samenvatting STAPELINGEN IN HET SOCIALE DOMEIN De 150 (en alle andere huishoudens) van Zwijndrecht.

Transcriptie

1 Als iedereen die gegevens anders aanlevert, krijg je een informatie-infarct. Dan weet je misschien nog wel wat er in gemeente A of in gemeente B gebeurt, maar je kunt ze niet onderling vergelijken en je weet niet wat er in Nederland als geheel gebeurt. Die informatiearchitectuur tussen de gemeenten en het Rijk is op dit moment nog niet goed geregeld. Saskia Stuiveling, Algemene Rekenkamer samenvatting STAPELINGEN IN HET SOCIALE DOMEIN De 150 (en alle andere huishoudens) van Zwijndrecht. 1

2 Eindrapportage Nulmeting Sociaal Domein C6Volg, september 2015 Samenvatting In de periode heeft c6volg pilots uitgevoerd in de regio Zuid Holland Zuid, gefinancierd door de provincie Zuid-Holland. Doel van de pilots was de ontwikkeling van een instrumentarium waarmee gemeenten vraaggestuurd regie konden voeren na de decentralisaties. De constatering die ten grondslag lag aan de pilots was dat vrijwel alle data waarover gemeenten tot nu toe kunnen beschikken afkomstig zijn van een aanbodgestuurd stelsel, en dus betrekking hebben op groepen van personen of producten die voor gemeenten niet specificeerbaar zijn naar gedetailleerde informatie over hun inwoners. Zelfs waar die informatie wel beschikbaar gesteld kan worden uit (landelijke) databases, verhindert daarnaast het privacyprobleem dat gemeenten exact op de hoogte zijn van bijvoorbeeld de zorgkosten van hun inwoners. In de pilots is deze vraag zowel op het microniveau van individuele personen, huishoudens of gezinnen, als op het macroniveau van de kosten per geografische eenheid, dus per buurt, wijk of hele gemeente aangepakt. Hieronder vatten we de resultaten van de afzonderlijke pilots samen: Ten eerste de pilot Volg/Triage, specifiek gericht op het in kaart brengen van (de kosten van) multiprobleemgezinnen en de effectmeting van de aanpak van 1Gezin1Plan(1Budget). Ten tweede de pilot Nulmeting Sociaal Domein, gericht op het in kaart brengen van alle kosten die na de decentralisaties ten laste van de gemeente komen. Deze pilot is uitgevoerd in de gemeenten Zwijndrecht en Hendrik-Ido-Ambacht. Ten derde het combineren van beide pilots, zodat zowel de brede gegevens over het hele sociale domein als de specifieke gegevens van de groep multiprobleemgezinnen in beeld komen. Deze pilot is op verzoek van de gemeente Zwijndrecht in eerste instantie specifiek voor deze gemeente uitgevoerd. Deze gegevens zijn ook verzameld voor Dordrecht en Hendrik-Ido- 2

3 Ambacht: deze gemeenten ontvangen in een later stadium specifieke rapportages. Doordat de gegevens voor alle inwoners bekend zijn zie daarvoor de methodologische verantwoording is het mogelijk een totaalbeeld te geven van de sociale consumptie per geografisch gebeid. In de bovenstaande figuur is dat gedaan voor de zogenaamde CBS-buurten, relatief homogene clusters van huishoudens met overwegend dezelfde (sociale) kenmerken. In de interne/vertrouwelijke bijlagen bij dit rapport zijn de kosten per buurt gespecificeerd: de duurste buurten komen uit op gemiddelden van tussen de 700 en 800 euro per inwoner, de goedkoopste liggen onder de 200 euro, een verschil van factor 4. Omdat de gegevens zijn verzameld over een periode van drie jaar, is het mogelijk om ook na te gaan in welke gebieden de kosten relatief sterk stijgen. Dat geeft de tweede kaart hieronder weer. Voor alle duidelijkheid: in verreweg de meeste buurten is sprake van relatief kleine schommelingen naar boven of beneden. Er zijn echter buurten waar de kosten sterk stijgen in bepaalde gebieden. Het is mogelijk dat deze verklaard worden door verhuisbewegingen van een of meer gezinnen met hoge kosten, maar er kunnen ook structurele oorzaken zijn. 3

4 4

5 Kosten van multiprobleemgezinnen. Zoals beschreven in de methodensectie van dit rapport is de Nulmeting Sociaal Domein gebaseerd op het in kaart brengen van de kosten per huishouden, dan wel gezin (huishouden met kinderen). Daartoe worden de uitgevraagde gegevens van de instellingen gematched met de uit de BRP afkomstige huishoudenssamenstelling waarbij gegevens aan beide zijden worden gepseudonimiseerd, zodat er geen enkel privacyprobleem is. Als gevolg van deze matching kan voor elk huishouden in Zwijndrecht worden vastgesteld wat de totale kosten in het sociale domein waren en zijn en hoe die waren opgebouwd. In de bijlage bij het rapport is de lijst opgenomen van de 150 meest kostbare huishoudens. Hieronder de Top Zoals in de inleiding benadrukt is de inventarisatie van deze kosten niet meer dan de eerste stap in het ontwikkelen van een structurele aanpak, zoals 1Gezin1Plan(1Budget). Om te weten wat de werkelijkheid achter de cijfers is, zijn in de VOLG-pilots analyses gemaakt van een pilotgroep van 80 gezinnen, waarvan eerst alle kosten in kaart waren gebracht. Vervolgens zijn van deze gezinnen integrale situatie-analyses gemaakt om na te gaan waarom de kosten hoog opliepen. Op basis van de resultaten konden de volgende conclusies worden getrokken. 1. Hulpverleners hebben vaak geen adequaat beeld van de kosten die gemoeid zijn met een gezin: deels had dit te maken met eenvoudig gebrek 5

6 aan kennis van datgene wat voor andere gezinsleden dan hun eigen client gebeurde, deels met het gegeven dat hulpverleners terecht natuurlijk niet primair aan de kosten van behandelingen denken bij de uitvoering. Dat laatste geldt ook voor gezinnen zelf. Op het moment dat dus het integrale inzicht in de komsten letterlijk op tafel lag voor alle betrokkenen ontstond een nieuwe dynamiek. In het VOLG-project Zuid Holland Zuid is na de inventarisatiefase een Triagemodel toegepast, waarbij hulpverleners en gezinsleden zelf op basis van de kostenplaatjes uit het verleden samen alternatieve plannen mochten ontwikkelen (tot een maximum van 75% van de historische kosten. De resultaten hiervan waren spectaculair te noemen, verbetering van de hulp tegen een fractie van de kosten. Deze resultaten zijn onder andere beschreven in een VNG-brochure over innovatie in het sociale domein, als bijlage bij het rapport gevoegd. 2. Bij een substantieel deel van de pilotgezinnen ongeveer een vijfde was sprake van een al relatief lang durende ernstige tot zeer ernstige risicosituatie, waarvoor professionals al lange tijd rode signalen afgaven. Concreet ging het om gevallen van dreigende mishandeling of seksueel misbruik. In al deze gevallen werden preventieve ingrepen aanbevolen, maar die kwamen niet tot stand. Dit om de redenen die intussen al regelmatig beschreven zijn in rapportages over Savannah, het Maasmeisje, etc., rangerend van bureaucratie tot het ontbreken van doorzettingsmacht, versnippering van steun, wisseling van hulpverleners en instellingen. De geschiedenissen van deze gezinnen kunnen vergeleken worden met een achtbaan, ze kwamen over een periode van jaren steeds terug bij hulpverleners..maar dynamiek en tempo van hun situaties waren zo sterk dat niemand ze kennelijk kon stuiten 3. In de helft van de pilotgezinnen deed zich echter een totaal ander patroon voor. Kort door de bocht geformuleerd was het hier niet het gezin zelf dat de problemen veroorzaakte, maar het falen van het systeem. In deze gezinnen deden zich meestal (incidentele) praktische problemen voor, waar echter geen goede of zelfs contraproductieve maatregelen op volgden. Als gevolg daarvan kwamen gezinsleden steeds verder in de knel, net zolang tot (veel) zwaardere vormen van hulp nodig werden, zoals uithuisplaatsing van kinderen. 4. In vrijwel alle gezinnen was (structurele) financiele onzekerheid een katalysator of zelfs de basis van problemen. Deze onzekerheid bracht niet 6

7 alleen tal van praktische problemen met zich mee, maar tastte de eigen (draag)kracht van gezinsleden sterk aan. Dit gegeven werd ook door de professionals uit de hulpverlening stelselmatig genoemd in hun analyses: zij hadden de ervaring dat pas na zaken als sanering, curatele, etc. de gezinnen in staat waren om echt aan andere problemen te werken. Hierbij moet worden opgemerkt dat de punten 3 en 4 elkaar negatief versterken : bureaucratie bij verstrekking van uitkeringen, gebrek aan of traagheid bij schuldhulpverlening horen tot de systeemfouten waardoor zelfs in situaties waar gezinnen feitelijk recht op steun hebben deze niet (tijdig) komt, waardoor een negatieve spriraal ontstaat. Samengevat liet deze pilot zien dat de vaak genoemde 1Gezin1Plan-aanpak absoluut effectief kan zijn, maar dat het overstijgen van grenzen en sectoren in het sociale domein daarvoor een absolute voorwaarde is. Op de eerste plaats gaat het om de grenzen in de hulpverlening zelf, waarbij (nog) geen sprake is van een gezinsgerichte aanpak. Pas op het moment dat alle informatie letterlijk op tafel ligt weten hulpverleners wat er (ook) met andere gezinsleden speelt. Het systematisch verzamelen van deze informatie is daarom een essentieel onderdeel van de regiefunctie van gemeenten: professionals zelf mogen dit meestal immers niet doen om redenen van privacy: zonder toestemming van gezinsleden zelf mag uiteraard ook de informatie niet worden gedeeld. Bovendien is veel informatie, zoals kosten van interventies, voor hulpverleners zelf ook niet direct beschikbaar. Op de tweede plaats zijn veel situaties binnen hun eigen sector niet oplosbaar. In complexe probleemsituaties gaat het vrijwel altijd niet alleen over zorg en steun, maar ook over geld, vaak over geweld. waardoor ook goed samenwerkende hulpverleners vaak machteloos zijn. Als de randvoorwaarden voor een geregeld bestaan, zoals huisvesting, geld, veiligheid, etc. niet goed geregeld zijn, komen gezinnen die in principe voldoende eigen kracht hebben toch in een negatieve spiraal terecht. Het ontbreken van doorzettingsmacht op verschillende terreinen, of het nu gaat om geld of om veiligheid, zorgt er voor dat gezinnen in de al genoemde achtbaan steeds weer in en uit het circuit van hulpverlening schieten, zonder dat er structurele oplossingen komen.ter illustratie van deze analyses zijn als bijlage in het rapport een vijftal gezinsanayses opgenomen, dit uiteraard anoniem. 7

8 Op grond van de analyses van kostenpatronen op macroniveau (wijken, buurten) en op gezinsniveau geeft het rapport de volgende conclusies en aanbevelingen. Conclusies 1. De kosten voor het sociale domein die voor rekening van de gemeente komen zijn in Zwijndrecht in de jaren , voorafgaand aan de transitie, gegroeid?met ongeveer 10 procent per jaar. Omdat de meetmomenten voor de vaststelling van de budgetten in het sociale domein in deze periode vallen, kan hier een verklaring liggen voor op dit moment optredende discrepanties tussen budgetten en uitgaven. 2. De kosten in verschillende sectoren van het sociale domein verschillen zeer sterk (tot factor 4) voor verschillende buurten van Zwijndrecht en zijn in de afgelopen jaren ook onevenredig sterk gestegen in een klein aantal van deze gebieden. 3. Er zijn geen aanwijzingen dat de gemeente Zwijndrecht in vergelijking met andere gemeenten onevenredig hoge kosten maakt voor specifieke problemen zoals verslaving, depressie. Er zijn wel aanwijzingen dat Zwijndrecht in vergelijking met andere gemeenten relatief hoge kosten maakt voor zwaardere vormen (residentieel) van jeugdhulpverlening. 4. Op grond van de Nulmeting Sociaal Domein is in Zwijndrecht een groep van plm 150 gezinnen in kaart gebracht die structureel een (zeer) groot beroep doet en heeft op hulp en steun. 5. Analyse van deze situaties laat zien dat er sprake is van a. Sterke verschillen tussen jaren bij dezelfde gezinnen (achtbaan effect) b. Het niet tijdig ingrijpen bij ernstige risicosituaties c. Negatieve spiralen rond financiele onzekerheid d. Ontbreken van doorzettingsmacht 8

9 Aanbevelingen 1. Monitor de ontwikkelingen in het sociale domein systematisch teneinde gezinnen met complexe problemen in een vroeg stadium te onderkennen 2. Voer nadere analyses uit van de kostenstijgingen in de afgelopen jaren, zowel als het gaat om instellingen als om specifieke gebieden 3. Voer regie over interventies bij complexe gezinnen met de volgende instrumenten a. De mogelijkheid voor jeugdteams om snel een overzicht te krijgen van de historische kosten van nieuwe aanmeldingen b. Effectmeting van interventies aansluitend bij de monitoring 4. Ondersteun de interventies bij complexe gezinnen vanuit andere sociale sectoren, zoals werk en inkomen, met name door a. Prioriteit te geven aan financiele stabiliteit b. Directe interventie bij geweld of seksueel misbruik c. Organisatie van bestuurlijke regie en doorzettingsmacht bij systeemproblemen 5. Breng systematisch de effecten van interventies in kaart, zowel kwantitatief als kwalitatief, teneinde a. Vast te stellen welke interventies wel en niet succesvol zijn b. Te identificeren welke structurele knelpunten voortdurend terugkomen om die met prioriteit op te lossen 9