Nota Grondbeleid Gouda 2011

Transcriptie

1 nota Nota Grondbeleid Gouda 2011 afdeling formulierontwerp 1

2 Inhoudsopgave Samenvatting en Beleidskeuzen 3 1 Waarom een Nota Grondbeleid Noodzaak tot het vaststellen van een Nota Grondbeleid Status van de Nota Leeswijzer 7 2 Doel een Inhoud Nota Grondbeleid Doelstellingen grondbeleid Relatie tussen publiekrecht en privaatrecht Relatie met Paragraaf Grondbeleid 9 3 Relevante beleidskaders voor grondbeleid Rijksbeleid Provinciaal beleid Regionaal beleid Gemeentelijk beleid 12 4 Vormen van grondbeleid Actief Grondbeleid Faciliterend Grondbeleid Publiek-Private Samenwerking Grondbeleidskeuze 15 5 Instrumenten voor Actief Grondbeleid Grondverwerving Strategische verwerving Verwervingsplan Minnelijke Verwerving Wet Voorkeursrecht Gemeenten Onteigening Tijdelijk beheer 23 6 Gronduitgifte na ontwikkeling Vormen van gronduitgifte Gronduitgifteovereenkomst Staatssteun Particulier opdrachtgeverschap Erfpacht Gronduitgifte in Gouda 25 7 Grondprijzen Werking van de grondmarkt Methoden van grondprijsberekening Grondprijzen in Gouda 28 8 Instrumenten voor Faciliterend Grondbeleid Wet ruimtelijke ordening Privaatrechtelijk spoor Publiekrechtelijke spoor Bovenplanse verevening Keuze in Gouda 33 9 Samenwerking met de markt Publiek Private Samenwerking Traditioneel model PPS-Coalitie PPS-Alliantie Concessiemodel Zelfrealisatie Modelkeuze en rolverdeling 36 2

3 10 Financieel kader Meerjarenperspectief Grondexploitaties Risicomanagement Verlies- en winstnemingen 37 3

4 Samenvatting en beleidskeuzen Algemeen Grondbeleid is een sturingsmiddel voor de gemeente. Het gaat bij grondbeleid om het afdwingen of stimuleren van gewenst gebruik van de grond door inzet van de verschillende instrumenten die de gemeente voor handen heeft. De Nota Grondbeleid Gouda 2011 geeft inzicht in de kaders en uitgangspunten van het grondbeleid in de gemeente Gouda. Het is een strategische nota op hoofdlijnen en is een richtinggevend beleidsinstrument bij locatieontwikkelingen. De Nota geeft daarnaast inzicht in de relatie tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente op het gebied van grondbeleid. Grondbeleidskeuze Grondbeleid wordt gevoerd om publieke doelen te realiseren. Een gemeente heeft de keuze uit twee vormen van grondbeleid: het Actief Grondbeleid en het Faciliterend Grondbeleid. Zowel bij Actief als bij Faciliterend Grondbeleid wordt gebruik gemaakt van verschillende samenwerkingsconstructies, waarmee verschillende (ruimtelijke) doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Dit zijn als het ware tussenvormen van grondbeleid. De (tussen)vormen van grondbeleid hebben verschillende kenmerken en een verschillend instrumentarium met daarbij behorende voor- en nadelen. Daarnaast kennen deze vormen van grondbeleid verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. In Gouda wordt niet uitsluitend gekozen voor Actief of Faciliterend Grondbeleid. Per geval wordt beoordeeld welke vorm van grondbeleid of welke samenwerkingsvorm toegepast wordt, mede in verband met de optimale realisatie van het publieke doel. Uitgangspunt hierbij is dat Actief Grondbeleid wordt gevoerd daar waar het nodig is en dat Faciliterend Grondbeleid wordt gevoerd daar waar het kan. Instrumenten voor Actief Grondbeleid Verwerving Bij de uitoefening van actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf alle benodigde grond. Hiervoor heeft de gemeente zowel organisatorische als juridische instrumenten tot haar beschikking. De gemeente kan na analyse van de grondeigenaren op twee manieren gronden verwerven, te weten op basis van minnelijke aankoop of door middel van onteigening. Verder kan de gemeente als instrument de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) inzetten. Door een strategische inzet van deze instrumenten stelt de gemeente zich in staat om alle gronden te verwerven, die nodig zijn voor de beoogde ontwikkeling. Om het instrument verwerving goed in te kunnen zetten is het van belang een inventarisatie te maken van alle potentiële ontwikkellocaties in Gouda. Op basis daarvan kan worden bepaald of het noodzakelijk is om verwervingsplannen op te stellen. Beheer Strategisch aangekochte gronden kunnen meestal niet direct in een exploitatiebegroting worden opgenomen, omdat de ontwikkeling van een locatie nog niet zover is. Dit betekent dat de verworven gronden op de balans van de gemeente moeten worden opgenomen. Tot het moment dat het object in ontwikkeling wordt genomen, bijvoorbeeld door het bouwrijp maken, dient het strategisch aangekocht onroerend goed te worden beheerd. Uitgifte Bij gebiedsontwikkeling is de uitgifte van grond (het sluiten van gronduitgifte-overeenkomsten) één van de belangrijkere activiteiten. In de eerste plaats omdat hierbij de inkomsten worden gerealiseerd van de (grond)exploitatie. Maar in de tweede plaats ook omdat de randvoorwaarden in het kader van het beoogde gemeentelijk beleid (ruimtelijke ordening, duurzaamheid, enz.), worden meegegeven en het kostenverhaal hier wordt geregeld. Door middel van de gronduitgifte houdt de gemeente grip op de manier waarop het gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd. Grond kan op diverse manieren worden uitgegeven: 1. verkoop; 2. erfpacht; 3. in gebruikgeving; 4. verhuur. In Gouda komt, zoals bij veel gemeenten, grondverkoop het meeste voor. Daarnaast zijn er in Gouda ook gronden in erfpacht uitgegeven. 4

5 Grondprijsbeleid Om grond uit te kunnen geven dient de gemeente te beschikken over een grondprijsbeleid. Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden, die voor uitgifte in aanmerking komen, bepaalt en de wijze waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Er zijn verschillende manieren om de grondprijs te bepalen. In onderstaande tabel is aangegeven welke grondprijsmethodiek op hoofdlijnen per categorie of functie wordt gehanteerd. Grondprijsmethode Vast Kostprijs Comperatief Residueel Grondquote Functie 1a woningbouw sociale huur x 1b woningbouw sociale koop x 1c woningbouw markthuur x 1d woningbouw marktkoop x 1e woningbouw bouwkavels (via bieding) 2 kantoren x 3 bedrijven x 4a maatschappelijke voorzieningen -commercieel x 4b maatschappelijke voorzienignen - niet-commercieel x x x 5 overig (snippergoren, parkeren, kabels en leidingen) x Bij marktwoningen en commerciële functies wordt de grondprijs residueel berekend. Deze methode is door de VNG en Nepron, organisatie van ontwikkelaars, afgesproken. De methode biedt de mogelijkheid maatwerk te bieden op specifieke locaties en maakt de uitkomst controleerbaar. Er is een aparte bijlage Berekeningswijze Grondprijzen opgesteld waarin gedetailleerd wordt weergegeven op welke wijze grondprijzen in de gemeente Gouda tot stand komen. Daarnaast wordt jaarlijks een Grondprijzenbrief vastgesteld. Instrumenten voor Faciliterend Grondbeleid Bij Faciliterend Grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere exploitant. De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol, te weten het maken van een bestemmingsplan en kostenverhaal. Met ingang van 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Vrijwillige samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaar staat voorop. Hiervoor is het privaatrechtelijk spoor in de Wro opgenomen. Als privaatrechtelijke samenwerking niet lukt, is in de wet een verplicht publiekrechtelijk spoor opgenomen om kosten te verhalen. De Wro geeft dus twee mogelijkheden van kostenverhaal bij grondexploitaties. Hiervan kan niet worden afgeweken. Er kan dus niet echt een keuze worden gemaakt tussen het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor. Wel kan worden aangegeven hoe in de gemeente Gouda met beide sporen wordt omgegaan. Samenwerkingsvormen Samenwerking tussen gemeente en marktpartijen bij locatieontwikkeling kan in verschillende vormen plaatsvinden. Naast de uitgifte- en exploitatieovereenkomsten kan het ook gaan om Publiek Private Samenwerking (PPS): het coalitiemodel (bouwclaim), de gezamenlijke rechtspersoon (joint venture), de samenwerkingsovereenkomst en de ontwikkelingsovereenkomst (het concessiemodel). In het kader van deze Nota Grondbeleid zal geen keuze gemaakt worden voor één model voor alle mogelijke PPS-projecten van de gemeente Gouda voor de komende vier jaren. De keuze voor een PPS-model is afhankelijk van de omstandigheden van het betreffende project. Financiën Grondbeleid en vooral de financiële gevolgen van grondbeleid, hebben altijd invloed op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Het kan risico s opleveren die in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling en besluitvorming, transparant en vooral zo volledig mogelijk onderdeel van de besluitvorming gemaakt moeten worden. Naast en in aanvulling op de nota grondbeleid en de planning en controll cyclus stelt de gemeente Gouda jaarlijks een Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG) op. Deze rapportage geeft inzicht in de stand van de grondexploitaties per 31 december van een bepaald jaar. Het MPG wordt jaarlijks in samenhang met de jaarrekening geproduceerd. In het MPG wordt voor de lopende projecten de stand van zaken weergegeven op basis van geactualiseerde (grond)exploitatieberekeningen. Per project is ook een risicoanalyse opgenomen. Schematisch ziet dat er als volgt uit: 5

6 Taak Orgaan Instrument Kaders Stellen Gemeenteraad Nota Grondbeleid MPG Grondexploitaties Uitvoeren College van B en W (project)rapportages Aankoop o.g. Sluiten overeenkomsten Toetsen Gemeenteraad Paragraaf Grondbeleid Begroting en Jaarstukken Overzicht van besluiten uit de Nota Grondbeleid Nr. besluiten 1. Er wordt Actief Grondbeleid toegepast waar dat moet en Faciliterend Grondbeleid waar dat kan. 20 pagina 2. Aankoop van gronden en vastgoed in een project wordt getoetst aan de volgende criteria: - vastgoed is nodig voor concrete herontwikkeling of om herontwikkeling mogelijk te maken. - Strategisch bezit is dienstbaar aan de ruimtelijke ontwikkelingen zoals beschreven in vastgestelde planologische beleidskaders - Periode tussen datum aankoop en feitelijke ontwikkeling is naar verwachting niet langer dan 5 jaar. 3. De Wet Voorkeursrecht Gemeenten wordt ingezet als dit echt noodzakelijk is: - bij een keuze voor Actief Grondbeleid - om restpercelen aan te kopen - om specifieke kavels aan te kopen - bij AB-BC-levering 4. Hoofdregel is dat grond na ontwikkeling zal worden verkocht. Daar waar op korte of middellange termijn herontwikkeling wordt verwacht (strategische gronden), houdt de gemeente grond in eigendom en geeft de gemeente grond (tijdelijk) in gebruik of in verhuur

7 1. Waarom een Nota Grondbeleid? Grond is schaars. Er moet goed worden afgewogen wat we met de grond willen en hoe we het gewenste gebruik kunnen realiseren. Overheden interveniëren voortdurend op de grondmarkt, bijvoorbeeld door het maken van ruimtelijke ordeningsplannen en het verlenen van planologische toestemmingen. Met het toestaan of het juist tegenhouden van bepaald gebruik worden de gebruiksmogelijkheden van grond en de waarde van de grond op de markt beïnvloed. Bij gebiedsontwikkelingen proberen overheden en marktpartijen tot een samenhangende aanpak te komen voor verschillende functies in een gebied, zoals woningbouw, bedrijventerreinen, natuur- en landschapsontwikkeling, waterberging en (openbaar) groen. Het grondbeleid ondersteunt de ruimtelijke ontwikkeling en beleidsdoelen op deze genoemde terreinen. Grondbeleid is een sturingsmiddel voor de gemeente. Het gaat bij grondbeleid om het afdwingen of stimuleren van gewenst gebruik van de grond door inzet van de verschillende instrumenten die de gemeente voor handen heeft. De gemeente Gouda beweegt zich op de grondmarkt, zowel in de rol van ontwikkelaar als in de rol van regisseur. Als hoofdtaak heeft de gemeente Gouda gekozen voor een zogenaamde regisseursrol, maar waar noodzakelijk of mogelijk uiteraard ook voor de rol van ondernemer of bewaker van het algemeen belang. Waar het tot de verantwoordelijkheid van de gemeente behoort, geeft de gemeente de richting aan van de gewenste ontwikkeling en bepaalt de gemeente de ruimte waarbinnen dat moet gebeuren. De gemeente behoudt de regie. Dit gebeurt binnen de kaders van het grondbeleid. De Nota Grondbeleid Gouda 2011 geeft inzicht in de kaders en uitgangspunten van het grondbeleid in de gemeente Gouda. 1.1 Noodzaak tot vaststellen Nota Grondbeleid In 2004 is door de gemeenteraad van Gouda voor het eerst een Nota Grondbeleid vastgesteld. Er zijn verschillende redenen om nu een nieuwe Nota Grondbeleid op te stellen. In het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) is gesteld dat de Nota Grondbeleid minimaal elke vier jaar moet worden herzien. Dit betekent dat nu wederom een Nota Grondbeleid moet worden vastgesteld door de gemeenteraad. Daarnaast is op 1 juli 2008 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Een onderdeel van deze wet is de grondexploitatiewet. De grondexploitatiewet brengt een aantal belangrijke wijzigingen op het gebied van grondbeleid met zich mee, waardoor het noodzakelijk is om de Nota Grondbeleid te herzien. De gemeente Gouda kampt al jarenlang met een tekort aan nieuwe woningen. De woningmarkt zit op slot en de doorstroming stokt. Voor veel starters is het heel moeilijk een woning te bemachtigen en zittende bewoners(eigenaren), die een betere woning willen en kunnen betalen, blijven langer zitten in hun eigen woning omdat er geen keus is. Door het wegvallen van het contingentenbeleid dat de realisatie van nieuwe woningen grotendeels blokkeerde, zijn er voor de gemeente Gouda grote kansen ontstaan om de woningbouwproblematiek op te lossen en de andere gestelde doelstellingen in de programmabegroting te behalen. Een mooi voorbeeld hiervan is de realisatie van de nieuwe woonwijk Westergouwe. Niet alleen in de woningbouwsector, ook bij de kantoren en bedrijfshuisvesting liggen grote uitdagingen. Bij grote stedelijke ontwikkelingsprojecten, moeten contracten met de markt gesloten worden en zijn in het algemeen grote bedragen in het geding. Voor het realiseren van deze inhoudelijke plannen, is het noodzakelijk om een financieel kader vast te stellen. Om de gewenste ruimtelijke/stedelijke ontwikkelingen te realiseren is het van belang dat de gemeente beschikt over de regie bij deze ontwikkelingen. Het grondbeleid is het instrumentarium dat aan de gemeente Gouda ter beschikking staat om de gewenste ruimtelijke/stedelijke ontwikkelingen tot stand te laten komen. Het is van belang stil te staan bij de grondpositie van de gemeente, in relatie tot de gewenste ruimtelijke/stedelijke ontwikkelingen. Een deel van de grondposities in de gemeente Gouda is in handen van de gemeente en een deel van de grondposities is in handen van particuliere grondexploitanten. Daarnaast worden gronden in de gemeente Gouda door de gemeente zelf verkocht aan particuliere eigenaren. 1.2 Status van de nota Deze nota vormt de basis voor het gemeentelijk handelen. De Nota Grondbeleid fungeert als een kapstok waaraan toekomstige locatieontwikkelingen worden opgehangen. In de Nota wordt beschreven op welke wijze met de verschillende instrumenten voor grondbeleid wordt omgegaan. De Nota Grondbeleid is een richtinggevend beleidsinstrument bij locatieontwikkelingen. De Nota geeft daarnaast inzicht in de relatie tussen 7

8 privaatrechtelijke en publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente op het gebied van grondbeleid. In de Nota Grondbeleid worden het strategisch en wettelijk kader van het grondbeleid gegeven voor de periode Op tactische en operationele niveaus moet hier verder inhoud en uitwerking aan worden gegeven. 1.3 Leeswijzer De Nota is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt het doel van het Grondbeleid gegeven. Daarbij wordt ook ingegaan op de relatie tussen publiekrecht en privaatrecht en de inhoud van de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting van de gemeente. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het beleid dat van belang is bij het opstellen van de Nota Grondbeleid. Het gaat hierbij om Rijks-, Provinciaal en gemeentelijk beleid. De verschillende vormen van grondbeleid worden in hoofdstuk 4 beschreven. In de hoofdstukken 5, 6 en 7 wordt vervolgens ingegaan op de instrumenten voor Actief Grondbeleid. In hoofdstuk 8 komen de instrumenten voor Facilitair Grondbeleid aan de orde. In hoofdstuk 9 worden de verschillende samenwerkingsvormen bij grondbeleid besproken. In hoofdstuk 10 worden tot slot de financiële aspecten van grondbeleid uiteengezet. In elk hoofdstuk zijn de specifieke aandachtspunten en beleidsuitgangspunten opgenomen in kaders. 8

9 2 Doel en Inhoud Grondbeleid Grondbeleid is het zodanig sturing geven aan de inzet en het gebruik van grond, dat daarmee ruimtelijke en sectorale doelstellingen (bijvoorbeeld wonen, werken, natuur, zorg, onderwijs, recreatie) kunnen worden gerealiseerd. Grondbeleid vormt samen met het ruimtelijke beleid een twee-eenheid. Het grondbeleid vormt voor de gemeente Gouda daarmee geen doel op zich, maar staat als instrument ten dienste aan andere gemeentelijke beleidsvelden. Het voeren van grondbeleid is randvoorwaardenscheppend. De haalbaarheid en (economische) uitvoerbaarheid van de ruimtelijke ontwikkelingen is in hoge mate afhankelijk van de effectiviteit van het gevoerde grondbeleid. De Nota Grondbeleid geeft inzicht in beleidsinstrumenten, randvoorwaarden en uitgangspunten van het gemeentelijk grondbeleid. Deze nota grondbeleid verschaft de kaders en instrumenten om: 1. De stedelijke ontwikkeling financieel mogelijk te maken. 2. De regiefunctie van de gemeente te borgen. 3. De noodzakelijke samenwerking met de markt tot stand te brengen. Het grondbeleid is het kader waarbinnen de gemeente Gouda zaken met private partijen kan doen op een eerlijke en transparante wijze, en waarbij het mogelijk wordt om stedelijke ontwikkelingsplannen, met al hun achterliggende doelstellingen, te bereiken. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de doelstellingen van het grondbeleid, de relatie tussen publiekrecht en privaatrecht bij grondbeleid en wordt ingegaan op de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting. 2.1 Doelstellingen grondbeleid Als doelstellingen voor het voeren van grondbeleid kunnen worden genoemd: a. Grondbeleid is een middel om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik in Gouda te bevorderen. Wanneer in het ruimtelijk beleid eenmaal gekozen is voor wijzigingen in bestemmingen, is het grondbeleid één van de instrumenten om die doelen te realiseren. b. Grondbeleid bevordert van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten, eigenaren en de gemeente Gouda. Op de grondmarkt spelen grote financiële en maatschappelijke belangen. In de meeste gevallen heeft de ene partij voordeel en de andere nadeel. Het streven van het grondbeleid is om de kosten en baten te beheersen en het stedelijke ontwikkelingsprogramma minimaal budgettair neutraal te laten verlopen voor de gemeente. Dit betekent niet dat elk plan binnen de gemeente afzonderlijk budgettair neutraal zal moeten zijn. De intentie is wel om tegenover negatief sluitende plannen ook voldoende positief sluitende plannen te realiseren. De huidige gemeentelijke onroerend goedposities zullen in dat kader moeten worden geplaatst, er moet worden onderzocht of nieuwe posities met het oog op lange termijnontwikkelingen verworven moeten worden. c. Grondbeleid verhoogt de kwaliteit van het ruimtegebruik binnen de gemeente, de zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt. Ruimtelijke kwaliteit wordt door veel factoren bepaald. Evident is dat de wijze waarop de markt werkt hierop van grote invloed is. Een belangrijk aspect van kwaliteit is de zeggenschap van de burgers over hun omgeving. Tot slot is het van belang dat het gemeentelijk grondbeleid meer gericht wordt op bevordering van concurrentie tussen marktpartijen. d. Transparantie in het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkelingen, zowel naar de interne organisatie als extern; Stedelijke ontwikkelingsprojecten zijn meestal complex, zowel inhoudelijk omdat het vele functies en functieveranderingen in bestaand stedelijk gebied betreft, als financieel omdat er meerdere belangen van eigenaren en gebruikers in het geding zijn. 9

10 Vorenstaande doelstellingen legitimeren de overheid om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Vanuit de programma s van de verschillende beleidsvelden komt dit in de praktijk tot uiting door de ontwikkeling van plannen. De Nota Grondbeleid is een instrument waarmee de overheid deze regierol op zich kan nemen. 2.2 Relatie tussen Publiekrecht en Privaatrecht Het Grondbeleid bevindt zich op het raakvlak tussen het publiekrecht en het privaatrecht. In de publiekrechtelijke rol bepaalt de gemeente vanuit het algemeen belang wat wel en niet mag (bestemmingsplan) en bewaakt dat door middel van vergunningen. Kenmerkend voor de publiekrechtelijke rol is dat de gemeente de speelruimte vastlegt maar geen actieve rol bij de realisatie speelt. Grondbeleid bepaalt naast het publiekrechtelijke instrumentarium dat de gemeente heeft, ook het privaatrechtelijk handelen van de gemeente in relatie tot de private sector. Indien de gemeente zelf eigenaar is van onroerend goed (grond en gebouwen), dan treedt in dit geval de gemeente ook in de rol van een private partij. Om de beoogde Goudse stedelijke ontwikkeling tot stand te brengen, zal de gemeente Gouda naast het uitvoeren van de publieke taken, ook zaken moeten doen met private marktpartijen. Dat kan door als grond/vastgoedeigenaar een private rol in die processen te spelen en op die manier regie op de uitvoering te verkrijgen, maar ook door marktpartijen te faciliteren in hun ontwikkelingen en daarvoor het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening voor te gebruiken, zoals het sluiten van anterieure overeenkomst om daarmee de gemeentelijke kosten te kunnen verhalen. Het grondbeleid legt vast op welke wijze (naast haar publiekrechtelijke rol) vanuit welke uitgangspunten, binnen welke kaders en met welke instrumenten de gemeente Gouda zaken kan doen met de markt. Grondbeleid gaat over geld en contractvorming, maar kent geen eigenstandige, puur financiële doelstellingen. 2.3 Relatie met paragraaf Grondbeleid Met de Nota Grondbeleid worden de spelregels bepaald voor het grondbeleid. In de Gemeentewet worden de rollen en taken van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders gedefinieerd. Het dualisme in de gemeentepolitiek heeft geleid tot een duidelijke verdeling van de taken en verantwoordelijkheden tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Ook binnen het grondbeleid geldt deze verdeling. De raad stelt de kaders voor het grondbeleid. In een Nota Grondbeleid komen raad en college overeen welke informatie de raad wanneer en op welke manier wil hebben. Het college voert vervolgens het grondbeleid binnen de vastgestelde kaders uit. Om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad op het gebied van grondbeleid vorm te geven is grondbeleid volgens het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) een verplichte paragraaf in de begroting en de jaarstukken. Hierin worden de beleidsvoornemens voor het komende jaar neergelegd. Deze paragraaf bevat in ieder geval: Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die in de begroting zijn opgenomen; Een aanduiding van de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd; Een actuele prognose van de resultaten van de grondexploitaties; Een onderbouwing van de geraamde winstneming; De beleidsuitgangspunten rond reserves voor grondzaken in relatie tot risico s; Een overzicht te geven van de lopende, af te ronden en toekomstige projecten. Daarnaast geeft de paragraaf Grondbeleid de vorm aan waarin de projecten worden uitgevoerd (al dan niet in samenwerking met private partijen) en tevens de financiële consequenties en de prioritering van de projecten. Tot slot moet de paragraaf Grondbeleid het controlerende en beheersingsinstrumentarium voor de raad aangegeven, zoals regels voor tussentijdse winstneming op grondexploitaties, voor verliesgevende complexen en voor financiële sturing en verantwoording. Naast de paragraaf Grondbeleid in de begroting presenteert het college jaarlijks in een Meerjarenperspectief Grondexploitaties een overzicht van de plannen in voorbereiding en uitvoering. Hierin is, naast tijd, geld en programma, aangegeven of het om projecten Actief of Faciliterend Grondbeleid gaat. De cyclus van het MPG is afgestemd op de Planning en Control cyclus. In het kader van de actieve informatieplicht maakt het college melding van afwijkingen in tussentijdse projectrapportages. 10

11 In het kader van de Wet Dualisering Gemeentebestuur en artikel 160 lid 1, onder e Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder het aan- en verkopen van onroerend goed. Op projectniveau stelt de raad de kaders en de grondexploitatie vast en stelt zij kredieten beschikbaar vanuit het budgetrecht dat toebehoort aan de raad. Tot slot controleert de gemeenteraad of het college binnen de door de raad gestelde kaders is gebleven. Het college brengt daartoe periodiek (via de projectrapportages) en jaarlijks (via de jaarstukken en het MPG) verslag uit over het gevoerde grondbeleid. Schematisch ziet het voorgaande er als volgt uit: Taak Orgaan Instrument Kaders Stellen Gemeenteraad Nota Grondbeleid MPG Grondexploitaties Uitvoeren College van B en W (project)rapportages Aankoop o.g. Sluiten overeenkomsten Toetsen Gemeenteraad Paragraaf Grondbeleid Begroting en Jaarstukken 11

12 3 Relevante beleidskaders Alle lagen binnen de overheid stellen beleidskaders vast die van invloed zijn op het grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van belangrijke beleidsdocumenten van het rijk, de provincie en de gemeente. Het gaat niet om een uitputtend overzicht. 3.1 Rijksbeleid In de afgelopen jaren zijn door de rijksoverheid twee beleidsnota s opgesteld die voor het grondbeleid relevant zijn: - Nota Grondbeleid Nota Ruimte In deze paragraaf wordt op deze nota s ingegaan. Nota Grondbeleid 2001 De overheid voert grondbeleid om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen en om daarbij publieke doelen te realiseren. In de Nota Grondbeleid 2001geeft het kabinet vorm aan de modernisering van het grondbeleidsinstrumentarium. Daarmee schetst de nota een kader voor het grondbeleid tot In 2001 bleek het bestaande grondbeleidsinstrumentarium van gemeenten, provincies en rijk niet meer goed te voldoen. In de Nota Grondbeleid 2001 geeft het kabinet aan dat zij van mening is dat overheden voldoende geëquipeerd moeten zijn voor zowel de toepassing van Actief als van Facilitair Grondbeleid. Wet op de Ruimtelijke Ordening Het rijk heeft inmiddels het instrumentarium voor grondbeleid vernieuwd in de per 1 juli 2008 van kracht geworden Wet ruimtelijke ordening. Hiermee verwacht het rijk dat bovengenoemde knelpunten worden opgelost. Met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening heeft het kostenverhaal in ieder geval een plek in de wet gekregen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om locatie-eisen te stellen en daarmee het particulier opdrachtgeverschap een plek te geven in het bestemmingsplan en dit af te dwingen. Nota Ruimte (2005) De Nota Ruimte bevat de visie van het kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland en de daarbij behorende doelstellingen. De sturingsfilosofie daarbij is: Decentraal wat kan, centraal wat moet. Het hoofddoel van het nationale ruimtelijk beleid is: ruimte scheppen voor de verschillende functies op het beperkte oppervlak dat ons in Nederland ter beschikking staat. De nota ondersteunt gebiedsgerichte ontwikkeling. Het accent verschuift van het stellen van ruimtelijke beperkingen naar het stimuleren van gewenste ontwikkelingen. 3.2 Provinciaal beleid De provincie Zuid-Holland heeft op 2 juli 2010 de Ruimtelijke Structuurvisie en de Provinciale verordening Ruimte vastgesteld. In de Structuurvisie wordt het provinciaal ruimtelijk beleid verwoord. In de daarop gebaseerde Verordening Ruimte wordt het beleid vertaald naar concrete regels. Bij de invulling van gebieden en locaties moet rekening worden gehouden met de Structuurvisie en de Verordening. Uitgangspunt voor het stedelijk gebied is dat in beginsel beleidsvrijheid bestaat voor de invulling van dit gebied binnen de bebouwingscontour, tenzij provinciale belangen in het geding zijn. Deze belangen zijn gedefinieerd in de Structuurvisie en de verordening. 3.3 Regionaal beleid Intergemeentelijk Structuurplan RZG Zuidplas (2006) Voor het Zuidplaspoldergebied geldt, naast het streekplan, het intergemeentelijke structuurplan RZG Zuidplas. Hierin is het ruimtelijk beleid uiteengezet dat de provincie en de gemeenten binnen het Zuidplaspoldergebied voor dit gebied voor ogen hebben. 12

13 Woonvisie Zuidplas (december 2008) De Woonvisie Zuidplas richt zich op het wonen in de drie Zuidplaspolder-gemeenten (Z3-gemeenten) tot het jaar Deze woonvisie is een van de kaders voor het woonbeleid in de Z3-gemeenten en is daarmee richtinggevend voor de (toekomstige) actualisatie van lokale woonvisies. De hoofdopgave van het woonbeleid in de Z3-gemeenten is het zo adequaat mogelijk benutten en uitbreiden van de woningvoorraad om tegemoet te komen aan de eigen vraag en de vraag uit de stadsregio Rotterdam en de rest van de Zuidvleugel. Centrale uitgangspunten bij de woonvisie zijn: Bestaande woningbouwplannen van de Z3-gemeenten en de stadsregio Rotterdam vormen een gegeven De woningen en woonmilieus in de Zuidplaspolder, die als nieuw te ontwikkelen zijn opgenomen in het ISP, mogen niet onnodig concurreren met deze bestaande plannen, maar zijn hier aanvullend op. Van recentere datum is de Ruimtelijke Agenda Midden-Holland (2010) 3.4 Gemeentelijk beleid Binnen de gemeente zijn verschillende beleidsdocumenten vastgesteld die invloed hebben op het grondbeleid en de toepassing daarvan. Deze beleidsdocumenten komen in het hiernavolgende aan de orde. Dit beleid geeft randvoorwaarden voor de uitwerking van locatie- en gebiedsontwikkelingen. Het gaat in ieder geval om de volgende beleidskaders: Groenstructuurplan (juni 2007) Het Groenstructuurplan biedt richtlijnen voor de inrichting, het beheer en het onderhoud van het openbaar groen in Gouda. Uitgangspunt is dat het totale groenoppervlak in de stad gelijk blijft. Daarnaast mag bijvoorbeeld het aantal bomen niet afnemen en moeten bomen de kans krijgen oud te worden. Het plan bevat de hoofdlijnen van het Goudse beleid. De details worden uitgewerkt in beheerplannen voor de verschillende gebieden. Woonvisie Gouda, centrum in de Deltametropool (oktober 2003) De Woonvisie schetst het beleid van de gemeente Gouda op het gebied van woonbehoeftes en woningvoorraad in de periode tot De hoofdopgave uit het woonbeleid luidt: Het zo adequaat mogelijk benutten c.q. uitbreiden van de woningvoorraad, die de historie van Gouda heeft opgeleverd, met het oog op de toekomst waarin Gouda zich ontwikkelt als een van de centra in de Deltametropool. De nadruk in het woonbeleid ligt bij het op gang brengen van de doorstroming om te komen tot een efficiënter gebruik van de woningvoorraad. De woonvisie bevat een indicatief woningbouwscenario met een doorkijk tot Periodiek verschijnt een monitor over de uitvoering van de Woonvisie. Ruimtelijke Structuurvisie Gouda (vastgesteld december 2006) De positie van Gouda gaat de komende jaren sterk veranderen. In de Zuidplaspolder zullen zo n 15 tot woningen gebouwd worden. Gouda is zelf ook bezig om via een aantal strategische projecten (Westergouwe, Spoorzone, en Wijkontwikkeling) fors te investeren in de bestaande stad. Met het opstellen van een Ruimtelijke Structuurvisie wil de gemeente Gouda ontwikkelingen in Gouda zelf en in de omgeving ruimtelijk vertalen om zo een eigen koers uit te zetten. Om een nieuwe positie te bereiken moet er veel veranderen. De visie houdt niet op bij de gemeentegrens en betreft soms ook het grondgebied van andere gemeenten. De eerste stappen voor overleg met de buurgemeenten om te praten over gezamenlijke oplossingen en plannen zijn gezet. Om aan te haken op de ontwikkelingen in de Zuidplaspolder is een aantal ingrepen in en om het centrum van de binnenstad noodzakelijk. Er moet ruimte komen voor grootschalige voorzieningen en de infrastructuur moet worden verbeterd; een nieuwe westelijke stadsentree en een station op de knoop waar drie sporen bij elkaar komen zijn gewenst. Een belangrijke plek in de visie is ingeruimd voor o.a. de projecten Westergouwe en Spoorzone. Nota Detailhandel De raad van de gemeente Gouda heeft in januari 2010 de beleidsnota Meer keuze in winkelen over de ontwikkelingsrichtingen van de detailhandelsstructuur in Gouda, vastgesteld. In deze detailhandelsnota zijn verschillende beleidskeuzes gemaakt die leiden tot realisatie van een toekomstvaste en dynamische detailhandelsstructuur die aansluit bij de behoeften en bezoekmotieven van consumenten en die voldoende ontwikkelingsmogelijkheden biedt voor ondernemers om in te spelen op marktontwikkelingen. Waterplan Water is in Gouda een gezichtsbepalend element. De afgelopen jaren wordt meer en meer vormgegeven aan het integraal waterbeheer in Gouda. Om de samenhang en de afstemming met de waterbeheerders verder te 13

14 verbeteren, is in het waterplan 2003 een overkoepelende visie geschreven. In het waterplan speelt de gemeente Gouda, samen met hoogheemraadschappen in op actuele beleidsontwikkelingen in het (stedelijk) waterbeheer. Het waterplan geeft niet alleen een gezamenlijke visie, maar ook een uitvoeringsprogramma van maatregelen die nodig zijn om de visie te realiseren. Belangrijke elementen van de visie zijn het houden van droge voeten, gezond water met een goede kwaliteit voor mens en natuur, en water om naar te kijken en van te genieten. Kwaliteitsplan Openbare Ruimte Het beleid van de gemeente Gouda is de openbare ruimte in de stad schoon, heel en bruikbaar te houden. Met het Kwaliteitsplan Openbare Ruimte wordt meer grip gekregen op de gewenste kwaliteit van het beheer (inrichting en onderhoud) van de openbare ruimte, en kan die gewenste kwaliteit beter verwoord worden. Het Kwaliteitsplan doet uitspraken over de inrichting en het beheer van de openbaar toegankelijke buitenruimte die wordt beheerd door de gemeente Gouda en waarvan het beheer wordt gefinancierd uit de beheerbegroting. Het Kwaliteitsplan bestaat uit drie delen: 1. Het Stedelijk beleidskader: hierin staan de uitgangspunten en beleidskaders verwoord en is de kwaliteitsdoelstelling voor beheer en inrichting weergegeven in kaarten. 2. De Leidraad inrichting openbare Ruimte (LIOR): het LIOR formuleert voorwaarden voor inrichting en geldt voor herinrichting en (nieuwe) ontwikkelingsprojecten. De voorwaarden zijn gebaseerd op gangbare praktijk en vastgesteld beleid, en met name ingegeven vanuit beheerbaarheid en veiligheid. 3. Beheerkwaliteitsplan (BKP): De kwaliteitsdoelstelling voor beheer wordt uitgewerkt in beelden, noodzakelijke werkzaamheden en daarbij behorende financiële kentallen. Mobiliteitsplan Om het verkeer in goede banen te leiden, heeft de gemeente een mobiliteitsplan opgesteld. Het Goudse Mobiliteitsplan geeft een beeld van de verkeerssituatie in 2020 die zal veranderen als gevolg van de autonome groei van het verkeer, maar zeker ook als gevolg van de uitbreiding van het aantal woningen en voorzieningen. Op deze ruimtelijke ontwikkelingen moet de Goudse verkeerssituatie afgestemd worden. Het Mobiliteitsplan biedt een globaal beeld van hoe alle vormen van vervoer passen in de stad en op elkaar aansluiten en de te treffen maatregelen die nodig zijn om de verwachte verkeersontwikkelingen te kunnen verwerken. Parkeerbeleid Door de sterke groei van het autogebruik is de vraag naar parkeerplaatsen de afgelopen jaren fors gestegen. Ontwikkelingen in Gouda hebben geleid tot een verandering van de hoeveelheid beschikbare parkeerruimte. Het aantal parkeerplaatsen is uitgebreid, maar tegelijkertijd is de vraag naar parkeergelegenheid ook toegenomen. De druk op de bestaande openbare ruimte is toegenomen. Er is meer vraag dan ruimte. Op 27 januari 2010 heeft de gemeenteraad nieuwe parkeernormen vastgesteld en vastgelegd in de bouwverordening. 14

15 4 Vormen van Grondbeleid Een gemeente heeft de keuze uit twee vormen van grondbeleid: het Actief Grondbeleid en het Faciliterend Grondbeleid. Zowel bij Actief als bij Faciliterend Grondbeleid wordt gebruik gemaakt van verschillende samenwerkingsconstructies, waarmee in verschillende mate de (ruimtelijke) doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Dit zijn als het ware tussenvormen van grondbeleid. De keuze voor een (tussen)vorm van grondbeleid hangt af van wie de grond in bezit heeft. De (tussen)vormen van grondbeleid hebben verschillende kenmerken en een verschillend instrumentarium met daarbij behorende voor- en nadelen. Daarnaast kennen deze vormen van grondbeleid verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. Deze aspecten komen aan de orde in dit hoofdstuk. Tot slot wordt uiteengezet voor welke vorm(en) van grondbeleid in Gouda wordt gekozen. 4.1 Actief Grondbeleid Van een actief grondbeleid is sprake als de gemeente er voor kiest om de locatie zelf bedrijfsmatig te exploiteren. In dit geval gedraagt de gemeente zich als een marktpartij. Bij het uitoefenen van een actief grondbeleid verwerft de gemeente grond, ontwikkelt deze grond door het bouwrijp te maken, verkoopt de bouwrijpe kavels om door derden bijvoorbeeld woningen of bedrijven te laten oprichten en werkt de locatie af door deze woonrijp te maken. De gemeente heeft in deze gevallen de regie volledig in handen. De gemeente bepaalt zelf het programma en loopt alle risico s in de grondexploitatie. De gemeente kan deze rol vervullen als zij alle gronden in een (her)ontwikkelingsgebied verwerft. Het voeren van actief grondbeleid heeft als voordeel dat de gemeente voor de onderhavige locatie zelf de beoogde beleidsdoelen kan ontwikkelen en realiseren. De gemeentelijke regiefunctie kan goed worden vervuld. Organisatorisch, juridisch en financieel is er meer te sturen dan alleen met het opstellen van ruimtelijke plannen. De gemeente voert zelf de grondexploitatie en kan op basis daarvan de mogelijkheden bepalen voor bijvoorbeeld het huisvestingsbeleid, het aanzien en de kwaliteit van de openbare ruimte, de openbare voorzieningen en de planning van de realisatie van het exploitatiegebied. Alle kosten kunnen via de grondexploitatie worden doorberekend in de uitgifteprijs, waarbij de economische haalbaarheid als criterium geldt. Een bijkomend voordeel van het actief grondbeleid is het maken van winst door de gemeente; die bestaat dan uit het positieve verschil tussen de verkoopopbrengsten en de door de gemeente te maken kosten die het rechtstreekse gevolg zijn van het verwerven en realiseren van een bouwlocatie. Een belangrijk nadeel van actief grondbeleid is, dat de gemeente grote (financiële) risico s loopt. Die risico s betreffen onder andere de verwervingskosten, de grondsanering, het bouw- en woonrijp maken en de afzet (tempo, prijs, en omvang). Als nadelen kunnen verder worden genoemd het risico van renteverliezen bij een (grote) grondvoorraad en het feit dat de waarde van de grond afhankelijk is van de huidige en toekomstig beoogde bestemming en de geldende conjunctuur. Een ander risico is dat de gemeente meer kosten maakt dan economisch haalbaar is. De grond is dan te duur voor de beoogde ontwikkeling. De gemeente lijdt dan mogelijk verlies, waarvoor een voorziening moet worden getroffen. Een financiële haalbaarheidstoets en een goede kostenbewaking zijn daarom vereist. De instrumenten die kunnen worden toegepast bij Actief Grondbeleid komen in hoofdstuk 5 aan de orde. 4.2 Faciliterend Grondbeleid In plaats van een ondernemende en risicodragende rol kan de gemeente kiezen voor een faciliterende rol. Bij Faciliterend Grondbeleid laat de gemeente de ontwikkeling over aan een particuliere grondexploitant. De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol, dat wil zeggen: het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling en de controle hierop. Zodra de gemeente enig contract sluit met een private partij begeeft de gemeente zich op het gebied van het Faciliterend Grondbeleid. Faciliterend Grondbeleid betekent dat de gemeente niet of niet alle grond in bezit hoeft te hebben om een gewenste ontwikkeling te laten plaatsvinden. De realisatie van een dergelijke 15

16 ontwikkeling wordt geheel of gedeeltelijk overgelaten aan de desbetreffende grondeigenaar en de gemeente voert een toelatingsbeleid door het verlenen of weigeren van vergunningen. De gemeente bepaalt dan slechts wat ze niet wil en niet wat juist gewenst zou zijn. De gemeente beperkt zich tot regulering van activiteiten van de private sector door middel van het bestemmingsplan, wijzigingen hierop via een uitwerkingsplan of een wijzigingsbevoegdheid of een projectbesluit in de zin van afdeling 3.3 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het sluiten van een (anterieure) exploitatieovereenkomst Voordeel van dit beleid is dat de financiële risico s voor grondverwerving en ontwikkeling grotendeels bij derden komen te liggen. Voor gemeenten met een beperkte financiële armslag is Faciliterend Grondbeleid een uitkomst. Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening had het Faciliterend Grondbeleid een aantal nadelen die door de komst van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening grotendeels teniet zijn gedaan. Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) had het Faciliterend Grondbeleid een aantal nadelen. Het belangrijkste nadeel was de beperkte mogelijkheid om kosten voor de benodigde openbare voorzieningen te verhalen bij de particuliere partij. Daarnaast was het onder het oude recht moeilijk om in een project op basis van Faciliterend Grondbeleid, financieel minder aantrekkelijke functies te laten realiseren, zoals sociale woningbouw en maatschappelijke voorzieningen. De Wet ruimtelijke ordening, inclusief de Grondexploitatiewet, die op 1 juli 2008 in werking is getreden, brengt hier verandering in. Deze wet kent een aantal nieuwe instrumenten die het toepassen van Faciliterend Grondbeleid aantrekkelijker maakt. De instrumenten voor Faciliterend Grondbeleid worden in hoofdstuk 6 besproken. 4.3 Publiek-Private Samenwerking Actief en Faciliterend Grondbeleid kunnen niet altijd in hun zuiverste vorm worden toegepast. In veel gevallen doet zich een situatie voor waarbij zich een mengvorm tussen beide vormen van grondbeleid voordoet. In deze gevallen werken de overheid en de marktpartij samen: de Publiek-Private Samenwerking. Er zijn verschillende vormen van Publiek Private Samenwerking te onderscheiden. Deze vormen variëren van het sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst (bijv. een aanbesteding of bouwclaim) tot het oprichten van een exploitatiemaatschappij. Verder kan onderscheid gemaakt worden tussen de verschillende fasen van een project, waarin wordt samengewerkt met private partijen, zoals planvorming en realisatie. Vaak is sprake van wederzijdse afhankelijkheid tussen de gemeente en de private partijen wanneer private partijen aandringen op zelfontwikkeling en realisatie van hun eigendommen of wanneer de gemeente onvoldoende middelen heeft en/of geen risico s wil lopen om zelfstandig haar (beleids-) doelen te verwezenlijken. Als de gemeente haar beleidsdoelen wil bereiken wordt samenwerking en afstemming van de publieke en private belangen en plannen in het gebied noodzakelijk. Wanneer samenwerking en afstemming niet lukken, heeft de gemeente alleen nog de publiekrechtelijke instrumenten tot haar beschikking die geregeld zijn in de Wro en de grondexploitatiewet. Overheid en markt hebben verschillende doelstellingen en verantwoordelijkheden. De markt twijfelt soms aan de betrouwbaarheid van de overheid als zakelijke partner, omdat in een democratie de politieke verhoudingen kunnen verschuiven en beslissingen kunnen worden gewijzigd, wanneer machtsverhoudingen veranderen. Andersom is de overheid voorzichtig als het gaat om PPS-relaties met private partijen, omdat zij altijd aangesproken kan worden op haar publieke verantwoordelijkheid. Een evenwichtige verdeling van taken en risico s moet garanderen dat bij PPS zorgvuldig wordt omgegaan met de algemene middelen. Overheid en markt hebben soms tegengestelde (maatschappelijk - non-profit commercieel - winst), maar vaak ook gezamenlijke belangen (bijv. bouwen van woningen). Door middel van goede contractvorming kan geregeld worden dat de gemeente haar publiekrechtelijke taak in alle vrijheid kan uitvoeren los van haar private rechten en verplichtingen. De private rechten van de gemeente kunnen goed verankerd worden in het PPS-contract door bijvoorbeeld het opnemen in de bepalingen van een handboek bouw- en woonrijp maken, de rol van een stedenbouwkundige supervisor, enz. Als beide partijen de positie van de ander respecteren en oog hebben voor de (on)mogelijkheden van elkaar, is een PPS succesvol. In het volgende overzicht is schematisch aangegeven welke samenwerkingsvarianten er zijn. De verschillende vormen van Samenwerking worden in hoofdstuk 7 nader uiteengezet. 4.4 Grondbeleidskeuze Grondbeleid wordt gevoerd om publieke doelen te realiseren. De keuze voor een grondbeleidstrategie voor een project hangt samen met de vraag of de strategie krachtig genoeg is om de publieke doelen te behalen. Voor alle vormen van grondbeleid zijn voordelen en nadelen aan te geven. In het onderstaande schema zijn deze voor- en nadelen weergegeven. 16

17 Actief Grondbeleid Faciliterend Grondbeleid Samenwerking Voordelen - Realiseren goede ruimtelijke ordening - Het dienen van volkshuisvestingsen werkgelegenheidsbelang - Voldoende sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk - Goede markt- en onderhandelingspositie - Mogelijkheid om ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen tegen te gaan - Kostenverhaal via gronduitgifte / overeenkomsten tot kostenverhaal - Het maken van winst - Realiseren goede ruimtelijke ordening - Het dienen van volkshuisvestingsen werkgelegenheidsbelang - Minder belasting voor het gemeentelijk apparaat - Weinig risico, de marktpartij draagt het risico; - Gemeente beperkt zich tot het scheppen van de noodzakelijke randvoorwaarden - Realiseren goede ruimtelijke ordening - Het dienen van volkshuisvestingsen werkgelegenheidsbelang - Verdeling van de risico s - Voldoende mogelijkheden tot sturing - Profijt van elkaars expertise Nadelen - Financiële ruimte nodig - Risico s in preontwikkelingsfase - Veel kennis, kunde en capaciteit vereist - Minder mogelijkheden tot sturing op gemeentelijke doelen, planinvulling en locatieontwikkeling - Minder krachtige markt- c.q. onderhandelingspositie - Geen kostenverhaal via gronduitgifte, alleen via overeenkomst of als financiële voorwaarde bij de bouwvergunning - Weinig invloed op het starten van locatieontwikkelingen - Positieve grondexploitatieresultaten moeten doorgaans worden gedeeld - Gemeentelijke ambities kunnen niet geheel worden gerealiseerd, samenwerken is ook het sluiten van compromissen - Veelvuldige en nauwkeurige afstemming nodig Hoofdlijn is dat de gemeente een Actief Grondbeleid hanteert, waarbij de gemeente op een actieve, en verantwoorde wijze, grond en vastgoed verwerft ten behoeve van het verkrijgen van positie op stedelijke ontwikkellocaties; Een heroverweging hierop is echter aan de orde. Een belangrijke reden om de grondbeleidskeuze te heroverwegen is de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening. Deze wet brengt met zich mee dat niet perse voor een Actief Grondbeleid gekozen hoeft te worden. Het kostenverhaal via het sluiten van een exploitatieovereenkomst (Faciliterend Grondbeleid) is expliciet in de wet opgenomen. Ook het publiekrechtelijk kostenverhaal is in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening geregeld via het exploitatieplan. Met de extra mogelijkheden van de nieuwe Wro zijn de publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden sterk vergroot. Zo kunnen via het bestemmingsplan percentages en categorieën sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap worden aangegeven en ook kunnen over branchering van de detailhandel en horeca de nodige zaken worden opgenomen. Tot slot kunnen uitvoeringseisen worden gesteld onder andere op het gebied van kwaliteit van de openbare ruimte, fasering en koppeling tussen werken. Kortom met de nieuwe Wro heeft de gemeente goede mogelijkheden om regie op het ontwikkelingsproces van het gehele concentratiegebied te voeren zonder de noodzaak om over eigen grond te bezitten. De mogelijkheid om te kiezen voor Faciliterend Grondbeleid is een stuk verbeterd en daarom is de behoefte aan het voeren van een Actief Grondbeleid minder noodzakelijk geworden. 17

18 Het lukt ook niet altijd om een actief grondbeleid te voeren. Voor locaties waarvan de verwerving en uitgifte van gronden onhaalbaar zijn of als de risico s te groot worden geacht, wordt gekozen voor Faciliterend Grondbeleid of waar nodig voor één van de vormen van Publiek-Private Samenwerking. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de beleidsdoelstellingen voor de locatie. Daarnaast speelt bij de keuze voor de vorm van grondbeleid de grondpositie van de gemeente zelf een rol. Grondbank Aanbesteding Samenwerkende regisseur Dominante regisseur G r o n d p o s t i e Kaderstellende Toetser Initiërende Partner Concessiemodel Gebiedsontwikkelingsmij. Financiële Positie Het is ook niet nodig dat Gouda voor elke vierkante meter van haar grondgebied actief grondbeleid gaat voeren. Op een deel van de locaties zal de markt zonder actieve rol van de gemeente realiseren wat gewenst is. Daar waar dat niet vanzelf gebeurt of daar waarin een totaalpakket financieel positieve en negatieve projecten ontwikkeld moet worden zal Gouda actief grondbeleid voeren, door zich posities te verwerven en contracten met de markt af te sluiten. Het is wel van belang om een inventarisatie te maken van alle potentiële ontwikkellocaties in de gemeente Gouda en op basis daarvan een verwervingsplan op te stellen. Op grond van bovenstaande kan worden geconcludeerd dat in Gouda niet per definitie gekozen moet worden voor Actief Grondbeleid. Per geval moet worden beoordeeld welke vorm van grondbeleid of welke samenwerkingsvorm het beste is voor de locatie. Kortom, in Gouda wordt gekozen voor Actief Grondbeleid waar dat nodig of wenselijk is, bijvoorbeeld bij veel gemeentelijk grondbezit of als er veel (beleids)eisen moeten worden gesteld voor een locatie. Faciliterend Grondbeleid wordt daar waar dat mogelijk is toegepast. Per geval moet overigens altijd gekeken worden of, en zo ja welke, samenwerkingsvorm moet worden toegepast. Het is wel van belang om inzicht te krijgen in de gebieden en locaties waar het wel wenselijk is om een Actief Grondbeleid te voeren. Op deze wijze kan ook goed uitvoering gegeven worden aan het grondbeleid. Er wordt Actief Grondbeleid toegepast waar dat moet en Faciliterend Grondbeleid waar dat kan. 18

19 5 Instrumenten voor Actief Grondbeleid Bij actief Grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten: Grondverwerving (en beheer) Gronduitgifte Grondprijsbeleid In dit hoofdstuk komt de Grondverwerving aan de orde. Hierbij wordt ook ingegaan op het tijdelijk beheer van verworven vastgoed. In Hoofdstuk 6 wordt vervolgens de gronduitgifte behandeld. Het grondprijsbeleid wordt in hoofdstuk 7 beschreven Grondverwerving Het hebben van grondposities geeft de gemeente naast haar traditionele publiekrechtelijke instrumenten zoals het bestemmingsplan, vergunningen, Wet Voorkeursrecht, onteigeningswet, ook privaatrechterlijke instrumenten. Al in een zeer vroeg stadium van de planvorming zal de gemeente Gouda zich de vraag stellen of zij grond wil en kan kopen, gelegen op een plaats die te zijner tijd een bouwlocatie zal worden. Bij de keuze of de gemeente Gouda wil kopen kunnen overwegingen spelen als: - Een financiële: is het te verwachten dat de grond verworven kan worden voor een prijs die het mogelijk maakt om er later winst op te maken danwel er geen verlies op te maken? - Een strategische: zal aankoop leiden tot een betere onderhandelingspositie voor de gemeente bij het onderhandelen met bouwers. - Een maatschappelijke: zal aankoop leiden tot het realiseren van (maatschappelijke) voorzieningen die zonder tussenkomst van de gemeente niet gerealiseerd worden? Als (delen van) de grond en opstallen in een stedelijke ontwikkeling eigendom van de gemeente zijn, wordt de gemeente contractpartner van de marktpartijen en kan in die rol meer invloed op de inhoud en kwaliteit van het plan uitoefenen. De regierol is dan logisch en afdwingbaar. Met publiekrechtelijke middelen alleen heeft de gemeente in het algemeen te weinig instrumenten om de regie stevig in handen te houden. Daarnaast kan de gemeente bij eigendomssituatie meeprofiteren van de grondwaardestijging die soms met functieveranderingen gepaard gaan. Daarnaast gaat het ook om de volgende doelstellingen; - het slagvaardig kunnen handelen vanuit lange termijn doelstellingen; - het verevenen tussen verschillende functies op een locatie en/of tussen locaties; - het doorberekenen van kosten van publieke voorzieningen in gronduitgifteprijzen; - meeprofiteren van de grondwaardestijging die soms met functieveranderingen gepaard gaan; - en het ter beschikking stellen van grond voor particulier opdrachtgeverschap. Ontwikkelaars kopen enerzijds grond om hun vak uit te oefenen, plannen te ontwikkelen en daar normale rendementen op te halen en anderzijds om de meerwaarde van de grond, vaak als gevolg van bestemmingveranderingen die de gemeente met zijn publiekrechtelijk instrumentarium bewerkstelligt, te innen. Verliesgevende projecten zal de gemeente alleen met (veelal gemeentelijke) subsidies gerealiseerd krijgen door de marktpartijen. Omdat gemeentelijk grondeigendom de realisatie van deze doelstellingen mogelijk maakt, is het tijdig kunnen verwerven van gronden van zeer grote waarde. Grondposities geven de gemeente de mogelijkheid om positieve en negatieve plannen binnen een financieel kader met elkaar te verevenen. Gemeenten met grondposities hebben goede mogelijkheden om kwaliteit te bevorderen. Bij de uitoefening van actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf alle benodigde grond. De gemeente kan na analyse van de grondeigenaren op twee manieren gronden verwerven, te weten op basis van minnelijke aankoop of door middel van onteigening. Ter ondersteuning van de minnelijke aankoop kan de gemeente als instrument de Wet voorkeursrecht Gemeenten (WVG) inzetten. Door een strategische inzet van deze instrumenten stelt de gemeente zich in staat om alle gronden te kunnen verwerven, die nodig zijn voor de beoogde ontwikkeling. 19

20 5.2 Strategische verwerving De kern van actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. Het doel hiervan is het vergroten c.q. versterken van de regierol van de gemeente bij een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog koud of lauw : dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Naast strategische grondverwerving binnen een beoogd plangebied kan de gemeente buiten het plangebied aankopen doen om ruilobjecten te verkrijgen. Bij ruilobjecten moet worden gedacht aan vastgoed dat kan worden ingezet voor bijvoorbeeld bedrijfsverplaatsingen. De onderhandelingspositie en daarmee de kans van slagen van verwerving van gronden binnen het plangebied, kan hierdoor aanzienlijk toenemen. Allereerst moet inzichtelijk worden gemaakt of en zo ja waar het wenselijk is om tot een actieve aankoop van gronden over te gaan. Hiervoor is het noodzakelijk om de potentiële ontwikkellocaties van Gouda in beeld te brengen. Als dit duidelijk is, kan een verwervingsplan worden opgesteld. Vervolgens kunnen gronden worden aangekocht volgens de onderstaande systematiek. Het vroegtijdig verwerven van percelen brengt voor gemeenten wel risico s met zich mee. Het is immers niet zeker of en wanneer de gemeente tot planvorming kan overgaan en de kosten (aankoop- rente en beheerskosten) in het kader van een grondexploitatie goedgemaakt kunnen worden. Dit kan een aanzienlijke (financiële) last zijn, met name indien de gronden langdurig in bezit van de gemeente blijven en de marktprijs zodanig daalt dat de gemeente tot afwaardering van de gronden moet overgaan. In verband met de risico s wordt bij de aankoop van (strategisch) vastgoed in principe getoetst aan de volgende criteria voor het hebben en houden van vastgoed: - Aangekocht of in bezit met als concreet doel (her)ontwikkeling of het mogelijk maken van (her)ontwikkeling. - Strategisch bezit is dienstbaar aan de ruimtelijk ontwikkelingen zoals omschreven in vastgestelde planologische beleidskaders (zoals een structuurplan, ISP, regionaal of provinciaal beleid). - Periode tussen datum aankoop en feitelijke ontwikkeling is naar verwachting niet langer dan vijf jaar. Uitzonderingen op het 3 e criterium (en in mindere mate criterium 2) zijn mogelijk, mits met goede redenen omkleed en gemotiveerd en de betreffende gronden waardevast kunnen worden geëxploiteerd. Om te voorkomen dat het strategisch verwerven een groot financieel risico voor de gemeente oplevert, zal als randvoorwaarde gelden dat aankopen in principe alleen gedaan worden als er een reële verwachting is dat ze tegen het normale rendement ingebracht kunnen worden in projecten. De gemeente legt immers een deel van haar reserve vast in onroerend goed en moet daarover hetzelfde rendement genereren. Als bij een bepaalde aankoop van deze regel wordt afgeweken zal dit expliciet bij het aankoopvoorstel vermeld worden. 5.3 Verwervingsplan Nadat inzicht is verkregen in de te ontwikkelen locaties is het opstellen van een verwervingsplan in relatie met een vroegtijdige (risico-)analyse van de verwerving een belangrijk instrument. Een vroegtijdige (risico)analyse van de verwerving (bij voorkeur al tijdens het stadium van een ontwikkelingsvisie) geeft een verbeterd inzicht in de uiteindelijke juridische en financieel-economische mogelijkheden en gevolgen van verwerving. Risico s waarnaar gekeken moet worden, zijn daarbij: - Faseringsrisico s (waaronder het risico van afnemende vraag en stijgende kosten); - Renterisico; - Beleid van hogere overheden (bijvoorbeeld Ecologische Hoofdstructuur). De analyse van de kansen en bedreigingen leidt tot een verwervingsplan waarin onder andere de volgende elementen zijn opgenomen: - Tijdstip en tempo van verwerving; - Aankoopprijsbeleid; 20

21 - Gronden met voorkeur voor verwerving; - Strategische inzet van de ruimtelijke besluiten in samenhang met de juridische instrumenten; - Relatie particuliere exploitatie; - Tijdelijk beheer en de wijze van verwerving. Een belangrijke vraag die beantwoord moet worden bij het beoordelen of een verwervingsplan opgesteld moet worden, is of de gemeente de grond nodig heeft om haar beleidsdoelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, huisvesting en milieu zelf te realiseren of dat de beleidsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd door middel van zelfrealisatie. De analyse en het verwervingsplan hebben een vertrouwelijk karakter, want openheid en transparantie over het te voeren verwervingsbeleid leidt tot prijsopdrijving en stagnatie in de uitvoering. Verder is een goede afstemming tussen het beleid in het bestemmingsplan, de gemeentelijke ontwikkelings- en verwervingsstrategie van belang. 5.4 Minnelijke verwerving Gronden kunnen op twee manieren worden verworven. De eerste manier om gronden te verwerven is via de minnelijke verwerving, de tweede is de onteigening. Minnelijke verwerving wil zeggen dat de gemeente op eigen initiatief vastgoed aankoopt en de verkoper handelt op vrijwillige basis. Via minnelijke weg tracht de gemeente vastgoed (gronden eventueel met opstallen) aan te kopen voor: - Toekomstige concrete ontwikkelingsplannen; - Strategische plekken met een toekomstig ontwikkelingspotentieel; - Compensatie objecten of ruilobjecten. Wanneer de gemeente Gouda grond koopt via minnelijke verwerving, maakt zij gebruik van het privaatrecht. De gemeente heeft de bevoegdheid om privaatrechtelijk op te treden. De positie van de overheid als contractspartij is echter een wezenlijk andere dan die van een particulier. De overheid wordt immers geacht het algemeen belang te behartigen. Deze bijzondere positie waarin de overheid zich bevindt brengt mee dat de regels van het gewone overeenkomstenrecht niet zonder meer op contracten met de overheid van toepassing zijn. De regels waaraan de gemeente Gouda zich dient te houden bij het gebruikmaken van het privaatrecht zijn die van de doorkruisingsleer, de redelijkheid en de billijkheid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Aan de vraag naar de normen die van toepassing zijn op privaatrechtelijk handelen van de overheid gaat een vraag vooraf: mag de overheid zonder meer gebruik maken van het privaatrecht als ook de publiekrechtelijke weg openstaat? Dit leerstuk staat bekend onder de benaming doorkruisingsleer. De doorkruisingsleer houdt in dat de gemeente geen gebruik mag maken van het privaatrecht als hetzelfde resultaat kan worden bereikt door gebruik te maken van het publiekrecht. De doorkruisingsleer is uitgewerkt in verschillende arresten van de Hoge Raad. Een voorbeeld is het arrest Mulder/Nunspeet waarin de Hoge Raad heeft bepaald dat er geen planschadeovereenkomsten mochten worden gesloten, omdat er publiekrechtelijke mogelijkheden waren om de planschade te verhalen, bijvoorbeeld via baatbelasting. In de Wro is nu de mogelijkheid opgenomen om wel planschadeovereenkomsten te sluiten. Het is nu publiekrechtelijk geregeld dat het privaatrechtelijk overeengekomen kan worden. De eis van redelijkheid en billijkheid geldt voor een ieder die gebruik maakt van het privaatrecht. De wet luidt: Schuldeiser en schuldenaar zijn verplicht jegens elkaar te gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid. Een tussen hen krachtens wet, gewoonte of rechtshandeling geldende regel is niet van toepassing, voor zover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. De overheid moet zich bij al haar handelen en besluiten houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn publiekrechtelijke beginselen. Een aantal daarvan staat in de Algemene wet bestuursrecht, andere gelden als regels van ongeschreven recht. De rechter toetst overheidsbesluiten aan deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gaat in ieder geval om de volgende beginselen: zorgvuldigheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel, motiveringsbeginsel en verbod van détournement de pouvoir. Omdat de gemeente een overheidsorgaan is, geldt dat de gemeente een grotere zorgplicht heeft dan een reguliere marktpartij. De gemeente moet zich daarom ook bij privaatrechtelijke rechtshandelingen houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 21

22 5.5 Wet Voorkeursrecht Gemeenten Wanneer de planvorming van de gemeente Gouda zo ver gevorderd is dat intern een keuze is gemaakt voor een bouwlocatie en is besloten deze te realiseren binnen een bepaalde termijn, dan is er voor de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van het grondbeleidsinstrument Wet Voorkeursrecht gemeenten (WVG) De WVG is een gemeentelijk instrument om onroerende zaken die te koop worden aangeboden te verwerven. Het doel van de WVG is de mogelijkheid tot (minnelijke) verwerving door de gemeente te vergroten, waardoor de positie van de gemeente kan worden verbeterd bij de uitvoering van het gemeentelijke ruimtelijke ordeningsbeleid. Pogingen van de gemeente tot verwerving kunnen doorkruist worden door aankopen van andere gegadigden. Daarmee is de inzet van de WVG niet zozeer gericht op een toename van het aantal gemeentelijke verwervingen als zodanig, maar beoogt veel meer het bereiken van een slagvaardiger aankoopbeleid, waarbij wordt getracht doorkruising door transacties van derden zo veel mogelijk te voorkomen. De wet biedt de gemeente Gouda de mogelijkheid om haar regiefunctie te kunnen waarborgen bij de realisatie van ruimtelijke plannen alsmede om prijsopdrijving en speculaties te voorkomen. De vestiging van een voorkeursrecht heeft tot gevolg dat een eigenaar van een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan, voordat de betreffende zaak aan de gemeente te koop is aangeboden. De gemeente krijgt daarmee het eerste recht van koop en dus meer grip op de grondmarkt binnen de gemeentegrenzen. Voorwaarde voor de vestiging van het voorkeursrecht is dat de beoogde bestemming van betrokken percelen niet agrarisch is en het huidige gebruik niet overeenkomstig de beoogde bestemming (met uitzondering van gronden die zijn begrepen in stads/ en dorpsvernieuwingsplannen). Eigenaren en/of zakelijk gerechtigden van percelen waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is verklaard en die hun eigendom/zakelijk recht willen verkopen, dienen het eerst aan de gemeente te koop aan te bieden. Na een formele aanbieding door de eigenaar en/of zakelijk gerechtigde en een zogenaamd besluit tot aankoop van burgemeester en wethouders treden partijen in onderhandeling over (minnelijke) verwerving. Wordt geen overeenstemming bereikt over de koopsom dan kan daarover een beschikking worden gevraagd van de rechtbank. De eigenaar of beperkt gerechtigde blijft vrij in zijn beslissing zijn eigendom en/of zakelijk recht al dan niet aan de gemeente te verkopen. De eigenaar is niet vrij in de beslissing het aan een andere partij (dan de gemeente) te verkopen. Als de gemeente van aankoop afziet, geeft het de verkopende/aanbiedende partij gedurende drie jaar de vrijheid om zijn eigendom of zakelijk recht aan een derde te verkopen. De procedure van de WVG kan men binnen het actieve grondbeleid als een reactief verwervingsmiddel karakteriseren. De gemeente neemt niet zoals bij onteigening of verwerving zelf het initiatief om tot verwerving over te gaan, maar kan pas optreden als de verkoper zijn onroerende zaak wil verkopen. De prijsvaststelling geschiedt op basis van de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet en levert voor de verkoper dezelfde waarborgen op als deze bij onteigening zou genieten. Het is zaak het verrassingseffect van het instrument, vestiging van het voorkeursrecht, zorgvuldig te kiezen, afgestemd op termijnen van planologische procedures in het planontwikkelingsproces. Om succesvol te zijn moet het verrassingselement te allen tijde gewaarborgd te zijn. Geheimhouding van het voorbereidings-, besluitvormingsproces is wettelijk mogelijk door de openbare voorbereidingsprocedure niet toe te passen. De volgende aspecten moeten worden meegewogen in de beoordeling tot het toepassen van de WVG: - Het voorkomen van het opkopen van grond door speculanten; - Het dempen van de prijsontwikkeling; - Door het vestigen van de WVG wordt een signaal afgegeven dat de gemeente bezig is met een sturend grondbeleid; - De wet wordt door veel eigenaren gezien als een inbreuk op hun vrijheid van handelen; - Het vestigen van de WVG verplicht de eigenaar tot niets. Het staat de eigenaar vrij zijn eigendom niet te koop aan te bieden en te wachten tot een onteigening dan wel samen met een marktpartij te onderzoeken of de locatie ontwikkelingspotenties heeft en over te gaan tot zelfrealisatie; - De WVG kan prijsopdrijvend zijn, doordat al in een vroeg stadium bekend is gemaakt dat de grond een andere bestemming zal krijgen. Toepassing van het voorkeursrecht heeft de volgende voordelen: - Andere actoren op de verwervingsmarkt worden buitengesloten, waardoor de gemeente bij planrealisatie haar regierol optimaal kan uitvoeren. - Planexploitatiekosten en kosten van openbare voorzieningen kunnen via uitgifte van bouwrijpe grond geschieden. 22

23 - Het remt in enige mate prijsopdrijving (buiten normale markteconomische grondprijsstijgingen) bij nieuwe bouwlocaties, omdat er geen tegen elkaar opbiedende marktpartijen opereren. Het nadeel van de toepassing van het voorkeursrecht is, dat er sprake is van hogere rentelasten en over het algemeen beheersactiviteiten en beheerskosten, omdat in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling over gronden wordt beschikt. De WVG wordt ingezet als dit echt noodzakelijk is: - bij een keuze voor Actief Grondbeleid - om restpercelen aan te kopen - specifieke kavels aan te kopen - bij AB-BC-levering De WVG kent ook haar beperkingen. In de jurisprudentie is bepaald dat het gemeentelijke voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument. In deze situaties kunnen ontwikkelaars (onder voorwaarden) met succes een beroep doen op zelfrealisatie. Het is daarom niet verstandig om voor een heel gebied WVG te vestigen alleen voor de zekerheid, er moet aan een van bovengenoemde kaders worden voldaan. De verwerving in Gouda gebeurt in principe op minnelijke basis. Indien strategisch gezien gebieden binnen de gemeentegrenzen van Gouda zijn te onderscheiden waar mogelijke verwervingen tot stand dienen te komen, kan toepassing van de WVG worden overwogen. Omdat de WVG strikte tijdvakken voorschrijft waarin planuitwerking en het RO-traject moeten zijn doorlopen, dient voorafgaand aan de van kracht verklaring van de WVG een helder plan van aanpak en planning te worden vastgesteld. 5.6 Onteigening Als minnelijke verwerving niet lukt, kan gebruik worden gemaakt van de Onteigeningswet. De onteigeningswet is een grondbeleidsinstrument dat het voor de gemeente Gouda mogelijk maakt gronden onder dwang te verwerven als dit voor de uitvoering van wettelijk omschreven beleid (zoals ruimtelijk beleid en de aanleg van infrastructuur) noodzakelijk is. Is eigendomsverkrijging via de minnelijke weg niet succesvol, maar staat de noodzaak tot eigendomsverkrijging in het teken van het algemeen belang, dan kan het eigendomsrecht worden onteigend tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. De gemeente kan door toepassing van de Onteigeningswet en op basis van een actueel bestemmingsplan komen tot het eigendom van gronden die benodigd zijn voor de bedoelde ruimtelijke ontwikkeling. De onteigeningsprocedure is een ingewikkelde en langdurige procedure en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. Uit jurisprudentie is inmiddels gebleken dat als de betrokken eigenaar bereidt en in staat is om de bestemming zelf te realiseren, een onteigeningsprocedure weinig kans van slagen heeft. De rechtvaardiging van onteigening is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure kent een administratieve fase gevolgd door de gerechtelijke fase. De administratieve fase dient om de noodzaak en urgentie van de beoogde eigendomsverwerving aan te tonen, m.a.w. dat de onteigening gerechtvaardigd is. De aldus verkregen onteigeningstitel is vervolgens het toegangsbewijs tot de gerechtelijke fase welke is gericht op de onteigening zelf en de schadeloosstelling. Onteigening vormt een diepe ingreep in het eigendomsrecht en de procedures zijn ingewikkeld en tijdrovend. Onteigening dient te worden gezien als een uiterst middel om het ruimtelijk beleid (tijdig) te kunnen realiseren. Het moet ingezet worden als ultimum remedium. In beginsel blijft een minnelijke verwerving de meest aangewezen weg. Voorkomen moet worden dat de gemeente bij de prijsonderhandelingen (noodgedwongen) boven de markt gaat zitten. Dit kan leiden tot prijsopdrijving waardoor de onderhandelingen met de grondeigenaren steeds moeilijker zullen worden. Ook voorkomen moet worden dat het gebruik van het onteigeningsinstrumentarium, als gevolg van de in de wet opgenomen proceduretermijnen, tot vertragingen in de uitvoering leidt. Het van tevoren opstellen van een risicoanalyse is hierbij van groot belang. In de praktijk wordt erkend dat onteigening een effectief en gerechtvaardigd middel is in het kader van het gemeentelijk grond(verwervings)beleid. Na de grote steden gaan steeds meer kleine gemeenten ertoe over het onteigeningsinstrument in te zetten. Als argumenten voor de inzet van dit instrument kunnen onder meer worden genoemd. 23

24 - onteigening waarborgt een tijdige realisering van het gemeentelijk stedelijk beleid in het geval minnelijke aankoop niet lukt; een onteigening als stok achter de deur blijkt in de gemeentelijke praktijk het minnelijke aankoopproces aanzienlijk sneller te doen verlopen en voorkomt misbruik van de situatie door te hoge vraagprijzen; - de kwaliteit van het gemeentelijk stedelijk-ruimtelijk beleid kan als prioriteit in het beleid tot uitdrukking komen doordat men minder afhankelijk is van de bereidheid tot verkopen; - de termijn van tijdelijk beheer kan aanzienlijk worden verkort, hetgeen kostenbesparing betekent; - hantering van het onteigeningsinstrument heeft een prijsdrukkend effect op stedelijk niveau. Gezien de moeilijkheidsgraad en ingrijpend karakter van de onteigeningswet, is het voor de gemeente Gouda verstandig om voorafgaand een goede onteigeningsstrategie te ontwikkelen. Daarnaast moet tijdig met de onteigeningsprocedure aangevangen worden, door met de tijdsduur voor de procedure terug te rekenen vanaf het moment dat de grond beschikbaar moet zijn. De verwerving op basis van onteigening wordt alleen ingezet als het echt nodig is. De druk om bepaalde grond te verwerven door middel van onteigening hangt niet alleen af van de tegenwerking van de grondeigenaar, maar ook bijvoorbeeld van de tijdsplanning van de ontwikkelingen. Wanneer een bepaalde ontwikkeling op een bepaald moment gereed moet zijn en de minnelijke onderhandeling verlopen moeizaam, dan is het raadzaam om tijdig een onteigeningsprocedure te overwegen en in te zetten. Rekening moet worden gehouden met een periode van ongeveer 3 jaar dat het verkrijgen en beschikbaar hebben van de benodigde grond via een onteigeningsprocedure kan duren. 5.7 Tijdelijk beheer Voor het verkrijgen van grondposities verwerft de gemeente Gouda onroerende zaken ten behoeve van herontwikkeling en exploitatie. Tussen de verwerving en het daadwerkelijk in bouwexploitatie nemen van een bepaald gebied kunnen jaren liggen. Dit is afhankelijk van diverse factoren waarop niet altijd invloed kan worden uitgeoefend. In de periode tussen verwerving en planrealisatie worden de onroerende zaken tijdelijk beheerd en zoveel mogelijk exploitabel gemaakt door de gemeente. Hierbij wordt getracht de renteverliezen en de kosten voor beheer zo klein mogelijk te houden. Primaire doelstelling van deze onroerende zaken blijft echter de directe beschikbaarheid op het moment dat het gebied in ontwikkeling wordt genomen. Panden worden om deze reden uitsluitend tijdelijk in gebruik gegeven of eventueel verhuurd. Indien de bouwtechnische staat van het pand dit natuurlijk toelaat. Daarnaast is het doel om panden tijdelijk in gebruik te geven om verpaupering, vandalisme, kraken, e.d. te voorkomen. Deze tijdelijkheid kan nogal variëren. Soms gaat het om enkele maanden, soms om vele jaren. Bij de keuze voor ingebruikgeving of verhuur moet de gemeente alert blijven op de tijdige beschikbaarheid van het onroerend goed voor de beoogde ontwikkeling, mede in verband met eventuele rechten die kunnen ontstaan in het kader van de Pachtwet en de huurwetgeving. Tijdelijke verhuur is voor de gemeente Gouda meestal niet kostendekkend. De technische staat en kwaliteit van het betreffende onroerend goed laat meestal te wensen over, waardoor geen kostendekkende huur gevraagd kan worden. De (wettelijke) mogelijkheden tot tijdelijke verhuur van woningen zonder dat er huurrechten ontstaan, zijn zeer beperkt. Slechts bij panden (woningen) bestemd voor herontwikkeling of sloop is het voor de gemeente mogelijk een vergunning te verlenen voor tijdelijke verhuur (maximaal 3 jaar) zonder dat er huurrechten ontstaan. Bij dergelijke panden die bovendien redelijk onderhouden zijn is het mogelijk een marktconforme huurprijs te vragen, welke inkomsten genereren die de onderhoudskosten kunnen dekken. 24

25 6 Gronduitgifte na ontwikkeling De gemeente bouwt zelf geen woningen of bedrijven. De laatste stap bij Actief Grondbeleid is dan ook de uitgifte van de bouwrijp gemaakte grond aan private partijen, zoals woningcorporaties, bedrijven of projectontwikkelaars. Ook uitgifte aan particuliere huishoudens komt voor, bij particulier opdrachtgeverschap. In dit hoofdstuk komen het uitgifteproces, het risico van staatssteun, particulier opdrachtgeverschap en de uitgifte van snippergroen aan de orde. 6.1 Vormen van Gronduitgifte Er bestaan verschillende vormen van gronduitgifte. De bekendste zijn erfpacht en eigendom. Bij eigendom krijgt de koper van de grond de volledige zeggenschap over die grond. Bij erfpacht behoudt de gemeente een deel van de zeggenschap voor zichzelf. In de praktijk zijn de verschillen echter niet groot en zijn de sturingsmogelijkheden voor gemeenten bij erfpachtgrond slechts weinig beter dan op grond die in eigendom is uitgegeven. De prijs kan wel een belangrijk verschil zijn tussen erfpacht en eigendom. Bij uitgifte in eigendom betaalt de eigenaar eenmalig de grondprijs. Bij erfpacht wordt echter in beginsel met een jaarlijkse betaling, de zogenoemde canon gewerkt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen eeuwigdurende erfpacht - waarbij het contract met de daarin opgenomen hoogte van de canon 'voor eeuwig' blijft gelden - en voortdurende erfpacht, waarbij het contract na een bepaalde periode herzien wordt. Bij dergelijke herzieningen kan de hoogte van de canon worden aangepast. Het is mogelijk om de canon bij aanvang van de erfpacht af te kopen voor de duur van het tijdvak tot de volgende herziening. Wanneer de canon wordt afgekocht bij eeuwigdurende erfpacht lijkt deze uitgiftevorm ook financieel op uitgifte in eigendom. Andere vormen van gronduitgifte zijn bijvoorbeeld uitgifte van opstalrechten, waarbij de grond zelf feitelijk niet van eigenaar verandert, maar een andere partij het recht krijgt om een bouwwerk op die grond te realiseren en daarvan wel zelf eigenaar te worden, of uitgifte in pacht. Dat laatste wordt alleen bij landbouwgrond gebruikt. Voor tijdelijke bestemmingen wordt soms grond verhuurd. 6.2 Uitgifteovereenkomst In de uitgifteovereenkomst legt de gemeente de voorwaarden voor het grondgebruik vast. Bij woningbouwprojecten is dat bijvoorbeeld een koop-aannemingsovereenkomst, waarbij de gemeente tegelijkertijd de grond verkoopt en een overeenkomst sluit waarin wordt bepaald dat er een woning wordt gebouwd op die grond. Door middel van de gronduitgifte houdt de gemeente grip op de manier waarop het gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd. Bij gebiedsontwikkeling wordt na de verwerving en het bouwrijp maken van de grond deze overeenkomstig de gemeentelijke (beleids)doelstellingen (bijvoorbeeld de bestemming) uitgegeven en ingericht en bebouwd. De geïnvesteerde kosten worden via de grondexploitatie met deze grondverkoop gecompenseerd. Bij gebiedsontwikkeling is de uitgifte van grond (het sluiten van gronduitgifteovereenkomsten) een belangrijke activiteit, omdat hierbij de inkomsten worden gerealiseerd van de (grond)exploitatie, maar ook de randvoorwaarden in het kader van het beoogde gemeentelijk beleid (ruimtelijke ordening, duurzaamheid, enz.), alsmede het kostenverhaal worden meegegeven Staatssteun Voor de uitgifte van gronden kan de gemeente een aantal richtlijnen vastleggen. Het gaat dan bijvoorbeeld om regels voor de selectie van partijen aan wie men grond uitgeeft. De gemeente kan bijvoorbeeld kiezen voor een ontwikkelingscompetitie of voor loting. Een selectiemethode moet altijd wel binnen de kaders van de Europese regelgeving voor de vrije markt passen. Ook over de keuze tussen verschillende uitgiftevormen kan beleid worden opgesteld. Uitgifte middels loting, veiling, openbare inschrijving c.q. ontwikkelingscompetitie kan bij een bepaalde ontwikkeling nodig zijn om de uitgifteprocedure transparant te laten verlopen. Vanwege veranderde regelgeving en jurisprudentie (zowel nationaal als Europees) op het gebied van staatssteun en aanbestedingen, dient de wijze van selectie van een koper of een ontwikkelende partij zorgvuldig plaats te vinden. Daarnaast moet de uitgifte ook marktconform zijn. Selecties van marktpartijen voor de ontwikkeling van privaat vastgoed zijn in principe vormvrij. Hier gelden echter wel het gelijkheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel. Alle partijen moeten gelijke kansen krijgen en de inzet van inschrijvers moet in evenwicht zijn met de opgave. 25

26 Particulier opdrachtgeverschap Een bijzondere vorm van gronduitgifte is het particulier opdrachtgeverschap. In de definitie van het kabinet gaat het bij particulier opdrachtgeverschap om een burger of een groep burgers (georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk) die volledige juridische zeggenschap heeft over en de verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de woning. De vrijheid en zeggenschap die geboden wordt, wordt begrensd door vooraf gestelde ruimtelijke kaders, zoals het bestemmingsplan. In de nieuwe Wet ruimtelijk ordening is voor het particulier opdrachtgeverschap een duidelijk sterke positie ingeruimd. Voor gemeenten is de bevoegdheid gecreëerd om in het bestemmingsplan percentages van woningbouwcategorieën, waaronder particulier opdrachtgeverschap, op te nemen. In het exploitatieplan kan vervolgens particulier opdrachtgeverschap als locatie-eis worden opgenomen. Het exploitatieplan fungeert als uitvoeringsplan van het bestemmingsplan. Op deze wijze kan de gemeente op bepaalde locaties particulier opdrachtgeverschap laten realiseren. 6.3 Erfpacht Erfpacht is een beperkt zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft de onroerende zaak van een ander (eigenaar of erfverpachter) te houden en te gebruiken. Bij erfpacht wordt aan een derde het volledige economische gebruiksrecht van een stuk grond verleend, zonder dat de juridische eigendom van de grond uit handen wordt gegeven. Voor de eigenaar van de opstal betekent erfpacht dat hij voor een lange periode of voor eeuwig in één keer kan afkopen met een geldbedrag gerelateerd aan de huidige waarde, zodat hij zolang de huidige bestemming en gebruik gehandhaafd blijft geen verdere erfpachtkosten zal hebben. Mocht het voorkomen dat in de toekomst de bestemming verandert dan krijgt de eigenaar een vergoeding voor de opstal en vervalt de grond weer aan de gemeente. Doelstellingen van erfpacht zijn in het algemeen: Om op lange termijn zeggenschap te houden over de grond; Om het proces van bestemmingswijzigingen te bevorderen en te vergemakkelijken; Het doen toevloeien van de waardevermeerdering van de grond aan de gemeente; Om grondspeculaties / en sterke grondprijsstijgingen tegen te gaan. Uitvoering van erfpacht Voor de uitvoering van erfpacht heeft de gemeente Gouda Algemene Voorwaarden voor de uitgifte van gronden in erfpacht opgesteld(november 2005). Deze algemene voorwaarden zijn in beginsel van toepassing op alle overeenkomsten waarbij de gemeente Gouda gronden in erfpacht uitgeeft en bij de vestiging, wijziging of splitsing van het recht van erfpacht. 6.4 Gronduitgifte in Gouda Grondverkoop is in Gouda de meest voorkomende vorm van Gronduitgifte. De uitgifte van gronden in erfpacht berust voornamelijk op de constatering dat stedelijke grond een schaars goed blijft of mettertijd een schaarser goed zal worden, waarbij de overheid een eerste verantwoordelijkheid heeft bij het produceren, verdelen en beheren van dit schaarse goed, zodat speculatie met dit schaarse goed tegengegaan kan worden. In het verleden werden in binnenstedelijke gebieden veel sociale woningen gebouwd. Hierbij werd de uitgifte in erfpacht van gronden als een effectiever instrument beschouwd voor het stedelijk beleid (bestemming, ontwikkeling, inrichting en beheer) dan verkoop. In binnenstedelijke gebieden worden thans meer woningen in de vrije koopsector gerealiseerd dan sociale woningen. Hiervoor is verkoop effectievere dan erfpacht. Aan de koper kan zoveel mogelijk vrijheid en verantwoordelijkheid worden gegeven. Belangrijk aspect bij verkoop is dat de koopwoning op eigen grond economisch gezien een meerwaarde heeft boven een eigen woning op erfpachtgrond. Indien er een herontwikkeling wordt verwacht voor een locatie gaat de gemeente niet over tot de verkoop van die gronden. In dat geval wordt de grond tijdelijk verhuurd of in gebruik gegeven. Grond zal na de ontwikkeling in het algemeen verkocht worden. Alleen daar waar op korte of middellange termijn herontwikkeling wordt verwacht (strategische gronden), zal de gemeente de grond in eigendom houden en (tijdelijk) verhuren of in gebruik geven. 26

27 Snippergroen Naast de gronduitgifte via grondexploitaties vindt incidenteel uitgifte van grond plaats van het openbaar gebied. Dit kan zijn in het kader van snippergroen nabij woningen, bij de vestiging van non-profit instellingen zoals (sport)verenigingen en soms bij particuliere ontwikkelingen (private exploitatie op basis van een exploitatieovereenkomst). Met betrekking tot snippergroen is in 2007 het project aanpak illegaal grondgebruik en snippergroen gestart. Er is besloten om het illegaal grondgebruik in kaart te brengen en tot een legale situatie terug te brengen door grondverkoop of teruglevering aan de gemeente. Daarnaast is besloten het ongewenste snippergroen in kaart te brengen en te verminderen door verkoop van deze gronden aan particulieren. Per jaar worden twee wijken onderzocht. Dit beleid wordt in deze Nota voortgezet. Algemene verkoopvoorwaarden Uniformiteit van het gemeentelijk handelen bij de verschillende typen van gronduitgifte is noodzakelijk en wordt vormgegeven door toepassing van de Algemene verkoopvoorwaarden (door het college vastgesteld op 1 februari 2005). Het actueel houden van deze Algemene verkoopvoorwaarden is van belang voor de gemeente. En belangrijke reden om periodiek de Algemene Verkoopvoorwaarden te herzien, is de komst van nieuwe wetgeving, zoals de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO), die n 2010 in werking is getreden. Verkoop van erfpachtgronden In de Nota Grondbeleid van 2004 is aangegeven dat verkoop van het blote eigendom, waar het kan, wordt gestimuleerd. In 2005 is gestart met het onderzoeken van de mogelijkheid om bestaande erfpachtgronden te koop aan te bieden aan de erfpachters. In 2006 is besloten over te gaan tot de verkoop van een aantal erfpachtpercelen tegen marktconforme prijzen, te weten 25 keer de erfpachtcanon. In deze Nota wordt dit beleid voortgezet. 27

28 7 Grondprijzen Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden, die voor uitgifte in aanmerking komen, bepaalt en de wijze waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Grondprijsbeleid is een instrument dat een bijdrage levert aan het voeren van een Actief Grondbeleid. Beleidsmatig legt het ook de basis voor de prijzen die bij kostenverhaal via een exploitatieplan worden gebruikt. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de grondprijsbepaling bij gronduitgifte door de gemeente. 7.1 Werking van de grondmarkt De grondprijs bepaalt voor een belangrijk deel de mogelijkheden om bepaalde beleidsdoelstellingen te realiseren. Het is daarom van belang inzicht te hebben in de wijze waarop de grondprijs tot stand komt. Een aantal factoren is daarop van invloed. Schaarste Om te beginnen is van belang dat grond een productiefactor is waarvan het aanbod beperkt is. Omdat grond niet produceerbaar is, is er per definitie sprake van een schaars product. Naarmate er meer claims gelegd worden op de beschikbare hoeveelheid grond, neemt de druk op de grondmarkt toe. Dit leidt tot prijsstijging van de inkoop van grond. Bestemming Daarnaast, en dat is de belangrijkste reden, wordt de grondprijs bepaald door de bestemming die aan de grond is of wordt gegeven. Zo heeft grond voor woningbouw een hogere prijs dan de grond voor agrarische doeleinden. Dat komt doordat de opbrengsten die gegenereerd kunnen worden met bijvoorbeeld woningbouwgrond hoger zijn dan natuur- of landbouwgrond. Niet de kosten die de verkopende partij maakt zijn dominant bij de prijsvorming van grond, maar veeleer wat de kopende partij bereid is ervoor te betalen, kortom de marktwaarde. Een verwachte bestemmingswijziging is ook van invloed op de prijs. Als grond met een agrarische bestemming in de toekomst wordt omgezet naar woningbouw, zal dat de waarde van de grond verhogen. Met het ruimtelijke instrumentarium heeft de gemeente dus een belangrijk middel in handen om de hoeveelheid grond per functie te beïnvloeden, en daarmee ook in belangrijke mate de grondprijzen. De belangrijkste bestemmingscategorieën zijn: woningbouw, kantoren, bedrijfsdoeleinden, agrarische doeleinden, natuur en recreatie en infrastructuur. Vraag en aanbod Behalve door de bestemming, wordt de grondprijs ook bepaald door de verhouding tussen vraag en aanbod aan grond voor die respectievelijke functies. De algemene economische ontwikkeling speelt een belangrijke rol bij vraag en aanbod. Ligging Ten slotte wordt de prijs van grond ook bepaald door de eigenschappen en de ligging van de grond. Een bepaald grondgebruik heeft vaak direct invloed op de omliggende grond. Groen of water in de omgeving van woningen maakt de woningbouwgrond aantrekkelijker. Een vierkante meter in het Spoorzonegebied is duurder dan in bijvoorbeeld Westergouwe. 7.2 Methoden van grondprijsbepaling Indien de gemeente kiest om een project ter hand te nemen als actief grondbeleid, dient zij een grondexploitatie op te stellen. In deze grondexploitatie worden kosten opgenomen voor: Verwervingen sloop en saneringskosten bouwrijp maken 28

29 woonrijp maken (inrichting openbaar gebied) plankosten overige kosten rente- en inflatiekosten Uitgangspunt binnen een gemeentelijke grondexploitatie is deze kosten te dekken. Een van de middelen hiervoor is het genereren van grondopbrengsten uit de verkoop van bouwrijpe gronden. Er zijn verschillende manieren om de grondprijs te bepalen, die afhankelijk van de toekomstige functie van de verkochte grond, afhankelijk van randvoorwaarden en omstandigheden, een bepaalde voorkeur (kunnen) genieten. De verschillende methoden van grondprijsbepaling komen in het hiernavolgende aan de orde. Ook bij het kostenverhaal via een exploitatieplan (als de gemeente er niet in is geslaagd een anterieure overeenkomst in de zin van de Wro te sluiten, zie hoofdstuk 8) speelt het grondprijsbeleid een rol. Het grondprijsbeleid is een belangrijke factor bij het bepalen van de waarde van de ingebrachte gronden in het exploitatieplan. Vaste grondprijs Bij deze methode wordt een grondprijs gehanteerd die geen verband houdt met de kosten of marktwaarde. Meestal ligt deze vaste grondprijs onder de huidige marktwaarde. Kostprijsmethode Bij deze methode van grondprijsberekening worden alle kosten die de gemeente maakt als basis gehanteerd voor het bepalen van een grondprijs. Rekening houdend met al deze kosten wordt rekentechnisch een sluitende grondprijs berekend waarbij er een sluitende (d.w.z. met een saldo van 0,-) grondexploitatie is. Er wordt daarbij niet gekeken naar een eventuele marktwaarde. Comperatieve methode De bepaling van de grondprijs bij deze methode wordt ingeschat op een zo reëel mogelijke marktwaarde. Deze marktwaarde wordt gebaseerd op basis van vergelijkbare objecten, in de omgeving van het te waarderen object, waarvan een transactieprijs bekend is. Hierbij is het gewenst zorgvuldig te analyseren wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen waarderingsobject en vergelijkingsobjecten. Residuele grondprijsmethode De residuele grondprijs is het verschil tussen enerzijds de marktwaarde van het gerealiseerde vastgoed (grond plus opstallen) en anderzijds de totale bouw- en bijkomende kosten (inclusief ontwikkelwinst). Het verschil, het residu, is de waarde die aan de grond kan worden toegerekend. De marktwaarde van het gerealiseerde object wordt bij woningbouw vaak uitgedrukt in de vrij-op-naam-prijs (VON-prijs). Grondquote methode De grondquote methode is in feite een afgeleide van de residuele grondprijsmethode. In plaats van per gerealiseerd vastgoedobject een residuele grondwaarde te bepalen, wordt vooraf uitgegaan van een standaard residuele grondprijs per marktwaarderange van de te realiseren objecten. Deze standaard residuele grondwaarde wordt uitgedrukt als percentage of quote van de VON-prijs. Deze grondquote methode is een snelle methode om de grondprijs te bepalen; er hoeft niet per woning een onderzoek gedaan te worden naar marktwaarde en bouwkosten, maar er kan volstaan worden met bij een woning met VON-prijs van X hoort een percentage/quote van Y als grondprijs. 7.3 Grondprijzen in Gouda Het grondprijsbeleid is één van de onderdelen van het gemeentelijk grondbeleid, dat op zijn beurt een instrument is voor de verwezenlijking van het gemeentelijk beleid. Uitgangspunt is dat het grondprijsbeleid de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ondersteunt. Bij de vaststelling van de grondprijs wordt, afhankelijk van de functie waarvoor een stuk grond door de afnemer zal worden gebruikt, een grondprijsmethodiek gehanteerd. De waarde van de grond is immers in grote mate afhankelijk van de uiteindelijke bestemming. Daarbij hanteert de gemeente voor functies in de marktsector marktconforme grondprijsmethodieken. In de Nota Strategisch Grondbeleid Gouda van 2004 gold als uitgangspunt dat de grondprijzen residueel worden berekend. In de loop van de tijd is echter gebleken dat er behoefte is aan een nadere uitwerking van het grondprijsbeleid. Naast de Nota Grondbeleid wordt een Grondprijzenbrief opgesteld. In deze brief en bijbehorende bijlage Berekeningswijze Grondprijzen worden de basisuitgangspunten van het grondprijsbeleid 29

30 voor de verschillende categorieën vastgoed beschreven. Hierin wordt gedetailleerd ingegaan op de hoogte van de daadwerkelijke grondprijzen gebaseerd op de verschillende grondprijsmethoden. Binnen de gemeente Gouda worden de volgende categorieën functies onderscheiden: 1a woningbouw sociaal (huur en koop) 1b woningbouw markt (huur en koop) 1c woningbouw bouwkavels (koop) 2 kantoren 3 bedrijven 4a maatschappelijke voorzieningen - commercieel 4b maatschappelijke voorzieningen niet commercieel 5 overige functies (o.a. snippergroen, commerciële parkeervoorziening, kabels en leidingen) In onderstaande tabel is aangegeven welke grondprijsmethodiek op hoofdlijnen bij welke categorie of functie wordt gehanteerd. Grondprijsmethode Vast Kostprijs Comperatief Residueel Grondquote Functie 1a woningbouw sociale huur x 1b woningbouw sociale koop x 1c woningbouw martkhuur x 1d woningbouw marktkoop x 1e woningbouw bouwkavels (via bieding) 2 kantoren x 3 bedrijven x 4a maatschappelijke voorzieningen -commercieel x 4b maatschappelijke voorzienignen - niet-commercieel x x x 5 overig (snippergoren, parkeren, kabels en leidingen) x Voor marktwoningen en commerciële functies blijft het uitgangspunt het residueel rekenen. Het is de gebruikelijke methode, die in een covenant tussen VNG, VROM en NEPROM in 2001 is vastgelegd. Het residueel rekenen biedt de mogelijkheid goed rekening te houden met locatiespecifieke kenmerken (bijvoorbeeld geluidsmaatregelen, extra kwaliteit). De gemeente profiteert van waardestijging indien het contract nog niet is gesloten. Daar staat tegenover dat de grondwaarde vermindert bij een waardedaling. Het residueel rekenen is een transparante methode, omdat gewerkt wordt met deels controleerbare feiten namelijk: bouwkosten, VON-prijzen en opslagen. Dat is ook nodig voor de taxatie van de grond. 30

31 8 Instrumenten voor Faciliterend Grondbeleid In het proces van locatieontwikkeling spelen grondbezit en grondexploitatie een belangrijke rol. Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel ontwikkelen. De gemeente wil daarentegen de ruimtelijke ontwikkeling sturen en streeft naar een goede ruimtelijke kwaliteit en een eerlijke verdeling van de kosten en baten van grondexploitatie. Bij Facilitair Grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere exploitant. De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol. Dit vindt vooral zijn weerslag in het vaststellen en handhaven van het bestemmingsplan. De gemeente kan hierbij een beperkte actieve rol spelen bij de aanleg van openbare voorzieningen, infrastructuur of bijzondere bestemmingen als scholen en wijkcentra. In dit hoofdstuk worden de instrumenten voor Facilitair Grondbeleid behandeld. Hierbij wordt met name ingegaan op de instrumenten die de nieuwe Wet ruimtelijke ordening geeft. Er wordt daarbij kort teruggeblikt op de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. 8.1 Wet ruimtelijke ordening Met ingang van 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De doelstelling van de nieuwe Wro is een goede regeling voor kostenverhaal, binnenplanse verevening en de mogelijkheid tot het stellen van locatie-eisen bij particuliere ontwikkelingen. Onder de oude WRO kon het kostenverhaal geregeld worden via een exploitatieovereenkomst conform een vastgestelde exploitatieverordening of via de baatbelasting. De oude WRO schoot op een aantal punten tekort op het gebied van kostenverhaal. De wettelijke basis voor de exploitatieovereenkomst was te beperkt en leidde tot langdurige onderhandelingen. Op basis van de exploitatieverordening werden afspraken gemaakt met de ontwikkelaar en vastgelegd in een exploitatieovereenkomst. Afspraken over kostenverhaal konden niet verder gaan dan in de exploitatieverordening was aangegeven. Een exploitatieovereenkomst was onder het oude recht niet af te dwingen. Ook de andere mogelijkheid tot kostenverhaal in de oude WRO, de baatbelasting, had weinig politiek en maatschappelijk draagvlak. Er kon onder de oude WRO eigenlijk altijd maar een deel van de kosten worden verhaald. De nieuwe Wro probeert hier nu in te voorzien. Bij de afgifte van een bouwvergunning moet het kostenverhaal verzekerd zijn. De gemeente heeft ook meer mogelijkheden gekregen voor het stellen van locatie-eisen, zoals woningbouwcategorieën, civieltechnische eisen en milieueisen. Vrijwillige samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaar blijft voorop staan. Hiervoor is het privaatrechtelijk spoor in de Wro opgenomen. Als privaatrechtelijke samenwerking niet lukt, is in de wet een verplicht publiekrechtelijk spoor opgenomen om kosten te verhalen. Beide sporen worden in dit hoofdstuk behandeld. Daarbij wordt ook een vergelijking gemaakt met de situatie onder de oude WRO. Privaatrechtelijk Spoor In de Wro wordt uitgegaan van het primaat van de privaatrechtelijke weg bij locatieontwikkeling. De gemeente moet eerst kijken of het mogelijk is om een privaatrechtelijke grondexploitatieovereenkomst met een ontwikkelaar te sluiten, voordat op het publiekrechtelijke spoor van het exploitatieplan wordt overgegaan. De Wro onderscheidt twee overeenkomsten over grondexploitatie: De anterieure overeenkomst de overeenkomst die een gemeente sluit met één of meer particuliere eigenaren op het moment dat er (nog) geen exploitatieplan is vastgesteld; De posterieure overeenkomst de overeenkomst die een gemeente sluit met één of meer particuliere eigenaren, nadat er een exploitatieplan is vastgesteld. Het doel van het sluiten van een grondexploitatieovereenkomst is goede afspraken te maken over de ontwikkeling van een locatie. Het is niet wettelijk verplicht om voorafgaand aan het opstellen van een 31

32 exploitatieplan te onderhandelen, maar er moet wel beoordeeld worden of het mogelijk is een overeenkomst te sluiten. Anterieure overeenkomst Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft voordelen voor zowel de gemeente als de ontwikkelaar. In de eerste plaats is al in een vroeg stadium het proces helder. Daarnaast is in een vroeg stadium zekerheid over de ontwikkeling van de locatie, de exploitatiebijdrage, het te realiseren programma en de bijzondere locatie-eisen. De gemeente en de ontwikkelaar kunnen maatwerkafspraken maken en zaken regelen waarvoor hoe dan ook een overeenkomst moet worden gesloten, zoals overdracht van gronden. In een anterieure overeenkomst kan de gemeente meer zaken regelen dan in een exploitatieplan of een posterieure overeenkomst (het publiekrechtelijke spoor). De gemeente heeft mogelijkheden iets hogere opbrengsten te genereren dan onder de oude WRO, omdat de grondexploitatiekosten ruimer kunnen worden geraamd. Ook kan een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen worden overeengekomen. Tot slot zijn er meer inhoudelijke afspraken mogelijk, bijvoorbeeld ten aanzien van woningbouwcategorieën. Het sluiten van een anterieure overeenkomst heeft niet tot gevolg dat projecten facilitair grondbeleid winstgevend worden. In beginsel worden deze projecten kostendekkend uitgevoerd. Er zijn alleen iets meer mogelijkheden om kosten te verhalen, waardoor de risico s beter zijn afgedekt. Ook voor de ontwikkelaar heeft de anterieure overeenkomst voordelen. In onderling overleg tussen de gemeente en de ontwikkelaar wordt bepaald wat in de grondexploitatieovereenkomst wordt vastgelegd. De particuliere ontwikkelaar heeft invloed op de inhoud van de overeenkomst, omdat de overeenkomst het resultaat is van onderhandelingen. Bij het exploitatieplan is deze invloed er niet meer. In de anterieure overeenkomst kunnen over de volgende onderwerpen afspraken worden gemaakt: Afspraken over de kosten van de grondexploitatie van de locatie; Planschadekosten Kosten voor bovenwijkse voorzieningen Financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen (bovenplanse verevening) Bepalingen over zekerheidsstelling van betaling Bepalingen over tijdvak en fasering Bepalingen over locatie-eisen Bepalingen over woningbouwcategorieën Bepalingen die verband houden met het doorlopen van planologische en andere procedures Andere inhoudelijke bepalingen en algemene bepalingen Posterieure overeenkomst Ook na de vaststelling van het exploitatieplan kunnen een gemeente en een particuliere ontwikkelaar een grondexploitatieovereenkomst sluiten. In zo n posterieure overeenkomst kunnen in beginsel dezelfde afspraken worden gemaakt als in de anterieure overeenkomst. Er gelden echter wel beperkingen van de contractsvrijheid. De gemeente moet bij het sluiten van een posterieure overeenkomst het exploitatieplan in acht nemen. In een posterieure overeenkomst kan geen bovenplanse verevening worden overeengekomen, omdat dit niet in een exploitatieplan kan worden geregeld. Daarnaast kan ook de afwenteling van planschade niet in een posterieure overeenkomst worden geregeld, tenzij hiermee rekening is gehouden bij het opstellen van het exploitatieplan. Er zijn verschillende soorten overeenkomsten die onder de noemer grondexploitatieovereenkomst vallen: Gronduitgifteovereenkomsten Bouwclaimovereenkomsten PPS-overeenkomsten Concessieovereenkomsten Deze overeenkomsten kunnen zowel anterieur als posterieur worden gesloten. Publiekrechtelijke Spoor De Wro gaat er van uit dat partijen eerst onderhandelen. Als partijen er niet uitkomen, moet het publiekrechtelijk spoor worden ingezet. Het publiekrechtelijk spoor begint met het opstellen van een exploitatieplan. Exploitatieplan Een exploitatieplan moet worden opgesteld als het kostenverhaal niet anderszins is verzekerd of als er locatieeisen moeten worden gesteld. Een exploitatieplan wordt gelijktijdig met een bestemmingsplan of projectbesluit vastgesteld. In het exploitatieplan wordt rechtszekerheid geboden over de aard en de hoogte van de bijdrage 32

33 die een ontwikkelaar verschuldigd is. Daarnaast kunnen in het plan eisen worden opgenomen voor het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen, de inrichting van de openbare ruimte en de locatie van de bestemmingen sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Het exploitatieplan bevat een exploitatieopzet met een raming van de verwachte kosten en opbrengsten. De opbrengsten hoeven niet groter te zijn dan de opbrengsten om het plan economisch uitvoerbaar te laten zijn. Als meer kosten dan opbrengsten zijn, kunnen alleen de kosten ter hoogte van de opbrengsten worden verhaald. Als er meer opbrengsten dan kosten zijn, kunnen alle verhaalbare kosten ook worden verhaald. Het exploitatieplan moet jaarlijks worden herzien, totdat alle werken zijn gerealiseerd. Bij de eindafrekening moeten meevallers boven een drempel van 5% worden terugbetaald aan de ontwikkelaar. Kostenverhaal Kosten Opbrengsten Kosten Opbrengsten Locatie-eisen Ten opzichte van de oude WRO heeft de gemeente meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de inrichting van een locatie door het stellen van locatie-eisen met betrekking tot bepaalde woningbouwcategorieën. Als voorwaarde voor het opnemen van locatie-eisen in het exploitatieplan geldt dat de categorieën in het bestemmingsplan moeten zijn opgenomen, bijvoorbeeld met het aangeven van een bepaald percentage sociale woningbouw in een plangebied. Het bouwen moet dan in overeenstemming met de locatie-eisen plaatsvinden. Als het bouwplan niet in overeenstemming is met het exploitatieplan kan de bouwvergunning worden geweigerd. Binnenplanse verevening Een ander in het oog springend aspect van de nieuwe Wro is de binnenplanse verevening. Dit ziet op de inbrengwaarde van gronden. Gronden met een hogere inbrengwaarde dragen minder bij aan de kosten die in een exploitatie verhaald kunnen worden dan de gronden met een lage inbrengwaarde. De gemeente bepaalt aan de hand van een gekozen waarderingsmethode de inbrengwaarde van gronden door particulieren in een exploitatie. Door middel van door de gemeente bepaalde wegingsfactoren wordt vervolgens bepaald hoe de omslag van de kosten en baten plaatsvindt. Er wordt een apart beleidsdocument opgesteld waarin de waarderingsmethode en wegingsfactoren worden bepaald. Kostensoortenlijst Niet alle kosten kunnen worden verhaald via een exploitatieplan. Het Besluit ruimtelijke ordening van 1 juli 2008 is een Kostensoortenlijst opgenomen. Deze lijst geeft aan welke kosten via een exploitatieplan verhaald kunnen worden. Dit is een limitatieve lijst. Bestemmingsplan Het bestemmingsplan is een belangrijk publiekrechtelijk instrument waarmee de gemeente sturing kan geven aan gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Met het bestemmingsplan legt de gemeente vast welke ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn op welke locatie. Ondanks de toepassing van Facilitair Grondbeleid kan de gemeente een grote invloed uitoefenen op de ontwikkeling in een gebied. Voor iedere activiteit is een bouwvergunning nodig. Als er sprake is van strijd met het bestemmingsplan, moet de gemeente de bouwvergunning weigeren, tenzij de bereidheid bestaat mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Door geen medewerking te verlenen aan een bestemmingswijziging kan de gemeente ongewenste ontwikkelingen tegenhouden. Het bestemmingsplan speelt daarnaast ook een rol bij de toepassing van onteigening en de Wet Voorkeursrecht Gemeenten. Onder de oude WRO gaf een bestemmingsplan geen mogelijkheden om het kostenverhaal te regelen. Hiervoor moest dan een exploitatieovereenkomst worden gesloten. De rol van het bestemmingsplan als publiekrechtelijk instrument blijft onder de nieuwe Wro wel bestaan. Er is nu echter ook een kostenverhaalmogelijkheid bij het bestemmingsplan: het exploitatieplan. 33

34 Bovenplanse verevening Nieuw in de Wro is dat bovenplanse en bovenwijkse voorzieningen kunnen worden verevend. Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen die niet alleen dienstbaar zijn aan één of twee direct aanwijsbare (exploitatie)gebieden, maar aan meerdere gebieden tegelijk. De genoemde voorzieningen 'baten' meerdere exploitatiegebieden en worden daarom aangeduid als 'bovenwijkse voorzieningen'. Met andere woorden: de dekking van de investeringen voor deze voorzieningen dient gevonden te worden in bijdragen uit meerdere plannen, welke gebaat worden door genoemde voorzieningen. Dit houdt in dat de kosten voor deze voorzieningen kunnen worden meegenomen in het kostenverhaal via anterieure overeenkomsten, exploitatieplannen en grondexploitaties. De Wro stelt drie criteria voor bovenplanse verevening: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Profijt houdt in dat de locatie nut moet ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Vaak gaat het om fysiek nut voor het exploitatiegebied. Toerekenbaarheid houdt in dat het project tot gevolg heeft dat een bovenplanse of bovenwijkse voorziening getroffen moet worden. Er bestaat een causaal verband, de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan, of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan. Er moet bijvoorbeeld nieuwe infrastructuur komen buiten de locatie van het project om het project te kunnen realiseren. Het derde criterium is de proportionaliteit. Als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. Het is mogelijk op voorhand te bepalen hoe de verdeling van de kosten voor bovenwijkse voorzieningen worden verdeeld over nieuwe ontwikkelingen en de bestaande stad, via bijvoorbeeld een Fonds Bovenwijkse Voorzieningen. Hiervoor is echter wel vereist dat de voorzieningen voortvloeien uit een vastgestelde structuurvisie die onder de Wro is vastgesteld. Gouda heeft nog geen dergelijke structuurvisie. De Ruimtelijke Structuurvisie Gouda is onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vastgesteld. Op het moment dat In Gouda onder de nieuwe Wro een structuurvisie wordt vastgesteld wordt ook onderzocht of het wenselijk is een Fonds Bovenwijkse Voorzieningen in te stellen. 8.2 Keuze in Gouda De Wro geeft twee mogelijkheden voor kostenverhaal bij grondexploitaties. Hiervan kan niet worden afgeweken. Er kan niet echt een keuze worden gemaakt tussen het privaatrechtelijke en het publiekrechtelijke spoor. Wel kan worden aangegeven hoe in de gemeente Gouda met beide sporen wordt omgegaan. Als er sprake is van Actief Grondbeleid kan het kostenverhaal in beginsel volledig via de gronduitgifte plaatsvinden. Er hoeven dan geen andere overeenkomsten gesloten te worden waarin kostenverhaal wordt geregeld. Ook hoeft er in beginsel geen exploitatieplan gemaakt te worden, omdat het kostenverhaal anderszins verzekerd is. Als er in het bestemmingsplan locatie-eisen worden gesteld, moet een exploitatieplan worden vastgesteld om die locatie-eisen volledig te kunnen afdwingen. Als er sprake is van een Publiek-Private Samenwerking zal altijd een overeenkomst worden gesloten. In deze overeenkomst kunnen afspraken over kostenverhaal worden gemaakt. In deze gevallen zal altijd eerst geprobeerd worden om anterieure overeenkomsten te sluiten met de grondeigenaren in het gebied. Als er een groot aantal particuliere eigenaren in een gebied is, is dit niet altijd haalbaar. In die gevallen wordt met de partijen die op korte termijn tot ontwikkeling kunnen komen, geprobeerd een anterieure overeenkomst te sluiten. Daarnaast zal er altijd een exploitatieplan gemaakt moeten worden, omdat het kostenverhaal niet volledig verzekerd is. Als er sprake is van Facilitair Grondbeleid wordt in beginsel altijd een anterieure overeenkomst gesloten. Het gaat hier immers om ontwikkelingen op gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente. De ontwikkelaar geeft aan dat hij een perceel wil ontwikkelen. Hoofdregel bij de toepassing van Faciliterend Grondbeleid is dat er anterieure overeenkomsten worden gesloten. Er zijn wel uitzonderingen denkbaar bij Facilitair Grondbeleid. In sommige gevallen zal de gemeente wel een exploitatieplan vaststellen, bijvoorbeeld als er meerdere particuliere eigenaren zijn, en niet met iedereen een overeenkomst is gesloten en de gemeente wel prioriteit geeft aan de ontwikkeling of wanneer er locatie-eisen worden gesteld. 34

35 9 Samenwerking met de markt Samenwerking tussen gemeente en marktpartijen bij locatieontwikkeling kan in verschillende vormen plaatsvinden. Naast de uitgifte- en exploitatieovereenkomsten kan het ook gaan om Publiek Private Samenwerking (PPS). Het doel van een PPS is om risico s van verwerving, grondexploitatie en natuurlijk vastgoedexploitatie te delen met marktpartijen. Daartoe zijn diverse samenwerkingsvormen denkbaar. In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de meest voorkomende samenwerkingsmodellen: het coalitiemodel (bouwclaim), de gezamenlijke rechtspersoon (joint venture), de samenwerkingsovereenkomst en de ontwikkelingsovereenkomst (het concessiemodel). Als laatste zal de modelkeuze en de rolverdeling aan de orde komen. 9.1 Publiek Private Samenwerking Overheid en markt hebben soms tegengestelde (maatschappelijk/non-profit/commercieel/winst), maar vaak ook gezamenlijke belangen (bijv. bouwen van woningen). Bij de oprichting van een exploitatiemaatschappij, waarin de projectontwikkelaar en overheid participeren, komt dit gezamenlijke belang nog sterker naar voren, omdat de overheid dan deelt in de winst en het risico. Door middel van goede contractvorming kan geregeld worden dat de gemeente haar publiekrechtelijke taak in alle vrijheid kan uitvoeren los van haar private rechten en verplichtingen. De private rechten van de gemeente kunnen goed verankerd worden in het PPS-contract door bijvoorbeeld het opnemen in de bepalingen van een handboek bouw- en woonrijp maken, de rol van een stedenbouwkundige supervisor, enz. Als beide partijen de positie van de ander respecteren en oog hebben voor de (on)mogelijkheden van elkaar, is een PPS succesvol. Belangrijke succesfactoren voor PPS zijn: 1. Breng de mogelijke voor- en nadelen van PPS in kaart alvorens een PPS aan te gaan. 2. Maak harde publiek-publieke afspraken (gemeente met andere publieke organen zoals rijk, provincie en waterschappen) over ambities en voldoende beschikbare financiële middelen en capaciteit (een sluitende businesscase voor het project) alvorens een PPS aan te gaan. 3. Stel een duidelijk publiek kader en duidelijke grenzen vast voor een project. 4. Inventariseer de risico s met een substantieel financieel gevolg en maak daar harde sluitende afspraken over. 5. Maak goede publiek-private afspraken over ambities en de besluitvormingsprocedure alvorens een PPS aan te gaan. 6. Selecteer private partijen zo veel mogelijk op basis van competitie. Via competitie kan de overheid verifiëren of een privaat voorstel werkelijk marktconform is. 7. Formuleer bij de selectie van private partijen vooraf waarop zal worden getoetst. In het overzicht op de volgende pagina zijn de verschillende vormen van samenwerking weergegeven: 35

36 Grondexploitatie : Openbaar Gebied en infrastructuur Bouwexploitatie : Publieke voorzieningen, woningen, kantoren, etc. Ontwikkeling door : Gemeente Ontwikkelaar Gezamenlijk Variant I Publieke Ontwikkeling (Traditioneel) Variant II PPS-Coalitie : Overeenkom st of Bouwclaim Variant III PPS-Alliantie : Gemeen- Variant IV schappelijke PPS-Alliantie : grondexploitatie Gemeenschappelijke gronden bouwexploitatie Variant V PPS-Concessie Variant VI Private Ontwikkeling : Zelfrealisatie ACTIEF FACILITAIR GEMEENTELIJK GRONDBELEID Traditioneel model In het traditionele model is sprake van een 100% Actief Grondbeleid. De gemeente ontwikkelt het hele project zelf. Alle risico s liggen bij de gemeente, maar alle winsten komen ook bij de gemeente terecht. In het traditionele model maakt de gemeente zowel een grondexploitatie als een bouwexploitatie. Dit model komt erg weinig voor. Zodra er een marktpartij betrokken wordt bij de ontwikkeling is er sprake van een PPSconstructie. PPS-Coalitie Als de grondeigendommen binnen een bepaald gebied versnipperd zijn, is het bouwclaim-model goed inzetbaar. Het bouwclaim-model biedt de mogelijkheden om het kapitaalbeslag te delen met marktpartijen. Een bouwclaimovereenkomst gaat uit van het principe dat een marktpartij zijn gronden verkoopt aan de gemeente en in de onderhandelingen als tegenprestatie bedingt dat de marktpartij een naar categorie en fasering bepaald aantal woningen mag bouwen op de betreffende locatie (bouwclaim). Hierbij worden door de marktpartij de bouwrijp gemaakte kavels gekocht en de beoogde bijdragen betaald. Het bouwclaim-model geeft de gemeente de mogelijkheid om de grondexploitatie en/of de planontwikkeling in eigen hand te houden. Het risico van de vastgoedexploitatie berust bij de marktpartij. Aandachtspunt bij het bouwclaimmodel is dat het terugverkopen van de door de gemeente bouwrijp gemaakte grond tegen een prijs die onder de marktwaarde ligt, als staatssteun kan worden aangemerkt. De prijs dient dus marktconform te zijn. PPS-Alliantie Bij de PPS-Alliantie (joint venture) vormt de gezamenlijke grondexploitatie de basis van de samenwerking. Vaak wordt een aparte rechtspersoon opgericht (Gemeenschappelijke Grondexploitatie Maatschappij, CV/BVconstructie). Het voordeel is dat alle grondeigenaren en investeerders in het gebied een inbreng krijgen in de samenwerking. Dit is tevens de meest vergaande vorm van samenwerking met betrekking tot een risicodragende grondexploitatie of planexploitatie. De oprichting van een rechtspersoon biedt ook het voordeel dat partijen hun aansprakelijkheid kunnen beperken. Bij een risicodragende deelneming in de grondexploitatie worden risico en winstmogelijkheden op de grondexploitatie door partijen gedeeld. Het risico van de vastgoedexploitatie berust bij de marktpartij. De alliantie wordt vastgelegd in een Samenwerkingsovereenkomst. Deze samenwerkingsovereenkomst werkt op basis van grondoverdracht tussen partijen van de vanuit de grondexploitatie bouwrijp gemaakte grond en de ondergrond van de openbare voorzieningen. De grondexploitatie kan om fiscale redenen het beste vanuit de gemeente worden gevoerd. Nadere afspraken worden gemaakt over de wijze van planontwikkeling. Alle investeringen worden in de grondexploitatie gebracht. De gemeente en de marktpartij delen in winst en verlies in een tussen partijen te bepalen percentage. 36

37 De PPS-Alliantie kan ook verder gaan dan alleen de grondexploitatie. Van een risicodragende deelneming in de planexploitatie wordt gesproken indien zowel het risico van de grondexploitatie als het risico van de vastgoedexploitatie door de gemeente en de marktpartij(en) worden gedeeld. Dit komt zelden voor: gemeenten aanvaarden niet snel het commerciële bebouwingsrisico. concessiemodel Bij deze overeenkomst beperkt de gemeente zich bij het ontwikkelen van een plangebied tot het stellen van randvoorwaarden vooraf. Binnen deze randvoorwaarden laat de gemeente de gehele ontwikkeling (bouwexploitatie en grondexploitatie) over aan de projectontwikkelaars en aan eventuele andere eigenaren en marktpartijen. Voor de wederpartij is deze vorm van samenwerking interessant omdat het een grote mate van zelfstandigheid bij de planvorming, de uitvoering en het beheersen van het risico geeft. Het risico van de grondexploitatie en de vastgoedexploitatie ligt bij de marktpartij en niet bij de gemeente. Een ontwikkelingsovereenkomst kan ook onderdeel zijn van, of voortvloeien uit de hiervoor onder 5.3 genoemde ontwikkelcompetitie. De basis van een ontwikkelingsovereenkomst is in feite een uitgifteovereenkomst, waaraan een ontwikkelingsopdracht is gekoppeld. In het concessie model doen de gemeente en de marktpartijen de verwerving samen. Dat lijkt mooi. Maar omdat de marktpartijen ook het bouwrijp maken uitvoeren en de uitgifte doen is het maar de vraag of de gemeente ooit wat terugziet van haar verwervingskosten. Bovendien wordt de doelstelling om risico s bij de marktpartijen onder te brengen voor wat betreft de verwerving niet gehaald. Daarbij komt dat de gemeenten de openbare ruimte nog terug moeten kopen. Zelfrealisatie Bij zelfrealisatie wordt de ontwikkeling geheel aan de markt overgelaten. Dit zijn de zogenaamde projecten Faciliterend Grondbeleid. Zie hiervoor verder hoofdstuk 6 van deze nota. 9.2 Modelkeuze Er is geen in alle gevallen meest voordelige en aangewezen vorm. De manier van samenwerken hangt af van de specifieke omstandigheden, (belangen van de gemeente, grondposities, geldende bestemming), en zal dus per project bepaald moeten worden. In het kader van deze Nota Grondbeleid zal geen keuze gemaakt worden voor één model voor alle mogelijke PPS-projecten van de gemeente Gouda. Er zijn wel twee principiële uitgangspunten die de gemeente in alle samenwerkingsvormen moet hanteren: Inschatting van de integrale projectrisico s per (deel)gebied en met name de waarde van de grondposities is dan ook een must alvorens een keuze te maken voor een samenwerkingsvorm. De gemeente moet in alle projecten streven naar een financieel, open en transparant planproces. Hierbij moeten worden gedacht aan inzicht in kosten en opbrengsten, aan grondwaardeberekeningen op basis van de residuele grondwaarde methode en aan normale winst & risicovergoeding voor de marktpartijen. Overwinst zal zoveel mogelijk geïnvesteerd moeten worden in het plan of afgeroomd worden ten behoeve van andere verliesgevende projecten in Gouda. 37

38 10 Financieel kader Grondbeleid en vooral de financiële gevolgen van grondbeleid, hebben altijd invloed op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen en leveren risico s op die in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling en besluitvorming, transparant en vooral zo volledig mogelijk onderdeel van de besluitvorming moeten maken. Transparantie van het grondbeleid is om twee redenen van groot belang: Vanwege het grote financiële belang en de daaraan verbonden risico s; Vanwege de relatie met de doelstellingen in de betreffende (begroting)programma s Meerjarenperspectief grondexploitaties Naast en in aanvulling op de nota grondbeleid stelt de gemeente Gouda jaarlijks een Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG) op. Deze rapportage geeft inzicht in de stand van de grondexploitaties per 31 december van een bepaald jaar. Het MPG wordt jaarlijks in samenhang met de jaarrekening geproduceerd. In het MPG wordt voor de lopende projecten de stand van zaken weergegeven op basis van geactualiseerde (grond)exploitatieberekeningen. Per project is ook een risicoanalyse opgenomen. Van alle projecten tezamen wordt een overzicht van de geconsolideerde risico s weergegeven. Verder is in het MPG een meerjarig overzicht van de relevante reserves en voorzieningen opgenomen Risicomanagement In het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten 2004 (BBV) zijn de gemeenten verplicht om bij de begroting een programmaplan op te stellen en bij de jaarrekening verantwoording af te leggen over het opgestelde programma. Eén van de paragrafen van het programmabegroting betreft het grondbeleid. In deze paragraaf wordt door het gemeentebestuur verwoord wat het te voeren grondbeleid zal zijn om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ook daadwerkelijk te kunnen realiseren. Bij de jaarrekening wordt vervolgens door het gemeentebestuur verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid, waarbij inzicht gegeven dient te worden in de resultaten en hoe deze resultaten zich verhouden tot het programmaplan. Daarnaast moet inzicht worden gegeven in de risico s en het weerstandsvermogen. In het kader van risicomanagement is het van belang om te beseffen in welke mate de gemeente zelf een risico kan beïnvloeden. Indien de beïnvloedbaarheid groot is kan een gerichte strategie worden ingezet om een negatief risico te beperken of zelfs af te wenden. Hetzelfde geldt voor het benutten van een positief risico. Indien de beïnvloedbaarheid gering is, dan is monitoring van belang om tijdig over de omvang en het financiële gevolg te kunnen rapporteren en wellicht op termijn de ramingen bij te stellen Verlies- en winstnemingen Projecten kunnen uiteindelijk sluiten met een positief of negatief eindresultaat. Bij afsluiting van een grondexploitatie wordt het resultaat verrekend met de Algemene Reserve. Indien de grondexploitatie een voordelig eindsaldo kent is er sprake van het nemen van de winst. Deze winst wordt bij sluiting van de grondexploitatie genomen. Bij projecten met een geprognosticeerd negatief eindsaldo wordt echter niet gewacht tot de afsluiting van het project. Reeds bij het vaststellen van de negatieve grondexploitatie wordt voor het geprognosticeerde verlies een voorziening getroffen. Veel gemeenten treffen een voorziening op basis van de contante waarde systematiek. In Gouda wordt een voorziening getroffen op eindwaarde. Aan beide methoden zitten voor- en nadelen. Per saldo zal een project de gemeente echter evenveel kosten, onafhankelijk van de gekozen methodiek. Het grootste verschil tussen beide methoden is, dat bij waardering tegen eindwaarde het verlies in één keer ten laste van het jaarresultaat wordt gebracht. Bij netto contante waarde vindt dit in gedeeltes plaats. 38

39 Het college heeft hierover op 14 november 2006 een besluit genomen. In deze Nota wordt dat besluit bestendigd. Voor elk verliesgevend project wordt een afzonderlijke voorziening ingesteld. Jaarlijks, bij het opstellen van het MPG, wordt op basis van de herziening van de grondexploitatieberekeningen de noodzakelijke omvang van deze voorzieningen opnieuw bepaald. 39