Hulpverleners en burgerparticipatie

Transcriptie

1 Hulpverleners en burgerparticipatie Versie: 0.30, 30 september 2008 Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra Postbus HA Arnhem T F info@nifv.nl

2 Colofon Titel: Hulpverleners en burgerparticipatie Subsidie: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, DG Veiligheid Datum: 30 september 2008 Projectnummer: 443N7008 Versie: 0.30 Status: Eindrapport Auteurs: ing. N. Oberijé en drs. C. Tonnaer Review: dr. ir. M. Duyvis Supervisie: dr. ir. J. Post Onderzoeksteam: drs. L. Ceelen dr. ir. M. Duyvis ir. M. Hoefsloot ing. N. Oberijé drs. C. Tonnaer ing. V. van Vliet 2 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

3 Samenvatting In het kader van het onderzoeksprogramma zelfredzaamheid heeft het NIFV een enquête gehouden over het fenomeen burgerparticipatie bij incidenten. De enquête is een vervolg op de in 2006 door het NIFV uitgevoerde literatuurstudie naar zelfredzaamheid. Uit de literatuurstudie is gebleken dat burgers zich tijdens en direct na rampen opvallend rationeel en sociaal gedragen. Dit is in tegenspraak met het beeld dat vaak in media opgeroepen wordt. Verhalen over plunderingen, paniek, apathie en afhankelijkheid blijken zeer vaak niet te kloppen. De vraag is interessant of deze 'mythen' ook leven bij mensen die zich professioneel bezighouden met incidentenbestrijding. Opzet Door middel van een grootschalige internetenquête en een aantal verdiepende interviews is inzicht verkregen in hoe de 'professionals' aankijken tegen het gedrag van burgers bij rampen. Hierbij is vooral gekeken naar de houding en verwachtingen van deze professionals ten aanzien van het verschijnsel 'burgerparticipatie'. De enquête was uitgezet onder professionals in de hulpverlening en had een opvallend hoge respons. Uit alle doelgroepen is reactie gekomen: brandweer- en politiekorpsen, de GHOR, gemeentes, provincies, rijksoverheid en waterschappen. Vervolgens is een aantal respondenten benaderd voor een aanvullend diepteinterview. Dit waren vooral respondenten met praktijkervaring op het gebied van burgerparticipatie bij incidenten. Resultaten Geconstateerd is dat professionals in overgrote meerderheid positief staan tegenover het verschijnsel burgerparticipatie, maar dat ze er in de voorbereiding op de rampenbestrijding (nog) weinig rekening mee houden. Hiervoor worden verschillende redenen aangegeven, variërend van 'nog niet aan gedacht' tot 'burgerparticipatie valt niet te plannen'. Slechts zeer weinig respondenten geven aan dat ze burgerparticipatie tijdens een incident tegen willen gaan of afwijzen. Wanneer gekeken wordt naar hoe respondenten feitelijk gereageerd hebben op burgerparticipatie bij incidenten uit het verleden, valt op dat slechts enkele respondenten burgerparticipatie hebben ontmoedigd of beëindigd. Wat ook opvalt is dat participerende burgers slechts sporadisch in georganiseerd verband zijn ingezet. Er was maar zelden sprake van een duidelijke 'sturing' van participerende burgers door de reguliere hulpdiensten. Er zijn enkele verschillen geconstateerd in de wijze waarop de diverse organisaties/disciplines omgaan met en aankijken tegen burgerparticipatie. Als gekeken wordt naar de mate waarin de verschillende organisaties/disciplines het verschijnsel burgerparticipatie opnemen in plannen en beleidsstukken, valt op dat de uitkomsten voor brandweer, GHOR en gemeenten dicht bij elkaar liggen, maar dat de politie en vooral de rijksoverheid hier duidelijk meer aan doen. Opvallend is dat er geen aantoonbare relatie is tussen de mate waarin organisaties ervaring hebben met burgerparticipatie en de mate waarin burgerparticipatie terugkomt in plannen en beleidsstukken. In de enquêteresultaten zijn geen aanwijzingen gevonden dat de mate van burgerparticipatie een geografische spreiding kent. Wel verwachten respondenten NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 3

4 dat er een sterke positieve correlatie zit tussen de mate van sociale cohesie in een gebied en de mate van burgerparticipatie bij een ramp of zwaar ongeval. De wijze waarop burgers zullen participeren en de incidenten waarbij zij dat zullen doen, is zeer divers. Ingedeeld naar rampbestrijdingsprocessen en ramptypen, kan geconcludeerd worden dat bij alle processen en bij vrijwel alle ramptypen burgerparticipatie verwacht wordt en in praktijk ook voorgekomen is. De meeste ervaring met burgerparticipatie is er bij het proces 'opvang en verzorging' en de ramptypen 'extreme weersomstandigheden' en 'verkeersongeval op het land'. Op basis van de enquête is niet te zeggen dat burgers meer bij grote of juist meer bij kleinere incidenten zullen participeren. Geconstateerd is dat burgers geparticipeerd hebben bij incidenten die als 'klein' omschreven worden, maar net zo goed bij incidenten die als 'middelgroot', 'groot' of 'zeer groot' omschreven worden. 4 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

5 Inhoud Colofon 2 Samenvatting 3 1 Inleiding 7 2 Verspreiding en reacties Opstellen en verspreiding enquête Aanvullende interviews Beschrijving respondentgroep Invultijd Zijdelingse effecten Opmerkingen op enquête 11 3 Onderzoeksvragen en Rekening houden met burgerparticipatie Oorzaken Verschillen tussen organisaties Verschil per gebied Vormen van burgerparticipatie Burgerparticipatie per ramptype Verschil grote en kleine incidenten 34 4 Conclusies 36 Bijlage 1: Factsheet 39 Bijlage 2: Ruwe data enquête 41 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 5

6 6 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

7 1 Inleiding In 2004 is het NIFV gestart met het onderzoeksprogramma Zelfredzaamheid. Dit programma heeft tot doel de kennis van hulpverleningsdiensten op het gebied van zelfredzaamheid te vergroten en wordt gesubsidieerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Na een eerste verkennende studie in 2005 is in 2006 in dit kader een literatuurstudie uitgevoerd naar het gedrag van burgers bij rampen 1. Uit deze literatuurstudie is gebleken dat burgers zich tijdens en direct na rampen opvallend rationeel en sociaal gedragen. Dit is in tegenspraak met het beeld dat vaak in media opgeroepen wordt. Verhalen over plunderingen, paniek, apathie en afhankelijkheid blijken zeer vaak niet te kloppen. In dit verband wordt gesproken over de 'mythen': verhalen die elke keer terugkomen en die niet op feiten gebaseerd zijn. De vraag is interessant of deze 'mythen' ook leven bij mensen die zich professioneel bezighouden met incidentenbestrijding. Immers: een adequate incidentenbestrijding (en de voorbereiding daarop) staat of valt met realistische aannames. Door middel van een grootschalige internetenquête en een aantal verdiepende interviews is getracht om inzichtelijk te krijgen hoe de 'professionals' aankijken tegen het gedrag van burgers bij rampen. Hierbij is vooral gekeken naar de houding en verwachtingen van deze professionals ten aanzien van het verschijnsel 'burgerparticipatie'. Met burgerparticipatie wordt het verschijnsel bedoeld dat mensen die officieel geen deel uitmaken van de professionele rampenbestrijdingsorganisaties (zoals beschreven in rampenplannen), tijdens en direct na een grootschalig incident allerlei acties ontplooien om de gevolgen van dat incident zo beperkt mogelijk te houden en daarmee zichzelf en elkaar helpen. Deze mensen zijn daarvoor meestal niet opgeleid en zijn daarvoor niet officieel aangewezen. Deze mensen zijn vaak zelf slachtoffer van de ramp of komen uit het getroffen gebied. Het gaat hierbij niet om brandweervrijwilligers of vrijwilligers van het Rode Kruis. De onderzoekers die bij de enquête en de interviews betrokken waren, zijn aangenaam verrast door de relatief hoge respons op de enquête en de grote bereidwilligheid van respondenten om mee te werken aan interviews. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) wordt uitgebreid ingegaan op de respons op de enquête en de geografische en organisatorische spreiding van de respondenten. In hoofdstuk 3 vindt de beantwoording van de onderzoeksvragen plaats. De enquête en de interviews hebben voldoende materiaal opgeleverd om de onderzoeksvragen te kunnen be. In hoofdstuk 4 vindt een beschouwing plaats, worden de belangrijkste conclusies op een rij gezet, worden verbanden gelegd met andere onderzoeken en worden er suggesties voor verder onderzoek gedaan. 1 I. Starmans en N. Oberijé, Burgerparticipatie bij rampen en zware ongevallen (Arnhem, NIFV 2006). Deze literatuurstudie is gratis te downloaden op NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 7

8 8 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

9 2 Verspreiding en reacties 2.1 Opstellen en verspreiding enquête Een groep van zes onderzoekers van het NIFV (zie colofon) met kennis van grootschalige incidentenbestrijding en/of kennis van het houden van (internet)enquêtes heeft een vragenlijst ontworpen die inzicht moet geven in de houding en verwachtingen van professionals ten aanzien van burgerparticipatie. De gehele vragenlijst is opgenomen in bijlage 2. De doelgroep werd gevormd door mensen die zich beroepsmatig bezighouden met incidentenbestrijding in beleidsmatige, voorbereidende en/of uitvoerende zin. Dit konden medewerkers van brandweerkorpsen, politiekorpsen, GHOR-bureaus, gemeenten, provincies, ministeries, waterschappen of hieraan gelieerde organisaties zijn. De enquête is door bureau Checkmarket op 17 juli 2007 on-line geplaatst op het internet. Vrijwel gelijktijdig zijn er circa 600 brieven verstuurd naar leidinggevenden van organisaties die tot de doelgroep behoren. De brieven zijn zoveel mogelijk op naam gesteld. Namen en adressen zijn verkregen uit een eigen NIFV-database die ook gebruikt wordt voor het versturen van uitnodigingen voor congressen en symposia. In de brief stond het verzoek om de enquête onder de aandacht te brengen bij de voor dit onderzoek relevante personen in de betreffende organisatie. Daarnaast was in de brief vermeld dat personen die deelnamen kans maakten op het winnen van een zaklamp of USB-stick. De enquête is 60 dagen on-line blijven staan. 2.2 Aanvullende interviews Aanvullend op de enquête zijn er interviews uitgevoerd met in totaal X respondenten. Het ging hierbij in eerste instantie om mensen die melding maakten van, hetzij positieve, hetzij negatieve, ervaringen met burgerparticipatie. Hierbij is ernaar gestreefd alle disciplines aan bod te laten komen. Daarnaast zijn mensen met afwijkende of bijzondere meningen geïnterviewd om een nadere toelichting op hun mening te verkrijgen. Het doel van de interviews was om zoveel mogelijk praktijkinformatie te ontsluiten. Daarnaast zijn de interviews gebruikt om na te gaan of de enquêtevragen op een juiste wijze geïnterpreteerd werden en om opheldering te verkrijgen over onduidelijkheden in de. Van enkele respondenten zijn uitspraken gedaan tijdens de interviews weergegeven in omkaderde tekstvakken in de hoofdtekst. 2.3 Beschrijving respondentgroep De startpagina van de on-line enquête is 615 keer bekeken. 401 keer is ook een begin gemaakt met het invullen van de enquête. De eerste vraag bestond uit het nagaan of de respondenten ook werkelijk tot de doelgroep behoorden. 34 keer (8,5 %) was dit niet het geval en werd de respondent bedankt voor zijn belangstelling en was de enquête daarmee voor die respondent geëindigd. Van de respondenten die wel tot de doelgroep bleken te behoren, hebben er 41 (10,2 %) voortijdig afgehaakt. 326 respondenten (81,3 %) hebben de enquête volledig ingevuld. Ook de mensen die de enquête gedeeltelijk hebben ingevuld, zijn meegenomen in de analyses die in dit rapport gedaan worden. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 9

10 Discipline aantal percentage Brandweer % Politie 38 10% GHOR 44 12% Veiligheidsregio algemeen 35 9% Gemeente % Waterschap 12 3% Provincie 6 2% Rijksoverheid 15 7% Anders 29 8% Tabel 1: spreiding over disciplines Sommige doelgroepen (gemeente, brandweer) hebben een aanmerkelijk hogere respons gegeven dan andere (provincies, waterschappen). Dit heeft vooral te maken met 'de macht van het getal': het aantal gemeenteambtenaren is nu eenmaal hoger dan het aantal provincieambtenaren. Uitsluitend op basis van deze cijfers valt niet te concluderen dat het onderwerp 'burgerparticipatie' bij de ene doelgroep meer leeft dan bij de andere. Met betrekking tot de geografische spreiding van de respondenten kunnen we stellen dat de respondenten over heel Nederland verdeeld waren. De respondenten die aan hebben gegeven werkzaam te zijn bij een hulpdienst, hebben we gevraagd bij welke veiligheidsregio zij hoorden. Vanuit bijna iedere regio is door een hulpdienst respons geleverd. Voor de brandweer is er echter geen respons gekomen uit Drenthe en Zuid-Limburg (maar juist opvallend veel respons uit Noord-Holland Noord). Vanuit de politie hebben acht regio's niet gereageerd (waaronder ook weer Drenthe en Zuid- Limburg). Hier was de respons vanuit de regio Haaglanden opvallend hoog. 2 Vanuit de GHOR hebben zeven regio's niet gereageerd, waaronder ook weer Zuid-Limburg. De geografische herkomst van respondenten die werkzaam waren bij gemeentes hebben we niet goed kunnen analyseren, aangezien deze respondenten niet gevraagd is om aan te geven bij welke gemeente zij werkzaam waren. Op basis van de adressen die veel respondenten achterlieten, kon wel opgemaakt worden uit welke gemeente de respondenten kwamen. Op basis hiervan bestaat de indruk dat de geografische spreiding ook hier groot was, maar hier is verder geen cijfermatige analyse op gedaan. De respons van de overige betrokken partijen laat vanwege de geringe omvang van de totale respons (provincies, waterschappen) of aard van de doelgroep (rijksoverheid) niet toe om iets over de geografische spreiding te zeggen. Wel aardig om te vermelden is dat vanuit veel ministeries een reactie is gekomen. Zowel de ministeries van BZK, VROM, Defensie, Financiën, Justitie, LNV, SZW als Verkeer en Waterstaat hebben gereageerd. 2 Wellicht speelt hierbij mee het belang dat in dit politiekorps gehecht wordt aan burgerparticipatie, blijkens een brief van mr. H.P. van Essen, korpschef politie Haaglanden, aan dr. ir. J. Post, programmamanager onderzoek NIFV, 1 augustus NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

11 2.4 Invultijd De gemiddelde invultijd van de enquête bedroeg ruim 14 minuten. 3 Dit was conform de schatting van 15 minuten die vooraf gemaakt en gecommuniceerd was. Hierbij moet wel aangegeven worden dat sommige respondenten in een interview naderhand aangaven er 'zeker een half uur' aan besteed te hebben. Dit verschil kan echter ook met perceptie te maken hebben. De gemiddelde invultijd van 14 minuten betekent dat er in totaal door respondenten zo'n kleine 100 uur aan besteed is. Dit is een vrij forse investering, vooral ook als bedacht wordt dat respondenten geen persoonlijk voordeel hadden bij het invullen van de enquête (uitgezonderd de kans die ze daarmee maakten op het winnen van een zaklamp of USB-stick). In interviews gaven respondenten aan de tijdsbelasting aan de hoge kant te vinden. 2.5 Zijdelingse effecten Naast het feit dat de enquête veel interessante gegevens heeft opgeleverd over hoe professionals aankijken tegen burgerparticipatie, heeft deze enquête ook het onbedoelde (maar niet ongewenste) neveneffect gehad dat het onderwerp 'burgerparticipatie' onder de aandacht is gebracht van hulpverleners, planvormers en beleidsmakers. Zoals uit interviews bleek, heeft dit de doelgroep geprikkeld om over dit onderwerp na te denken en hierover met elkaar van gedachten te wisselen. 2.6 Opmerkingen op enquête Schriftelijke reacties naar aanleiding van de enquête bleven beperkt tot enkele bevestigingen van ontvangst van de uitnodigingsbrief en een brief van de korpschef politie Haaglanden, waarin hij aangaf het belang van het onderzoek geheel te onderschrijven. Verder is er één reactie per binnengekomen van een respondent die een ander beeld had bij de term burgerparticipatie. Uit telefonische interviews die naderhand nog met enkele respondenten zijn gehouden, bleek dat men de enquête prettig vond om te maken, gebruiksvriendelijk en de vragen duidelijk. De tijdsbesteding van 10 tot 15 minuten (met enkele uitschieters tot meer dan een half uur) vond men wel aan de hoge kant (zie ook paragraaf 2.4). 3 De gebruikte software van Checkmarket vermeldt alleen de gemiddelde invultijd. Het is niet mogelijk om dit verder te analyseren (bijvoorbeeld het berekenen van de spreiding). NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 11

12 12 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

13 3 Onderzoeksvragen en Naar aanleiding van de in 2006 door het NIFV uitgevoerde literatuurstudie (zie hoofdstuk 1) is een aantal onderzoeksvragen geformuleerd waarop met behulp van de enquête een antwoord verkregen moest worden: 1. In hoeverre en op welke wijze houden overheid en hulpverleningsdiensten rekening met burgerparticipatie? 2. Indien blijkt dat [overheid en hulpverleningsdiensten] geen rekening houden met burgerparticipatie, wat is daarvan de oorzaak? 3. Zijn er verschillen tussen de diverse organisaties/disciplines als het gaat om het omgaan met burgerparticipatie en hoe kunnen deze verschillen verklaard worden? 4. Is er verschil te verwachten in burgerparticipatie per gebied in Nederland? 5. Hoe zullen burgers participeren? 6. Is er verschil te verwachten in burgerparticipatie per ramptype in Nederland? 7. Is er verschil te verwachten tussen burgerparticipatie bij grotere en kleinere rampen en ongevallen? In dit hoofdstuk zal ingegaan worden op de vraag in hoeverre de enquête een bijdrage heeft geleverd aan het be van deze onderzoeksvragen. In bijlage 3 wordt aangegeven welke onderzoeksvragen betrekking hebben op welke enquêtevragen. 3.1 Rekening houden met burgerparticipatie In deze paragraaf kijken we naar de algemene houding ten opzichte van burgerparticipatie. Indien van toepassing wordt een onderscheid gemaakt tussen voorbereiding en feitelijke bestrijding van incidenten. Staat u positief of negatief tegenover burgerparticipatie? Aan de deelnemers aan de enquête is gevraagd naar hun houding ten aanzien van burgerparticipatie. In tabel 2 zijn de op deze vraag weegegeven. De overgrote meerderheid (85 %) van de respondenten staat positief tegenover het verschijnsel burgerparticipatie. Slechts vijf respondenten (1 %) geven aan negatief tegenover het verschijnsel burgerparticipatie te staan. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 13

14 Houding aantal percentage Positief: burgerparticipatie zou aangemoedigd moeten worden % Positief: burgerparticipatie hoeft niet aangemoedigd te worden. Als het zich voordoet, kan de hulpverlening er voordeel bij hebben Neutraal: geen bijzonder positieve of negatieve waardering Negatief: burgerparticipatie is ongewenst. Het vindt nu eenmaal plaats en het moet beschouwd worden als voldongen feit Negatief: burgerparticipatie moet ontmoedigd/beperkt worden Negatief: burgerparticipatie moet verboden/bestreden worden Weet niet / niet over nagedacht % 37 11% 3 1% 2 1% 0 0% 5 1% Tabel 2: Houding ten aanzien van burgerparticipatie (alle respondenten) Wanneer alleen gekeken wordt naar respondenten die zelf ervaring hebben met burgerparticipatie, valt op dat geen enkele respondent negatief is ten opzichte van burgerparticipatie (tabel 3). Houding aantal percentage Positief: burgerparticipatie zou aangemoedigd moeten worden 30 45% Positief: burgerparticipatie hoeft niet aangemoedigd te worden. Als het zich voordoet, kan de hulpverlening er voordeel bij hebben 31 46% Neutraal: geen bijzondere positieve of negatieve waardering Negatief: burgerparticipatie is ongewenst. Het vindt nu eenmaal plaats en het moet beschouwd worden als een voldongen feit 6 9% 0 0% Negatief: burgerparticipatie moet ontmoedigd / beperkt worden 0 0% Negatief: burgerparticipatie moet bestreden / verboden worden 0 0% Weet niet / niet over nagedacht 0 0% Tabel 3: Houding ten aanzien van burgerparticipatie (respondenten met ervaring) Het beeld dat respondenten die zelf ervaring hebben met burgerparticipatie ook positiever aankijken tegen burgerparticipatie blijkt ook uit de interviews die we naar 14 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

15 aanleiding van de enquête gehouden hebben met een groep respondenten. Ook is gekeken naar verschillen tussen de 'disciplines' brandweer, politie, GHOR en gemeenten. Op basis van de enquêteresultaten zijn geen significante verschillen tussen deze disciplines te benoemen. Denkt u dat burgerparticipatie veel vóórkomt? Om inzicht te krijgen in de vraag of professionals rekening houden met burgerparticipatie is het niet alleen van belang om te weten of ze positief of negatief tegenover dit verschijnsel staan, maar is het ook van belang te weten of ze verwachten dat burgerparticipatie veel voor zal komen. Uit de op de enquêtevragen (zie tabel 4) blijkt dat een overgrote meerderheid (79 %) denkt dat burgerparticipatie een verschijnsel is dat veel vóórkomt. Daarnaast denkt 8 % dat burgers uit zichzelf niet snel zullen participeren, maar dit wel zullen doen als er vanuit de professionele hulpverlening een beroep op hen wordt gedaan. Slechts 2 % van de respondenten denkt dat burgerparticipatie (nagenoeg) niet voorkomt. De verwachting bij respondenten met ervaring verschilt niet noemenswaardig van de verwachting van respondenten zonder ervaring. Tussen de verschillende disciplines zijn wel enkele verschillen geconstateerd. Zo ligt het aantal respondenten dat vindt dat burgerparticipatie aangemoedigd zou moeten worden bij de politie hoger dan bij de overige disciplines (53 % ten opzichte van 39 %). "Ik ben net gestart in mijn huidige functie, ik verwacht eerlijk gezegd wel dat burgerparticipatie plaatsvindt, maar heb nog niet echt de tijd gehad om me daarin te verdiepen. Ik vind het wel iets om mee te nemen, en zal dit ook doen." Een respondent, werkzaam bij de gemeente "Dit is incidentafhankelijk. Bij sommige incidenten zoals grootschalige wateroverlast wordt er uit gegaan van burgerparticipatie. Echter bij kleinere plaatsgebonden incidenten ga ik ervan uit dat burgers opgevangen dienen te worden." Een respondent, werkzaam bij de brandweer Verwachting aantal percentage Komt veel voor: burgers zullen (willen) helpen en daar ook initiatief toe nemen 64 19% Komt veel voor: er zijn altijd bepaalde (kleine) groepen burgers die (willen) helpen en daar ook het initiatief toe nemen % Komt niet veel voor: burgerparticipatie komt (nagenoeg) niet voor Nee: burgerparticipatie (op eigen initiatief) komt (nagenoeg) niet voor. Echter: burgers zijn wel te mobiliseren als de professionele hulpdiensten een beroep op hen doen 8 2% 28 8% Daar valt in algemene zin niks over te zeggen, ieder situatie is weer anders 32 9% Weet niet / niet over nagedacht 2 1% Tabel 4: verwachting ten aanzien van burgerparticipatie (alle respondenten) NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 15

16 Verwachting aantal percentage Ja: veel burgers zullen (willen) helpen en daar ook initiatief toe nemen 16 24% Ja: er zijn altijd bepaalde (kleine) groepen burgers die (willen) helpen en daar ook initiatief toe nemen 33 49% Nee: burgerparticipatie komt (nagenoeg) niet voor 1 1% Nee: burgerparticipatie (op eigen initiatief) komt (nagenoeg) niet voor. Echter: burgers zijn wel te mobiliseren als de professionele hulpdiensten een beroep op hen doen Daar valt in algemene zin niks over te zeggen, iedere situatie is weer anders 11 16% 6 9% Weet niet / niet over nagedacht 0 0% Tabel 5: verwachting en aanzien van burgerparticipatie (respondenten met ervaring) Bij welke ramptypen houdt u rekening met burgerparticipatie? Om te weten op welke wijze professionals rekening houden met burgerparticipatie is het belangrijk inzicht te hebben in wanneer en in welke vorm deze professionals burgerparticipatie verwachten. In de enquête hebben we hen gevraagd om burgerparticipatie te relateren aan soorten incidenten en soorten acties. Hiervoor is de indeling in 'ramptypen' en 'rampbestrijdingsprocessen' gebruikt, die al enkele jaren gangbaar is, bijvoorbeeld bij het opstellen van rampenplannen. Deze indeling is verwoord in het Handboek voorbereiding rampenbestrijding (BZK, 2003). 4 Als we kijken naar de vraag naar soorten incidenten is opvallend dat geen enkel ramptype onbenoemd blijft in de enquête (zie tabel 6). Wel zijn er ramptypen die er uitspringen: 'overstromingen', 'extreme weersomstandigheden' en 'uitval nutsvoorzieningen' zijn ramptypen die relatief vaak in verband worden gebracht met burgerparticipatie. De ramptypen 'kernongeval', 'ongeval met giftige stof' en 'ongeval met brandbare/explosieve stof' worden slechts sporadisch in verband gebracht met burgerparticipatie. Ramptype Luchtvaartongeval Ongeval op het water niet / nauwelijks Verwachting enigszins / heel veel praktijkervaring respondenten 69% 31% 3 58% 42% 22 Verkeersongeval op het land 53% 47% 33 Ongeval met brandbare / explosieve stof 75% 25% 8 4 Met een mogelijke herziening van deze indeling in de nabije toekomst is in de enquête geen rekening gehouden. 16 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

17 Ramptype Ongeval met giftige stof niet / nauwelijks Verwachting enigszins / heel veel praktijkervaring respondenten 76% 24% 9 Kernongeval 81% 19% 0 Bedreiging volksgezondheid 50% 50% 11 Ziektegolf 41% 59% 4 Ongevallen in tunnels 74% 26% 1 Branden in grote gebouwen 60% 40% 15 Instorting van grote gebouwen 55% 45% 9 Uitval nutsvoorzieningen 34% 66% 9 Paniek in menigte 59% 61% 5 Grootschalige ordeverstoringen 67% 33% 6 Overstromingen 25% 75% 19 Natuurbranden 47% 53% 6 Extreme weersomstandigheden 28% 72% 29 Ramp op afstand 56% 44% 5 Tabel 6: verwachting en praktijkervaring per ramptype (alle respondenten) Aan de respondenten die aangaven zelf ervaring te hebben met incidenten waarbij sprake was van burgerparticipatie, hebben we gevraagd om aan te geven bij welk type incident dat was. Ook hierbij wordt bijna elk ramptype genoemd. Het enige ramptype dat niet voorkomt op de lijst met 'ervaringen' is het ramptype 'kernongeval'. Vermoedelijk heeft dat te maken met het gebrek aan recente casuïstiek met dit ramptype in Nederland. 5 Relatief vaak genoemd worden de ramptypen 'extreme weersomstandigheden' en 'verkeersongeval op het land'. Wanneer gekeken wordt naar verschillen tussen respondenten in het be van de vraag 'bij welke ramptypen houdt u rekening met burgerparticipatie', valt op dat respondenten mét ervaring meer verschillende ramptypen noemen dan respondenten zonder ervaring. Blijkbaar hebben respondenten 'uit de praktijk' een meer divers beeld van burgerparticipatie dan respondenten zonder ervaring. 5 Opgemerkt wordt dat de gevolgen van de Oekraïense kernramp in Tsjernobyl in 1986 in feite (indirect) óók een Nederlands incident was (immers: de fall out betrof ook het Nederlandse grondgebied). Hierbij was wel degelijk sprake van burgerparticipatie (burgers namen maatregelen met betrekking tot het niet eten van bepaalde groenten, vee werd binnen gehouden etc.). Dit incident is echter door geen van de respondenten genoemd. Wellicht waren er geen respondenten die zelf bij de bestrijding van dit incident een functie vervulden, werd dit incident niet als 'kernongeval' herkend of werden de acties van burgers niet als 'burgerparticipatie' herkend. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 17

18 Bij welke rampbestrijdingsprocessen houdt u rekening met burgerparticipatie? Evenals bij de vraag om verwachtingen ten aanzien van burgerparticipatie te relateren aan typen rampen/incidenten, hebben we in de enquête gevraagd om die verwachtingen te relateren aan processen binnen de rampenbestrijding. Het al eerder genoemde Handboek voorbereiding rampenbestrijding onderscheidt 25 verschillende rampbestrijdingsprocessen. Uit de op deze vraag komt ongeveer het zelfde beeld naar voren: bij alle processen zijn er respondenten die zeggen rekening te houden met burgerparticipatie en bij alle processen wordt ervaring met burgerparticipatie gemeld. Een proces dat hier duidelijk uitspringt is 'opvangen en verzorgen': veel respondenten geven aan bij dit proces burgerparticipatie te verwachten (zie tabel 7) en bovendien relateren veel respondenten hun eigen ervaring met burgerparticipatie aan dit proces. 18 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

19 proces Bestrijding brand en emissie van gevaarlijke stoffen verwachting (%) niet/ nauwelijks enigszins / heel veel praktijkgevallen respondenten Redden en technische hulpverlening Ontsmetten van mens en dier Ontsmetten van voertuigen en infrastructuur Waarnemen en meten Waarschuwen van de bevolking Toegankelijk maken en opruimen Geneeskundige hulpverlening somatisch Preventieve openbare gezondheidszorg (inclusief inzamelen van besmette waren) Geneeskundige hulpverlening psychosociaal Ontruimen en evacueren Afzetten en afschermen Verkeer regelen Handhaven openbare orde Identificeren van slachtoffers Begidsen Strafrechtelijk onderzoek Voorlichten en informeren Opvangen en verzorgen Uitvaartverzorging Registratie van slachtoffers Voorzien in primaire levensbehoefte Registratie van schade en afhandeling Milieuzorg Nazorg Tabel 7: verwachtingen en praktijkervaring per proces (alle respondenten) NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 19

20 Professionals blijken dus overwegend positief tegenover burgerparticipatie te staan, verwachten dat burgerparticipatie veel voorkomt en verwachten ook dat burgerparticipatie voorkomt bij een breed scala aan typen incidenten en soorten handelingen. Wat deze houding en verwachting concreet betekenen voor de voorbereiding op incidenten is in de enquête aan bod gekomen met de vraag 'wordt (de mogelijkheid van) burgerparticipatie expliciet genoemd in plannen of beleidsstukken van uw organisatie?' De op deze vraag waren enigszins verrassend. Slechts 12 de respondenten antwoordt hier met een volmondig 'ja' op en 57 % geeft aan dat dit niet het geval is (zie tabel 8). Het belang dat respondenten zeggen te hechten aan burgerparticipatie vertaalt zich blijkbaar niet altijd in formele documenten. Plannen/beleidsstukken aantal percentage Ja 32 12% Nee % Soms wel, soms niet 68 25% Geen idee 18 7% Tabel 8: burgerparticipatie in plannen en beleidsstukken Er bestaat dus een verschil tussen waardering en verwachting van individuele respondenten enerzijds en anderzijds de mate waarin binnen organisaties (brandweerkorps, politiekorps, GHOR-bureau, afdeling van gemeente, provincie, ministerie etc.) het thema burgerparticipatie 'leeft'. Dit komt ook tot uiting bij de vraag 'is er in uw organisatie nagedacht over hoe omgegaan zal worden met participerende burgers bij de bestrijding van een incident?' (zie tabel 9). In bijna de helft van de organisaties wordt er überhaupt niet gesproken over burgerparticipatie of is het bij respondenten niet bekend of er binnen hun organisatie iets gedaan wordt met het thema. Wordt over burgerparticipatie nagedacht percentage Ja, dit is vastgelegd in formele stukken (beleid, plannen, procedures) 10 % Ja, in algemene zin wordt hierover gesproken 42 % Nee 37 % Geen idee 10 % Tabel 9: over burgerparticipatie nagedacht binnen organisatie De respondenten die een functie vervullen in de daadwerkelijke incidentbestrijding gaan er weliswaar vanuit dat burgerparticipatie voorkomt, maar dit betekent niet dat dit invloed heeft op hun handelen tijdens een incident. Sommige van hen geven aan dat ze (naar verwachting) burgerparticipatie zullen laten bestaan zonder verdere afstemming en coördinatie (zie tabel 10). Andere respondenten geven aan bepaalde voorwaarden te willen stellen aan burgerparticipatie. 20 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

21 Verwachte reactie op burgerparticipatie absoluut percentage Ik zal burgerparticipatie beëindigen 1 1 % Ik zal burgerparticipatie afremmen of ontmoedigen 5 3 % Ik zal burgerparticipatie laten bestaan naast de professionele hulpverlening zonder verdere afstemming of coördinatie (laissez faire) Ik zal burgerparticipatie onder voorwaarden toelaten 4 2 % % Ik zal alleen participerende burgers betrekken zolang zij in georganiseerd verband werken 6 3 % Ik zal spontane of langer bestaande organisatieverbanden van burgers in tact laten en afspraken maken met de leiding van die % organisaties Ik zal burgers actief motiveren om te participeren 15 8 % Ik zal niet zelf de keuze maken om burgers te laten participeren; dit zal het hogere niveau doen % Anders 17 9 % Geen idee / nog niet over nagedacht 12 6 % Tabel 10: verwachte reactie op burgerparticipatie tijdens een incident (alle respondenten) Hulpverleners die zelf daadwerkelijke ervaring hadden met participerende burgers bij een incident, is gevraagd naar hoe zij in praktijk rekening gehouden hebben met participerende burgers. Er is gevraagd naar hun reactie tijdens incidenten (tabel 11), naar de reden waarom ze burgerparticipatie hebben toegelaten (tabel 12) en, voor zover ze voorwaarden hebben gesteld aan het toelaten van burgerparticipatie, welke voorwaarden zij gesteld hebben (tabel 13). Wat opvalt is dat slechts een klein deel van de 'ervaringsdeskundigen' burgerparticipatie heeft beëindigd of ontmoedigd. Relatief veel respondenten (19%) hebben burgerparticipatie laten bestaan zonder verdere afstemming of coördinatie. 26 alle respondenten heeft aangegeven te verwachten dat ze bij incidenten voornamelijk zullen werken met bestaande organisatieverbanden van burgers (tabel 10). Deze verwachting lijkt niet geheel overeen te stemmen met hoe er bij feitelijke incidenten is gereageerd op burgerparticipatie. Slechts in 14 de gevallen heeft burgerparticipatie in georganiseerd verband plaatsgevonden waarbij die organisatieverbanden in tact zijn gelaten en slechts in 7 de gevallen was het voor hulpverleners een voorwaarde dat burgers in georganiseerd verband werkten (tabel 13). NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 21

22 Reactie bij feitelijke incidentbestrijding aantal percentage burgerparticipatie beëindigd 5 3% burgerparticipatie afgeremd of ontmoedigd 5 3% burgerparticipatie laten bestaan naast de professionele hulpverlening zonder verdere afstemming of coördinatie 28 19% (laissez faire) burgerparticipatie onder voorwaarden toegelaten 39 27% alleen participerende burgers betrokken als zij in georganiseerd verband werkten spontane of langer bestaande organisatieverbanden van burgers in tact gelaten 10 7% 20 14% participerende burgers opgenomen in organisatie van de hulpverlening 15 10% burgerparticipatie actief gestimuleerd 23 16% Tabel 11: reactie bij feitelijke incidenten (alleen respondenten met ervaring) Reden voor toelaten aantal percentage Ze ontlastten de hulpverlening 53 27% Het kostte teveel moeite om burgerparticipatie tegen te houden 11 6% Burgers hadden specifieke deskundigheid 24 12% Het was goed voor het moreel van de hulpverleners 15 8% Het was goed voor het moreel van de participerende burgers 43 22% Het was goed voor het moreel van de slachtoffers 25 13% Burgers inzetten voor specifieke taken, zoals artsen inzetten voor medische taken 15 8% Anders 11 6% Tabel 12: reden voor toelaten van burgerparticipatie (alleen respondenten met ervaring) Voorwaarden voor toelaten burgerparticipatie aantal percentage De reeds door burgers in gang gezette acties moesten passen in het plan van aanpak van de hulpverlenende diensten (zoals besloten in het CoPI / ROT) De door burgers genomen / te nemen acties moesten veilig zijn De door burgers genomen / te nemen acties moesten legaal zijn 34 20% 53 31% 27 16% Participerende burgers mochten professionele hulpverleners op geen enkele wijze hinderen 36 21% Anders 9 5% Geen voorwaarden 12 7% Tabel 13: voorwaarden voor toelaten van burgerparticipatie (alleen respondenten met ervaring) 22 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

23 Conclusie Op de onderzoeksvraag 'In hoeverre en op welke wijze houden overheid en hulpverleningsdiensten rekening met burgerparticipatie?' kan als volgt geantwoord worden: Professionals staan in overgrote meerderheid positief tegenover het verschijnsel burgerparticipatie en een grote meerderheid denkt dat burgerparticipatie ook veel voorkomt of voor zal komen. Een opvallend verschijnsel is dat respondenten die aangeven ervaring te hebben met burgerparticipatie, nog positiever staan tegenover dit verschijnsel dan de groep als geheel. Ook hebben respondenten met ervaring hogere verwachtingen ten aanzien van burgerparticipatie; zowel met betrekking tot het vóórkomen ervan als met betrekking tot het aantal mogelijke ramptypen en rampbestrijdingsprocessen waarbij van burgerparticipatie sprake zal zijn. De positieve houding en hoge verwachtingen leiden er echter niet toe dat burgerparticipatie veel wordt genoemd in plannen en beleidsstukken. Meer dan de helft van de respondenten geeft aan dat dit geheel niet gebeurt. Op de vraag of er binnen de organisatie nagedacht wordt over het thema 'burgerparticipatie' antwoordt slechts de helft van de respondenten dat het thema wel op één of andere wijze 'leeft' binnen hun organisatie, maar vaak is dat niet meer dan 'dat er in algemene zin over gesproken wordt'. Tijdens echte incidenten hebben hulpverleners in overgrote meerderheid (om verschillende redenen) burgerparticipatie toegelaten en er gebruik van gemaakt. Veel hulpverleners stelden wel voorwaarden aan de participatie van burgers, bijvoorbeeld dat de acties van burgers wel veilig moesten zijn. 3.2 Oorzaken Met de onderzoeksvraag 'Indien blijkt dat overheid en hulpverleningsdiensten geen rekening houden met burgerparticipatie, wat is daarvan de oorzaak?' wordt bedoeld of respondenten ervan uitgaan dat burgerparticipatie plaatsvindt en of die verwachting invloed heeft op de voorbereiding op incidenten en het feitelijk optreden tijdens incidenten. Op de vraag of respondenten bij de voorbereiding van de incidentenbestrijding rekening houden met burgerparticipatie geeft slechts 11 % (5 + 6%) aan géén rekening te houden met burgerparticipatie (zie tabel 14). Houdt er wel/geen rekening mee Ik ga ervan uit dat geen burgerparticipatie plaatsvindt Ik verwacht dat burgerparticipatie wel plaatsvindt, maar betrek dit niet in planvorming of beleidsontwikkeling Ik verwacht dat burgerparticipatie wel plaatsvindt en benoem dit in planvorming en beleidsontwikkeling percentage 5 % 32 % 31 % Ik weet niet of burgerparticipatie plaatsvindt en ik houd er geen rekening mee 6 % Soms wel, soms niet 18 % Anders 8 % Tabel 14: rekening houden met burgerparticipatie De respondenten die aangeven ervan uit te gaan dat er geen burgerparticipatie plaatsvindt én de respondenten die aangeven niet te weten of er burgerparticipatie plaatsvindt, hebben allen een functie waarin ze zich bezighouden met planvorming en beleidsontwikkeling, maar hebben geen functie in de daadwerkelijke NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 23

24 incidentbestrijding. De respondenten die bij de overige horen zijn meer gemengd (zowel plannenmakers, beleidsmakers als mensen met een functie in de daadwerkelijke incidentenbestrijding). De reden die wordt genoemd om geen rekening te houden met burgerparticipatie in planvorming (of althans: om burgerparticipatie niet actief te betrekken bij de bestrijding van het incident) is zeer divers. Slechts een enkeling gaat ervan uit dat burgerparticipatie niet voorkomt. Meer respondenten geven aan 'er niets mee te kunnen' in de planvorming. Opvallend is dat 53 respondenten dat burgerparticipatie de plannen van de overheidshulpdiensten niet mag doorkruisen. Met andere woorden: burgerparticipatie komt volgens deze respondenten misschien wel voor, maar de professionele hulpverlening is toch het belangrijkste en die moet vooral niet gehinderd worden (zie tabel 15). Burgerparticipatie komt niet voor Burgerparticipatie komt (misschien) wel voor, maar in de planvorming kun je daar niets mee Als burgerparticipatie voorkomt, zal ervoor gezorgd moeten worden dat het de plannen van de professionele hulpverleners niet doorkruist aantal percentage 3 2% 34 22% 53 34% Anders 65 42% Tabel 15: Waarom wordt geen rekening gehouden met burgerparticipatie? Veel respondenten (42 %) geven ook aan dat er een andere reden is om geen rekening te houden met burgerparticipatie in de planvorming dan de in de enquête aangegeven. Deze respondenten bijvoorbeeld dat het thema 'burgerparticipatie' nog geen prioriteit heeft gehad, dat ze er nog niet over nagedacht hebben of dat ze burgerparticipatie te onvoorspelbaar vinden om in planvorming mee te kunnen nemen. Een enkele respondent geeft aan wel graag meer met burgerparticipatie in planvorming te willen doen, maar hiervoor onvoldoende ruimte te krijgen in zijn organisatie. Sommige respondenten geven ook aan dat de aandacht voor burgerparticipatie in hun organisatie erg nieuw is en dat er nog geen tijd is geweest om dit in planvorming te vertalen. Één respondent geeft aan dat het opnemen van burgerparticipatie in planvorming de rampenbestrijding onnodig complex zal maken. Een andere respondent ten slotte geeft aan dat het rekening houden met burgerparticipatie er niet toe mag leiden dat capaciteitsproblemen van de overheid voortaan 'opgelost' worden met de veronderstelling dat burgers zullen participeren. 3.3 Verschillen tussen organisaties Aan respondenten is gevraagd of in hun organisatie het thema burgerparticipatie behandeld wordt in beleidsstukken of dat in plannen (rampenplannen, rampbestrijdingsplannen, aanvalsplannen) het verschijnsel burgerparticipatie benoemd wordt (vraag 38). In tabel 16 staat per discipline het percentage aangegeven dat hierop antwoordde met 'ja' of met 'soms'. Opvallend is dat de van respondenten van gemeenten, GHOR en brandweer nauwelijks van 24 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

25 elkaar verschillen (namelijk respectievelijk 32, 32 en 34 %). Van de respondenten die werkzaam zijn bij de rijksoverheid geeft 78 % aan dat er in hun plannen en beleidsstukken (soms) rekening gehouden wordt met burgerparticipatie. Bij de politie en de provincie liggen de percentages ook iets hoger (respectievelijk 53 en 60 %) dan bij gemeenten, brandweer en GHOR. Discipline percentage absoluut Rijksoverheid 76% 10 Provincie 60% 3 Politie 53% 14 Waterschap 40% 4 Brandweer 34% 25 GHOR 32% 8 Gemeente 32% 56 Tabel 16: burgerparticipatie wordt (soms) benoemd in plannen en beleidsstukken (vraag 38) "We plannen de rampenbestrijding met de zeker beschikbare professionele hulpverleners. De extra handjes van burgers vinden wij niet professioneel genoeg om mee te nemen in ons overzicht van te leveren operationele prestatie per maatramp. Het is een aanvulling." Een respondent, werkzaam bij een gemeente. Ook is gekeken naar hoe hulpverleners van de verschillende disciplines daadwerkelijk gereageerd hebben op burgerparticipatie bij een incident. De resultaten vindt u in tabel 17. Bij deze tabel zijn de volgende kanttekeningen te maken: 1. Sommige disciplines ontbreken (bijvoorbeeld waterschappen). Dit is bewust gedaan wanneer het aantal respondenten uit deze groep minder dan drie betrof. 2. De disciplines bij elkaar opgeteld kan op een hoger aantal uitkomen dan onder de kolom 'totaal' vermeld staat. Dit heeft te maken met het feit dat respondenten bij meer disciplines werkzaam kunnen zijn of zijn geweest. 3. Bij een aantal velden in de tabel gaat het om een de ervaring van een klein aantal respondenten (3 of minder). Dit betekent dat er een voorbehoud gemaakt moet worden bij de interpretatie ervan. Uit de tabel blijkt dat 'ervaringsdeskundigen' uit gemeenten vaker burgerparticipatie hebben laten bestaan zonder verdere afstemming met de hulpdiensten dan respondenten uit andere disciplines. Ook hebben respondenten uit gemeentes minder vaak voorwaarden gesteld aan burgerparticipatie tijdens een incident. Ervaringsdeskundigen bij de brandweer hebben vaker burgerparticipatie afgeremd of ontmoedigd tijdens een incident dan respondenten van andere disciplines. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 25

26 Reactie Brandweer Politie GHOR Gemeente aantal percentage aantal percentage aantal percentage aantal percentage aantal percentage burgerparticipatie beëindigd 4 6% 3 8% 1 8% 0 0% 1 4% burgerparticipatie afgeremd of ontmoedigd 5 7% 5 13% 0 0% 0 0% 1 4% burgerparticipatie laten bestaan naast de professionele hulpverlening zonder verdere afstemming of coördinatie (laissez faire) 25 35% 11 29% 3 23% 3 23% 13 48% burgerparticipatie onder voorwaarden toegelaten 29 41% 17 45% 6 46% 5 38% 6 22% alleen participerende burgers betrokken als zij in georganiseerd verband werkten 9 13% 2 5% 3 23% 1 8% 7 26% spontane of langer bestaande organisatieverbanden van burgers in tact gelaten 17 24% 8 21% 1 8% 5 38% 6 22% participerende burgers opgenomen in organisatie van de hulpverlening 14 20% 9 24% 3 23% 2 15% 6 22% burgerparticipatie actief gestimuleerd 15 21% 9 24% 3 23% 2 15% 7 26% Tabel 17: reactie op burgerparticipatie tijdens een incident per discipline (alleen respondenten met ervaring) 26 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

27 Het tweede deel van de onderzoeksvraag gaat over de verklaring van de verschillen. De enquêteresultaten geven hier geen duidelijk antwoord op. Wel valt op dat er met betrekking tot de plannen en beleidsstukken een groot verschil zit tussen de rijksoverheid en de gemeente. Van de respondenten van de rijksoverheid geeft 76 % aan dat burgerparticipatie een thema is dat benoemd wordt in officiële stukken, terwijl dat bij gemeenten maar 32 % is. Het lijkt erop dat hoe groter het werkterrein van de organisatie is, hoe meer burgerparticipatie expliciet genoemd wordt en hoe kleiner/lokalen het werkterrein van de organisatie is, hoe minder. Immers: de provincie en de volledig regionaal georganiseerde politie scoren hoog, de iets minder grootschalig georganiseerde waterschappen iets lager (40 %) en gemeenten scoren relatief laag. De (regionaal georganiseerde) GHOR vormt hier een uitzondering op. De brandweer is deels regionaal georganiseerd en deels gemeentelijk, dus hiervan is niet goed te zeggen of de organisatie meer lokaal is of meer regionaal. De verklaring voor de relatief hoge score van de politie zou gelegen kunnen zijn in het feit dat er bij de politie al langer aandacht bestaat voor het fenomeen burgerparticipatie. Niet zozeer in het kader van de bestrijding van rampen en ongevallen, maar vooral in het kader van bijvoorbeeld inbraakpreventie (keurmerk veilig wonen) of buurttoezicht. Een verklaring voor het verschijnsel dat er op grootschaliger niveau meer sprake is van expliciete aandacht voor burgerparticipatie kan te maken hebben met de grootte van de organisatie en met de vraag of de organisatie vooral uitvoerend is of (ook) beleidsvormend. Gezien het feit dat aandacht voor burgerparticipatie bij rampen en ongevallen een relatief recent verschijnsel is, ligt het voor de hand dat dit thema eerst in beleidsstukken voorkomt en van daaruit geleidelijk 'doorsijpelt' in concrete plannen. Een andere mogelijke verklaring zou zijn dat de ene discipline of organisatie in de dagelijkse praktijk meer te maken heeft met burgerparticipatie dan de andere organisatie en dat daardoor sommige disciplines of organisaties meer aandacht voor het verschijnsel burgerparticipatie hebben in plannen en beleidsstukken. Een blik op de tabel leert echter dat de rijksoverheid en de provincies erg hoog scoren, terwijl de organisaties die in de praktijk veel met burgerparticipatie te maken kunnen "Feitelijk is er altijd burgerparticipatie bij een grote ramp of incident; ik heb nog nooit iets anders meegemaakt. Ik vind het zelfs aanmatigend dat de overheid middels strakke draaiboeken burgerparticipatie uitsluit." Een respondent, werkzaam bij een gemeente. krijgen vooral brandweer, politie, GHOR en gemeenten zijn. Dit blijkt ook uit de vraag naar of de respondenten zelf ervaring hadden met burgerparticipatie. Hierop scoorden respondenten van brandweer en gemeenten opvallend hoog (en respondenten van GHOR en politie weer lager). Zie hiervoor tabel 18. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 27

28 Discipline percentage absoluut Brandweer 53% 41 Politie 17% 13 GHOR 17% 13 Gemeente 38% 30 Waterschap 2% 3 Provincie 1% 1 Rijksoverheid 3% 2 Tabel 18: respondenten met ervaring met burgerparticipatie per discipline Op basis hiervan mogen we concluderen dat er geen aanwijsbaar verband is tussen de ervaring die respondenten zeggen te hebben met burgerparticipatie en de mate waarin in hun organisatie expliciete aandacht voor burgerparticipatie bestaat in plannen en beleidsstukken. Ten slotte is onderzocht of er verschillen zijn te constateren in houding ten aanzien van burgerparticipatie per discipline. Hiervoor is tabel 2 uit paragraaf 3.1 verder uitgesplitst. De resultaten vindt u in tabel 19. Ook hierbij geldt het voorbehoud dat sommige respondenten bij meerdere disciplines 'ondergebracht' kunnen worden en dat sommige absolute aantallen uit de tabel dusdanig laag zijn dat er niet zonder meer conclusies aan verbonden kunnen worden. Zo geeft 80 de respondenten van de provincie aan dat burgerparticipatie aangemoedigd zou moeten worden, maar het gaat hierbij om slechts vier respondenten. Verder zijn de verschillen in houding ten aanzien van burgerparticipatie tussen de disciplines niet noemenswaardig. 28 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

29 Houding Positief: burgerparticipatie zou aangemoedigd moeten worden Positief: burgerparticipatie hoeft niet aangemoedigd te worden. Als het zich voordoet, kan de hulpverlening er voordeel bij hebben Neutraal: geen bijzondere positieve of negatieve waardering Negatief: burgerparticipatie is ongewenst. Het vindt nu eenmaal plaats en het moet beschouwd worden als een voldongen feit Negatief: burgerparticipatie moet ontmoedigd / beperkt worden Brandweer Politie GHOR Veiligheidsregio aantal percentage aantal percentage aantal percentage aantal percentage aantal percentage 30 45% 40 38% 18 53% 19 48% 16 52% 31 46% 52 49% 12 35% 17 42% 14 45% 6 9% 11 10% 3 9% 2 5% 1 3% 0 0% 1 1% 1 3% 1 2% 0 0% 0 0% 1 1% 0 0% 1 2% 0 0% Negatief: burgerparticipatie moet bestreden / verboden worden 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Weet niet / niet over nagedacht 0 0% 1 1% 0 0% 0 0% 0 0% Tabel 19 deel 1: Houding per discipline (alle respondenten) NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 29

30 Houding Gemeente Waterschap Provincie Rijksoverheid aantal percentage aantal percentage aantal percentage aantal percentage Positief: burgerparticipatie zou aangemoedigd moeten worden 60 32% 6 50% 4 80% 7 64% Positief: burgerparticipatie hoeft niet aangemoedigd te worden. Als het zich voordoet, kan de hulpverlening er voordeel bij hebben % 6 50% 1 20% 4 36% Neutraal: geen bijzondere positieve of negatieve waardering 22 12% 0 0% 0 0% 0 0% Negatief: burgerparticipatie is ongewenst. Het vindt nu eenmaal plaats en het moet beschouwd worden als een voldongen feit 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Negatief: burgerparticipatie moet ontmoedigd / beperkt worden 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Negatief: burgerparticipatie moet bestreden / verboden worden 0 0% 0 0% 0 0% 0 0% Weet niet / niet over nagedacht 4 2% 0 0% 0 0% 0 0% Tabel 19 deel 2: Houding per discipline (alle respondenten) 30 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

31 Conclusie Er zijn enkele verschillen geconstateerd in de wijze waarop de diverse organisaties/disciplines omgaan met en aankijken tegen burgerparticipatie. Als gekeken wordt naar de mate waarin de verschillende organisaties/disciplines het verschijnsel burgerparticipatie opnemen in plannen en beleidsstukken, valt op dat de uitkomsten voor brandweer, GHOR en gemeenten dicht bij elkaar liggen, maar dat de politie en vooral de rijksoverheid hier duidelijk meer aan doen. Over hoe de verschillen in organisaties/disciplines te verklaren zijn, valt slechts te speculeren. Een aannemelijke verklaring is de mate waarin een organisatie beleidsvormend is. Immers: de aandacht voor burgerparticipatie is een relatief recent verschijnsel en het ligt voor de hand dat beleidsmakers meer ontvankelijk zijn voor dit soort nieuwe verschijnselen dan mensen die meer in de uitvoering zitten. De relatief hoge score van de politie kan te maken hebben met het feit dat het thema burgerparticipatie ook op andere (politie)terreinen al langer speelt (inbraakpreventie, buurtwacht). Opvallend is dat er geen aantoonbare relatie is tussen de mate waarin organisaties ervaring hebben met burgerparticipatie en de mate waarin burgerparticipatie terugkomt in plannen en beleidsstukken. 3.4 Verschil per gebied De onderzoeksvraag luidde: 'is er verschil te verwachten in burgerparticipatie per gebied in Nederland?'. Met 'gebied' wordt hier primair het geografische gebied bedoeld (regio, provincie, landsdeel). Tegelijkertijd wordt met gebied ook 'gebiedskenmerk' bedoeld. In dat verband is de vraag interessant of in stedelijk gebied meer burgerparticipatie te verwachten valt dan in landelijk gebied. In de enquête is het feitelijk vóórkomen van burgerparticipatie in zoverre doel van onderzoek geweest dat respondenten gevraagd is naar hun ervaring met burgerparticipatie. Daarnaast ging de enquête vooral over de verwachtingen van respondenten ten aanzien van burgerparticipatie. Respondenten uit de enquête konden op drie mogelijke wijzen aangeven welk geografisch gebied zij vertegenwoordigden. 1. Door aan te geven in welke veiligheidsregio zij werkzaam zijn (voor respondenten van de hulpdiensten) 2. Door aan te geven bij welke provincie zij werkzaam zijn (voor respondenten uit de provinciale overheid) 3. Door aan te geven bij welk waterschap zij werkzaam zijn (voor respondenten uit waterschappen). Ruim de helft van de provincies (6) en waterschappen (12) was vertegenwoordigd in de respons op de enquête. Dit is niet voldoende om conclusies te kunnen trekken over de geografische spreiding. Het aantal respondenten uit veiligheidsregio's was wel groter. Wanneer we keken naar de vragen over verwachtingen ten aanzien van burgerparticipatie en de vragen over ervaring met burgerparticipatie, konden geen duidelijke verschillen geconstateerd worden. Geen enkele regio sprong eruit, in de zin dat men daar duidelijk afwijkende verwachtingen of ervaringen had. Zoals gezegd is niet alleen naar het feitelijk geografische gebied gekeken, maar ook naar gebiedskenmerken. Vier gebiedskenmerken en hun mogelijke invloed op de mate van burgerparticipatie, zijn in deze enquête in afzonderlijke vragen aan bod gekomen: NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 31

32 sociale cohesie van het getroffen gebied verstedelijking van het getroffen gebied het welvaartsniveau van het getroffen gebied het opleidingsniveau van het getroffen gebied Bij deze kenmerken is respondenten gevraagd of ze dachten dat deze kenmerken de burgerparticipatie beïnvloedde en zo ja, op welke wijze (positief of negatief). In tabel 20 zijn de resultaten weergegeven. Positieve invloed Negatieve invloed Geen invloed Sociale cohesie 87% 4% 5% Verstedelijking 21% 38% 26% Welvaartsniveau 26% 19% 38% Opleidingsniveau 25% 10% 45% Tabel 20: verwachte effecten van gebiedskenmerken op burgerparticipatie (alle respondenten) Het overgrote deel van de respondenten verwacht dat de sociale cohesie van een getroffen gebied een positieve invloed zal hebben op de mate van burgerparticipatie. De overige gebiedskenmerken zijn naar verwachting van de respondenten minder uitgesproken van invloed. Conclusie In de enquêteresultaten zijn geen aanwijzingen gevonden dat de mate van burgerparticipatie een geografische spreiding kent. Wel verwachten respondenten dat er een sterke positieve correlatie zit tussen de mate van sociale cohesie in een gebied en de mate van burgerparticipatie bij een ramp of zwaar ongeval. 3.5 Vormen van burgerparticipatie De onderzoeksvraag 'hoe zullen burgers participeren?' is tweeledig bedoeld. Enerzijds moest de enquête een antwoord geven op de vraag of (naar verwachting van de respondenten) burgers meer in groepen of juist meer individueel zullen participeren. Anderzijds is de vraag bedoeld welke activiteiten burgers dan zullen ontplooien. Aan respondenten is daarom de vraag voorgelegd of ze verwachten dat burgers voornamelijk in groepsverband zullen optreden of voornamelijk individueel. 21 % van de respondenten denkt dat burgers voornamelijk in groepsverband zullen optreden, de overige respondenten denken dat burgers voornamelijk individueel zullen optreden of ongeveer evenveel in groepsverband als individueel. 11 de respondenten geeft aan hier geen idee van te hebben. Zie voor de volledige resultaten tabel NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

33 Verwachte participatievorm percentage absoluut Voornamelijk in groepsverband 21% 70 Ongeveer evenveel in groepsverband als 39% 130 individueel Voornamelijk individueel 29% 95 Geen idee 11% 35 Tabel 21: verwachte participatievorm (alle respondenten) De vraag naar de soorten acties die burgers zullen ontplooien is gesteld aan de hand van de 'processen' zoals die in het Handboek voorbereiding rampenbestrijding (BZK 2001) genoemd worden. Uit de op deze vraag komt ongeveer het zelfde beeld naar voren: bij alle processen zijn er respondenten die zeggen rekening te houden met burgerparticipatie en bij alle processen wordt ervaring met burgerparticipatie gemeld (zie voor het volledige overzicht tabel 7 in paragraaf 3.1). Een proces dat hier duidelijk uitspringt is 'opvangen en verzorgen': veel respondenten geven aan bij dit proces burgerparticipatie te verwachten en bovendien relateren veel respondenten hun eigen ervaring met burgerparticipatie aan dit proces. Conclusie Op basis van de gegevens uit tabel 7 kan gesteld worden dat burgerparticipatie veelvormig kan zijn en dat de verwachting én de ervaring is dat het alle processen kan bestrijken. Een uitschieter is het proces opvangen en verzorgen, waarbij verreweg de meeste ervaring is met burgerparticipatie. 3.6 Burgerparticipatie per ramptype In de enquête is gevraagd naar verwachtingen en ervaringen met burgerparticipatie per ramptypen. Hiertoe is respondenten gevraagd om burgerparticipatie in te delen naar de ramptypen uit het Handboek voorbereiding rampenbestrijding. De resultaten van deze indeling zijn reeds gegeven in paragraaf 3.1 (tabel 7). Opvallend is, dat geen enkel ramptype onbenoemd blijft in de enquête. Wel zijn er ramptypen die er uitspringen: 'overstromingen', 'extreme weersomstandigheden' en 'uitval nutsvoorzieningen' zijn ramptypen die relatief vaak in verband worden gebracht met burgerparticipatie. De ramptypen 'kernongeval', 'ongeval met giftige stof' en 'ongeval met brandbare/explosieve stof' worden slechts sporadisch in verband gebracht met burgerparticipatie. De respondenten die zelf ervaring hebben met incidenten waarbij sprake was van burgerparticipatie noemen ook bijna elk ramptype. Het enige ramptype dat niet voorkomt op de lijst met 'ervaringen' is het ramptype 'kernongeval'. Relatief vaak genoemd worden de ramptypen 'extreme weersomstandigheden' en 'verkeersongeval op het land'. Wanneer gekeken wordt naar verschillen tussen respondenten in het be van de vraag 'bij welke ramptypen houdt u rekening met burgerparticipatie', valt op dat respondenten mét ervaring meer verschillende ramptypen noemen dan respondenten zonder ervaring. Blijkbaar hebben respondenten 'uit de praktijk' een meer divers beeld van burgerparticipatie dan respondenten zonder ervaring. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 33

34 Op basis van verwachtingen en ervaringen kunnen nog geen conclusies worden getrokken over hoe burgers in de toekomst zullen participeren en bij welke ramptypen zij dat zullen doen. Immers: het beeld kan vertekend worden doordat bepaalde typen incidenten in het recente verleden vaker zijn voorgekomen dan andere typen incidenten. Bovendien kan de waarneming van professionals gekleurd zijn, doordat ze vanuit hun eigen discipline een incident bekijken. Onderzoek naar casuïstiek kan het beeld verbeteren van de wijze waarop, de mate waarin en de omstandigheden waarin burgers participeren. Conclusie Uit de resultaten van de enquête blijkt dat burgerparticipatie bij nagenoeg alle ramptypen verwacht wordt en in de praktijk ook voorgekomen is. Vooral bij de ramptypen extreme weersomstandigheden en verkeersongeval op het land is er veel ervaring met burgerparticipatie. 3.7 Verschil grote en kleine incidenten Voor de indeling in kleinere en grotere rampen en ongevallen is geen algemene standaard. Wat een grote ramp is en wat een klein ongeval, is subjectief en afhankelijk van perceptie. Het is ook afhankelijk van welke criteria gekozen worden om dit te 'meten' en welke criteria men het zwaarst laat wegen. Zo kan er gekeken worden naar het aantal dodelijke slachtoffers, het aantal ziekenhuisopnamen, de economische schade, de milieuschade en de maatschappelijke impact. In het jargon van de brandweer hangen de classificaties 'klein', 'middel', 'groot' en 'zeer groot' samen met het aantal eenheden dat ingezet is. De gekozen criteria hangen soms samen, maar soms ook niet. Zo kan het bestrijden van een bos- of heidebrand een zeer grootschalige inzet van de brandweer vragen van één of enkele compagnieën, maar kan tegelijkertijd de maatschappelijke impact, de economische schade en het aantal slachtoffers zeer beperkt zijn. Andersom kan een sluipende 'ramp' met zeer veel (indirecte) slachtoffers niet eens opgemerkt worden als een ramp, omdat er geen zwaailichten en sirenes bij zijn en omdat de maatschappelijke impact (en de media-aandacht) zeer gering blijft. Een voorbeeld van zo'n ramp is de hittegolf van juli 2006, die volgens berekeningen van het CBS alleen al in Nederland geleid heeft tot zo'n 500 tot 1000 extra overlijdensgevallen. Rampen met relatief weinig dodelijke slachtoffers kunnen daarentegen zeer grote maatschappelijke onrust veroorzaken. Voorbeelden van dergelijke rampen zijn de Vuurwerkramp in Enschede (23 doden) en de cafébrand in Volendam (14 doden). In de enquête is respondenten gevraagd om de incidenten waarbij ze zelf ervaring hadden met burgerparticipatie in te delen naar grootte. Omdat er geen objectieve criteria zijn om dit te doen, hebben we de respondenten gevraagd om rekening te houden met de volgende factoren: Omvang van het getroffen gebied Aantal getroffenen Aantal ziekenhuisopnamen Financiële schade Aantal ingezette eenheden GRIP-niveau Duur van de inzet. In tabel 22 zijn de resultaten van deze vraag weergegeven. 34 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

35 Omvang incident aantallen Klein 21 Middel 32 Groot 20 Zeer groot 19 Tabel 22: ervaringen met burgerparticipatie gerubriceerd naar geschatte omvang van het incident Het interpreteren van deze cijfers is enigszins problematisch. Niet alleen vanwege het ontbreken van objectieve criteria. Ook is het zeer aannemelijk dat incidenten die als 'zeer groot' worden geclassificeerd aanmerkelijk minder vaak voorkomen dan incidenten die als 'klein' of 'middel' worden geclassificeerd. De onderzoeksvraag 'is er verschil te verwachten tussen het voorkomen van burgerparticipatie bij grotere en kleinere rampen en ongevallen?' is dus niet met behulp van de enquête te be. Wel kan er gesteld worden dat respondenten bij incidenten met verschillende omvang ervaring hebben met burgerparticipatie, waarbij er iets meer ervaring met burgerparticipatie is bij incidenten die worden geclassificeerd als 'middelgroot'. Op basis van deze enquête kan niet gesteld worden dat burgerparticipatie vooral voorkomt bij zeer grote incidenten of vooral bij kleine incidenten. Conclusie Op basis van de enquête is niet te zeggen dat burgers meer bij grote of juist meer bij kleinere incidenten zullen participeren. Geconstateerd is dat burgers geparticipeerd hebben bij incidenten die als 'klein' omschreven worden, maar net zo goed bij incidenten die als 'middelgroot', 'groot' of 'zeer groot' omschreven worden. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 35

36 4 Conclusies Naar aanleiding van het literatuuronderzoek uit 2006 (Starmans en Oberijé 2006) is een aantal onderzoeksvragen geformuleerd waar met behulp van de enquête een antwoord op gezocht is. Per onderzoeksvraag is hierna een conclusie geformuleerd. In hoeverre en op welke wijze houden overheid en hulpverleningsdiensten rekening met burgerparticipatie? Geconstateerd is dat professionals in overgrote meerderheid positief staan tegenover het verschijnsel burgerparticipatie, maar dat ze er in de voorbereiding op de rampenbestrijding (nog) weinig rekening mee houden. Wanneer gekeken wordt naar hoe respondenten feitelijk gereageerd hebben op burgerparticipatie bij incidenten, valt op dat respondenten slechts bij enkele incidenten burgerparticipatie hebben ontmoedigd of beëindigd. Wat ook opvalt is dat participerende burgers slechts sporadisch in georganiseerd verband zijn ingezet. Indien blijkt dat overheid en hulpverleningsdiensten geen rekening houden met burgerparticipatie, wat is daarvan de oorzaak? Hiervoor worden verschillende redenen aangegeven, variërend van 'nog niet aan gedacht' tot 'burgerparticipatie valt niet te plannen'. Slechts zeer weinig respondenten geven aan dat ze burgerparticipatie tijdens een incident tegen willen gaan of afwijzen. Zijn er verschillen tussen de diverse organisaties/disciplines als het gaat om het omgaan met burgerparticipatie en hoe kunnen deze verschillen verklaard worden? Er zijn enkele verschillen geconstateerd in de wijze waarop de diverse organisaties/disciplines omgaan met en aankijken tegen burgerparticipatie. Als gekeken wordt naar de mate waarin de verschillende organisaties/disciplines het verschijnsel burgerparticipatie opnemen in plannen en beleidsstukken, valt op dat de uitkomsten voor brandweer, GHOR en gemeenten dicht bij elkaar liggen, maar dat de politie en vooral de rijksoverheid hier duidelijk meer aan doen. Over hoe de verschillen in organisaties/disciplines te verklaren zijn, valt slechts te speculeren. Een aannemelijke verklaring is de mate waarin een organisatie beleidsvormend is. Immers: de aandacht voor burgerparticipatie is een relatief recent verschijnsel en het ligt voor de hand dat beleidsmakers meer ontvankelijk zijn voor dit soort nieuwe verschijnselen dan mensen die meer in de uitvoering zitten. De relatief hoge score van de politie kan te maken hebben met het feit dat het thema burgerparticipatie ook op andere (politie)terreinen al langer speelt (inbraakpreventie, buurtwacht). Opvallend is dat er geen aantoonbare relatie is tussen de mate waarin organisaties ervaring hebben met burgerparticipatie en de mate waarin burgerparticipatie terugkomt in plannen en beleidsstukken. Is er verschil te verwachten in burgerparticipatie per gebied in Nederland? In de enquêteresultaten zijn geen aanwijzingen gevonden dat de mate van burgerparticipatie een geografische spreiding kent. Wel verwachten respondenten dat er een sterke positieve correlatie zit tussen de mate van sociale cohesie in een gebied en de mate van burgerparticipatie bij een ramp of zwaar ongeval. 36 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

37 Hoe zullen burgers participeren? De wijze waarop burgers zullen participeren en de incidenten waarbij zij dat zullen doen, is zeer divers. Ingedeeld naar rampbestrijdingsprocessen kan geconcludeerd worden dat bij alle processen burgerparticipatie verwacht wordt en in praktijk ook voorgekomen is. Een uitschieter is het proces opvangen en verzorgen, waarbij verreweg de meeste ervaring is met burgerparticipatie. Is er verschil te verwachten in burgerparticipatie per ramptype in Nederland? Uit de resultaten van de enquête blijkt dat burgerparticipatie bij nagenoeg alle ramptypen verwacht wordt en in de praktijk ook voorgekomen is. Vooral bij de ramptypen extreme weersomstandigheden en verkeersongeval op het land is er veel ervaring met burgerparticipatie. Is er verschil te verwachten tussen burgerparticipatie bij grotere en kleinere rampen en ongevallen? Op basis van de enquête is niet te zeggen dat burgers meer bij grote of juist meer bij kleinere incidenten zullen participeren. Geconstateerd is dat burgers geparticipeerd hebben bij incidenten die als 'klein' omschreven worden, maar net zo goed bij incidenten die als 'middelgroot', 'groot' of 'zeer groot' omschreven worden. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 37

38 38 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra

39 Bijlage 1: Factsheet NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra 39

40 40 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra