW) 9
BIJLAGE I Rekenkameronderzoek handhavingsbeleid Arnhem Afspraken planning Maart Week 11 Week 12 Week 13 April Week 14 Week 15 Week 16 Week 17 Mei Week 18 Week 19 Week 20 Week 21 Week 22 Juni Week 23 Week 24 Week 25 Ontvangst stukken uit Arnhem Begin maken met feitenbeschrijving, vervolledigen normenkader en checklist voor interviews 1e fase feitenbeschrijving, vervolledigen normenkader en checklist voor interviews 1e fase 29 maart: interviews Arnhem: - hoofd sector Vergunning & Handhaving - hoofd afdeling handhaving - hoofd Parkeerbedrijf Notitie met eerste bevindingen Desk research 2 e fase Interviews 2 e fase Interviews 2 e fase Notitie met bevindingen 2 e fase 8 juni: conceptrapportage gereed Bespreking conceptrapportage Expertmeeting Overige afspraken/aandachtspunten Normenkader: onderscheid strategisch, tactisch en operationeel niveau; normen van justitie (handhaven op niveau etc.) en milieuhandhaving; (raads)stukken website (algemene zoekfunctie). 1 e fase: meenemen in hoeverre inzicht in nalevingsniveau betrokken wordt bij programmering. 2 e fase: perceptie: meldpunt, IBO-onderzoeken en registraties; selectie interviews: van buiten naar binnen (politie, milieu-inspecteur), verschillende wijken (binnenstad, verzorgde wijk, probleemwijk). 10