Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

Transcriptie

1 INHOUDSOPGAVE Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven Centrum in de Brainport Eindrapportage voor de proeftuinen Maak Verschil Maart 2017 Best Eindhoven Geldrop-Mierlo Helmond Nuenen Oirschot Son en Breugel Veldhoven Waalre Brainport 1

2 INHOUDSOPGAVE 2 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

3 INHOUDSOPGAVE Inhoud 1. Brainport Eindhoven: economisch kerngebied van nationale betekenis 5 2. Wat beoogt de proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven 7 3. Advies Voor de aankomende kabinetsperiode 11 4.Opzet proeftuin: De fases in het proces 5.Resultaten Per fase 6. Bijlagen - Literatuurstudie prof. dr. P.P. Tordoir - Resultaten per as - Betrokken partijen/deelnemers Brainport 3

4 INHOUDSOPGAVE In de Brainport Eindhoven werken 21 gemeenten samen. Centrum is het verstedelijkt gebied rondom Eindhoven, dat bestaat uit centrumstad Eindhoven en de omliggende gemeenten Best, Geldrop-Mierlo, Helmond, Nuenen, Oirschot, Son en Breugel, Veldhoven en Waalre. Deze gemeenten werken op het gebied van wonen, werken en voorzieningen samen in een bestuursregeling: Stedelijk Gebied Eindhoven. 4 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

5 INHOUDSOPGAVE Brainport Eindhoven Economisch kerngebied van nationale betekenis 1 In een snel veranderende wereld zijn innovatie en technologie van doorslaggevend belang voor economische groei. In de Rijksbegroting 2017 noemt het kabinet om die reden Brainport Eindhoven van bijzondere waarde voor het verdienvermogen van Nederland. In lijn met een drietal breed gesteunde Tweede Kamer moties heeft het kabinet Brainport Eindhoven erkend als economisch kerngebied van nationale betekenis, net zoals de Mainports Schiphol en Rotterdam. Het bruto regionaal product (BRP) van Brainport Eindhoven is de voorbije jaren gemiddeld 1,5 keer zo hard gegroeid als landelijk. De toegevoegde waarde van de hightechmaakindustrie is zeer hoog, dankzij onder andere de aanwezige private onderzoek en ontwikkeling en de hoogwaardigheid van haar producten. Het aantal vacatures in de industrie neemt sterk toe. Belangrijk is dat de groei van de hightechmaakindustrie uitstralingseffecten heeft in andere economische sectoren en in de rest van Nederland. Door de netwerken van directe en indirecte toeleveranciers is Brainport Eindhoven nauw verbonden met bedrijven en kennispartners elders in Nederland, maar ook internationaal. Naast economische groei en werkgelegenheid draagt Brainport Eindhoven bij aan het innovatief vermogen van Nederland. Via slimme combinaties worden tal van maatschappelijke issues aangepakt, bijvoorbeeld op het gebied van gezond ouder worden, slimme mobiliteit en verduurzaming van de energievoorziening. Belangrijke uitdaging voor Brainport Eindhoven is dat haar vestigingsklimaat moet worden versterkt. Daartoe werkt de regio aan de vergroting van haar agglomeratiekracht, bijvoorbeeld via de ruimtelijke economische ontwikkelingsstrategie (REOS), maar ook langs anders trajecten. Binnen REOS werken de Noordelijke- en Zuidelijke Randstad en Brainport Eindhoven met het rijk samen om sterker gebruik te maken van het Nederlandse netwerk van sterke stedelijke regio s en het stimuleren van meer samenwerking, onderlinge verbinding en economische samenhang. Om een groeiend aantal nieuwe bedrijven, investeerders, kenniswerkers en studenten naar de regio te halen en te behouden is het van wezenlijk belang dat het vestigingsklimaat in Brainport Eindhoven structureel aantrekkelijker wordt gemaakt. Goede stedelijke voorzieningen zijn daarbij cruciaal 1. Voorbeelden van deze stedelijke voorzieningen zijn (internationaal) onderwijs, bibliotheken, theaters, musea, sportaccommodaties, evenementen en een goede (internationale) bereikbaarheid. Een belangrijk deel van het voorzieningenaanbod in de Brainport concentreert zich in het Stedelijk Gebied. Voor de exploitatie van deze voorzieningen, vaak tot stand gekomen met incidenteel geld uit gronduitgifte of eenmalige bijdragen van derden, zijn aanvullende middelen nodig. 1 De toekomst van de stad (RLi, 2014) en wetenschappelijke studies (zoals Glaeser, Florida, Van Oort, Salvesen en Renki, NWO en PBL) tonen aan dat stedelijke voorzieningen voor hoogopgeleiden en kenniswerkers essentieel zijn voor economische groei. Brainport 5

6 INHOUDSOPGAVE De huidige financiële armslag schiet te kort om het bestaande voorzieningenaanbod in stand te houden, laat staan dat te versterken. Daarom zoekt het Stedelijk Gebied naar duurzame en structurele oplossingen voor de betaalbaarheid van de voorzieningen. Een aantrekkelijk vestigings klimaat vergt het blijvend investeren in de voorzieningen. Met structurele regiospecifieke investeringen in stedelijke voorzieningen kunnen kapitaal, kennis en talent duurzaam worden verbonden aan Brainport Eindhoven en de internationale concurrentiepositie van Nederland worden versterkt. Dat vergt een aanpak op verschillende schaalniveaus Stedelijk niveau - Het verduurzamen en verdichten van de stad om de groeiende bevolking een aantrekkelijke woonomgeving te blijven bieden. Regionaal niveau - De bestaande samenwerking van gemeenten in met name het Stedelijk Gebied intensiveren, en ook op het gebied van financiën tot een regionale aanpak komen. Het delen van (top)voorzieningen door het opschalen via het daily urban system maakt hiervan deel uit. Het bedrijfsleven is bereid om kennis in te brengen en langdurig in de regio te investeren. Bovenregionaal niveau - Het versterken van de samenwerking tussen Brainport, de provincie en relevante regio s gericht op het realiseren van gezamenlijke opgaven via zogeheten versnellingsagenda s. Landelijk niveau - Het herzien van de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten en de rijksbijdrage in lijn brengen met het economische belang van de regio voor Nederland. 6 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

7 Wat beoogt de proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven INHOUDSOPGAVE 2 De inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur zijn mede bepalend voor de ontwikkeling van de economie. Het optimaliseren ervan kan de groei een forse impuls geven. Omdat economische opgaven per regio verschillen in aard en omvang, is maatwerk nodig. Dat betekent meer differentiatie én minder vrijblijvendheid in bestuurlijke samenwerking. Dat is de kern van Maak verschil, het rapport dat in het voorjaar van 2016 werd opgeleverd door de Studiegroep Openbaar Bestuur. In de periode tot aan de landelijke verkiezingen is daarom op het gebied van regionale economie samengewerkt in zes proeftuinen. Een daarvan is de proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven. Gemeenten voeren taken uit die direct van belang zijn voor haar inwoners. Slechts een derde deel van het geld hiervoor komt uit eigen bronnen van inkomsten, zoals gemeentelijke belastingen, verhuur, entreegelden en opgebouwde reserves. Voor het grootste deel komen de middelen van het Rijk. De financiële betrekkingen tussen het Rijk en gemeenten zijn geregeld in de Financiële-verhoudingswet. Via het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontvangen gemeenten de uitkering uit het gemeentefonds. Het huidige gemeentefonds brengt vergelijkbare gemeenten in een gelijkwaardige uitgangspositie, waarbij de verdeling kostengeoriënteerd en globaal is. De verdeelsystematiek houdt onvoldoende rekening met verschillen in economische groei tussen regio s en de hedendaagse realiteit dat veel vraagstukken die hiermee verband houden vragen om oplossingen op regionaal niveau. Een aanpassing van de gemeentefondsverdeling die meer rekening houdt met verschillen in economische groei, die economische groei versterkt en regionale samenwerking stimuleert is dringend nodig. En wanneer aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds leidt tot groei van het totaal, kunnen alle gemeenten profiteren. Naar dit vergroten van de koek is de regio op zoek. Het Stedelijk Gebied verkent in zijn proeftuin aanpassingen in de financiële verhoudingen, met als doel om te achterhalen: Welke financiële arrangementen en bijbehorende governance bieden aan sterke economische regio s meer investeringscapaciteit, om gericht het vestigingsklimaat te versterken en daarmee het verdienvermogen van Nederland als geheel te vergroten? Daarmee heeft deze proeftuin raakvlakken met de aangekondigde herziening van de financiële grondslagen van het gemeente- en provinciefonds 2, die is gericht op een vereenvoudiging van het systeem, en onderzoekt hoe economische groei en regionale samenwerking kunnen worden gestimuleerd. 2 Brief van 5 juli 2016 van de minister van BZK aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Tweede Kamer, vergaderjaar , Kamerstuk B en C, nr. 22. Brainport 7

8 INHOUDSOPGAVE 8 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

9 INHOUDSOPGAVE Literatuuronderzoek Ter onderbouwing van de voorstellen heeft prof.dr. P.P. Tordoir vanuit de proeftuin onderzocht wat de wetenschappelijke literatuur zegt over de opbrengsten van publieke investeringen in economisch sterke regio s voor het nationaal verdien vermogen en welke governance daarbij hoort. Voor het integrale advies wordt verwezen naar bijlage 1. Wat betreft het belang van regionale differentiatie en de rol van de financiële en organisatorische governance daarbij heeft dit literatuuronderzoek de volgende inzichten opgeleverd: Waar sprake is van onbenut economisch groeipotentieel is de return on investment van publieke investeringen hoog. Sterke regio s in termen van bruto regionaal product (BRP) of productiviteit kennen dus niet per definitie een hoge return on public investment. Want de behaalde regionale groei is niet bepalend, maar de omvang en de aard van het onbenutte regionale groeipotentieel. Het regionaal economisch potentieel hangt mede af van de relaties van een regio: het rendement van investeringen groeit naarmate de regio meer verbonden is met de wijdere omgeving. Voor regionaal nuttige investeringen moet dus nadrukkelijk ook naar netwerken worden gekeken. Netwerken tussen regio s, en voorzieningen waarvan meerdere regio s profiteren, jagen groei aan op regionaal, interregionaal en nationaal niveau. Overheidsbestedingen gericht op het verbeteren van netwerken en voorzieningen versterken de interregionale en nationale spin-off. Zulke regionale investeringen dragen bij aan nationale groei en vragen tegelijkertijd om stevige regionale publiek-private samenwerking. Steden zijn van groot belang voor de netwerken en daarmee voor de groei en het doorgeven daarvan. Stedelijke concentratie van economische activiteiten leidt namelijk tot schaalvoordelen. Deze zogeheten agglomeratievoordelen spelen vooral bij geavanceerde dienstverlening, waaronder R&D en kennisdiensten voor de industrie. Een klimaat waarin kennis en ideeën worden uitgewisseld, trekt mensen en bedrijven aan. In Nederland functioneert agglomeratie op meerdere schaalniveaus: stadsgewestelijk en interstedelijk. Steden vormen ook gezamenlijk netwerkagglomeraties. Grotere centra zijn van belang voor kleinere centra en vice-versa. Regionale investeringen leiden tot baten binnen én buiten de regio. Baten verspreiden zich in netwerken en dat is goed voor de regionale en nationale welvaart. Regionale investeringen in voorzieningen en infrastructuur vertalen zich binnen de regio onder meer in een stijging van grondwaarde. Via belasting op grond of onroerend goed kunnen deze dus terugvloeien naar de publieke investeerders. Wanneer de baten van investeringen beperkt blijven tot en gedeeld worden binnen het lokale heffingsgebied, leidt het bij elkaar brengen van investering en baatheffing in een decentraal stelsel tot economische voordelen. Decentralisatie op zich leidt niet automatisch tot de afstemming die nodig is om investeringen te optimaliseren. Om het aanwezige groeipotentieel volledig te benutten, moeten lokale overheden samenwerken, baten en lasten regionaal worden verevend en bovenlokale overheden lokale overheden financieel prikkelen tot samenwerking, zodat onderinvestering op (inter)regionaal niveau wordt voorkomen. Het flypaper-effect helpt: overheden investeren eerder als andere overheden meedoen. Brainport 9

10 INHOUDSOPGAVE Publieke (investerings)fondsen kunnen hierbij een governance-structuur bieden. Besteding vanuit zo n regionaal fonds vindt plaats na interactie met het regionale samenwerkingsverband van bedrijfsleven, onderwijs en onderzoek en bestuur (de zogenoemde triple-helix). Decentrale overheden brengen externe baten in, waaronder grondopbrengsten, OZB en parkeerbelasting. Rijk en provincies voegen meer algemene fondsen en baten toe aan het regiofonds. Private partijen kunnen worden betrokken wanneer zij rechtstreeks profijt hebben. Wanneer we Brainport Eindhoven bekijken vanuit deze inzichten uit de wetenschappelijke literatuur, mag van investeringen in Brainport een hoog rendement worden verwacht: Het netwerkkarakter is sterk. De regio is nauw verbonden met de wijdere omgeving, zowel in Nederland als internationaal. Het geavanceerde karakter van de maakindustrie vergroot de agglomeratievoordelen, waarvan zowel centrumstad Eindhoven als de omliggende randgemeenten profiteren. De schaalvoordelen liggen deels in de regio, maar reiken (zeker voor kennis en toeleveringen) tot ver buiten de regio. Juist door goede inbedding in interstedelijke netwerken kan de regionale hightech de concurrentie aan met buitenlandse hightech-complexen die doorgaans in veel grotere agglomeraties zijn gevestigd. De spin-off van investeringen in Brainport is al groot: iedere hier in R&D geïnvesteerde euro levert 2,30 extra bruto nationaal product op, zo becijferde TNO. Het totale directe en indirecte economische effect van de geïnvesteerde euro loopt op tot De regionale publiek-private samenwerking, noodzakelijk om het aanwezige groeipotentieel volledig te benutten, is reeds aanwezig. 3 Bron: TNO en Evaluatie 7 e Kaderprogramma (overgenomen uit Brainport Monitor ). 10 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

11 INHOUDSOPGAVE 3 Advies Voor de aankomende kabinetsperiode Vanuit de proeftuin adviseren wij om in de komende kabinetsperiode het onderstaande in samenhang te implementeren. 1. Het gemeentelijk belastinggebied vergroten (onder gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen) Voorbeeld van wijze van uitvoering: de herintroductie van OZB-gebruikersdeel en/of een nieuwe voorzieningenheffing (zoals een ingezetenenheffing). 2. Inbouwen in de systematiek van het Gemeentefonds: a. Aan gemeenten die regionaal samenwerken op basis van een triple helix regionaal-economisch programma een hogere bijdrage toekennen. Voorbeeld van wijze van uitvoering: het (positieve) accres -voor zover hoger dan de prijsindexatie- hiervoor gericht te verdelen is op korte termijn een eenvoudige methode. b. Het in de financiële verhoudingen erkennen van sterke, kansrijke stedelijke regio s als aanjager van economische groei, als dit leidt tot groei van de welvaart voor het land als geheel. Het Stedelijk Gebied Eindhoven adviseert hierbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de economische kerngebieden vanuit de REOS-aanpak. Voorbeeld van wijze van uitvoering: door de financiële verhoudingen meer dan nu te richten op het versterken van de agglomeratievoordelen van sterke, kansrijke stedelijke regio s en het versterken van het netwerk van steden in Nederland. Daartoe wordt de verdeling van het Gemeentefonds gebaseerd op maatstaven die aansluiten op genoemde kansen en opgaven. Hierdoor worden deze stedelijke regio s in staat gesteld uitgaven voor regionaal economische ontwikkeling te bekostigen. Op deze manier ontstaat een betere objectivering van deze kosten dan op dit moment voorhanden is, waardoor de vaste bedragen voor de G4 kunnen worden verlaagd. c. De OZB-verevening herijken en beperken. Voorbeeld van wijze van uitvoering: door de WOZ-waarde te fixeren voor 10 jaar (of de WOZ-waarde van 10 jaar geleden te hanteren) en de beperking niet generiek maar doelgericht (bijvoorbeeld door regionale verevening) toe te passen. d. Op toekomstige opgaven gerichte verdeelmaatstaven en op economisch presteren gerichte instrumenten ontwikkelen die (duurzame) economische groei of groeipotentie honoreren. Voorbeeld van wijze van uitvoering: extra voeding van het gemeentefonds bij meevallers voor het Rijk door economische groei die hoger uitvalt dan geraamd. Dat kan worden ingezet voor bijvoorbeeld 1) een nieuwe maatstaf voor bovengemiddelde economische groei(potentie), 2) versterking van maatstaven voor de centrum- en netwerkrol van steden en/of 3) een hogere uitkeringsfactor voor regio s die meer groeien dan geraamd. Brainport 11

12 INHOUDSOPGAVE 3. Het efficiënt besteden van middelen bevorderen door deze te bundelen in regionaal te vormen investeringsfondsen. Voorbeeld van wijze van uitvoering: een door de regiogemeenten gevormd fonds op het schaalniveau van het daily urban system kan zorgen voor ontschotting en dus meer oplossingsgericht werken. Besteding vanuit zo n fonds vindt plaats in afstemming met of binnen de regionale triple helix samenwerking. Gemeenten brengen eigen baten in (grondopbrengsten, OZB), aangevuld met middelen van het Rijk (bijvoorbeeld decentralisatie-uitkering voor regionaal-economische samenwerking en middelen vanuit provincies en bedrijfsleven. 4. Brainport Eindhoven en haar centrumstad Eindhoven te betrekken bij de uitwerking van de voorstellen. Het geadviseerde arrangement vraagt om uitwerking en implementatie. Door bijvoorbeeld te participeren in een klankbordgroep over de herziening van het Gemeentefonds blijft de regio hierbij betrokken. Het bovenstaande advies is gebaseerd op de voorstellen zoals die in deze proeftuin zijn ontwikkeld. De stappen waarin deze voorstellen tot stand zijn gekomen worden in de volgende paragrafen toegelicht. Zie bijlage 2 voor een meer uitgebreide beschrijving van de voorstellen. 12 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

13 INHOUDSOPGAVE 4 Opzet proeftuin De fases in het proces De proeftuin bestond uit de volgende fasen 1. Tijdens een ronde tafel bijeenkomst heeft een denktank van experts een groslijst van mogelijke financiële arrangementen opgesteld en beoordeeld aan de hand van nader te bepalen criteria om te komen tot een shortlist van enkele kansrijke arrangementen. De proeftuin heeft zich niet beperkt tot de huidige kaders, maar zoekt naar kansrijke alternatieven. 2. Vervolgens zijn de geselecteerde instrumenten centraal gesteld in toekomstscenario s. In een spelsimulatie hebben stakeholders vanuit hun eigen belang/perspectief gereageerd op de (virtuele) invoering van deze arrangementen. 3. Tijdens een werksessie zijn de uitkomsten van de simulatie gepresenteerd aan de denktank, die vervolgens op de bevindingen heeft gereageerd en deze verder heeft verdiept. 4. Op basis hiervan is een eindrapportage opgesteld voor het gezamenlijke rapport van de proeftuinen Maak Verschil. 5. Een geplande evaluatie van de bestaande samenwerking in het Stedelijk Gebied: de opbrengsten uit de proeftuin worden benut bij de voorziene doorontwikkeling van de regionale samenwerking die tot doel heeft de totstandkoming van een samenwerkingsagenda met uitvoeringsstrategie. Parallel is een literatuuronderzoek gedaan naar een aanname die ten grondslag ligt aan deze proeftuin. De vraag waar het onderzoek meer zicht over moest verschaffen betreft: wat is er in de literatuur bekend over de relatie tussen meer financiële middelen (publieke of private investeringen) voor sterke economische regio s en toename van de welvaartsgroei? De vraag is of, en zo ja, onder welke omstandigheden en voorwaarden hiervan sprake is, en welke mechanismen hierbij een bepalende rol spelen. In fase 3 zijn de experts geïnformeerd over de uitkomst van dit literatuuronderzoek, in combinatie met de resultaten en uitwerkingen van fase 1 en 2. Brainport 13

14 INHOUDSOPGAVE 14 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

15 INHOUDSOPGAVE 5 Resultaten Per fase Fase 1 - Ronde tafel bijeenkomst denktank van experts Tijdens de ronde tafel bijeenkomst op 2 november 2016 stond de vraag De regio als motor voor economische groei, hoe doen we dat? centraal. Na een algemene verkenning van deze vraag is aan de experts gevraagd zonder restricties financiële instrumenten te benoemen: knoppen waaraan gedraaid kan worden om sterke economische regio s meer investeringscapaciteit te bieden ter versterking van hun vestigingsklimaat, om daarmee het verdienvermogen van Nederland als geheel te vergroten. De geïnventariseerde instrumenten (longlist) zijn gecategoriseerd, waarna op basis van impact en haalbaarheid de instrumenten zijn gewaardeerd. Op basis van die waardering is aan de experts gevraagd een optimaal arrangement samen te stellen en te pitchen. De drie door de experts gepitchte arrangementen deelden de volgende uitgangspunten Versterking van het vestigingsklimaat van sterke economische regio s moet leiden tot het vergroten van het verdienvermogen van Nederland als geheel. Focus ligt dan ook op het (meer) lonend maken van de verdere ontwikkeling van regio s, niet op het herverdelen van bestaande middelen. Daarbij wordt -terecht- opgemerkt dat niet de (regionale) overheid de motor is van economische groei, maar de bedrijven in een regio. De term economische groei is breed gedefinieerd: het betreft niet alleen de groei van het bruto nationaal product, maar ook de groei van banen en welvaart. Regio s moeten profiteren van hun eigen inspanningen (incentives/prikkelwerking). Economisch prikkelen gaat samen met sociaal verevenen: het versterken van de groeiregio s gaat niet ten koste van de economisch minder sterke regio s. In het gemeentefonds moet een basisvoorzieningenniveau verankerd zijn. Ook stapeling van intergemeentelijk samenwerken binnen een regio is te stimuleren, bijvoorbeeld door het bundelen van samenwerking qua werkgelegenheid, wonen en infra. Dit biedt mogelijkheden om ontschot en integraler te werken. Op meerdere terreinen maakten de experts in hun arrangementen eensluidende keuzes Samenwerking is niet vrijblijvend: financiële middelen functioneren als impuls om samenwerking te versterken. Heffen, beslissen, investeren en verantwoorden vinden plaats op hetzelfde (lokale) niveau. Het lokale belastinggebied wordt uitgebreid (bij minder rijksbelastingen). Over het toekennen van financiële middelen aan de regio bestaat minder eenstemmigheid Gaat een deel van het gemeentefonds direct of via gemeenten (indirect) naar de regio s? Hoe doen we dat dan? Welke toedelingscriteria hanteren we daarbij? Brainport 15

16 INHOUDSOPGAVE Fase 2 - Simulatiesessie met stakeholders In de simulatiesessie op 9 december 2016 zijn de arrangementen van de expertsessie getoetst bij de stakeholders. De uitgangspunten en uitkomsten van de expertsessie zijn vertaald naar een vijftal financiële instrumenten die nog ingesteld moesten worden door op de assen te schuiven tussen twee uitersten: Verplicht Landelijk Objectief, kosten georiënteerd OZB niet-woningen Vast % VPB naar de regio s Financiële bonus op regionaal-economische samenwerking Verevenen eigen inkomsten verminderen Versterken economische functie in verdeelmaatstaven Verhogen eigen inkomsten/ozb Finaciële bonus op economische prestaties of groei Vrijwillig Tussen regio s niet daarbinnen Tussen regio s niet daarbinnen OZB woningen en niet-woningen Extra middlene bij groei BBP/VPB boven basispad Hierdoor konden in een spelsimulatie, stakeholders vanuit hun eigen perspectief reageren op de (virtuele) invoering van de arrangementen. Stakeholders hebben gezamenlijk gezocht naar de optimale samenstelling van de voorstellen van de experts: welke slimme combinaties van financiële instrumenten zien bedrijfsleven, kennis instellingen, centrum-, rand- en krimpgemeenten, de VNG, de provincies en het Rijk als wenselijk en haalbaar? Stakeholders kozen niet alleen hun favoriete variant, maar gaven daarbij ook aan: Welke voor- en nadelen en weerstanden zij voorzien. Welke eventuele aanpassingen het draagvlak bij hun organisatie zouden vergroten. In de spelsimulatie stonden vragen rond inrichting, schaal en tempo centraal Maatvoering: welke omvang dienen de verschuivingen te hebben? Waar wordt effect gesorteerd? Waar landen de aanpassingen: in de uitkeringsfactor of juist de verdeelmaatstaven? Waar vindt verdeling plaats: binnen regio s, tussen regio s onderling of landelijk? Zijn de voorgestelde maatregelen tijdelijk of permanent van karakter? 16 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

17 INHOUDSOPGAVE Fase 3 - Werksessie experts De reacties van de stakeholders zijn verzameld rond de vijf assen. Per as zijn op basis van de opbrengsten uit de ronde tafel bijeenkomst en de simulatiesessie voorstellen ontwikkeld voor concrete financiële instrumenten. Deze voorstellen zijn becommentarieerd en verfijnd door de bij de proeftuin betrokken deelnemers. In een werksessie op 18 januari 2017 met de experts is de 90%-versie van de literatuurstudie van professor Tordoir toegelicht en besproken. Naar aanleiding van de vragen en opmerkingen van de experts is de studie verder onderbouwd en aangescherpt. De eindversie van de literatuurstudie is opgenomen in bijlage 1. Tevens zijn de assen aan de experts gepresenteerd als resultaat van hun ronde tafel bijeenkomst. De assen waren op basis van de simulatiesessie verrijkt met nuanceringen, alsmede concrete voorstellen voor financiële instrumenten. In de werksessie is in groepjes door de experts gediscussieerd over de voorstellen. De opbrengst van deze discussie is toegevoegd aan de assen. Verantwoording van de verschillende fasen Uitnodigingen, presentaties, verslagen en foto s van de drie bijeenkomsten die voor deze proeftuin zijn georganiseerd kunt u vinden op proeftuinenmaakverschil.nl. Kijk daar onder: Proeftuinen, Regio Eindhoven. Fase 4 - Eindrapportage De resultaten van de proeftuin zijn vastgelegd in een eindrapportage. In de bijlagen 1 en 2 zijn de integrale resultaten opgenomen, te weten de literatuurstudie en de assen met voorstellen voor financiële instrumenten. Voor de leesbaarheid is de essentie van beide bijlagen in dit eindrapport opgenomen. Het eindrapport is op 18 maart 2017 vastgesteld. Fase 5 - Evaluatie samenwerking Stedelijk Gebied Eindhoven Op 13 maart 2017 heeft de proeftuin een reflectiegesprek georganiseerd met enkele leden van de wetenschappelijke reflectieraad. Hierin stonden twee vragen centraal: Wat zijn de effecten van de proeftuin voor de regionale governance? Wat zijn bij de huidige stand van zaken in de samenwerking aandachtspunten bij de doorontwikkeling? De resultaten van dit gesprek konden niet meer integraal in de eindrapportage worden verwerkt. Het verslag van de bijeenkomst is geplaatst op de site proeftuinenmaakverschil.nl. Brainport 17

18 INHOUDSOPGAVE 18 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

19 INHOUDSOPGAVE 6 bijlagen Brainport 19

20 INHOUDSOPGAVE 20 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

21 Literatuurstudie prof.dr. P.P. Tordoir INHOUDSOPGAVE BIJLAGE 1 Publieke investeringen en economische groei: rol van regio s en netwerken Wetenschappelijke literatuurverhandeling prof dr P.P. Tordoir maart 2017 Brainport 21

22 INHOUDSOPGAVE Samenvatting en conclusies De in deze verhandeling onderzochte vraag, gesteld door Stedelijk Gebied Eindhoven en het ministerie van BZK, is of publieke investeringen in economisch sterke regio s relatief meer nationaal verdienvermogen opleveren en welke financiële arrangementen en bijbehorende publieke governance daarvoor goed werken. Wetenschappelijk vertaald gaat het om het belang van regionale differentiatie voor de economische return on public investment en de rol van de binnenlandse financiële en organisatorische governance daarbij. In de verhandeling wordt de hoofdvraag uitgesplitst in deelvragen voor onderzoek binnen vooral twee vakgebieden, ruimtelijke economie en public finance. Een eerste deelvraag is of en wanneer publieke investeringen toekomstig economisch verdienvermogen genereren. Uit het wetenschappelijke onderzoek blijkt dat publieke investeringen in gemeenschappelijke economische voorwaarden, waaronder onderwijs en infrastructuur, in geval van on(der)benut economisch groeipotentieel vooral op langere termijn een relatief hoge return on investment kennen. Belangrijke investeringscategorieën zijn onderwijs, onderzoek en infrastructuur, maar daarbij moet rekening worden gehouden met mogelijk afnemende meeropbrengsten, afhankelijk van de omvang en levenscyclusfase van bestaande voorraden en de technische ontwikkeling. Een tweede deelvraag is of sterke regio s in termen van BRP of productiviteit ook een hoge return on public investment kennen. Dat ligt in de praktijk genuanceerd. Niet de behaalde regionale welvaart is van belang, noch het regionale groeitempo in het meer of minder recente verleden, maar zuiver de omvang en de aard van het onbenutte regionale groeipotentieel voor de meer of minder nabije toekomst. Groeipotentieel heeft regionaal specifieke achtergronden en kan in zwakke regio s groter zijn dan in sterke regio s. Ook hier kan het principe van afnemende meeropbrengsten gelden. Regionaal-economisch potentieel is niet alleen afhankelijk van de specifieke situatie in een regio, maar ook van relaties met, verbindingen naar en de situatie binnen andere regio s, want een groot deel van de economische actoren, markten en voorwaarden werkt in interregionale netwerkverbanden. Doorgaans geldt dat het nuttig effect van regionale investeringen groter wordt naarmate de regio meer synergetische relaties kent met de wijdere omgeving. Voor regionaal nuttige investeringen zal dus nadrukkelijk ook naar netwerken op hogere ruimtelijke schaalniveaus moeten worden gekeken. Aldus zijn er voor benutting van regionaal groeipotentieel drie categorieën van publieke investeringen: Investeringen in voorzieningen en netwerken binnen de regio, voor zover deze (alleen) op regionaal niveau (kunnen) functioneren. Investeringen in netwerken tussen regio s, zodat de regio profiteert van interregionale markten, interactie en synergie. Investeringen in voorzieningen buiten de regio, voor zover deze voor de regio van belang zijn, maar een bovenregionaal draagvlak vereisen en (daarom) elders een optimale locatie kennen. De regio moet dan uiteraard goed zijn getakt aan die voorzieningen zie de voorgaande bullet. In veel gevallen zal voor optimale return on investment een pakket van samenhangende investeringen in meerdere van deze drie categorieën nodig zijn. Daarbij mogen bestuurlijke regiogrenzen niet beperkend werken. Economische samenhang en synergie spelen in netwerken op zowel regionale als interregionale schaalniveaus, die bestuurlijke grenzen veelal doorsnijden en ook moeten kunnen doorsnijden. 22 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

23 INHOUDSOPGAVE Hiermee is een groot deel van de hoofdvraag beantwoord: regionaal-economische kracht op zich zegt weinig over te verwachten effecten van investeringen. Het gaat om onbenut regionaal potentieel en de bijdrage die investeringen binnen en buiten de regio, in combinatie met netwerken tussen regio s, leveren aan realisatie van dat potentieel. Kansrijke regio s staan niet alleen op zichzelf. Een derde deelvraag is of en wanneer regionale investeringen bijdragen aan nationale groei. De voorgaande analyse geeft reeds een antwoord op die vraag. Synergetische netwerken tussen regio s en voorzieningen waarvan meerdere regio s profiteren vormen aanjagers en doorgeefluiken voor groei op zowel regionaal als interregionaal en nationaal niveau. Het wegnemen van drempels in die netwerken en voorzieningen laat de economische marktsystemen beter functioneren en versterkt de interregionale en nationale spin-off van regionale investeringen. Voor de betreffende netwerken en groeikanalen is stedelijke agglomeratie van belang. Netwerken en agglomeratievoordelen zijn twee zijden van dezelfde medaille: het één bepaalt het ander. Daarbij spelen stedelijke hiërarchie en polycentriciteit mee; steden kunnen gezamenlijk een netwerk van agglomeraties vormen. Grotere centra zijn van belang voor kleinere centra en vice versa. In de Nederlandse verstedelijkingsstructuur en ruimtelijke economie spelen deze principes sterk mee. Agglomeratie functioneert in ons land op verschillende schaalniveaus, stadsgewestelijk en interstedelijk. De casus Eindhoven illustreert het bovenstaande. De stad en omliggende gemeenten kennen een complex van hightech bedrijvigheid dat profiteert van agglomeratievoordelen. Die liggen deels op stadsgewestelijk niveau, maar reiken zeker voor gespecialiseerde arbeid, kennis, toeleveringen en voorzieningen tot soms ver buiten de Brainportregio. Schiphol is ten minste zo belangrijk als Eindhoven Airport. Door goede inbedding in interstedelijke netwerken kan de regionale hightech de concurrentie aan met buitenlandse hightech complexen, die doorgaans in veel grotere agglomeraties zijn gevestigd. Investeringsprioriteiten liggen daarmee zeker ook op het interstedelijke netwerkniveau. Een vierde deelvraag is of het binnenlandse stelsel van governance en de financiële of fiscale (prikkel- )structuur ter zake van belang zijn voor return on public investment. Die structuur past idealiter op de wijze waarop investeringslasten en baten ruimtelijk uit(een)vallen. Regionale investeringen kunnen immers binnen, maar ook buiten de regio baten veroorzaken. Baten verspreiden zich in netwerkverbanden en dat is goed voor de regionale en nationale welvaart. Daarmee zal bij het stelsel van financiële governance rekening gehouden moeten worden, in het bijzonder wat betreft externe baten ofwel externe effecten: profijt van burgers en bedrijven waarvoor zij niet direct betalen. Deze baten moeten via belastingheffing kunnen terugvloeien naar publieke investeerders. Externe baten van gelokaliseerde investeringen in voorzieningen en infrastructuur slaan deels neer in omliggende grondwaarde en kunnen dus deels via belasting op grond of onroerende zaken worden teruggeploegd. Het dicht bij elkaar brengen van gelokaliseerde investering en baatheffing in een gedecentraliseerd stelsel kent een aantal economische voordelen. Dat pleit voor decentrale vrijheid, nadrukkelijk voor zover externe baten beperkt blijven tot en gedeeld worden binnen het lokale heffingsgebied. Externe baten kunnen echter ook buiten de locatie van de investering en het heffingsgebied neerslaan. Hoe meer gedecentraliseerd het heffingsgebied en hoe groter de ruimtelijke werking van de investering, hoe eerder dat het geval is. Voor investeringen met een relatief hoge economische return on investment is brede regionale en interregionale verspreiding van baten juist essentieel. Decentralisatie zorgt niet automatisch voor de regionale en interregionale bestuurlijke en financiële afstemming, die nodig is om deze investeringen te verkrijgen en te optimaliseren. Er dreigt aldus onder-investering op regionaal en interregionaal niveau; groeipotentieel wordt dan onvoldoende benut. Dergelijke onder-investering wordt voorkomen als lokale overheden samenwerkingsverbanden aangaan (met waar nodig verevening van baten en lasten) en hogere overheden financiële prikkels geven daar waar (inter-)regionale en interstedelijke afstemming en het nationale belang zijn gediend. Het flypaper-effect helpt daarbij: overheden investeren eerder als andere overheden bijspringen. Brainport 23

24 INHOUDSOPGAVE Een mogelijke governance-structuur is het werken met publieke investeringsfondsen, die zowel decentraal als centraal worden gevoed en afgestemd uitgegeven. Decentrale overheden kunnen locatiegebonden en afgeroomde externe baten inzetten (grondopbrengsten, OZB, parkeerbelasting etc., die dan niet te zeer moeten zijn verevend), Rijk en provincies kunnen meer algemene fondsen en baten inzetten. Private partijen kunnen worden betrokken waar baten niet extern zijn en het profijtbeginsel direct werkt. Met het oog op de ruimtelijk-economische structuur van Nederland zou daarbij een driedeling kunnen worden gemaakt in investeringsfondsen voor het goed functioneren van stadsregio s (centrumstad en omgeving), het goed functioneren van het interstedelijke netwerk (de nationale mega-agglomeratie) en het goed functioneren van (netwerken van) plattelandsgebieden. 24 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

25 INHOUDSOPGAVE 1. Vraagstelling en aanpak Stedelijk Gebied Eindhoven en het ministerie van Binnenlandse Zalen en Koninkrijkrelaties hebben de volgende vraag neergelegd voor literatuuronderzoek: Wat is er in de literatuur bekend over de relatie tussen publieke investeringsmiddelen voor economisch sterke regio s en de toename van regionale en nationale welvaart? Welke omstandigheden, voorwaarden en mechanismen spelen bij die relatie een rol? De achtergrond voor deze vraagstelling betreft twee beleidsvoorbereidende trajecten bij het ministerie van BZK. Eén traject betreft een mogelijke herziening van binnenlandse financiële verhoudingen. Een ander traject betreft een zestal regionale proeftuinen in Nederland, opgezet naar aanleiding van het adviesrapport Maak verschil; krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven (Studiegroep Openbaar Bestuur 2015) en bedoeld voor het opdoen van kennis en ervaring met regionale bestuurlijke en financiële arrangementen voor doeltreffend regionaal-economisch structuurbeleid. Een Eindhovense proeftuin is daarbij vooral op financiële en fiscale instrumenten gericht. Voor het literatuuronderzoek is het nuttig om de vraagstelling en haar context in een reeks van wetenschappelijk geformuleerde deelvragen om te zetten: a) Wat is bekend over bepalende factoren voor de economische opbrengst van publieke investeringen? b) Wat is en bepaalt de regionaal-economische opbrengst van (regionaal gelokaliseerde) publieke investeringen, en spelen verschillen in regionaal product, productiviteit en welvaart daarbij mogelijk een rol? c) Wat is en bepaalt de (inter-)regionale en nationale (welvaarts-)doorwerking van regionaal gelokaliseerde publieke investeringen? d) Wat is bekend over een mogelijke rol van (verschillen in) de structuur van publiek-financiële arrangementen en bijbehorende governance t.a.v. de voorgaande vragen? Voor antwoorden op deze vragen is een grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur beschikbaar. Voor deelvraag a) is algemeen economische en welvaartstheoretische literatuur relevant. Deelvragen b) en c) vormen vooral het terrein van regionaal- en ruimtelijk-economische theorie en onderzoek. Voor antwoorden op deelvraag d) is literatuur in de sfeer van public finance & governance beschikbaar, met name gericht op horizontale en verticale bestuurlijke en financiële verhoudingen. De deelvragen komen in opeenvolgende paragrafen in deze literatuurverhandeling aan de orde. Een aparte paragraaf is gewijd aan illustratie van wetenschappelijke inzichten aan de hand van de casus Eindhoven, mede-instigator van de literatuurverhandeling. In de afsluitende paragraaf worden de inzichten uit de sfeer van ruimtelijke economie en public finance & governance, die nog zelden bijeen zijn gebracht, vertaald naar enkele tentatieve beleidsaanbevelingen. 2. Publieke investeringen en economische groei De relatie tussen investeringen en economische groei is een kernonderwerp binnen de economische wetenschappen. Volledige bespreking van de literatuur ter zake voert hier te ver; relevante inzichten worden alleen op hoofdlijnen behandeld. Deze paragraaf beziet de algemene relatie op nationaal niveau. De volgende paragraaf gaat meer specifiek in op het regionale en stedelijke niveau. Brainport 25

26 INHOUDSOPGAVE Theoretische basis: welvaartstheorie Investeringen leveren alleen structurele groei op als er sprake is van nog niet benut structureel (markt- )potentieel. Dat geldt voor investeringen van en in bedrijven, regio s en landen. Vanuit het publieke belang bezien is het algemene welvaartspotentieel relevant, ofwel de welvaart die met de huidige middelen en stand der techniek in theorie zou moeten kunnen worden bereikt. De klassieke en nog altijd meest toepasselijke toetssteen daarvoor is het Pareto-criterium, dat stelt dat de optimale (potentiële) welvaart is bereikt als niemand in de samenleving erop vooruit kan gaan zonder af te doen aan de welvaart van enig ander (Pigou 1920, Arrow 1951; Hennipman en Van den Doel 1977). Het criterium is belangrijk voor de onderhavige verhandeling, omdat het de vinger legt op interregionale doorwerkingen van lokale investeringen. De vraagstelling van deze verhandeling betreft investeringen die nuttig zijn voor regionale en nationale groei, waarbij welvaart dus niet slechts wordt herverdeeld over regio s. Als het lokale verschil tussen de feitelijke en potentieel bereikbare welvaart heel gering is zullen investeringen vooral tot lokale oververhitting en inflatie zorgen. Dit kan ertoe leiden dat middelen worden aangezogen die elders eigenlijk nuttiger zouden kunnen worden ingezet. Als dit ook nog eens de kans verkleint op investeringen die wat betreft welvaartspotentieel goed renderen, neemt de welvaart zelfs af: bad money drives out good money. Praktische bepaling van de potentiële (ex ante) of feitelijke (ex post) welvaartsopbrengst van investeringen is lastig. Voor een min of meer gesloten nationale of regionale economie kan met Keynesiaanse macro-economische analyse, gericht op totaalvolumes van investeringen, productie, arbeid, consumptie en export, worden voorzien of investeringen op korte termijn leiden tot groei van inkomen en werk. Voor bepaling van het meer structurele effect van investeringen op welvaart op langere termijn is echter micro-analyse nodig van het economische raderwerk van samenhangende markten, om de doorwerking van investeringen te kunnen volgen. De door het CPB in Nederland geïntroduceerde standaard voor maatschappelijke kosten-batenanalyse van publieke investeringen onderscheidt in dit opzicht verschillende soorten van effecten (Eigenraam e.a. 2000, CPB 2016): - Directe effecten: voordelen voor directe markten en gebruikers van investeringsgoederen. - Indirecte effecten: voor- of nadelen in aanpalende markten (achterwaarts via toeleveranciers, voorwaarts via uitgaven van gebruikers of het aantrekken van nieuwe gebruikers, zijwaarts door synergie met of verdringing van aanpalende markten). - Externe effecten: andere dan financiële voor- of nadelen, ofwel bijwerkingen van een investering, waarvoor niet automatisch wordt betaald of gecompenseerd, zoals verspreiding van kennis en goede voorbeelden (positieve externe effecten) of luchtvervuiling en congestie (negatieve externe effecten). Analyse van deze externe effecten is van belang als welvaart breed wordt gedefinieerd, dus niet alleen met financiële graadmeters, maar ook in termen van een gezonde leefomgeving, welzijn en planet-waarden, op korte en langere termijn. Publieke of private investeringen Aan de orde is ook wanneer een investering een publiek karakter heeft. Het staat overheden natuurlijk vrij om overal in te investeren, maar als private partijen de investering in principe ook kunnen doen, zullen publieke investeringen private investeringen wegdrukken zonder welvaartswinst. Sowieso moeten publieke investeringen markten zo min mogelijk verstoren. In principe geldt de wetenschappelijke vuistregel dat door de overheid verzorgde, gestimuleerde of gereguleerde investeringen en voorzieningen nuttig zijn zolang deze bijdragen aan (groei van) de algemene welvaart, maar vanwege ofwel toenemende schaalvoordelen en schaaldrempels ofwel externe, ongeprijsde effecten niet efficiënt via de markt tot stand komen. Economen spreken dan van marktfalen. Hieruit volgen klassieke overheidsactiviteiten: verzorging van vervoersnetwerken vanwege sterke schaaleffecten, verzorging of stimulering van onderwijs, cultuur en kennisontwikkeling vanwege de gunstige externe effecten ofwel spin-off op de algehele economie en samenleving, en ordening van markten en de ruimtelijke leefomgeving om private machtsposities en negatieve externe effecten 26 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

27 INHOUDSOPGAVE tegen te gaan. Naarmate welvaart breder wordt gedefinieerd dan in termen van economische opbrengst zal marktwerking ook eerder falen en heeft de overheid een bredere rol. Deze literatuurverhandeling is echter met name op economische opbrengst gericht. Onderzoek naar samenhang tussen publieke investeringen en nationale groei De welvaartstheoretische basis voor het economische nut van publieke uitgaven en investeringen is honderd jaar geleden gelegd door Pigou, maar de feitelijke effecten op economische groei worden pas sinds drie decennia statistisch onderzocht. De reden daarvoor is dat dit onderzoek langere tijdreeksen van data vergt, want veel publieke investeringen leveren immers vooral op termijn economische baten. De benodigde data kwamen in de ontwikkelde wereld doorgaans pas vanaf de jaren 50 beschikbaar. Met name econometristen hebben de data op nationaal niveau geanalyseerd. Aschauer (1989) onderzocht als een van de eersten Noord-Amerikaanse data en vond grote verschillen in samenhang tussen investeringen en economische groei naar gelang de aard van publieke uitgaven en investeringen. Vooral uitgaven aan de economische kerninfrastructuur, waaronder infrastructurele verbindingen en systemen voor energie en water, vertonen statistisch significante positieve samenhang met algemene productiviteit en economische groei. Sinds dit onderzoek zijn er honderden studies op dit vlak verschenen. Een groot deel van die studies is besproken en beoordeeld in twee meta-analyses, van Nijkamp en Poot (2004) die 93 studies hebben vergeleken en meer recent van Bom en Ligthart (2014) die 68 studies onder de loep hebben genomen. De onderzochte literatuur bevestigt in hoofdlijnen de bevindingen van Aschauer over de samenhang tussen kerninfrastructuur en economische groei, hoewel die relatie wel van land tot land verschilt en gevoelig is voor de uitgangssituatie. Het effect van investeringen kan afnemen naarmate de publieke kapitaalgoederenvoorraad groter wordt. Zo stelt een recente studie van het Centraal Planbureau dat de verdere economische winst die in Nederland nog kan worden behaald met investeringen in fysieke infrastructuur, gegeven de bestaande omvang van de infrastructuur, steeds meer afneemt (Ossokina & Brouwers 2016). Het CPB houdt daarbij echter geen rekening met mogelijke veroudering en dus de afschrijvingstermijn van de bestaande voorraad infrastructuur. Een fysiek en technisch verouderde voorraad die niet goed meer aansluit op actuele economische behoeften rechtvaardigt wel degelijk flinke investeringsinjecties. De timing van investeringen is daarbij essentieel: te vroeg investeren kan grote kapitaallasten geven, te laat investeren kan economische schade berokkenen. Goede timing vereist veel kennis van zaken door de publieke investeerder; juist daarop is de boven besproken standaard voor kosten-batenanalyse dan ook gericht. Uit een aantal onderzochte studies blijkt ook dat investeringen in kerninfrastructuur gemiddeld genomen meer nuttig effect hebben op lokaal en regionaal niveau dan op nationaal niveau, waarbij dat nuttige effect wel doorsijpelt naar het nationale niveau. Volgens Bom en Ligthart zou hierbij kunnen meespelen dat lokale overheden de lokale investeringsbehoefte beter kunnen beoordelen en investeringen derhalve beter richten. Zij hebben dit echter niet nader onderzocht. Er zijn ook andere, ruimtelijk-economische verklaringen voor dit verschijnsel. Het punt is essentieel voor de onderhavige verhandeling en komt in de volgende paragraaf daarom uitgebreid terug. Vooral in meer recente studies komen naast kerninfrastructuur andere economisch relevante investeringen aan bod, waarvoor pas sinds enkele decennia goede datareeksen voorhanden zijn. Naast fysieke kerninfrastructuur blijken ook investeringen in onderwijs en kennisvorming belangrijk te zijn voor productiviteit en groei. Recent onderzoek toont echter ook aan dat institutionele omstandigheden, die van land tot land verschillen, mede het effect bepalen van publieke investeringen. Vergelijkend onderzoek van EU-landen laat zien dat de relatie tussen publieke investeringen en economische groei voor ieder land anders uitvalt en in sommige landen zelfs negatief uitpakt (Afonso & Aubin 2016). In Nederland is wel sprake van een positieve relatie, maar deze is de afgelopen twintig jaar niet echt sterk. Hoe dit samenhangt met nationale beleidskeuzes is niet nader onderzocht. Brainport 27

28 INHOUDSOPGAVE 3. Rendement van publieke investeringen op regionaal niveau Dat is aangetoond dat investeringen in kerninfrastructuur doorgaans meer effect hebben op lokaal en regionaal niveau dan op nationaal niveau is vanuit theoretisch gezichtspunt logisch. Kerninfrastructuur en de baten daarvan zijn meestal gelokaliseerd; zo ondervinden locaties dicht bij een infrastructurele knoop meer effect van die knoop dan locaties verderop. Er speelt een ruimtelijk graviteitseffect. Dit brengt ons bij de tweede deelvraag van deze verhandeling: wat bepaalt de regionaal-economische baten van investeringen, en speelt de economische kracht van regio s daarbij een rol? De vraag is hier dus niet alleen of er samenhang is tussen investeringen en groei, maar ook wat de samenhang verklaart. Voor antwoorden op die verklarende vraag is zicht nodig op het raderwerk van markten waarlangs effecten micro-economisch en ruimtelijk worden doorgegeven. Alleen statistisch onderzoek naar samenhang is onvoldoende; we zullen te rade moeten gaan bij economische en ruimtelijke theorie die ons wijst op mogelijke verklarende mechanismen. Gezien de regionale invalshoek is daarbij enerzijds de neoklassieke economische groeitheorie aan de orde en anderzijds de economisch-geografische theorie. De economische theorie is vooral relevant voor regio s, terwijl de geografische theorie meer is gericht op steden ofwel daily urban systems. Onderzoeken langs beide theoretische lijnen lijken in tegenspraak, maar zijn feitelijk complementair. Onderzoek op basis van regionaal-economische groeitheorie Volgens de neoklassieke groeitheorie die mede is ontwikkeld door Nobelprijswinnaars Robert Solow (1958) en Paul Samuelson (1948) wordt economische groei bepaald door de productiviteit ofwel efficiëntie van productiefactoren: arbeid, kapitaalgoederen, kennis, etc.. Onder de (micro-economisch klassieke) aanname van afnemende meeropbrengsten van investeringen in die factoren, gepaard aan volledige mobiliteit van de factoren -dus vrije beweging tussen bedrijven en sectoren, regio s en landen- zullen initiële welvaartsverschillen tussen landen en regio s in de loop der tijd convergeren naar één niveau. Dit geconvergeerde niveau ligt hoger dan het gemiddelde van de initieel verschillende niveaus, omdat de interregionale marktintegratie en verruiming, die nodig zijn om de convergentie te laten werken, op zich reeds welvaartsvoordelen geven (het adagium van de economische handelstheorie). Deze groeitheorie vormt de basis voor de Europese marktruimte en muntunie. Omdat groei wordt doorgegeven van regio naar regio maakt het in deze theorie niet uit of investeringen plaatsvinden in initieel sterkere of zwakkere regio s, zolang deze maar bijdragen aan factorproductiviteit en dus Pareto-optimaliteit. Zolang dat het geval is, zal het echter meer lonen om te investeren in initieel zwakke regio s, vanwege het relatief grote verschil met het theoretisch te behalen geconvergeerde BBP. Ziehier de fundamentele legitimatie voor het Europese regionale structuurbeleid. De neoklassieke theorie is sterk en werkt in de praktijk. Uit tientallen studies, o.a. in EU- en OESOkader, blijkt dat interregionale en internationale marktintegratie grosso modo gestaag leidt tot interregionale convergentie in BBP en productiviteit per capita (Piénkowski & Berkowitz 2015, De Dominicis 2014, Pellegrini e.a. 2013, Becker e.a. 2012a, Moll & Hagen 2010, Barrios & Strobl 2009). De convergentie kan door schokken en conjunctuurbewegingen tijdelijk worden gestopt of omkeren tot tijdelijke divergentie en ook de gevonden tempi van convergentie lopen uiteen van zeer weinig tot significant. Het tegendeel, structureel toenemende divergentie tussen regio s, is echter nooit aangetoond. Uit de meeste studies komt ook een, theoretisch verwacht, effect van afnemende meeropbrengsten naar voren: naarmate investeringen groter zijn in verhouding tot het BBP per capita, en naarmate het BBP per capita ook hoger is, neemt het effect van investeringen op de groei van het regionale BBP per capita af. Regionale convergentie vindt daarom doorgaans eerder plaats binnen landen met relatief sterke regionale ongelijkheid, die ook als geheel eerder achterlopen, dan in vooroplopende landen met weinig interne ongelijkheid. Anders gesteld: groei in het verleden geeft 28 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

29 INHOUDSOPGAVE geen garantie voor vergelijkbare groei in de toekomst. De relatie is zelfs negatief, zo blijkt uit vrijwel al het onderzoek. Van belang is ten slotte, maar niet ten minste ook de initiële interregionale economische samenhang; als naburige regio s wat betreft economische structuur en handel weinig met elkaar te maken hebben, sijpelt groei ook minder door van de ene naar de andere regio (Benos e.a. 2015). Tegelijkertijd geven investeringen in integratie in die gevallen juist vaak weer extra hoge opbrengsten. Infrastructuurinvesteringen hebben veel werk gedaan voor interregionale marktintegratie, wat in ons land heeft geleid tot in internationaal perspectief buitengewoon kleine regionaal-economische verschillen (OESO 2014). Gemeten naar interregionale doorgeefluiken voor economische groei gedraagt het gebied binnen de zevenhoek Amsterdam-Rotterdam-Breda-Eindhoven-Arnhem-Zwolle zich in internationaal perspectief als één rijke regio, vergelijkbaar met Zuidwest-Engeland, Zuid- Duitsland en Noord-Italië (zie figuur 1). Figuur 1. Mate waarin door investeringen gedreven regionaal-economische groei doorsijpelt naar naburige regio s (Decay Effect), EU, Nuts-3 niveau regio s Ten slotte, maar niet ten minste zijn afwijkingen in het patroon van convergentie veelal te wijten aan ongunstige specifieke lokale omstandigheden, waaronder moeilijk op te heffen fysieke isolatie van regio s of onvoldoende institutionele en politieke voorwaarden binnen regio s voor Pareto-optimaal investeringsgedrag (Rodrigues-Pose & Garcilazo 2013, Tornova e.a. 2013, Becker e.a. 2012b, Espost & Bussoletti 2008, Ederveen e.a. 2006). Onderzoek op basis van economisch-geografische theorie: betekenis van steden Het neoklassieke verhaal is niet het gehele over de materie. Naast de neoklassieke theorie is vanaf de jaren 90 op initiatief van Nobelprijswinnaar Paul Krugman een concurrerende groeitheorie in ontwikkeling, New Economic Geography (NEG, Krugman 1991, 1992). Anders dan de neoklassieke Brainport 29

30 INHOUDSOPGAVE theorie houdt de NEG geen rekening met afnemende, maar juist met toenemende meeropbrengsten. Die zijn anathema in de neoklassieke theorie, doch in de praktijk alomtegenwoordig. Toenemende meeropbrengsten verklaren structurele verschillen in ruimtelijke concentratie ofwel verstedelijking. Stedelijke concentratie van economische activiteit neemt toe, in arme, opkomende en rijke landen. Krugman verklaart die verstedelijking vooral uit toenemende schaalopbrengsten in infrastructurele netwerken en grote productie- en dienstencomplexen, en uit het voordeel van grote ofwel diepe lokale factormarkten, vooral de arbeidsmarkt. Dit sluit aan bij de klassieke economische regel dat arbeidsdeling en specialisatie, primaire bronnen voor efficiëntie en welvaart, afhankelijk zijn van de schaal van markten ( The division of labour is limited by the extend of the market ; Stigler 1951). Naast schaalvoordelen spelen (door de neoklassieke theorie verzwegen) positieve externe effecten agglomeraties in de kaart, waaronder circulatie van kennis en goede ideeën. In geavanceerde NEGmodellen zijn ook deze per definitie ongeprijsde en dus moeilijk in te schatten effecten verwerkt (Anas e.a. 1998,Henderson & Thisse 2004; Rosenthal & Strange 2001, Fujita & Thisse 2013). NEG verklaart de feitelijke en stevige verschillen in factorproductiviteit en welvaart tussen stad en land en tussen kleine en grote agglomeraties, doorgaans afgebakend op basis van pendelstromen. Ook de NEG theorie werkt in de praktijk. Uit een vergelijking door Melo e.a. (2009) van tientallen onderzoeken over het economisch effect van agglomeratie blijkt dat bij iedere verdubbeling van de omvang van agglomeraties de productiviteit en welvaart per capita ergens tussen 2 tot 10 procent stijgt. De hoogte van die welvaartsbonus hangt vooral af van de economische structuur en ontwikkelingsfase van agglomeraties. In vroege industrialisatiefasen -zowel historisch bij de opkomst van de industrie als zodanig, als contemporain bij de incubatiefase van nieuwe kennis- en creatieve industrie- zijn agglomeratievoordelen belangrijk, maar voor meer volwassen en uitontwikkelde sectoren veel minder. In geavanceerde en rijke economieën drijft momenteel vooral de geavanceerde dienstensector stedelijke agglomeratie, incluis R&D- en kennisdienstverlening voor de industrie. Daarenboven zijn voor agglomeratie in de meest geavanceerde economieën ook sectorale diversiteit en de kans op innovatieve cross-overs tussen verschillende sectoren erg belangrijk (related variety, Boschma 2008). Dat agglomeratie op zich geen garantie geeft op economische kracht blijkt ook uit recent onderzoek in Nederland. De economisch sterk gediversifieerde Noordvleugel van de Randstad kent een hoger welvaartsniveau dan de nog sterker verstedelijkte, maar economisch ook meer gespecialiseerde Zuidvleugel (OESO 2016, Manshanden 2014). Binnen agglomeraties zijn verschillende markten onderling verbonden: een impuls vanuit de regionale economie heeft effect op de regionale arbeidsmarkt, dat weer wordt doorgegeven naar de regionale woningmarkt en de regionale voorzieningenmarkten. Aldus hangen activiteiten en markten samen in een regionaal ruimtelijk-economisch systeem: een daily urban & regional system (Parr 2014; Tordoir 2012). Bepalend voor de ruimtelijke omvang van die agglomeraties is de verhouding aan de marge tussen het agglomeratievoordeel en de vervoerskosten die moeten worden gemaakt (die ook terugslaan op grond- en dus vastgoedkosten, zie De Groot e.a. 2010). Die verhouding ligt in Greater London anders dan in Groningen. Regio s die geen sterke agglomeratievoordelen kunnen halen, kunnen dat gemis echter compenseren door specialisatie (en het maken van massa) in specifieke activiteiten. Een gespecialiseerde plattelandsregio hoeft niet armer of minder groeikrachtig te zijn dan een grote stadsregio. Bovendien geeft agglomeratie ook nadelen: grondkosten zijn hoog en er treden eerder negatieve externe effecten op, waaronder congestie en luchtvervuiling. Aldus is het totaaleffect van ruimtelijke agglomeratie op productiviteit en welvaart dus een optelsom van zowel positieve als negatieve effecten, die ieder weer afhankelijk zijn van een reeks van structurele eigenschappen van agglomeraties. Agglomeraties kunnen bovendien op verschillende schaalniveaus worden bezien (stad, stadsregio, stedelijk netwerk), waarbij de optelsom van effecten telkens anders kan uitvallen. Zo blijkt uit vergelijkend onderzoek van EU-regio s dat het effect van stedelijke agglomeratie (gemeten als stedelijke dichtheid per regio) op regionale productiviteitsgroei groter is als regio s ruim worden gedefinieerd (Nuts-2, bij ons de provincies) dan als regio s smal worden gedefinieerd (Nuts-3, bij ons de COROP regio s). In smal afgebakende stadsgebieden gaan de nadelen van grote stedelijke dichtheid, waaronder congestie, eerder opspelen dan in afbakeningen 30 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

31 INHOUDSOPGAVE waarin steden en het omliggende gebied gezamenlijk worden bezien. Er is echter meer aan de hand dan dit alleen. Dat brengt ons op de relatie tussen stad en regio. Complementariteit van de benaderingen Resultaten van op de neoklassieke theorie gebaseerd onderzoek (regio s convergeren, zwakke regio s hebben doorgaans meer potentie) en op NEG gebaseerd onderzoek (steden divergeren naar omvang, grote gediversifieerde steden zijn bovenmatig sterk) lijken met elkaar in tegenspraak, maar dat is slechts schijnbaar zo. Uit de schaarse onderzoeken waarin met de nadere verstedelijkingsstructuur van regio s rekening wordt gehouden, en het regionale en stedelijke perspectief dus worden gecombineerd, blijkt dat sterk verstedelijkte regio s weliswaar eerder hoge productiviteit en BBP per capita kennen -de OESO spreekt van frontier regions- maar dat minder verstedelijkte regio s juist eerder een relatief hoge groei van productiviteit en welvaart laten zien. De OESO spreekt hier van catching up regions (OESO 2016). Uit het OESO onderzoek en ook het onderzoek van Rios e.a. (2015) blijkt wel dat voor die catching up regions de aanwezigheid van vitale centrumsteden belangrijk is voor het economisch potentieel, ook al zijn die steden relatief klein. Deze recente studies geven aanleiding voor de gedachte dat niet zozeer stedelijkheid as such het potentieel bepaalt, maar dat het vooral gaat om de wisselwerking tussen stad en (inter-)regionale omgeving, waaronder andere steden en landelijke gebieden. Groei op basis van alleen stedelijkheid zou ook een zero-sum spel tussen regio s geven, want gegeven het feit dat de totale bevolking maar heel langzaam groeit, betekent verstedelijking van de ene regio ontvolking in andere regio s. Regionale groei is echter volgens de (bewezen) neoklassieke groeitheorie en handelstheorie een non-zero sum spel: groei in de ene regio leidt tot groei in de andere, zolang regio s onderling goed verbonden zijn. De hypothese die hieruit volgt is dat groeipotentieel niet zozeer om verstedelijking as such draait, maar vooral om de ruimtelijke netwerkstructuur van verstedelijking in regionaal en interregionaal verband. Juist die netwerkstructuur zorgt immers voor interregionale verbindingen. Die structuur zelf moet vooral worden gedragen door de verstedelijkingsstructuur. Die hypothese is nog weinig onderzocht, omdat het geografische netwerkperspectief tot op heden nog niet goed in de economische groeimodellen van de neoklassieke theorie, noch in de NEG theorie is gevat. Er zijn enige indicaties dat polycentrische stedelijke structuren beter functioneren dan monocentrische structuren (Meyers & Burger 2010), maar deze missen vooralsnog een stevige theoretische onderbouwing. Die onderbouwing kan mogelijk wel worden gegeven op basis van recent geografisch netwerkonderzoek, dat feitelijke ruimtelijke interacties nauwkeurig in kaart brengt. De volgende paragraaf gaat nader in op deze frontlinie van het onderzoek. 4. Doorgeefluiken voor groei: de rol van ruimtelijke netwerken Neoklassieke studies richten zich op macrovariabelen van regio s, maar de theorie stelt wel dat naarmate regio s meer open worden -en dus ook minder goed kunnen worden afgebakend- het eigen groeipotentieel en de spin-off naar andere regio s en de nationale economie navenant toenemen. Het beste is dus als regiogrenzen verdampen en regio s opgaan in bredere netwerken. Hetzelfde kan eigenlijk gesteld worden voor stedelijke agglomeraties. Hoe meer deze interacteren met zowel andere agglomeraties (borrowed size, Meyers 2009) als met omringend landelijk gebied, hoe beter het is voor het geheel. We moeten daarvoor nauwkeurig kijken naar ruimtelijke interactiestructuren en dus netwerken. Het onderzoek naar de betekenis van ruimtelijke netwerken is vooralsnog vooral beschrijvend van aard. In Nederland zijn feitelijke ruimtelijke interactiepatronen vooral in kaart gebracht door Raspe e.a. Brainport 31

32 INHOUDSOPGAVE (2004), van Eck e.a. (2006), van Oort e.a. (2006) en de auteur dezes c.s. (Tordoir e.a. 2015, 2016). Uit deze onderzoeken blijkt een aantal regelmatigheden: - De ruimtelijke structuur en uitgestrektheid van netwerken is sterk heterogeen, dat wil zeggen verschillend voor verschillende groepen actoren en activiteiten in de economie en samenleving. In de regel zijn netwerken ruimtelijk meer uitgestrekt naarmate activiteiten meer zijn gespecialiseerd (geheel in overeenstemming met de neoklassieke theorie). - Netwerken kennen ruimtelijke gelaagdheid en een zekere hiërarchie. Schaaleffecten en fractaalwerking zorgen voor een boomstructuur, met stedelijke knopen van verschillende ordes (geheel in overeenstemming met NEG, en ook met de theorie van verzorgingscentra van Christaller). Structuur van de netwerken in Nederland De relatie tussen specialisatiegraad en netwerkstructuur wordt in onderstaande kaarten op basis van CBS microdata over pendelstromen op verschillende opleidingsniveaus geïllustreerd (figuur 2). Opleidingsniveau hangt grotendeels samen met specialisatie van arbeid; hoger opgeleid werk is doorgaans ook meer gespecialiseerd. Vergelijking van de kaarten toont dat markten voor hoger opgeleid werk ruimtelijk meer zijn uitgestrekt dan markten voor middelhoog opgeleid werk. Figuur 2. Daily urban & regional systems in Nederland, gemeten naar pendelstromen (2014). 1a Pendelstromen, Havo/vwo-mbo niveau Pendelstromen, HBO- en academisch niveau Bron: CBS microdata, SSB en ABR 2014, bewerking en copyright Tordoir en Poorthuis 2016 Andere uitsplitsingen van arbeidsmarkten, bijvoorbeeld naar economische en maatschappelijke sectoren, geven vergelijkbare variatie. Netwerken zijn specifiek en specialisatiegraad is daarbij sterk bepalend. Uit nadere en modelmatige analyse van de netwerken blijkt ook dat naarmate deze 32 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

33 INHOUDSOPGAVE ruimtelijk meer uitgestrekt zijn en reistijden langer worden, steden een steeds grotere rol krijgen als knopen in de netwerken. Stromen met langere reistijden zijn sterker gebundeld. Technisch geformuleerd speelt bij langere afstanden niet alleen een graviteitseffect, maar ook een fractaaleffect, dat zorgt voor een hub-and-spoke structuur. Dit bewijst de geleidende rol van stedelijke knopen en interstedelijke assen in interregionale marktsystemen. Overigens zijn ook gespecialiseerde meer landelijke regio s onderling verbonden, zoals de agribusiness regio s,. Echt zwakke gebieden, die minder goed zijn getakt aan de betreffende netwerken, liggen vooral in aan Duitsland grenzende grensstreken. Die zwakte blijkt ook uit een analyse van boven- en benedengemiddelde ontwikkelingstrends in de werkgelegenheid per postcodegebied, verdeeld naar twee kernsectoren in de economie (zie figuur 3). Fig. 3 Trends en ombuigingen in werkgelegenheidsontwikkeling, (afwijkingen van de gemiddelde nationale ontwikkeling in Z-scores) a- Informatiegerichte activiteit b- Persoonsgerichte activiteit Donkergroen: vergroting voorsprong Lichtgroen: verkleining van voorsprong Geel: van achterstand naar voorsprong Grijs: van voorsprong naar achterstand Donkerrood: verkleining achterstand Lichtrood: vergroting achterstand Bron: Lisa 85-12, bewerking Tordoir & Louter 2013 Als deze al of niet regiodoorsnijdende ruimtelijke netwerkverbanden bepalend zijn voor efficiëntie, groeipotentieel en de wegen waarlangs investeringen leiden tot feitelijke groei, zal publiek investeringsbeleid rekening moeten houden met de heterogene structuur van netwerken. Die netwerken betreffen niet alleen dagelijkse stromen van werknemers, zakelijk verkeer en goederenvervoer, maar ook niet-dagelijkse verhuisstromen van bedrijven, werkplekken en mensen. Verhuizingen bepalen op langere termijn de structuurontwikkeling van netwerken. Ook in verhuisgedrag zien we netwerkstructuren terug. Naarmate activiteiten meer zijn gespecialiseerd, is de ruimtelijke schaal hoger. Brainport 33

34 INHOUDSOPGAVE Gegeven dat economische groeikracht in Nederland gezien de economische structuur en concurrentieposities vooral op innovatievermogen en exportkracht steunt en dat specialisatie, topvoorzieningen, triple-helix verbanden en cross-overs tussen sectoren daarvoor van belang zijn, zal investeringsbeleid in regiodoorsnijdende netwerkverbanden moeten kunnen aangrijpen. Gebruikelijke regio-indelingen (COROP, stadsregio s zoals Zuidoost Brabant) zijn te benauwd voor de relevante netwerken, en ook grotere regio s, zoals de metropoolregio s Amsterdam en Rotterdam-Den Haag, bestrijken de relevante netwerken maar ten dele. De casus van het hightech complex in de regio Eindhoven illustreert dit. 5. Casus hightech complex, regio Eindhoven Eindhoven en de omliggende gemeenten kennen een omvangrijk complex van hightech bedrijvigheid, vooral gericht op de ontwikkeling en productie van complexe systemen. De hoge beurs- en exportwaarde van de kernondernemingen in dit complex, het grote innovatievermogen en de omvangrijke uitstraling naar toeleverende bedrijvigheid geven dit complex een groot nationaal belang. Om verschillende redenen mag worden verwacht dat dit industriële complex gevoelig is voor agglomeratievoordelen: - Het gaat om complexe en arbeidsintensieve productieprocessen, die veel hoogopgeleid werk vergen. Een omvangrijk en vooral ook diep arbeidspotentieel, en derhalve een omvangrijke agglomeratie van hoogopgeleide beroepsbevolking, telt zwaar voor concurrentievermogen. - Activiteiten hebben een innovatief karakter en moeten snel kunnen worden aangepast aan veranderende technologie en marktkansen. Kennisuitwisseling en flexibiliteit in het verband van bedrijvennetwerken en nauwe relaties met kennisinstellingen zijn in die omstandigheden essentieel. Door de rol van face-to-face communicatie binnen die netwerken is nabijheid daarbij van belang. Grote economische agglomeraties met veel related variety in de economische structuur, die bovendien topvoorzieningen in de fysieke infrastructuur en kennisinfrastructuur kunnen dragen, geven ook in dit opzicht een concurrentievoordeel. Door dit belang van agglomeratievoordelen in arbeidsmarkten en kennismarkten zijn hightech complexen wereldwijd bovenmatig gevestigd in omvangrijke agglomeraties, en daarbinnen veelal in specifieke districten. Het district Silicon Valley binnen de uitgestrekte Bay Area agglomeratie is een inmiddels klassiek voorbeeld. Het hightech complex in de Eindhovense regio, en de regionale factormarkten voor dit complex, concurreren met complexen en factormarkten in buitenlandse agglomeraties, die althans op het eerste gezicht veel omvangrijker zijn dan de Eindhovense agglomeratie (PBL 2012). Dit eerste gezicht zet ons echter op het verkeerde been. Uit nadere analyses blijkt dat netwerken en toeleverende markten voor het Eindhovense hightech complex verder reiken dan de smal gedefinieerde Brainportregio Zuidoost-Brabant (zie figuren 4 en 5). Van Oort c.s. hebben op basis van enquêtes onder de belangrijkste exporterende industrieën in de regio het business-to-business netwerk binnen en vanuit de regio nauwkeurig in kaart gebracht (Van Oort e.a. 2006; zie figuur 4). Relaties binnen de regio zijn onmiskenbaar belangrijk, maar relaties met partijen buiten de regio doen daarvoor niet onder. Met alle belangrijke industriesteden en met de zakelijke dienstencentra s- Hertogenbosch en Amsterdam worden intensieve relaties onderhouden, naast relaties met kenniscentra in het naburige buitenland, waaronder Aken en Leuven. De economische netwerkagglomeratie reikt aldus veel verder dan de Brainportregio. Door de inbedding van de regio in een uitgestrekt en deels grensoverschrijdend interstedelijk netwerk is het hightech complex in principe in staat om de concurrentie met complexen in op het oog veel grotere buitenlandse agglomeraties aan te gaan. Of die inbedding ook voldoende is, zal nader onderzoek moeten uitwijzen. 34 Proeftuin Stedelijk Gebied Eindhoven

35 INHOUDSOPGAVE Figuur 4. Bedrijfsnetwerken van de belangrijkste Exporterende bedrijven in Zuidoost-Brabant Figuur 5. Pendelnetwerken van hooggeschoolde werknemers in de industrie, Zuidoost Nederland bron: van Oort e.a bron: CBS SSM microdata , bewerking Tordoir & Poorthuis Ook de voor hightech meest relevante arbeidsmarkten kunnen op basis van CBS microdata nauwkeurig in kaart worden gebracht, waarbij hier gefocusseerd is op pendelstromen van hoogopgeleiden in de industrie, op postcode-4 niveau (zie figuur 5). Hoogopgeleide pendelaars naar de regionale industrie wonen voor een groot deel buiten de regio, met name in de stadsregio s s- Hertogenbosch, Tilburg en Utrecht, maar ook in Midden-Limburg. De arbeidsmarkt voor het regionale industriecomplex is geografisch weliswaar minder uitgestrekt dan de bedrijvennetwerken, maar overstijgt nog altijd ruim de regiogrenzen. Ook voor de arbeidsmarkt blijken vooral interstedelijke verbindingen van belang. Gezien het hoofdthema van deze verhandeling is aan de orde of er onbenut economisch potentieel zit in de geanalyseerde netwerken en waar publieke investeringen kunnen bijdragen aan de realisatie daarvan, zodanig dat ook de nationale groei is gediend. Een antwoord daarop vereist zorgvuldig nader onderzoek, maar er kunnen enkele hypotheses worden opgeworpen. Gegeven de waarde van fundamenteel onderzoek voor technologische innovatie op langere termijn, en het falen van de markt bij financiering van dat onderzoek, zullen investeringen in onderzoek veel opleveren voor de hightech economie. Die investeringen hoeven niet per definitie plaats te vinden in de regio, zolang regionale bedrijven goed zijn getakt op de nationale en internationale kennisinfrastructuur. Wat betreft directe spin-off van ondernemerschap vanuit publieke kennisinstellingen is de aanwezigheid van deze instellingen in de regio zelf echter wel van (extra) belang, omdat hier ook sociale relaties in het spel zijn, die sterk steunen op nabijheid. Het campusmodel, zoals dat van de Hightech Campus Eindhoven, werkt goed voor met name jonge Brainport 35