De bedrijfsvoeringsparagraaf: een wassen neus? Treft de rijksoverheid. soort missers te voorkomen? Overheid in control

Transcriptie

1 In een klimaat waarin transparantie en verantwoording in belang toenemen, wil MCA als podium dienen. Voor de komende nummers van MCA zal de Algemene Rekenkamer diverse artikelen schrijven die aandacht geven aan beleid en beleidsverantwoording van de overheid. De Algemene Rekenkamer zal in haar artikelen ingaan op onderwerpen die het presteren en functioneren van het openbaar bestuur raken. Onderwerpen als rechtmatigheid ( woensdag gehaktdag ), mededeling over de bedrijfsvoering, integriteit en toezicht zullen aan de orde komen. Maar ook op onderwerpen als doelmatigheid en de kloof tussen beleid en uitvoering zal worden ingegaan. De bedrijfsvoeringsparagraaf: een wassen neus? J.M. van Zanen-Nieberg RA en drs. E. Buizer-van der Pols RA RE Mevrouw Van Zanen-Nieberg is Directeur van de Algemene Rekenkamer; mevrouw Buizer-van der Pols is auditmanager bij de Auditdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel Efficiënt en effectief overheidshandelen staan meer dan ooit in de belangstelling. De ingezette middelen dienen, zeker in deze tijden van bezuinigingen, zorgvuldig te worden afgezet tegen de door de overheid geleverde prestaties en bereikte doelen. De kritische houding van de maatschappij vraagt daarbij dat de departementen aangeven dat zij niet alleen hun geld juist besteden, maar ook dat zij hun bedrijfsvoering beheersen om onnodige kosten te voorkomen. Een paragraaf over de bedrijfsvoering, mits adequaat ingevuld, in het jaarverslag van het ministerie is daarvoor onontbeerlijk. 1. Inleiding Het handelen van de rijksoverheid wordt regelmatig kritisch onder de loep genomen. Wanneer alles goed gaat, geloven we dat wel. Maar als het gaat om panden die per vierkante meter meer kosten dan was afgesproken, om prijzen die volgens onoirbare afspraken totstandkomen, om studenten voor wie onterecht een rijksbijdrage wordt geclaimd of om huursubsidie die te laat wordt betaald door een fout in de automatisering, fronst menigeen op zijn minst zijn wenkbrauwen. Dat dit soort zaken gebeurt, keuren we allemaal af. Wat blijft is de vraag of de rijksoverheid maatregelen treft om dit soort grote en kleine missers te voorkomen en of ze zich transparant verantwoordt over de beheersing van haar departementale bedrijfs processen. Treft de rijksoverheid maatregelen om dit soort missers te voorkomen? De verantwoording van de rijksoverheid gebeurt jaarlijks (onder meer) door de jaarverslagen per departement, die op de derde woensdag in mei worden aangeboden aan de Staten-Generaal. Het departementale jaarverslag vormt in de Planning&Control (P&C)-cyclus van het Rijk de schriftelijke tegenhanger van de departementale begroting, die anderhalf jaar eerder op de derde dinsdag in september (Prinsjesdag) het licht ziet. In de begroting geeft een minister concreet aan wat hij wil bereiken, welke acties hij daarvoor gaat ondernemen en welke uitgaven hij daarvoor gaat doen. In de verantwoording geeft de minister anderhalf jaar later dus aan wat hij heeft bereikt, welke acties hij heeft gevoerd en wat het heeft gekost. Deze vorm van begroten en verantwoorden is gestart na de regeringsnota Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB, mei 1999). Daarin stonden voorstellen 23

2 MCA 3 Overheid in control Bepalingen handreiking Systeem van sturen en beheersen van de bedrijfsvoering: binnen een ministerie is een (meerjaren)visie op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht geformuleerd; in het jaarplan wordt inzicht gegeven in de instrumenten van sturing en beheersing die in een bepaald jaar worden ingezet; bij het opstellen van het jaarplan vormt een risicoanalyse het uitgangspunt; in het jaarplan worden daar waar nodig normen geformuleerd voor de verschillende bedrijfsprocessen; bij de uitvoering wordt gevolgd of de ingezette instrumenten het gewenste effect hebben; op het niveau van het ministerie vindt verantwoording plaats over de uitvoering van de bedrijfsprocessen. Onderzoeken: mede op basis van risicoanalyse wordt jaarlijks een gedocumenteerde en in het jaarplan toegelichte afweging gemaakt over de uit te voeren onderzoeken; de onderzoeken voldoen aan een aantal in de handreiking genoemde kwaliteitseisen; de informatie in het jaarverslag moet op een ordelijke en controleerbare wijze totstandkomen; de ambtelijke en politieke top wordt volgens een standaardprocedure op de hoogte gebracht van de uitkomsten van de onderzoeken; bepaalde informatie wordt aan de Algemene Rekenkamer verstrekt. voor het vergroten van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken. Een heldere samenhang tussen doelen, prestaties en middelen moest meer zicht geven op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het overheidshandelen. In de politieke arena wordt daarmee een meer gerichte discussie mogelijk. Het implementeren van het VBTB-gedachtegoed is een ingrijpende operatie. Daarom is een gefaseerde ingroei afgesproken, die moet leiden tot volledig VBTBproof jaarverslagen van ministeries over In het VBTB-traject is onderkend dat de bedrijfsvoering de ministeriële infrastructuur vormt om (beleids)doelstellingen te realiseren. Om dit te onderstrepen is het met ingang van 2002 verplicht om een bedrijfsvoeringsparagraaf op te nemen in het departementale jaarverslag. Conform het groeitraject moeten ministeries in 2004 volledig voldoen aan de eisen die aan de bedrijfsvoeringsparagraaf zijn gesteld. In 2003 hoeft deze paragraaf nog niet 1 Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. alle bedrijfsvoeringsprocessen te omvatten. Het is van belang dat de bedrijfsvoering een meer prominente plaats in de verantwoording krijgt, anders bestaat het risico dat dit onderwerp onderbelicht raakt tussen allerlei beleidsthema s. De politiek is immers vooral met (nieuw) beleid bezig. Er komt in Den Haag pas structurele aandacht voor uitvoeringsvraagstukken als hierbij problemen ontstaan. Rechtmatigheid is het handelen in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving. Een mededeling hierover is geen standaardonderdeel van de bedrijfsvoeringsparagraaf, maar speelt een belangrijke rol in de bedrijfsvoering van departementen. Concrete voorbeelden van rechtmatigheid zijn het volgens de bepalingen uitvoeren van subsidieregelgeving, het naleven van Europese aanbestedingsrichtlijnen en het uitgeven van geld alleen als hiervoor dekking in de begroting is. Gezien de bijzondere positie van de overheid in de samenleving is rechtmatigheid van groot belang. Binnen de publieke sector gelden hierom strengere control- en auditeisen rond rechtmatigheid dan voor het bedrijfsleven. Iedereen trekt snel de parallel tussen de bedrijfsvoeringsparagraaf bij departementen en de in control -statement in het bedrijfsleven. Toch zal in dit artikel blijken dat de rijksoverheid vooralsnog gekozen heeft voor een meer vrijblijvende variant. Het instrument is nog in ontwikkeling. Er kunnen dan ook nog geen harde conclusies aan worden verbonden. Eerst gaan we in op inhoud en betekenis van de bedrijfsvoeringsparagraaf en de gevolgen daarvan voor de verschillende partijen. Daarna komen we komen tot een aantal uitdagingen voor de komende jaren. 2. Bedrijfsvoeringsparagraaf In de Comptabiliteitswet 2001 (artikel 21) is bepaald dat de ministers verantwoordelijk zijn voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van hun ministerie en voor het periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering. In een handreiking 1 van het ministerie van Financiën is nadere invulling gegeven aan deze verantwoordelijkheden (zie kader). In deze handreiking zijn bepalingen opgenomen rond: het systeem van sturen en beheersen van de bedrijfsvoering, het afleggen van verantwoording hierover; en Gezien de bijzondere positie van de overheid is rechtmatigheid van groot belang 24

3 het plannen, uitvoeren en rapporteren van onderzoeken naar de bedrijfsvoering. In discussies over de handreiking krijgt vooral de verantwoordingsverplichting de aandacht. Toch is dit maar één van de onderwerpen die door de handreiking worden geregeld. Deze verplichting vormt eigenlijk het sluitstuk van een breder, meer systematisch, omgaan met de bedrijfsvoering. De handreiking geeft aanwijzingen voor de gehele bedrijfsvoeringscyclus: van het ontwikkelen van een visie op bedrijfsvoering, het opstellen van jaarplannen, het laten uitvoeren van onderzoeken tot de uiteindelijke externe verantwoording. Het is de bedoeling dat de focus van departementen op financieel beheer groeit naar gestructureerde aandacht voor interne beheersing, zodat deze het realiseren van de VBTB-doelstellingen optimaal ondersteunt. De term bedrijfsvoering betreft de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen. Met sturing wordt bedoeld het richting geven of het maken van keuzes en deze vertalen in concrete activiteiten. Beheersing is het vervolgens op koers houden van de organisatie. Eigenlijk kunnen de termen sturing en beheersing vergeleken worden met het begrip in control zijn. Bedrijfsprocessen moeten breed worden bezien. Hieronder vallen zowel de primaire als de ondersteunende processen. Bij primaire processen moet voor departementen worden gedacht aan het ontwikkelen, aansturen en laten uitvoeren van beleid. De ondersteunende processen zijn vergelijkbaar met die in andere organisaties: personeel, voorlichting, informatisering, automatisering, organisatie, financiën en huisvesting. Een belangrijke voorwaarde om van gestuurde en beheerste processen te kunnen spreken is dat risico s zo volledig mogelijk in kaart zijn gebracht en zo veel als wenselijk en mogelijk is via de bedrijfsvoering worden beheerst. Een voorbeeld: Fouten kunnen altijd worden gemaakt, maar moeten met behulp van de bedrijfsvoering tot een minimum worden beperkt. Het uitbetalen van huursubsidie is een kritisch proces met veel risico s. Als hierin fouten optreden, raken veel burgers gedupeerd. Deze fouten trekken negatieve media-aandacht die afbreuk doet aan het imago van de overheid. In de bedrijfsvoering moeten sterke maatregelen genomen zijn om fouten bij voorkeur te voorkomen en om opgetrede fouten zo snel mogelijk te detecteren en op te lossen. De grote storing rond de huursubsidie in 2003 kon alleen zo snel worden geredresseerd omdat het ministerie van VROM direct passende acties ondernomen heeft. De minister legt verantwoording over de sturing en beheersing van de bedrijfsvoering af in zijn departementaal jaarverslag, dat ten behoeve van de Staten-Generaal wordt opgesteld. Hiermee krijgt de bedrijfsvoering, naast de financiële informatie en de beleidsinformatie, een eigen positie in het jaarverslag. De informatie over de bedrijfsvoering heeft de vorm van een uitzonderingsrapportage: het gaat vooral om de belangrijke aandachtspunten en bijzondere risico s. De reikwijdte van de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt door een aantal elementen bepaald. Ten eerste de ministeriële verantwoordelijkheid, waarbij de bedrijfsvoeringsparagraaf moet aansluiten. Dit betekent dat de bedrijfsvoeringsparagraaf het ministerie zelf omvat, maar ook de baten-lastendiensten en de aansturing van zelfstandige organisaties. Veel uitvoerende activiteiten zijn immers ondergebracht bij organisaties buiten het ministerie zelf. Het tweede element dat bepalend is voor de reikwijdte is de manier waarop binnen een individueel ministerie wordt omgegaan met bedrijfsvoering. Dit betekent dat de inhoud van de bedrijfsvoeringsparagraaf per ministerie kan verschillen. Naast een gemeenschappelijk minimumniveau kan elk ministerie namelijk zijn eigen normen aan bedrijfsprocessen stellen, waarover vervolgens verantwoord wordt. Goede bestudering van de bedrijfsvoeringsparagrafen is dan ook nodig om duidelijk te krijgen welke betekenis daaraan per ministerie en dus voor de rijksoverheid in haar totaliteit kan worden ontleend. Oorspronkelijk moest verantwoording over de bedrijfsprocessen gebeuren in een mededeling over de bedrijfsvoering en was een minimum standaardtekst voorgeschreven. In 2003 is de mededeling over de bedrijfsvoering omgedoopt tot de bedrijfsvoeringsparagraaf en is de standaardtekst losgelaten. En hoewel het ministerie van Financiën heeft aangegeven dat er inhoudelijk niets verandert ten opzichte van de oorspronkelijke intentie, oogt het geheel toch vrijblijvender en minder verstrekkend. Met de naamsverandering beoogt de Minister van Financiën te benadrukken dat het om een uitzonderingsrapportage gaat. Dit lijkt toch een engere invulling te zijn. De verplichte standaardtekst bij de mededeling over de bedrijfsvoering suggereerde op zijn minst een bredere invulling dan het uitsluitend rapporteren over uitzonderingen. Het gaat bij de bedrijfsvoeringsparagraaf om een uitzonderingsrapportage In de praktijk valt het volgende waar te nemen. In het groeitraject naar 2004 zijn we inmiddels ver gevorderd. Over de jaren 2002 en 2003 zijn ervaringen opgedaan met mededelingen over de bedrijfsvoering. Over 2002 is de mededeling over de bedrijfsvoering beperkt tot twee belangrijke ondersteunende processen: het financieel beheer en het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties. De Algemene Rekenkamer oordeelt in haar rapport Rijk verantwoord 2002 (mei 2003) positief over de afgegeven mededelingen over de bedrijfsvoering. Zij maakt wel enkele kritische kanttekeningen, die 25

4 MCA 3 Overheid in control te herleiden zijn tot het ontbreken van een normatief kader voor de mededeling. Zo merkt de Algemene Rekenkamer op dat niet altijd duidelijk is of de mededeling het hele jaar betreft of de situatie per jaareinde, en stelt zij vast dat bij enkele departementen het gehanteerde normenkader voor de medeling ontbreekt. De praktijk over 2003 is nauwelijks gewijzigd ten opzichte van Nog steeds geeft de meerderheid van de departementen een mededeling af. Risicoanalyse is, zoals eerder aangegeven, een belangrijk onderdeel van de sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen. Deze analyses zijn een hulpmiddel bij het maken van keuzes voor sturings- en beheersingsmaatregelen. Ook bieden ze ondersteuning bij het formuleren van departementsspecifieke normen voor de bedrijfsvoering. De vorm waarin dit gebeurt is niet voorgeschreven door de handreiking van Financiën. Het uitvoeren van onderzoeken van de bedrijfsvoering is een specifiek instrument van sturing en beheersing. Deze onderzoeken kunnen bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Daarnaast vormen de uitkomsten van deze onderzoeken input voor de jaarlijkse bedrijfsvoeringsparagraaf. Met de bepalingen rond de bedrijfsvoering wordt dus alleereerst de verantwoordelijkheid van de minister voor een adequate bedrijfsvoering benadrukt. Uiteraard vertaalt de minister die door naar het management van zijn departement. Het gehele management wordt gedwongen om structureel en gestructureerd aandacht te besteden aan de bedrijfsvoering. Het moet een visie ontwikkelen op bedrijfsvoering, departementsspecifieke normen expliciteren en gebruik gaan maken van expliciet risicomanagement. Daarnaast moet de minister zich in een jaarlijkse cyclus aan de Staten-Generaal verantwoorden over de bedrijfsvoering. Deze externe mededeling moet worden opgebouwd uit interne rapportages van de verschillende onderdelen van het ministerie. Dit betekent dat de verschillende managementlagen zich periodiek moeten verantwoorden over hun eigen bedrijfsvoering. De verschillende managementlagen moeten zich verantwoorden over hun bedrijfsvoering 3. Gevolgen voor diverse partijen De invoering van de bedrijfsvoeringsparagraaf en de overige verplichtingen vanuit de handreiking hebben gevolgen voor diverse partijen. Voor het begrijpen van deze gevolgen is het van belang zich te realiseren dat in ons land vérgaande verantwoordelijkheid bij de minister is neergelegd. De ministeriële verantwoordelijkheid is in Nederland allesomvattend en ongedeeld. Dit betekent concreet dat de minister kan worden aangesproken voor alles wat binnen zijn verantwoordelijkheidsgebied valt. In ons land is een vérgaande verantwoordelijkheid bij de minister neergelegd Dus ook voor de bedrijfsvoering van zijn ministerie. Dit in tegenstelling tot het angelsaksische model, waarbij de politieke verantwoordelijkheid en de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering zijn gesplitst. De controlfunctie moet het management in deze verantwoordelijkheden ondersteunen. Zij moet er voor zorgen dat informatie over de bedrijfsvoering wordt verankerd in de reguliere P&C-cyclus en dat praktisch toepasbare instrumenten voor de verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering beschikbaar zijn. Zo is een praktisch systeem van risicomanagement van belang. Maar de controlfunctie moet er vooral voor zorgen dat binnen het ministerie de juiste discussies op gang komen. Binnen de P&C-cyclus moet de aandacht zich verbreden van financieel beheer naar andere bedrijfsvoeringsonderwerpen, zoals informatisering en HRM. De controlfunctie kan het management ondersteunen bij het stellen van de juiste vragen over plannings- en verantwoordingsinformatie over bedrijfsvoering. Daarnaast vult de controlfunctie een deel van de groeiende behoefte aan onderzoeken van de bedrijfsvoering in. De interne auditfunctie moet op haar beurt ook een deel van de groeiende vraag naar onderzoeken van de bedrijfsvoering invullen. Dit zijn andere onderzoeken dan de traditionele financiële controles. Er moet een nieuwe balans gevonden worden tussen werkzaamheden van de control- en van de auditfunctie. Voor beide functies geldt dat de bredere bedrijfsvoeringsonderzoeken grotendeels nieuw terrein vormen, waarvoor onder andere deskundigheid, normenkaders en vaardigheden moeten worden ontwikkeld. Naast de onderzoeken van de bedrijfsvoering moet de auditfunctie haar oordeel uitspreken over de betrouwbare totstandkoming van de informatie in de bedrijfsvoeringsparagraaf: is deze ordelijk en controleerbaar totstandgekomen? Dit oordeel maakt onderdeel uit van de werkzaamheden die de interne auditfunctie rond het departementaal jaarverslag ten behoeve van de 26

5 minister uitvoert. De controle van de rechtmatigheid van de verantwoorde inkomensten en uitgaven vormt al langer een ander belangrijk onderdeel van de werkzaamheden van de auditfunctie: zijn deze inkomsten en uitgaven in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving? De externe controlefunctie bij de rijksoverheid ingevuld door de Algemene Rekenkamer moet bovendien een uitspraak doen over de betrouwbaarheid van de informatie in de bedrijfsvoeringsparagrafen. De Algemene Rekenkamer steunt wat betreft haar oordeel ondermeer op de werkzaamheden van de interne auditfunctie. Daarnaast verricht zij eigenstandig onderzoek om tot haar oordelen te komen. 4. Uitdagingen Het geheel overziend lijkt het er op dat de rijksoverheid stapjes in de goede richting zet. Het gaat niet snel, maar het schip draait gestaag naar een nieuwe en betere koers. Een koers die de verantwoordelijkheid voor het roer eenduidig legt bij diegenen die het in handen moeten houden: de ministers. Zij zijn verantwoordelijk voor de realisatie van het beleid. Zij zullen zich moeten verantwoorden over hetgeen zij bereikt hebben en tegen welke kosten dat is gebeurd. Gezien het belang van een goede en beheerste bedrijfsvoering voor het realiseren van beleidsdoelstellingen, zal ook over dit aspect verantwoording dienen te worden afgelegd. Door het opleveren van informatie over al deze aspecten krijgen de Staten-Generaal de mogelijkheid scherp te controleren hoe de ministers invulling geven aan hun verantwoordelijkheden. Immers, ontwikkelingen als VBTB zijn erop gericht om een meer gerichte discussie in de politieke arena mogelijk te maken. Het gaat niet snel, maar het schip draait gestaag naar een nieuwe en betere koers Het klinkt allemaal logisch. Maar ook hier is de praktijk weerbarstig. Allereerst het omvormen van de mededeling over de bedrijfsvoering naar de bedrijfsvoeringsparagraaf. Hoewel de mededeling wellicht een exactheid suggereerde die redelijkerwijs niet waargemaakt kon worden, wordt nu wel veel vrijheid aan de ministers gegeven. Risico hiervan is dat de bedrijfsvoeringsparagraaf afdrijft van het in control -statement naar een informatieve, maar vrijblijvende tekst in de verantwoording. Het is de vraag wat dit betekent voor de controle- en (bij-)stuurmogelijkheden van de Staten-Generaal. Ook kan men zich afvragen of een uitzonderingsrapportage hiervoor wel voldoende is. Het tweede belangrijke discussiepunt is of er een standaardnormenkader voor de bedrijfsvoeringsparagraaf moet worden uitgewerkt. De ministers hebben nu immers een behoorlijke vrijheid in het vaststellen van hun eigen normenkaders. Hoewel deze kaders vermeld moeten worden in de bedrijfsvoeringsparagraaf zelf, neemt de vergelijkbaarheid hiervan toch af. Het is ook jammer dat hierdoor bepaalde onderwerpen mogelijk minder prominent naar voren komen dan wenselijk is. Gezien de bijzondere positie van de overheid zou het logisch zijn dat de minister zich in de bedrijfsvoeringsparagraaf standaard verantwoordt over het rechtmatigheidsaspect. Een geheel andere uitdaging hangt samen met de wens tot ontbureaucratisering : meer eenvoud, meer focus. Uiteindelijk moet tot een praktische aanpak van de bedrijfsvoering en de verantwoording over deze bedrijfsvoering worden gekomen. Niemand zit te wachten op een systeem waarin alles tegen hoge kosten wordt dichtgevinkt. Zo is er bijvoorbeeld duidelijk behoefte aan praktische handvatten voor het invullen van risicomanagement. Niemand zit te wachten op een systeem waarin alles tegen hoge kosten wordt dichtgevinkt Wij begonnen dit artikel met een aantal zeperds van de rijksoverheid. Een paragraaf over de bedrijfsvoering zal niet al dit soort gevallen kunnen voorkomen, maar meer en gestructureerde aandacht voor bedrijfsvoering door alle betrokken partijen kan wel bijdragen aan het beperken van incidenten. Er zullen minder incidenten komen en als ze er zijn, worden ze sneller opgelost. Hiervoor moeten de instrumenten rond bedrijfsvoering, waaronder de bedrijfsvoeringsparagraaf, in de komende jaren serieus tot wasdom komen. In 2004 is er een evaluatie van het VBTB-traject en dus ook van de bedrijfsvoeringsparagraaf. Wij zien nog voldoende uitdagingen en wachten de conclusie van deze evaluatie met spanning af. MCA 27