EFFECTEN VAN DE KOLENDEAL UIT HET ENERGIEAKKOORD DNV GL s visie DELTA Energy Rapport nr.: 15-1114 Datum: 11 mei 2015
Projectnaam: Effecten van de kolendeal uit het energieakkoord DNV GL - Energy Rapport titel: DNV GL s visie KEMA Nederland B.V. Klant: DELTA Energy, Middelburg Postbus 9035 Contactpersoon: Koen Minderhoud 6800 ET ARNHEM Datum: 11 mei 2015 Project nr.: 74107582 Unit: MPD/MAR Tel: +31 26 356 2598 Rapport nr.: 15-1114 KvK 09080262 Auteur: Beoordeeld: Goedgekeurd: Maroeska Boots Senior Consultant Pieter van der Wijk Consultant Martijn Duvoort Head of Section Unrestricted distribution (internal and external) Unrestricted distribution within DNV GL Limited distribution within DNV GL after 3 years No distribution (confidential) Secret Reference to part of this report which may lead to misinterpretation is not permissible. Versie Datum Reden voor uitgave Auteur Beoordeeld Goedgekeurd 0 29 April 2015 Eerste uitgave 1 30 April 2015 Tekstuele wijzigingen 2 11 Mei 2015 Update van resultaten 2015 KEMA Nederland B.V. DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy
Inhoud 1 INLEIDING... 1 2 GEVOLGEN VOOR DE ELEKTRICITEITSPRIJS... 1 3 DELTA CONCLUSIE #1... 2 4 DELTA CONCLUSIE #2... 4 5 DELTA CONCLUSIE #3... 4 6 DELTA CONCLUSIE #4... 5 7 CONCLUSIES DNV GL... 6 DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114. www.dnvgl.com/energy Blz. i
1 INLEIDING In het energieakkoord is afgesproken dat oudere kolencentrales (versneld) worden gesloten en dat de producenten vanaf 2016 vrijgesteld worden van de kolenbelasting voor de dan nog operationele kolencentrales. DELTA heeft de effecten van deze kolendeal berekend 1 en concludeert in grote lijnen dat met name de elektriciteitsproducenten met relatief nieuwe kolencentrales in hun portfolio hiervan profiteren door hogere marges, terwijl de elektriciteitsconsument voor de gederfde belastinginkomsten opdraait. Bovendien zou de milieuwinst van de kolendeal beperkt zijn. DELTA baseert zich hierbij op berekeningen over drie scenario s. DNV GL heeft eigen berekeningen gedaan met haar elektriciteitsmarktmodel voor dezelfde drie scenario s. De resultaten en conclusies daarvan worden hieronder besproken aan de hand van de vier hoofdconclusies die DELTA heeft getrokken. Het effect van de kolendeal op de groothandelsprijs voor elektriciteit is hierin van wezenlijk belang en wordt daarom eerst besproken. Drie scenario s 1) Situatie zonder de kolendeal: geen vervroegde sluiting van oude kolencentrales en handhaven van de kolenbelasting. 2) Sluiting van de oude kolencentrales conform de afspraken in het energieakkoord, in combinatie met handhaving van de kolenbelasting. 3) Uitvoering van de kolendeal conform het energieakkoord. Zoals afgesproken, zullen de jaren 80 kolencentrales sluiten en wordt de kolenbelasting afgeschaft. 2 GEVOLGEN VOOR DE ELEKTRICITEITSPRIJS Een aantal factoren bepaalt het effect van de kolendeal op de groothandelsprijs voor elektriciteit. Ten eerste zorgt sluiting van de jaren 80-kolencentrales ervoor dat de vraag moet worden voldaan door relatief duurdere gascentrales en meer import. De Nederlandse kolencentrales zullen dus minder vaak prijsbepalend zijn wat resulteert in een hogere elektriciteitsprijs. De toename in de elektriciteitsprijs is weergegeven in Figuur 1: het verschil tussen scenario 1 en scenario 2. Sluiting van kolencentrales leidt gemiddeld genomen tot 2% hogere elektriciteitsprijzen in de periode 2016-2020. Ten tweede leidt afschaffing van de kolenbelasting tot lagere operationele kosten voor kolencentrales. Als kolencentrales prijsbepalend zijn, resulteert dit in een lagere elektriciteitsprijs. De kolencentrales kunnen bij afschaffing van de kolenbelasting echter ook beter concurreren met het buitenland waardoor de export toeneemt (netto minder import, zie Figuur 2). Het afschaffen van de kolenbelasting resulteert hierdoor in gemiddeld 20% hogere inzet van Nederlandse kolencentrales in de periode 2016-2020, ofwel een gemiddelde stijging in vollasturen van 5500 naar bijna 6800 uur. De toename van export, en dus van de opwek, doet een eventueel verlagend effect op de elektriciteitsprijs min of meer teniet (zie Figuur 1: het verschil tussen scenario 2 en 3 is zeer klein). 1 https://d66.nl/content/uploads/sites/2/2015/03/delta-kolendeal-energieakkoord.pdf DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 1
0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-75 /MWh Netto import (GWh) 46 44 42 40 38 36 34 32 30 NL baseload elektriciteitsprijs 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Netto import als functie van e-prijs in NL (2016) 2500 2000 1500 1000 500 0 Elektriciteitsprijs interval ( /MWh) Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Figuur 1 Jaarlijks gemiddelde elektriciteitsprijs in Nederland Figuur 2 Netto import (import export) als functie van de Nederlandse elektriciteitsprijs in 2016 3 DELTA CONCLUSIE #1 De kolendeal is een goudgerande afspraak voor de energiebedrijven met nieuwere kolencentrales die niet worden gesloten. Overgebleven kolencentrales profiteren langs twee wegen van de kolendeal. Ze krijgen te maken met lagere kosten door afschaffing van de kolenbelasting en met hogere elektriciteitsprijzen doordat duurdere gascentrales vaker nodig zijn om in de vraag te voorzien. De combinatie van deze twee effecten zorgt inderdaad voor hogere marges op de nieuwere kolencentrales (Amer 9, Hemweg 8, Maasvlakte 3, Rotterdam 1 en Eemshaven A en B). Ook vanuit het perspectief van het totale kolenportfolio van de producenten heeft het energieakkoord een positief effect op de marges. Afhankelijk van het aandeel van de oudere (de te sluiten) kolencentrales in het portfolio, kunnen de totale portfolio inkomsten door het energieakkoord teruglopen. De producenten moeten immers de inkomsten op hun oude kolencentrales missen. Maar ze missen echter ook de exploitatiekosten 2. Uit Tabel 1 blijkt dat de marge op het totale kolenportfolio in Nederland als gevolg van de kolendeal in het energieakkoord stijgt met 1108 miljoen in de periode 2016-2020. Overigens nemen we hier aan dat de oude centrales zonder de kolendeal gewoon in bedrijf blijven tot en met 2020 (zie ook de discussie bij conclusie #2 hieronder). Al met al blijft de conclusie dat de kolendeal uit het energieakkoord zorgt voor een toename in marges van kolenproducenten. 2 De marge is gelijk aan: inkomsten uit verkoop elektriciteit (brandstofkosten + variabele kosten van onderhoud en bedrijfsvoering + emissie kosten + kolen belasting). Exploitatiekosten bestaan onder andere uit personeelskosten, vaste onderhoudskosten en verzekeringen. DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 2
Tabel 1 Additionele marges van kolencentrales na de kolendeal (bedragen in miljoen ) Impact op marge nieuwere kolencentrales (2016-2020) Impact op totale kolenportfolio (2016-2020) Sluiten oude centrales a Vrijstelling kolentaks b Totaal marge kolendeal c Totaal marge kolendeal d Vermeden exploitatiekosten e oude Totaal marge incl. vermeden centrales exploitatie RWE Essent 59 307 366 362 120 482 E.ON 33 203 236 168 102 270 Vattenfall Nuon GDF Electrabel 16 94 110 110 0 110 19 113 132 96 118 214 DELTA n.a. n.a. n.a. -48 80 32 Totaal 126 717 843 688 420 1108 a. Verschil in marge tussen scenario 1 en scenario 2 voor de nieuwere kolencentrales b. Verschil in marge tussen scenario 2 en scenario 3 voor de nieuwere kolencentrales c. Verschil in marge tussen scenario 1 en scenario 3 voor de nieuwere kolencentrales d. Verschil in marge tussen scenario 1 en scenario 3 voor de nieuwere en oudere kolencentrales e. 40 per kw per jaar. Kosten voor groot onderhoud zijn hierin niet meegenomen Totale impact van SER Energieakkoord op marge nieuwere kolencentrales Totale impact van SER Energieakkoord op marge totale kolenportfolio 110 132 236 366 RWE Essent E.ON Vattenfall Nuon GDF Electrabel 110 214 32 270 482 RWE Essent E.ON Vattenfall Nuon GDF Electrabel Delta Figuur 3 Additionele marge van de nieuwe kolencentrales over de jaren 2016-2020 als gevolg van de kolendeal (verschil tussen marge in scenario 3 en scenario 1) Figuur 4 Additionele marge van totale kolenportfolio s over de jaren 2016-2020 als gevolg van de kolendeal (verschil tussen marge in scenario 3 en scenario 1 en inclusief vermeden exploitatiekosten jaren 80- centrales) DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 3
4 DELTA CONCLUSIE #2 Het voordeel van de vroegtijdige sluiting van de jaren 80 kolencentrales is beperkt. Het is de vraag of de oudere kolencentrales de komende jaren niet sowieso uit bedrijf zouden worden genomen. Afhankelijk van specifieke kenmerken per centrale zoals kostenniveaus, efficiëntie en marktontwikkelingen zullen individuele kolenproducenten de afweging maken of investeringen in groot onderhoud of revisie nog rendabel zijn. Uit de DNV GL simulaties van scenario 1 volgt dat de gemiddelde marge van de jaren 80-kolencentrales 20 /kw per jaar is over de periode 2014-2020 (inclusief kolenbelasting). Dit varieert tussen de 2 en 30 /kw voor de individuele centrales en richting het jaar 2020 neemt de marge verder af. Bij veronderstelde vaste exploitatiekosten van 40 /kw per jaar resteert een negatieve gemiddelde marge van - 5 tot - 23 miljoen per jaar. Daarbovenop komen de kosten van groot onderhoud voor kolencentrales, dat typisch elke vier jaar plaatsvindt. Deze kosten zijn circa 10 tot 20 miljoen. We kunnen daarom verwachten dat de jaren 80-kolencentrales in de komende jaren aan groot onderhoud toe zijn, maar dat de marges te klein zijn om groot onderhoud te rechtvaardigen. Het is dus aannemelijk dat in de periode tot 2020 de jaren 80-kolencentrales, zonder de kolendeal, toch wel hun deuren zouden sluiten. 5 DELTA CONCLUSIE #3 Het belastingvoordeel over de levensduur van deze [in bedrijf blijvende kolen-] centrales kan oplopen tot 4 miljard. Over de hoogte van het belastingvoordeel voor kolencentrales (de 4 miljard) valt te twisten. Twee grote onzekerheden die ten grondslag liggen aan dit getal zijn het aantal vollasturen van de kolencentrales en de veronderstelde resterende levensduur. Het is niet gezegd dat het aantal veronderstelde vollasturen van de centrales gelijk blijft in de toekomst, gezien de discussie rondom klimaatverandering, CO 2 -emissiedoelstellingen en CCS. Deze veranderingen zouden tot substantieel duurdere CO 2 -emissierechten kunnen leiden, waardoor de concurrentiepositie van kolencentrales ten opzicht van gascentrales verslechtert. Of wat te denken van mogelijk toekomstige warmte en stoom levering door kolencentrales met effecten op de efficiëntie? Daarom zou niet de resterende levensduur van de centrale (volgens DELTA 20 tot 30 jaar) als uitgangspunt moeten dienen, maar een meer conservatievere tijdsperiode waarin het meer aannemelijk is dat parameters als efficiëntie en draaiuren gelijk blijven 3. Over de periode 2016-2023 zou het belastingvoordeel voor de in bedrijf blijvende kolencentrales uitkomen op 1,2 miljard op basis van DELTA s uitgangspunten (vollasturen en efficiëntie) die vergelijkbaar zijn met DNV GL s uitgangspunten en bevindingen. 3 Voor de bestudeerde periode 2014-2020 komen de aangenomen vollasturen in de berekening van DELTA overeen met de vollasturen die volgen uit de DNV GL simulaties van de scenario s. DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 4
[Bovendien] vindt er een significante lastenverschuiving plaats van kolenproducenten naar consumenten. Het energieakkoord geeft aan dat de derving van inkomsten voor de overheid uit de kolenbelasting vanaf 2016 wordt gecompenseerd door een verhoging van de energiebelasting op eindverbruik van elektriciteit. Uit de rijksbegroting blijkt dat de afschaffing van de kolenbelasting leidt tot een budgettaire derving van 189 miljoen voor 2015 4. Omdat de kolenbelasting niet volledig wordt gedragen door eindverbruikers terwijl dit voor de energiebelasting wel het geval is, vindt er een lastenverschuiving plaats van kolenproducenten naar consumenten. Alleen als de kolencentrale prijsbepalend is betaalt de consument voor de kolenbelasting via de elektriciteitsprijs (aangenomen dat de extra kosten van de kolenbelasting worden verrekend in de biedingen van de kolencentrale). In de uren dat een duurdere gascentrale of een centrale in het buitenland prijsbepalend is, heeft de kolenbelasting geen direct verhogend effect op de elektriciteitsprijs. De prijs voor Nederlandse kolenstroom inclusief kolenbelasting blijft dan onder de marktprijs (die bepaald wordt door andere centrales). De energiebelasting op de consumentenprijs werkt echter wel continu door in de prijs die consumenten betalen. De hoogte van de lastenverschuiving is afhankelijk van de mate waarin (aantal uren per jaar) kolencentrales prijsbepalend zijn. We zien dat, afhankelijk van het scenario en jaar, de kolencentrales ongeveer 1000 uren per jaar de prijsbepalende eenheden zijn. Hieruit volgt dat ongeveer een achtste deel van de kolenbelasting momenteel doorberekend wordt naar de eindverbruiker. Als straks het totale bedrag van de kolenbelasting via de energiebelasting aan de eindverbruiker doorberekend wordt, zorgt dat dus voor een significante toename in de eindverbruikskosten. Kortom, het afschaffen van de kolenbelasting zorgt niet voor veel lagere elektriciteitsprijzen (zoals in sectie 2 geconcludeerd), maar wel voor hogere energiebelastingen voor de eindverbruiker. 6 DELTA CONCLUSIE #4 De milieuwinst van vervroegde sluiting van kolencentrales is beperkt, want daar tegenover staan hogere CO 2 -emissies door de afschaffing van de kolenbelasting. Enerzijds is de milieuwinst van het sluiten van kolencentrales voor Nederland significant. Sluiten van kolencentrales zorgt voor lagere kolenconsumptie en daardoor voor minder CO 2 -emissies en een lagere emissiefactor. De gemiddelde nationale emissiefactor in de periode 2016-2020 daalt 11% door sluiten van oudere kolencentrales: van gemiddeld 489 naar 437 kg CO 2 per MWh (het verschil tussen scenario 1 en 2 in Figuur 5). Het is echter plausibel dat (een deel van) deze reductie ook zou hebben plaatsgevonden zonder kolendeal doordat de jaren 80-centrales vóór 2020 sowieso wel zouden sluiten. De milieuwinst voor Europa is echter beperkt door het huidige ontwerp van het ETS systeem: andere partijen kunnen de vermeden CO 2 -emissiecertificaten gebruiken. Let wel, door het huidige overschot aan CO 2 -certificatenoverschot is dit waterbed-effect momenteel zeer beperkt. Anderzijds, tempert afschaffing van de kolenbelasting de milieuwinst juist (iets) omdat kolenstroom goedkoper wordt. In 2020 is de emissiefactor van de Nederlandse elektriciteitssector ongeveer 2% hoger 4 http://www.rijksbegroting.nl/2014/voorbereiding/miljoenennota,kst186725_9.html DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 5
kg CO 2 /MWh omdat kolencentrales meer produceren vergeleken met de situatie met kolenbelasting (het verschil tussen scenario 2 en 3 in Figuur 6). Zonder kolenbelasting neemt bovendien het aantal uren en de kans waarop een switch naar gascentrales plaatsvindt af (ook omdat een hogere CO 2 -prijs nodig is om de switch naar gas te maken). Dit effect is echter niet bestudeerd in deze analyse. Het effect van de sluiting van oudere kolencentrales op de nationale emissiefactor is substantieel en leidt tot een daling van 11%, ofwel een daling van 489 naar 437 kg CO 2 per MWh gemiddeld over de periode 2016-2020. Omdat de jaren 80-centrales toch wel zouden sluiten, is het echter de vraag of dit resultaat kan worden toegeschreven aan het energieakkoord. Afschaffen van de kolenbelasting zorgt zelfs voor een geringe toename in CO 2 -emissies, als gevolg van een toenemende inzet van de kolencentrales. 60 Absolute CO 2 emissies elektriciteitsproductie NL 550 Nederlandse CO 2 emissiefactor 50 500 Mton CO 2 40 30 20 450 400 10 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 350 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Figuur 5 Nederlandse absolute CO 2 -emissies elektriciteitsproductie (Mton CO 2 ) Figuur 6 Nederlandse relatieve CO 2 -emissies elektriciteitsproductie (kg CO 2 /MWh) 7 CONCLUSIES DNV GL De kolendeal zorgt voor hogere marges op nieuwere kolencentrales. Ook voor het totale kolenportfolio (inclusief de jaren 80-centrales) zorgt de kolendeal voor hogere marges. Zonder de kolendeal lijkt het plausibel dat jaren 80-kolencentrales uiterlijk in 2020 sluiten vanwege lage marges, hoge exploitatiekosten en de hoge kosten voor groot onderhoud. Afschaffen van de kolenbelasting voor de in bedrijf blijvende kolencentrales zorgt voor een belastingderving van 1,2 miljard over de periode 2016 tot en met 2023. Er zal een lastenverschuiving plaatsvinden van kolenproducenten naar consumenten. Afschaffen van de kolenbelasting zorgt niet voor veel lagere elektriciteitsprijzen voor de consument, maar wel voor hogere energiebelastingen. Sluiting van oudere kolencentrales leidt tot een daling van 11% in de Nederlandse CO 2 - emissiefactor. Aangenomen dat de jaren 80-centrales toch wel zouden sluiten, is het echter de vraag of dit resultaat kan worden toegeschreven aan het energieakkoord. Het afschaffen van de kolenbelasting zorgt zelfs voor een lichte toename in de emissiefactor van Nederland. DNV GL - Energy Rapport nr. 15-1114 www.dnvgl.com/energy Blz. 6
ABOUT DNV GL Driven by our purpose of safeguarding life, property and the environment, DNV GL enables organizations to advance the safety and sustainability of their business. We provide classification and technical assurance along with software and independent expert advisory services to the maritime, oil and gas, and energy industries. We also provide certification services to customers across a wide range of industries. Operating in more than 100 countries, our 16,000 professionals are dedicated to helping our customers make the world safer, smarter and greener.