Sector in gevaar? Voorbeelden van trends die meer positieve dan negatieve effecten hebben gehad op de veiligheid in de procesindustrie zijn:

Transcriptie

1 Sector in gevaar? Is het werkelijk onveiliger geworden in de procesindustrie? Op basis van het verkennende onderzoek is het niet mogelijk om hier een sluitend antwoord op te geven. Zo is het bijvoorbeeld nog maar de vraag hoe groot de werkelijke toename van het aantal incidenten is geweest. Inderdaad is het aantal meldingen vanuit Nederland aan de Europese Commissie toegenomen. Maar of dit een trend is, staat niet vast, want de gegevens zowel de nationale als de internationale zijn beperkt betrouwbaar. Inderdaad is in Nederland in 2002 en 2003 veel gemeld vanuit het Botlekgebied. Maar juist in deze periode is het beleid van de Arbeidsinspectie daar gewijzigd en is die intensiever gaan speuren naar incidenten. Meer incidenten kunnen er dus ook op wijzen dat die incidenten vaker worden vastgelegd. Andere indicatoren op het gebied van veiligheid, zoals milieu-incidenten en verzuimongevallen, vertonen namelijk geen trendmatige daling of stijging. Verder is veiligheid een subjectief begrip. Er bestaat geen maat voor in de procesindustrie. Wel zijn er verscheidene indicatoren die elk iets zeggen over afzonderlijke aspecten van onveiligheid, zoals het aantal arbeidsongevallen, het aantal incidenten waarbij gevaarlijke stoffen vrij zijn gekomen, het aantal meldingen aan de Europese Commissie, enzovoort. Maar de betrouwbaarheid en zeggingskracht van deze indicatoren zijn beperkt. Juist omdat veiligheid subjectief is, heeft iedereen er een beeld van: binnen de sector, bij de betrokken overheden, bij brancheorganisaties, bij adviesbureaus en bij onderzoeksinstituten. De respondenten vinden dat er het nodige is verbeterd in de afgelopen twintig jaar, vaak ook op initiatief van de sector zelf. Tegelijkertijd hebben ze het gevoel dat het met name de laatste jaren onveiliger is geworden. Ook voor de nabije toekomst maken ze zich zorgen. Dit gevoel is moeilijk te onderbouwen. Wel valt op dat het breed wordt gedeeld. De meeste respondenten noemen de verslechterde economische situatie en de nadruk op kostenbesparing die hiervan het gevolg is. In de afgelopen twintig jaar is er veel veranderd in de procesindustrie: zowel in de techniek, als bij processen, onderhoud, cultuur, organisatie enzovoort. Het gaat om tientallen ontwikkelingen die beschouwd kunnen worden als trend. Deze trends zijn waar te nemen binnen de procesindustrie zelf, maar ook binnen de maatschappelijke context, de regulerende en toezichthoudende overheid, de afnemers en de toeleveranciers van de procesindustrie. Tijdens het onderzoek bleek al snel dat het moeilijk zou zijn om een directe relatie te leggen tussen trends en veiligheid. Dat kwam niet alleen doordat veiligheid zoals gezegd een subjectief begrip is. Het ontbrak ook aan meer trendmatige (wetenschappelijke) studies naar de (on)veiligheid of naar reeksen van incidenten. Het belangrijkste inzicht was echter dat nagenoeg alle trends zowel positief als negatief zouden kunnen doorwerken op de veiligheidssituatie. Bij de volgende opsommingen moet de lezer zich dat steeds voor ogen houden. Voorbeelden van trends die meer positieve dan negatieve effecten hebben gehad op de veiligheid in de procesindustrie zijn:

2 de opkomst en invloed van de media (mediatisering) en de juridisering van de samenleving; beide ontwikkelingen dwingen bedrijven meer of zelfs permanente aandacht te hebben voor veiligheidsrisico s; de opkomst van wetgeving op het gebied van externe veiligheid (bijvoorbeeld de SEVESO II richtlijn en het BRZO). Ook binnen de overheid is (na calamiteiten) duidelijk sprake van toegenomen aandacht voor veiligheid (regelgeving; handhaving); de betere samenwerking tussen bedrijven en overheden in de vorm van convenanten, meer openheid en tweezijdige communicatie; de opkomst van horizontale samenwerkingsinitiatieven op het gebied van onderhoud en veiligheid, met name tussen bedrijven, overheden en brancheverenigingen onderling; de toegenomen aandacht voor incidenten (ook near-misses), incidentmeldingen en incidentonderzoek bij zowel bedrijfsleven als overheid; de opkomst van preventief risicogebaseerd onderhoud; de toegenomen aandacht voor de veiligheidscultuur naast puur technische en organisatorische aspecten. Het tegenovergestelde is waar voor de volgende trends waarvoor geldt dat de effecten meer negatief dan positief zijn geweest: de opkomst van de kaderwetgeving: als gevolg hiervan is een woud aan regels, richtlijnen, certificeringen en informatiebladen ontstaan om bedrijven en handhavers te ondersteunen bij de implementatie. Er ontstaan ook duidelijke verschillen in handhaving: tussen regio s en zelfs tussen inspecteurs uit dezelfde regio; de opkomst van internationale concurrentie, opsplitsing van bedrijven en de opkomst van investeringsmaatschappijen in de procesindustrie: dit versterkt het belang van kortetermijnbedrijfsresultaten en zet daarmee langetermijnveiligheidsen onderhoudsmanagement onder druk; de invloed van de krappe markt: bedrijven hebben te maken met kostenreductie, vermindering of snelle wisselingen van personeel en dus een continu veranderende werkomgeving waardoor de beschikbare kennis en ervaring afnemen en het commitment daalt. Daarbij komt dat de uitbesteding van onderhoud en ander (risicovol) werk meer

3 en meer wordt gestuurd op kosten en minder op kwaliteit/veiligheid; de vele fusies en overnames die hebben plaatsgevonden als gevolg van de marktsituatie: hierdoor zijn uiterst complexe eigendoms- en beheerstructuren ontstaan. Het beheer en onderhoud van installaties en utilities is daardoor complexer geworden; het toenemende tekort aan vakbekwaam personeel als gevolg van onder meer reorganisaties, een hoge gemiddelde leeftijd van technisch personeel en weinig instroom van jonge mensen bij technische en scheikundige opleidingen; de veroudering van procesinstallaties: dit kan resulteren in onveiligheid wanneer degradatiemechanismen niet bekend zijn en inspectietermijnen en methodieken niet adequaat worden uitgevoerd, geverifieerd en aangepast. het elektronisch aanbestedingsproces: de kosten zijn doorslaggevend waardoor aanbieders proberen te bezuinigen onder meer op veiligheidsgerelateerde zaken. In de komende tien jaar zullen de meeste trends doorzetten. Hierdoor zullen veel mensen het gevoel hebben dat de veiligheid niet verder zal toenemen en mogelijk zelfs zal afnemen. De respondenten vrezen dat bedrijven de grenzen gaan opzoeken: in tijd, kosten, personeelsbezetting en installatiemogelijkheden. De meeste zorgen maken zij zich over de grote uitstroom van ouder, pensioengerechtigd personeel. In de discussies over de veiligheid in de procesindustrie ligt de nadruk vaak op de industrie zelf. De overheidskant is meestal onderbelicht. Dit terwijl de overheid een belangrijke factor in het geheel is. Om dit te illustreren is in de tabel aangegeven welke overheidstrends mede van invloed zijn geweest op de veiligheid in de procesindustrie. Per trend is de overwegende invloed op de veiligheid weergegeven (positief, neutraal en negatief). Het is ook de overheid die een belangrijke bijdrage kan leveren aan het versterken van de veiligheid in de procesindustrie. Voorbeelden hiervan zijn: Er moet meer systematische aandacht komen voor achterliggende oorzaken van ongevallen in overheidsonderzoeken. Deze systematische aandacht kan bijvoorbeeld een plaats krijgen in de taakopdracht van de inspecteur, of in de vergunningsvoorwaarden. Daarmee komen de achterliggende oorzaken van een incident in de eventuele processenverbaal. Het melden van near-misses vraagt om de juiste condities binnen een bedrijf, zowel qua cultuur als qua juridische voorwaarden. Tot deze condities behoort de mogelijkheid om (eigen) fouten, gebreken en dergelijke te melden ter lering. Dit zonder dat dit

4 negatieve gevolgen heeft voor de melder (blame-free reporting). De overheid zou kunnen helpen deze condities te creeren, in overleg met de sector. Dagelijkse ervaringen en observaties van de vele betrokken toezichthoudende en handhavende overheidsfunctionarissen moeten beter worden benut. In een overkoepelend overleg zou de overheid met de procesindustrie van gedachten kunnen wisselen over veiligheidsgerelateerde onderwerpen (knelpunten, zorgen, lessen). Overheid en bedrijfsleven kunnen onderzoeken op welke manier de procesindustrie toegankelijk kan worden voor scholieren en studenten. Stages voor jongeren kunnen hierbij helpen. De overheid kan stimuleren dat bedrijven hun ervaringsdeskundigheid beter benutten, mogelijk binnen het personeelsbeleid. Mensen die met pensioen gaan, kunnen bijvoorbeeld actief blijven als coach of klankbord. Zo delen ze hun ervaring met nieuwe werknemers. Verschillende toezichthoudende en inspecterende instanties werken aan een professionalisering van het toezicht. Het BRZO heeft bijvoorbeeld behoefte aan meer handvatten, zowel voor de vergunningverlening als voor de handhaving en het toezicht. De betrokken instanties hebben behoefte aan (landelijke en) meer gestandaardiseerde en gedeelde methoden en beoordelingscriteria, bijvoorbeeld voor de invulling van de verschillende elementen van het veiligheidsbeheerssysteem. In de komende jaren zal blijken of er nu wel of geen sprake is van een trend. De discussie over de veiligheid heeft in ieder geval wel alle betrokken partners gedwongen nogmaals na te denken over mogelijkheden tot versterking. Een bijkomend voordeel is dat niemand gebaat is bij onveiligheid: ze kan mensen het leven kosten, is buitengewoon kostbaar en schendt het imago. Een steviger samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven lijkt voor de hand te liggen. ONTWIKKELINGEN DIE VEILIGHEID BEINVLOEDEN Regulatoren Invloed op veiligheid Toelichting Wetgeving arbo/ milieu en externe veiligheid + Meer verplichtingen op het gebied van externe veiligheid: Veiligheids Beheer Systemen, veiligheid in ontwerp/uitvoering Wetgeving: van sectoraal naar + Met verantwoordelijkheid voor bedrijven,

5 integraal en algemene zorgplicht Wetgeving: opkomst kaderwetgeving leidend tot zelfinitiatieven en convenanten Meerdere interpretaties en onduidelijkheden in wet, aantoonbaarheid leidt tot te veel papieren veiligheid (ISO, certificaten) Wetgeving: implementatie van +/- Specifieker maar meer geharmoniseerde Europese wetgeving Hogere agendastatus toezicht en handhaving Betere samenwerking bedrijven en toezichthouders regelgeving + Meer inspectie op gebied van veiligheid + Openheid en meer wederzijds vertrouwen Blijvende verschillen tussen toezichthouders door onduidelijkheden bij bedrijven Verdwijnen adviserende taak Arbeidsinspectie Meer aandacht voor incidenten melding en incidentenanalyse +/- + Minder consequent handhaven en daardoor onduidelijkheden bij bedrijven Strengere handhaving, maar expertise en ervaring blijven onbenut voor beleid en voor kleinere bedrijven Het leren van incidenten ter verhoging van de veiligheid