Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot? Auteurs: Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

Transcriptie

1 Novelle Herzieningswet: slot op de deur of de deur op slot? Auteurs: Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg

2 Inhoud Voorwoord 3 Samenvatting 4 Inleiding 6 Aanleiding voor en kern van de Novelle 6 1 Afbakening van activiteiten 9 2 Wijze van verrichten van niet-daeb-activiteiten: administratieve scheiding of juridische splitsing? 17 3 Financiering van activiteiten 25 4 Toezicht 29 Verantwoording 32 Bovenstaande inhoudsopgave is klikbaar

3 Voorwoord De wijziging van het corporatiestelsel staat al meerdere jaren in het centrum van de (politieke) belangstelling. Dit kan niet los worden gezien van een aantal recente misstanden in de sector, waaronder het debacle bij Vestia. De huidige regering heeft zich, mede tegen die achtergrond, onder andere ten doel gesteld om het werkterrein van corporaties in te perken ( terug naar de kerntaak ) en om de financiële risico s voor de corporaties te verkleinen ( bescherming van het maatschappelijk bestemd vermogen ). Op 11 februari jl. heeft minister Blok de plannen voor een vernieuwde inrichting van het corporatiestelsel ter consultatie voorgelegd aan meerdere partijen in de sector. De consultatiedocumenten zijn ook op het internet gepubliceerd 1. Inmiddels hebben verschillende partijen, zoals het Waarborgfonds Sociale Woningbouw ( WSW ) en het Centraal Fonds Volkshuisvesting ( CFV ) zich in hun reacties (uiterst) kritisch getoond over het voorstel. Ook wij hebben op een aantal punten onze twijfels. In dit rapport 2 zullen we een aantal onderwerpen uit de Novelle 3 nader beschouwen. Onze conclusie is dat het streven van de regering om corporaties (verder) terug te laten keren naar de kerntaak en de bescherming van het maatschappelijk bestemd vermogen (anders) vorm te geven, op een aantal punten mogelijk leidt tot een onnodige beperking van de mogelijkheden voor corporaties om bepaalde maatschappelijke taken te kunnen verrichten. Eelkje van de Kuilen Dennis van Tilborg 1 Zie 2 De auteurs danken Johan Westra (Thuisvester), Egbert de Groot, Stefan Bais, Thijs Franssen, Keesjan Meijering en Nathalie Huijben (AKD) voor hun nuttige input en commentaar op eerdere versies van het rapport. 3 Ontwerp voorstel van wet tot wijziging van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. Op 5 juli 2012 is het voorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting door de Tweede Kamer aangenomen. Het wetsvoorstel is (nog) niet door de Eerste Kamer aangenomen. Mede naar aanleiding van de kritiek van de Eerste Kamer heeft de regering toegezegd om door middel van een zogenoemde novelle de door de Tweede Kamer aangenomen Herzieningswet te wijzigen, waarna beide wetsvoorstellen gezamenlijk door de Eerste Kamer behandeld kunnen worden. Voordat dit voorstel tot wijziging van de Herzieningswet ( novelle ) naar de Tweede Kamer wordt gezonden heeft minister Blok een ontwerp van het wetsvoorstel ter consultatie aan een aantal partijen voorgelegd. Hierna zal dit ter consultatie aangeboden ontwerp van een wetsvoorstel als de Novelle worden aangeduid. Indien in dit rapport over de Herzieningswet wordt gesproken, wordt gedoeld op de op 5 juli 2012 door de Tweede Kamer aangenomen Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. Indien wordt gesproken over de Herzieningswet (nieuw) doelen wij op de tekst van de Woningwet zoals deze zal komen te luiden nadat zowel de Herzieningswet als de Novelle tot wet zijn verheven. 3

4 Samenvatting Niet alle door de regering in de Novelle gemaakte keuzes lijken het evenwicht te bewaren tussen het beperken van risico s voor het maatschappelijk bestemde vermogen enerzijds en het behoud van (voldoende) zelfstandigheid voor de corporaties anderzijds. Onze belangrijkste aanbevelingen/bevindingen zijn de volgende: 1. Het aantal DAEB-activiteiten van toegelaten instellingen wordt als gevolg van de Novelle te zeer beperkt. Meer in het bijzonder zijn wij van mening dat de keuze om de bouw van zelfstandig maatschappelijk vastgoed (bijvoorbeeld de bouw van (brede) scholen) en het verrichten van activiteiten op het gebied van de leefbaarheid niet langer als DAEB-activiteiten aan te merken, wellicht heroverwogen zou kunnen worden. Wij vragen ons af of de voorgestane beperkingen niet het (onwenselijke) gevolg hebben dat activiteiten met betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid niet of in veel mindere mate door corporaties verricht gaan worden. Dit punt lijkt in de sector breed gedragen te worden. Indien een gemeente activiteiten met betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid (vanuit haar beleid op het gebied van de volkshuisvesting) noodzakelijk acht en commerciële partijen daar niet toe bereid of in staat blijken te zijn, is verdedigbaar dat corporaties deze activiteiten met steun van de overheid (als DAEB-activiteit) uit kunnen voeren. Het Europese recht (staatssteunregels) staat daar ook niet aan in de weg. 2. Wij begrijpen de wens van een goedkeuringsprocedure voor het verrichten van niet-daeb-activiteiten door een toegelaten instelling. De voorgestelde procedure is, denken wij, echter onnodig complex. Wij pleiten ervoor om de voorziene goedkeuring in twee fases, terug te brengen naar een goedkeuring in één fase, waarin gelijktijdig het volkshuisvestelijk belang en de financiële consequenties van het project worden beoordeeld. Wij menen bovendien dat bij de beoor deling van de financiële consequenties de zienswijze van het WSW van belang is, maar dat er redenen zijn om het nu feitelijk geïntroduceerde vetorecht voor het WSW te heroverwegen. Wij voorzien dat het WSW anders in een belangenconflict terecht kan komen omdat de belangen van het WSW als (hoeder van de) borg niet zonder meer parallel hoeven te lopen aan de belangen gemoeid met het (bredere) volkshuisvestelijke toezicht op corporaties. 3. In navolging van de afspraken tussen Aedes en de regering wordt voorgesteld om corporaties in de gelegenheid te stellen hun DAEB- en niet-daeb-bezit te scheiden door middel van een juridische splitsing of een administratieve scheiding. Om corporaties (ook) in de gelegenheid te stellen een afgewogen keuze te kunnen maken, denken wij dat het belangrijk is dat het voor een corporatie (in ieder geval op hoofdlijnen) duidelijk wordt wat de keuze voor een administratieve scheiding of een juridische splitsing inhoudt. Een keuze maken is op dit moment, gezien de bestaande onduidelijkheden over in ieder geval de administratieve scheiding, denken wij niet goed mogelijk. Bovendien denken wij dat het maken van een keuze een integrale afweging van alle betrokken belangen vergt, waaronder begrepen het belang van de volkshuisvesting en de aan de keuze verbonden kosten, en dat de afweging die aan die aan het voorstel ten grondslag ligt mogelijk te beperkt is. 4. De Novelle heeft tot gevolg dat corporaties in veel grotere mate ongeborgde financiering nodig hebben: van 800 miljoen op dit moment naar 15 miljard over tien jaar. Een voorwaarde is dat toegelaten instellingen dan ook daadwerkelijk ongeborgde financiering moeten kunnen krijgen. Dit kan alleen als corporaties in staat zijn om 4

5 zekerheden te verstrekken aan de externe financier. Op dit moment is veel van het (DAEB- en niet-daeb-)vastgoed van corporaties aan het WSW in onderpand gegeven. Het WSW heeft aangegeven zeer terughoudend te zullen zijn bij het vrijgeven van dit onderpand. Zonder deze medewerking zal het verkrijgen van externe financiering moeilijk zijn. Wij vinden dit een belangrijk punt waarvan wij ons kunnen voorstellen dat daar nadere gedachtevorming over plaatsvindt voordat de Herzieningswet (nieuw) in werking treedt. 5. Wij vragen ons af of het door de regering voorgestelde toezicht op afhankelijke ondernemingen zonder meer ingevoerd zou moeten worden. De Herzieningswet (nieuw) lijkt te voorzien in voldoende waarborgen om risico s voor de toegelaten instelling met betrekking tot activiteiten van afhankelijke ondernemingen in voldoende mate te beperken. Bovendien vragen wij ons af of het beoogde toezicht voldoende effectief kan worden uitgeoefend, nu specifieke tot de afhankelijke ondernemingen gerichte voorschriften ontbreken. Wij zouden ons kunnen voorstellen dat in plaats van het uitbreiden van het toezicht tot afhankelijke ondernemingen, de wijze en inhoud van het toezicht en de normen op de naleving waarvan toezicht wordt uitgeoefend verder worden verduidelijkt. 5

6 Inleiding Zoals ook in de memorie van toelichting 4 tot uitdrukking wordt gebracht, leveren corporaties in Nederland een onmisbare bijdrage aan het wonen in Nederland. De corporaties voorzien ons land tot op de dag van vandaag van een kwalitatief zeer hoogwaardige en bovendien betaalbaar gebleven woningvoorraad 5. Vanaf 1995 is aan corporaties een grotere (financiële) zelfstandigheid gegeven, wat ertoe heeft geleid dat de corporaties een sterke ontwikkeling hebben kunnen doormaken, waarbij hun belang voor de woningmarkt en het wonen in bredere zin is toegenomen 6. Het nadeel van deze grotere zelfstandigheid is de afgelopen jaren gebleken bij een aantal incidenten waarbij corporaties (zoals Vestia en WSG) in (grote) finan ciële problemen zijn gekomen. De regering wil dergelijke incidenten zoveel mogelijk voorkomen en stelt daartoe op een aantal punten een wijziging van het stelsel voor. De regering staat daarbij wij zijn ons daarvan bewust niet voor een eenvoudige taak. Aan de ene kant wenst de regering maatregelen te nemen om de risico s van de activiteiten van corporaties te beperken. Aan de andere kant dient de zelfstandigheid van de corporaties in voldoende mate gewaarborgd te blijven om de bijdrage van de corporaties aan het wonen te behouden. Het is daarbij steeds laveren tussen scylla en charybdis. Aanleiding voor en kern van de Novelle Misstanden hebben geleid tot de wens om het stelsel te herzien. De minister wil dat corporaties zich richten op hun kerntaak: bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan verbonden vastgoed. Een belangrijke les van de afgelopen jaren is volgens de regering dat andere, commerciële, activiteiten van corporaties kunnen leiden tot risico s voor het maatschappelijk bestemde vermogen van toegelaten instellingen en daarmee voor de uitvoering van de kerntaak: het huisvesten van mensen met een smalle beurs. In de visie van de regering zijn veranderingen in het stelsel noodzakelijk om de bereikte prestaties te borgen en te voorkomen dat maatschappelijk bestemd vermogen verloren gaat als gevolg van misstanden. Een duidelijke taakafbakening zou voorkomen dat corporaties in commerciële projecten stappen waarvan de verliezen ten koste gaan van het maatschappelijk bestemde vermogen, waarvoor de sector en de staat garant staan 7. De regering wil de taken van corporaties beter afbakenen, de gemeenten een belangrijkere stem geven en het toezicht verstevigen. De regering heeft daarbij voor ogen dat corporaties 8 zich primair moeten richten op hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan verbonden vastgoed. Uitsluitend de (sociale) kerntaak mag nog worden verricht met compensatie van de overheid. Daartoe dienen de bestaande DAEB 9 -taken te worden In de visie van de regering zijn veranderingen in het stelsel noodzakelijk om de bereikte prestaties te borgen en te voorkomen dat maatschappelijk bestemd vermogen verloren gaat als gevolg van misstanden. Bij het bespreken van de Novelle hebben wij getracht om het hiervoor genoemde spanningsveld tussen het beperken van risico s en het behoud van zelfstandigheid voor ogen te houden en ons de vraag te stellen of de Novelle dienaangaande in een juiste balans voorziet. 4 Bij de Novelle behoort zowel een algemene memorie van toelichting, alsmede een artikelsgewijze toelichting. Indien wij beogen te verwijzen naar de algemene memorie van toelichting zullen wij spreken van de memorie van toelichting. Indien wij beogen te verwijzen naar de artikelsgewijze toelichting zullen wij spreken van de artikelsgewijze toelichting. 5 Memorie van toelichting, p. 2 6 Brief minister aan de Tweede Kamer d.d. 5 april 2012, TK 2011/12, , nr Zie 8 In dit rapport zullen de begrippen corporatie en toegelaten instelling als synoniemen worden gebruikt 9 DAEB staat voor dienst van algemeen economisch belang 6

7 teruggebracht tot de hiervoor genoemde kerntaak. Andere activiteiten mogen de uitvoering van de sociale kerntaak niet in gevaar brengen. Om - tot slot - het externe toezicht te verstevigen dient dat zich ook uit te strekken over bepaalde dochtervennootschappen van een toegelaten instelling. Reacties vanuit het veld op de Novelle Inmiddels zijn door verschillende partijen consultatiereacties aan de minister gezonden 10. Hieronder geven wij van een aantal partijen de hoofdlijnen van de gegeven reactie weer, voor zover relevant voor de inhoud van dit rapport. Het WSW is onder andere zeer kritisch over de door de regering voorgestane maatregelen met betrekking tot de afbakening van taken, de wijze van splitsing tussen DAEB- en niet-daeb-activiteiten en de regels omtrent de financiering van de activiteiten van corporaties. Volgens het WSW vergroten de voorgestane regels de risico s voor het WSW, terwijl zij de overtuiging heeft dat de nagestreefde doelen ook bereikt kunnen worden als de maatregelen niet doorgevoerd worden. Het CFV toont zich evenmin een warm voorstander van de Novelle. De toezichthouder uit dan ook zeer scherpe kritiek op de Novelle. Het CFV meent onder andere dat de keuze voor een administratieve scheiding tussen DAEB- en niet-daeb-activiteiten leidt tot een relatief instabiel stelsel. Bovendien zou de vormgeving van het onafhankelijke toezicht volstrekt onvoldoende zijn vormgegeven/uitgewerkt in de Novelle. Het valt op dat het CFV in zijn reactie soms scherpe bewoordingen kiest om zijn kritiek op de Novelle over het voetlicht te brengen. volgens de VTW in de Novelle verbeterd worden. Zo pleit de VTW onder meer voor het instellen van één onafhankelijke autoriteit waarin het totale toezicht op de corporaties wordt opgenomen. In de reactie van Aedes staat dat veel corporaties vrezen dat de Herzieningswet (nieuw) een historische vergissing zal blijken te zijn. De Herzieningswet (nieuw) zou bij het vinden van een nieuwe balans tussen borging van het publiek belang en ruimte om te ondernemen te veel zijn doorgeschoten naar de borging van het publiek belang door de ruimte om te ondernemen sterk terug te dringen en het optuigen van een bouwwerk aan extra regelgeving. De Woonbond pleit er in haar reactie onder andere voor om het werkgebied van corporaties helderder af te bakenen. Enerzijds door het sociale segment verder uit te breiden (door onder andere ophoging van de liberalisatiegrens en inkomensgrens) en anderzijds door daarbuiten aan corporaties minder ruimte te bieden. De VNG stelt in haar reactie verheugd te zijn met de wijze waarop de regering de samenwerkingsrelatie tussen corporaties en gemeenten heeft vormgegeven. Daarentegen constateert de VNG dat de Novelle op een aantal punten ertoe leidt dat corporaties worden beperkt in hun mogelijkheden om vorm te geven aan het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. In dat verband wijst VNG onder andere op het feit dat de sturende positie van de minister in een aantal gevallen ten koste gaat van de mogelijkheid voor corporaties om lokaal woonbeleid vorm te geven, terwijl corporaties naar de mening van de VNG te veel worden beperkt om in het lokaal woonbeleid te investeren. Het WSW is onder andere zeer kritisch over de door de regering voorgestane maatregelen met betrekking tot de afbakening van taken, de wijze van splitsing tussen DAEB- en niet-daeb-taken en de regels omtrent de financiering van de activiteiten van corporaties. De VTW 11 merkt in haar reactie op dat zij de Novelle in een aantal opzichten een verslechtering vindt ten opzichte van de Herzieningswet. Het ontplooien van niet-daeb-activiteiten wordt door de Novelle ernstig beknot. De positionering van het interne en externe toezicht kan 10 Zie voor een overzicht van de gegeven reacties: Met ontwikkelingen ná 23 maart 2014 is slechts in beperkte mate rekening gehouden 11 Vereniging van toezichthouders in woningcorporaties Het CFV toont zich evenmin een warm voorstander van de Novelle. 7

8 Opbouw van het rapport Wij hebben er in dit rapport voor gekozen om de Novelle niet integraal te bespreken, maar om op een aantal specifieke aspecten in te gaan. Meer in het bijzonder hebben wij die aspecten geselecteerd, waarbij het hiervoor genoemde spanningsveld tussen de mogelijkheid voor corporaties om activiteiten in het algemeen belang te (kunnen blijven) verrichten enerzijds en het beperken van met die activiteiten samenhangende risico s anderzijds zich (naar ons oordeel) met name manifesteert. Wij zullen aandacht schenken aan de beoogde afbakening van de activiteiten van de corporaties (waaronder de splitsing tussen DAEB- en niet-daeb-activiteiten) en aan het beoogde verstevigde toezicht op (bepaalde) dochtervennootschappen van corporaties. Wij zullen daarbij ingaan op de vraag of de Novelle niet leidt tot onnodige of te weinig doordachte beperkingen voor de corporaties. Waar mogelijk (en relevant) bespreken wij de reacties op de Novelle, zoals die door verschillende partijen zijn gegeven. Op aan aantal punten doen wij suggesties over de wijze waarop de Novelle mogelijk aangepast zou kunnen worden. Het rapport is opgebouwd uit vier hoofdstukken. In hoofdstuk 1 gaan wij in op de nadere afbakening van de taken/ activiteiten van corporaties, te weten (a) de omvang van het gebied van de volkshuisvesting en (b) de nieuwe indeling tussen DAEB- en niet- DAEB-activiteiten. In hoofdstuk 2 bespreken wij de splitsing van DAEB- en niet-daebactiviteiten. In hoofdstuk 3 gaan wij in op de gevolgen van de Novelle voor de financieringsmogelijkheden van een corporatie. In hoofdstuk 4 staat het toezicht op bepaalde dochtervennootschappen van corporaties centraal. Elk hoofdstuk zal aanvangen met de voor dat hoofdstuk relevante aanbevelingen/conclusie(s). De door ons gekozen afbakening leidt ertoe dat wij een aantal andere in de Novelle geregelde thema s niet zullen behandelen, zoals de beoogde vormgeving van de samenwerking tussen de gemeenten en corporaties. Wij wijzen er tevens op dat wij in het rapport de Novelle met name vanuit een juridisch perspectief beschouwen. Wij zijn ons er daarbij van bewust dat ook aan andere perspectieven belangrijke betekenis toekomt bij een integrale beschouwing van de Novelle. Gedacht kan daarbij worden aan de (praktische) (on)uitvoerbaarheid van voorgestelde maatregelen, de gevolgen van maatregelen voor het functioneren van de woningmarkt en de aan de maatregelen verbonden kosten. Wij wijzen erop dat in de reacties die door verschillende partijen reeds naar aanleiding van de Novelle zijn gegeven, reeds de nodige aandacht aan de niet-juridische perspectieven is gegeven. 8

9 1 Afbakening van activiteiten Aanbevelingen/conclusies AKD Het aantal DAEB-activiteiten van toegelaten instellingen wordt als gevolg van de Novelle te zeer beperkt. Meer in het bijzonder zijn wij van mening dat de keuze om de bouw van zelfstandig maatschappelijk vastgoed (bijvoorbeeld de bouw van (brede) scholen) en het verrichten van activiteiten op het gebied van de leefbaarheid niet langer als DAEB-activiteiten aan te merken, wellicht heroverwogen zou kunnen worden. Wij vragen ons af of de voorgestane beperkingen niet het (onwenselijke) gevolg hebben dat activiteiten met betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid niet of in veel mindere mate door corporaties verricht gaan worden. Dit punt lijkt in de sector breed gedragen te worden. Indien een gemeente activiteiten met betrekking tot maatschappelijk vastgoed/leefbaarheid (vanuit haar beleid op het gebied van de volkshuisvesting) noodzakelijk acht en commerciële partijen daar niet toe bereid of in staat blijken te zijn, is verdedigbaar dat corporaties deze activiteiten met steun van de overheid (als DAEB-activiteit) uit kunnen voeren. Het Europese recht (staatssteun regels) staat daar ook niet aan in de weg. Wij begrijpen de wens van een goedkeuringsprocedure voor het verrichten van niet-daeb-activiteiten door een toegelaten instelling. De voorgestelde procedure is, denken wij, echter onnodig complex. Wij pleiten ervoor om de voorziene goedkeuring in twee fases, terug te brengen naar een goedkeuring in één fase, waarin gelijktijdig het volkshuisvestelijk belang en de financiële consequenties van het project worden beoordeeld. Wij menen bovendien dat bij de beoordeling van de financiële consequenties de zienswijze van het WSW van belang is, maar dat er redenen zijn om het nu feitelijk geïntroduceerde vetorecht voor het WSW te heroverwegen. Wij voorzien dat het WSW anders in een belangenconflict terecht kan komen omdat de belangen van het WSW als (hoeder van de) borg niet zonder meer parallel hoeven te lopen aan de belangen gemoeid met het (bredere) volkshuisvestelijke toezicht op corporaties. Inleiding In de huidige situatie mogen corporaties uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam zijn. Dit is afgebakend in het Besluit beheer sociale huursector ( Bbsh ) 12. Corporaties mogen onder meer in het kader van het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid, andere gebouwen dan woongelegenheden bouwen, verwerven, bezwaren en slopen 13. Verder is het voor corporaties mogelijk om ten behoeve van een groot deel van hun activiteiten compensatie van de overheid (waaronder begrepen borging door het WSW) te verkrijgen. Compensatie is uitsluitend mogelijk voor diensten van algemeen economisch belang ( DAEB ). Door middel van de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting ( Tijdelijke regeling ) 14 zijn verschillende diensten van algemeen economisch belang opgedragen aan corporaties. Onder andere is aan corporaties het bouwen van bepaald maatschappelijk vastgoed, zoals het bouwen van scholen, buurthuizen en zorgsteunpunten, opgedragen. 12 Artikel 11 en verder Bbsh 13 Artikel 12a, tweede lid aanhef en onder a Bbsh 14 Staatscourant 2010, en nadien meerdere malen gewijzigd 9

10 Essentie van de Novelle met betrekking tot de afbakening van de activiteiten van de corporaties De afbakening van activiteiten wordt op twee niveaus geregeld in de Herzieningswet (nieuw): 1. Een toegelaten instelling mag uitsluitend activiteiten verrichten op het gebied van de volkshuisvesting; en 2. De activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting worden vervolgens onderverdeeld in DAEB- en niet-daeb-activiteiten. Deze onderverdeling is van belang omdat niet-daeb-activiteiten alleen nog gescheiden van de DAEB-activiteiten mogen worden verricht, waarbij het niet mogelijk is om deze niet-daeb-activiteiten met overheidssteun te verrichten. Indien een toegelaten instelling zelf niet-daeb-activiteiten wenst te verrichten, heeft zij daar bovendien de goedkeuring van de minister voor nodig. Bij de afbakening van activiteiten moet onderscheid worden gemaakt tussen de activiteiten die een toegelaten instelling zelf mag verrichten en de activiteiten die kunnen worden verricht door de met haar verbonden ondernemingen. De volgende rechtspersonen of vennootschappen worden in de Novelle gezien als verbonden ondernemingen van een toegelaten instelling: - de rechtspersonen / vennootschappen die een dochtermaatschappij zijn van een toegelaten instelling in de zin van art. 2:24a BW; - de rechtspersonen / vennootschappen waarin een toegelaten instelling deelneemt in de zin van art. 2:24c BW; of - de rechtspersonen / vennootschappen met welke een toegelaten instelling anderszins een duurzame band heeft, waaronder mede wordt begrepen het hebben van stemrechten in de algemene vergadering van die rechtspersoon of vennootschap. Eerste afbakening van de activiteiten van een toegelaten instelling: uitsluitend werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting. De regering stelt voor om de activiteiten die een corporatie mag verrichten nader af te bakenen. Daartoe wordt nauwkeuriger bepaald welke activiteiten tot het gebied van de volkshuisvesting behoren. Activiteiten die daarbuiten vallen mogen niet worden verricht. De toegestane werkzaamheden van een toegelaten instelling (alsmede samenwerkingsvennootschappen 15 ) staan omschreven in artikel 45 van de Herzieningswet (nieuw). In de kern genomen gaat het om het bouwen en in stand houden van woningen, gebouwen met een maatschappelijke gebruiksbestemming, gebouwen met een bedrijfsbestemming en het leveren van bijdragen aan de leefbaarheid. De mogelijkheden voor corporaties om deze werkzaamheden te verrichten zijn echter niet onbeperkt. De belangrijkste beperkingen gelden voor activiteiten met betrekking tot gebouwen met een maatschappelijke gebruiksbestemming of bedrijfsbestemming. Dergelijke activiteiten zijn slechts toegestaan in gebieden waar de toegelaten instelling woningen in eigendom heeft, terwijl het bovendien dient te gaan om gebouwen met een op een wijk, buurt of buurtschap gerichte functie. Voor verbonden ondernemingen (niet zijnde samenwerkingsvennootschappen) geldt dat indien de toegelaten instelling daarvan de enige aandeelhouder is, deze uitsluitend werkzaam mogen zijn op het gebied van de volkshuisvesting. Als een toegelaten instelling een deel van de aandelen van een met haar verbonden onderneming bezit, is die onderneming verplicht om ten minste naar rato van dat deel werkzaam te zijn op het gebied van de volkshuisvesting (art. 23 en art. 45 lid 1 Herzieningswet (nieuw)). De belangrijkste beperkingen gelden voor activiteiten met betrekking tot gebouwen met een maatschappelijke gebruiksbestemming of bedrijfsbestemming. 15 te weten een vennootschap onder firma of een commanditaire vennootschap, door een toegelaten instelling aangegaan met een of meer andere toegelaten instellingen 10

11 Voor verbonden ondernemingen is het gebied van de volkshuisvesting in bepaalde opzichten ruimer dan voor toegelaten instellingen. Zo is het voor een verbonden onderneming ook mogelijk om activiteiten met betrekking tot gebouwen met een bedrijfs- of een maatschappelijke bestemming te verrichten in gebieden waar geen woongelegenheden van de toegelaten instelling gelegen zijn. Evenmin geldt voor verbonden ondernemingen de eis dat het vastgoed een op de wijk, buurt of buurtschap gerichte functie moet hebben. Wel geldt de eis dat de werkzaamheden op dit gebied dienen bij te dragen aan de andere werkzaamheden van de verbonden onderneming op het gebied van de volkshuisvesting. Tweede afbakening van de activiteiten van een toegelaten instelling: DAEB vs. niet-daeb Als is vastgesteld dat de werkzaamheden plaatsvinden op het gebied van de volkshuisvesting (zie paragraaf 2), dan moet bepaald worden of er sprake is van DAEB-activiteiten of niet-daeb-activiteiten. In het volgende hoofdstuk (2) lichten wij toe dat een toegelaten instelling de DAEB- en niet-daeb-activiteiten gescheiden zal moeten gaan uitvoeren; dit kan door middel van een administratieve scheiding of een juridische splitsing. Kiest de toegelaten instelling voor een juridische splitsing, dan geldt dat het voor de toegelaten instelling zelf niet meer mogelijk is om niet-daeb-activiteiten te verrichten. Deze activiteiten dienen in dat geval door een zogenoemde woningvennootschap 16 te worden verricht. Indien er is gekozen voor een administratieve scheiding, is het onder omstandigheden nog wel mogelijk voor een toegelaten instelling om zelf DAEB-activiteiten te verrichten. Deze mogelijkheden zijn echter wel aan (aanzienlijke) beperkingen onderworpen. DAEB-activiteiten worden aanzienlijk beperkt Op dit moment is aan toegelaten instellingen een aantal diensten van algemeen economisch belang opgedragen door middel van de zogenoemde Tijdelijke regeling. De regering wil het huidige aantal diensten van algemeen economisch belang aanzienlijk beperken. De nieuwe catalogus van DAEB-activiteiten is opgenomen in artikel 47 van de Herzieningswet (nieuw). De beperkingen zien met name op het maatschappelijk vastgoed en het leveren van een bijdrage door corporaties aan de leefbaarheid 17. Het bouwen van maatschappelijk vastgoed is op dit moment in een aantal gevallen een DAEB-activiteit 18. Gedacht kan daarbij onder andere worden aan het bouwen van (brede) scholen, bibliotheken en multifunctionele centra voor maatschappelijke dienstverlening. Uit de bij de Novelle behorende memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de regering de mogelijkheden voor het bouwen van maatschappelijk vastgoed wenst te beperken tot maatschappelijke functies die onlosmakelijk zijn verbonden met woonvastgoed 19. Dat betekent dat het mogelijk moet zijn om in de plint van een woongebouw maatschappelijke functies onder te brengen. De regering meent dat het onderbrengen van maatschappelijke functies in een zelfstandig (lees: van het woonvastgoed losstaand) gebouw niet (langer) als een dienst van algemeen economisch belang moet worden aangemerkt. De regering wil het huidige aantal diensten van algemeen economisch belang aanzienlijk beperken. Uit de bij de Novelle behorende memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de regering de mogelijkheden voor het bouwen van maatschappelijk vastgoed wenst te beperken tot maatschappelijke functies die onlosmakelijk zijn verbonden met woonvastgoed. 16 Een door de toegelaten instelling in het kader van de juridische splitsing opgerichte besloten vennootschap 17 De precieze beperkingen op dit gebied worden overigens niet in de wet geregeld, maar zullen door de regering worden opgenomen in het op de Woningwet te baseren besluit. 18 Mits het gaat om een activiteit zoals genoemd in Bijlage 1 behorend bij de Tijdelijke regeling. 19 Memorie van toelichting, p. 7 11

12 Voor bijdragen aan de leefbaarheid geldt het volgende. Het is nu voor toegelaten instellingen in algemene zin mogelijk om, als dienst van algemeen economisch belang, bijdragen aan de leefbaarheid te leveren. De regering wenst het leveren van bijdragen aan de leefbaarheid alleen nog als dienst van algemeen economisch belang aan te merken en indien er sprake is van een verantwoorde vastgoedexploitatie en het niet gaat om activiteiten die primair de verantwoordelijkheid zijn te achten van een andere partij. Voornoemde beperkingen hebben onder andere tot gevolg dat het met betrekking tot bepaalde activiteiten niet meer mogelijk is om daar als corporatie compensatie voor te ontvangen. Te denken valt bijvoorbeeld aan de bouw van een (brede) school. In de nieuwe situatie zal het niet meer mogelijk zijn om voor de financiering daarvan borging door het WSW te verkrijgen. De vraag is of de bouw van zelfstandig maatschappelijk vastgoed (of het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid) na de inwerkingtreding van de Herzieningswet (nieuw) nog wel (in voldoende mate) kan worden gegarandeerd indien dergelijke activiteiten niet meer (mede) met overheidsmiddelen kunnen worden gefinancierd. De gedachte van de regering lijkt te zijn dat deze activiteiten door commerciële partijen zullen (moeten) worden verricht en/of dat toegelaten instellingen de daarvoor benodigde financiële middelen op een verantwoorde wijze via de kapitaalmarkt kunnen verkrijgen zonder borging door het WSW. Zien wij het goed, dan besteedt de regering geen aandacht aan de vraag of deze veronderstellingen wel juist zijn. Wij merken op dat de regering in het recente verleden door middel van de zogenoemde Vogelaarheffing juist van toegelaten instellingen heeft gevraagd een bijdrage te leveren aan de verbetering van de leefbaarheid in de wijken omdat dit zou passen in de publieke en maatschappelijke taakstelling van de toegelaten instellingen. Daarnaast was de regering destijds van oordeel dat de investeringsbereidheid van de toegelaten instellingen op dat gebied te beperkt was. Nu heet het dat toegelaten instellingen activiteiten zijn gaan ontplooien die te ver afstaan van hun kerntaak 20. Het kan verkeren. Het onderscheid tussen DAEB-activiteiten en niet-daeb-activiteiten is geïntroduceerd om bepaalde steun aan onder andere de bouw en instandhouding van maatschappelijk vastgoed mogelijk te maken, zonder daarbij te handelen in strijd met het verbod op ongeoorloofde staatssteun. De huidige lijst met diensten van algemeen economisch belang (zoals opgenomen in de Tijdelijke regeling), is voorgelegd aan de Europese Commissie. In de beschikking van 15 december , heeft de Europese Commissie geoordeeld dat de steun aan de in de Tijdelijke regeling opgenomen activiteiten met betrekking tot de bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed toelaatbaar is. Het Europese recht dwingt Nederland niet om de toegestane DAEBactiviteiten van toegelaten instellingen, zoals die nu zijn neergelegd in de Tijdelijke regeling, in te perken. De inperking lijkt daarmee een louter politieke keuze te zijn, die is ingegeven door de tekst van het regeerakkoord waarin is gesteld dat de taak van een toegelaten instelling zal worden teruggebracht tot het bouwen en verhuren van sociale huurwoningen en het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijk vastgoed. 20 Memorie van toelichting, p EC 15 december 2009, C(2009)9963 De regering wenst het leveren van bijdragen aan de leefbaarheid alleen nog als dienst van algemeen economisch belang aan een toegelaten instelling op te dragen indien er sprake is van een verantwoorde vastgoedexploitatie en het niet gaat om activiteiten die primair de verantwoordelijkheid zijn te achten van een andere partij. Het Europese recht dwingt Nederland niet om de toegestane DAEB-activiteiten van toegelaten instellingen, zoals die nu zijn neergelegd in de Tijdelijke regeling, in te perken. De inperking lijkt daarmee een louter politieke keuze te zijn 12

13 Goedkeuring voor het (kunnen) verrichten van niet-daebactiviteiten door toegelaten instellingen Als een toegelaten instelling kiest voor een juridische splitsing, is het voor die toegelaten instelling zelf niet meer mogelijk is om niet-daebactiviteiten te verrichten. Dergelijke activiteiten kunnen dan uitsluitend nog door de woningvennootschap worden verricht. Indien er wordt gekozen voor een administratieve scheiding, is het voor een toegelaten instelling onder omstandigheden nog wel mogelijk om niet-daeb-activiteiten te verrichten. Daarvoor is dan wel de voorafgaande toestemming van de minister vereist (artikel 44b en 44c Herzieningswet (nieuw)). In het door de regering voorgestelde systeem is twee keer de toestemming van de minister nodig. Ten eerste is toestemming van de minister vereist indien een toegelaten instelling een voornemen tot het verrichten van een niet-daebactiviteit wenst uit te werken. De toestemming zal uitsluitend door de minister worden verleend indien er door (het college van burgemeester en wethouders van) de desbetreffende gemeente een verklaring is afgegeven waaruit blijkt dat de gemeente het noodzakelijk acht dat de toegelaten instelling het betreffende voornemen uitvoert. Daarnaast dienen er kort gezegd geen marktpartijen bereid of in staat zijn om de nieuwe ontwikkeling op te pakken. Is een voornemen uitgewerkt, dan dient de toegelaten instelling (wederom) de goedkeuring van de minister te verkrijgen om het uitgewerkte voornemen ook daadwerkelijk uit te (mogen) voeren. De goedkeuring wordt door de minister onthouden indien er onvoldoende financiële middelen beschikbaar zijn om de DAEB-activiteiten van de toegelaten instelling te (blijven) verrichten. In het kader van de vereiste goedkeuring zal belangrijke betekenis toekomen aan de zienswijze van het WSW met betrekking tot het uitgewerkte voornemen. In de memorie van toelichting kondigt de regering aan dat er geen toestemming zal worden verleend indien het WSW niet tot een positief oordeel komt 22. Inhoudelijke eisen die worden gesteld aan de mogelijk heden voor corporaties om niet-daeb-activiteiten te mogen verrichten Een toegelaten instelling (die niet voor een juridische splitsing heeft gekozen) mag, na voorafgaande toestemming van de minister, niet-daeb-activiteiten verrichten indien: (I) een bepaalde activiteit in het kader van de uitvoering van het volkshuisvestelijk beleid door een gemeente als noodzakelijk wordt gezien; (II) een commerciële partij niet bereid is om die activiteiten te verrichten; en (III) er voldoende financiële middelen beschikbaar zullen zijn om de toegelaten instelling in staat te stellen om de DAEB-activiteiten (de kerntaak ) te (kunnen) blijven verrichten. Wij vragen ons af of de combinatie van inhoudelijke eisen, een uitgebreide goedkeuringsprocedure en de onmogelijkheid om met betrekking tot niet-daeb- activiteiten voor compensatie in aanmerking te komen, niet het gevolg heeft dat de toegelaten instellingen zich zullen onthouden van het verrichten van bepaalde, door de gemeenten noodzakelijk geachte, activiteiten. VTW en Aedes vragen hier in hun reacties ook aandacht voor. Aedes meent dat de Novelle een forse rem op de wijk-, dorp- en stadsvernieuwing zal betekenen. De woningproductie zal nog verder terugvallen. Op termijn ontstaan er meer eenzijdige wijken met een cumulatie van problemen. Het is voor corporaties niet mogelijk een kwetsbare wijk in de lift te krijgen, waardoor vervolgens (ook) commerciële partijen niet bereid gevonden kunnen worden om investeringen te doen, aldus nog steeds Aedes. 22 Memorie van toelichting, p. 9 In het door de regering voorgestelde systeem is twee keer de toestemming van de minister nodig. In de memorie van toelichting kondigt de regering aan dat er geen toestemming zal worden verleend indien het WSW niet tot een positief oordeel kan komen. Wij vragen ons af of de combinatie van inhoudelijke eisen, een uitgebreide goedkeuringsprocedure en de onmogelijkheid om met betrekking tot niet-daebactiviteiten voor compensatie in aanmerking te komen, niet het gevolg heeft dat de toe gelaten instellingen zich zullen onthouden van het verrichten van bepaalde, door de gemeenten noodzakelijk geachte, activiteiten. 13

14 Wij stellen voor om de activiteiten die voldoen aan de hiervoor genoemde drie (inhoudelijke) eisen aan te merken als DAEB-activiteiten. Door de eis dat de gemeente een activiteit noodzakelijk acht voor de uitvoering van het volkshuisvestelijk beleid, is gegarandeerd dat een toegelaten instelling uitsluitend activiteiten verricht in het algemene volkshuisvestelijke belang. Door de eis van het ontbreken van interesse van andere marktpartijen is tevens gewaarborgd dat er geen sprake is van een onnodige belemmering van de marktwerking. Door de eis dat er sprake dient te zijn van voldoende financiële middelen voor de overige DAEBactiviteiten, is tot slot gewaarborgd dat een toegelaten instelling geen onnodige financiële risico s loopt. De conclusie zou dan zijn dat voor deze activiteiten (ook) compensatie (bijvoorbeeld borging van financiering door het WSW) mogelijk moet zijn 23. Zien wij het goed dan bepleit het CFV, zij het wellicht op beperktere schaal, iets soortgelijks 24. Het CFV geeft aan dat indien commerciële partijen in herstructureringswijken bepaalde niet-daeb-activiteiten niet wensen te verrichten, het (eerder) voor de hand ligt om wijk- of gebiedsgericht de mogelijkheid te creëren om de categorie DAEB uit te breiden. Naar ons oordeel wordt door activiteiten die aan de genoemde drie voorwaarden voldoen aan te merken als DAEB-activiteiten, beter de balans gevonden tussen het voorkomen van risico s door het verrichten van bepaalde nieuwe activiteiten enerzijds en de mogelijkheid voor corporaties om bepaalde activiteiten in het belang van de volkshuisvesting met overheidssteun te kunnen verrichten anderzijds. enige kanttekeningen geplaatst kunnen worden bij de wijze waarop het goedkeuringsvereiste voor niet-daeb-activiteiten procedureel wordt vormgegeven. Wij vragen ons ten eerste af of zou moeten worden voorzien in goedkeuring in twee fases met alle administratieve lasten van dien. Ook het WSW heeft hier in zijn reactie aandacht voor gevraagd 25. In de voorgestane regeling moet eerst toestemming worden gevraagd aan de minister om een bepaald voornemen uit te werken. Vervolgens is (weer) goedkeuring vereist om het uitgewerkte voornemen uit te voeren. In beide fases geldt bovendien dat een ander aspect wordt getoetst. Eerst wordt getoetst of het belang van de volkshuisvesting niet aan de uitwerking van het voornemen in de weg staat. Vervolgens wordt (uitsluitend) getoetst of het financiële belang aan de uitvoering van het uitgewerkte voornemen in de weg staat. Wij vragen ons af of een project zich administratief laat scheiden in een fase waarin alleen naar het volkshuisvestelijke aspect wordt gekeken en een fase waarin alleen naar het financiële aspect wordt gekeken. Wij kunnen ons namelijk voorstellen dat reeds in de fase waarin een voornemen verder wordt uitgewerkt bepaalde financiële aspecten van belang (kunnen) zijn. Verder kunnen wij ons voorstellen dat ook de vraag relevant kan zijn of het uiteindelijk uitgewerkte plan nog steeds in het belang van de volkshuisvesting moet worden geacht. Een uitgewerkt plan kan immers behoorlijk afwijken van een eerder bestaand voornemen. Wij vragen ons ten eerste af of zou moeten worden voorzien in goedkeuring in twee fases met alle administratieve lasten van dien. Wij vragen ons af of een project zich administratief laat scheiden in een fase waarin alleen naar het volkshuisvestelijke aspect wordt gekeken en een fase waarin alleen naar het financiële aspect wordt gekeken. Procedure Los van het pleidooi om een toegelaten instelling gemakkelijker in staat te stellen om bepaalde maatschappelijk relevant geachte activiteiten (met mogelijke overheidssteun) te blijven verrichten, denken wij dat 23 Mits het gaat om activiteiten die blijven binnen de grenzen van de beschikking van de Europese Commissie van 15 december Voor zover de activiteit zou bestaan uit het bouwen/verhuren van woongelegenheden, dient uiteraard gewaarborgd te zijn dat kan blijven worden voldaan aan de eis dat 90% van de woongelegenheden wordt verhuurd aan personen met een huishoudinkomen dat niet een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen grens te boven gaat. 24 Reactie CFV Novelle d.d. 4 maart 2014, p Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 2 14

15 Wij begrijpen dat het aantrekkelijk kan zijn om in een vroegtijdig stadium te weten of er vanuit volkshuisvestelijk oogpunt bezwaren tegen een bepaald project bestaan, zodat een project niet onnodig wordt uitgewerkt. Daar staat tegenover dat een toegelaten instelling (en een gemeente) geacht moet(en) worden redelijk in te kunnen schatten of er van dergelijke volkshuisvestelijke bezwaren sprake zou kunnen zijn. Het gaat er immers uitsluitend om dat de gemeente een bepaalde activiteit in het kader van het volkshuisvestelijk beleid noodzakelijk acht en dat uit een openbare aankondiging is gebleken dat andere partijen niet geïnteresseerd zijn om de desbetreffende activiteiten uit te voeren. Wij zouden daarom kiezen voor één goedkeuring ten behoeve van het uitvoeren van het project, waarbij in één keer het volkshuisvestelijk en het financiële aspect worden beoordeeld. Rol WSW Bij de toestemming voor het uitvoeren van een uitgewerkt voornemen wil de regering dat WSW de gelegenheid heeft om over het voornemen een zienswijze te geven. Uiteraard is de visie van het WSW op de financiële haalbaarheid van een project belangrijk. Wij leiden uit de tekst van de Herzieningswet (nieuw) ( met inachtneming van de zienswijze ) en de memorie van toelichting echter af dat de minister geen goedkeuring zal verlenen (imperatief) indien het WSW niet met een positief oordeel komt 26. Dat betekent feitelijk dat aan het WSW een goedkeuringsrecht/vetorecht wordt toegekend. Het gevolg is dat de minister zich op voorhand bindt aan het oordeel van het WSW, onafhankelijk van de (kwaliteit van de) inhoud van de concrete zienswijze. Daarmee wijkt het voorgestane systeem af van de wijze waarop door een bestuursorgaan normaliter moet worden omgegaan met een (wettelijk verplicht) advies, te weten dat het zich ten minste moet vergewissen van de kwaliteit daarvan 27. Door aan het WSW in feite een goedkeuringsrecht te geven met betrekking tot bepaalde voorgenomen activiteiten van een toegelaten instelling, wordt het WSW feitelijk met een bepaald deel van het toezicht op toegelaten instellingen belast. Met de commissie Hoekstra kan de vraag worden gesteld of dit niet een onwenselijke vermenging van verantwoordelijkheden oplevert. De commissie heeft er in haar advies op gewezen dat indien toezichts- en borgingsfuncties in één organisatie worden verenigd daarmee een cumulatie van mogelijk conflicterende verantwoordelijkheden ontstaat 28. Volgens de commissie valt het bekleden van het WSW met een taak op het gebied van toezicht niet te rijmen met de vertrouwensfunctie die de borg heeft ten opzichte van de financiële instellingen. Het WSW heeft in zijn reactie op de Novelle aangegeven, dat het voor het stelsel van belang is dat het WSW zelfstandig en onafhankelijk zijn private rol kan blijven vervullen 29. De mogelijkheid van conflicterende verantwoordelijkheden voor het WSW lijkt ons niet denkbeeldig. Wij wijzen erop dat een toegelaten instelling voor het verrichten van de hier aan de orde zijnde activiteiten op grond van het Reglement van deelneming ( Reglement ) doorgaans de toestemming van het WSW nodig zal hebben (in zijn hoedanigheid van borg) 30. Het risico bestaat dat het WSW zowel in het kader van het financiële toezicht op toegelaten instellingen als in het kader van zijn rol als borg een oordeel zal moeten geven over een project. Het WSW geeft in zijn reactie zelf aan dat het niet uitsluit dat de minister en het WSW de financiële risico s op een bepaald punt anders inschatten, en dat dit zelfs gezagsondermijnend zou kunnen werken Memorie van toelichting, p Vergelijk bijvoorbeeld artikel 3:49 Algemene wet bestuursrecht ( Awb ) 28 Eindrapportage van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties, p Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p Vergelijk meer in het bijzonder artikel 29 en 31 van het Reglement van deelneming van het WSW (zoals dit Reglement sinds 1 januari 2014 luidt) 31 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p. 5 Wij zouden daarom kiezen voor één goedkeuring ten behoeve van het uitvoeren van het project, waarbij in één keer het volkshuisvestelijk en het financiële aspect worden beoordeeld. Dat betekent feitelijk dat aan het WSW een goedkeuringsrecht/ vetorecht wordt toegekend. Met de commissie Hoekstra kan de vraag worden gesteld of dit niet een onwenselijke vermenging van verantwoordelijkheden oplevert. De mogelijkheid van conflicterende verantwoordelijkheden voor het WSW lijkt ons niet denkbeeldig. 15

16 Volgens het WSW kan namelijk als het WSW grote financiële risico s signaleert en de minister dit anders ziet, dit er toe leiden dat een corporatie minder genegen zal zijn om instructies van het WSW op te volgen met als argument dat de minister de risico s minder groot inschat. Het vraagstuk van conflicterende verantwoordelijkheden is overigens in de Herzieningswet (nieuw) niet beperkt tot de combinatie van de rollen van het WSW als borg en toezichthouder. De Herzieningswet (nieuw) voorziet er namelijk eveneens in dat het WSW adviseert over kort gezegd de noodzakelijkheid van de sanering van een in financiële problemen geraakte corporatie terwijl tevens wordt voorzien in de mogelijkheid om de sanering in mandaat door het WSW uit te laten voeren 32. De beoogde rol van het WSW bij de sanering van corporaties gaat de reikwijdte van dit rapport te buiten. Het onderstreept echter wel de noodzaak om prudent om te gaan met de wijze waarop het WSW aan haar verschillende rollen invulling geeft, mede om belangenconflicten te voorkomen. Wij menen dat indien de regering wenst vast te houden aan het thans voorgestelde systeem, het te overwegen zou zijn te voorzien in een regeling om de kwaliteit van de zienswijze van het WSW voldoende te kunnen garanderen. Daarbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het formuleren van de normen waaraan het WSW een project precies toetst en het introduceren van hoor en wederhoor. Wij menen dat het zuiverder zou zijn om het WSW in staat te stellen een zienswijze uit te brengen met betrekking tot het project, maar de zelfstandige beoordeling van de financiële consequenties van het project meer onafhankelijk bij de minister neer te leggen. Deze benadering wijkt overigens af van de door het WSW zelf voorgestelde benadering waarin (juist) de toetsing door de gemeente en het WSW bepalend worden en de minister zich beperkt tot een procestoets 33. Deze procestoets doet onzes inziens afbreuk aan de door de regering met de Novelle beoogde versterking van de rol van de minister bij het toezicht in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid 34, en vergroot de kans op een niettoelaatbare functiemenging bij het WSW. 32 Artikel 59 Herzieningswet (nieuw) 33 Reactie WSW Novelle d.d. 4 maart 2014, p Memorie van toelichting, p

17 2 Wijze van verrichten van niet-daeb-activiteiten: administratieve scheiding of juridische splitsing? Aanbevelingen/conclusies van AKD In navolging van de afspraken tussen Aedes en de regering wordt voorgesteld om corporaties in de gelegenheid te stellen hun DAEB- en niet-daeb-bezit te scheiden door middel van een juridische splitsing of een administratieve scheiding. Om corporaties (ook) in de gelegenheid te stellen een afgewogen keuze te kunnen maken, denken wij dat het belangrijk is dat het voor een corporatie (in ieder geval op hoofdlijnen) duidelijk wordt wat de keuze voor een administratieve scheiding of een juridische splitsing inhoudt. Een keuze maken is op dit moment, gezien de bestaande onduidelijkheden over in ieder geval de administratieve scheiding, denken wij niet goed mogelijk. Bovendien denken wij dat het maken van een keuze een integrale afweging van alle betrokken belangen vergt, waaronder begrepen het belang van de volkshuisvesting en de aan de keuze verbonden kosten, en dat de afweging die aan die aan het voorstel ten grondslag ligt mogelijk te beperkt is. Inleiding Een toegelaten instelling mag nu zowel DAEB- als niet-daeb-activiteiten verrichten en behoeft deze activiteiten niet te splitsen. Eén van de speerpunten van de Novelle is de splitsing tussen DAEB- en niet-daebactiviteiten. Een duidelijke taakafbakening zou voorkomen dat corporaties in commerciële projecten stappen waarvan de verliezen ten koste gaan van het maatschappelijk bestemd vermogen, waarvoor de sector en de Staat garant staan 35. De werkzaamheden in de niet-daeb-tak moeten worden uitgevoerd zonder compensatie (staatssteun), zodat er onder gelijke condities met marktpartijen wordt geopereerd en er geen sprake is van marktverstoring 36. Manieren van splitsen Een toegelaten instelling kan de activiteiten op twee manieren splitsen, te weten (a) de administratieve scheiding en (b) de juridische splitsing. Let wel dat één en ander binnen twee jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van de Herzieningswet (nieuw) moet zijn geschied. Een toegelaten instelling kan de minister verzoeken om verlenging van deze termijn, met twee jaar. De VTW geeft in haar reactie op de Novelle aan dat de regels voor de scheiding van de DAEB en niet-daeb-activiteiten voor een toename van de bedrijfslasten zorgen. Voornoemde regels leiden ook volgens de regering tot een verzwaring van de administratieve lasten voor toegelaten instellingen 37. Volgens de regering zou dit aanvaardbaar zijn vanuit het oogpunt van bescherming van het volkshuisvestelijk vermogen en het voorkomen van risico s die dit vermogen zouden kunnen doen verminderen. Administratieve scheiding De toegelaten instelling moet bij een administratieve scheiding een zodanige administratie bijhouden dat de activa en passiva die zijn verbonden met de DAEB-activiteiten gescheiden zijn van de overige activiteiten (artikel 49 Herzieningswet (nieuw)). 35 Persbericht consultatie 36 Memorie van toelichting, p Memorie van toelichting, p. 2 Eén van de speerpunten van de Novelle is de splitsing tussen DAEB- en niet-daebactiviteiten. 17