Toekomstverkenningen in een beleidscontext

Transcriptie

1 Toekomstverkenningen in een beleidscontext Theoretische beschouwingen over een geïnformeerde beleidspraktijk en de rol van beleidsgerichte toekomstverkenningen Rapport Ellen Fobé, Marleen Brans

2

3 Inhoudstafel Lijst tabellen Lijst figuren iv v Managementsamenvatting 7 1. Inleiding Situering Opzet en structuur Geïnformeerd beleid Aandachtspunten in de beleidspraktijk Complexe beleidsproblemen in een gelaagde besluitvorming De druk van het kortetermijndenken Ontwikkelingen in een geïnformeerde beleidspraktijk Adviescompetitie Vermaatschappelijking en verwetenschappelijking Rolperspectieven Rol van kennis in het beleidsproces Rol van kennisactoren in het beleidsproces Doorwerking van beleidsinformatie Van instrumentele naar conceptuele doorwerking Doorwerking als een multidimensioneel concept 37 i

4 Een geïntegreerd kader voor doorwerking Overzicht Beleidsgerichte toekomstverkenningen Definitie Algemene kenmerken Kennisactoren Types en methoden Strategische en actiegerichte, maar onzekere kennis Strategische kennis Onzekerheid Actiegerichtheid Rol van toekomstverkenningen voor het beleid Meerwaarde van het product Meerwaarde van het proces Doorwerking en aandachtspunten Beperkingen voor doorwerking en het meten ervan Aandachtspunten voor het opzet van de toekomstverkenning Aandachtspunten in het proces van verkennen Aandachtspunten bij het resultaat van toekomstverkenningen 78 ii

5 Aandachtspunten voor de nazorg van toekomstverkenningen Kenmerken van de algemene toekomstverkenningcontext Overzicht Conclusie 85 Referenties 88 iii

6 Lijst tabellen Tabel 1 - Methoden van verkennen over verschillende regio s heen Tabel 2 Outputdoelstellingen en procesdoelstellingen van beleidsgerichte toekomstverkenningen Tabel 3 Typologie voor meerwaarde van het product van toekomstverkenningen Tabel 4 Overzicht van aandachtspunten voor doorwerking iv

7 Lijst figuren Figuur 1 - Wicked problems Figuur 2 Activiteiten voor het opstellen van evidence voor het beleid Figuur 3 Vier ideaaltypische rollen voor kennisactoren in het beleid Figuur 4 Drie dimensies voor doorwerking Figuur 5 Uitvoerende actoren van toekomstverkenningen Figuur 6 Type van toekomstverkenning Figuur 7 Methoden van verkennen Figuur 8 - Toekomstbeelden onder een kleine en grote mate van onzekerheid Figuur 9 Actiegerichtheid van toekomstverkenningen Figuur 10 Mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke toekomsten v

8

9 Managementsamenvatting Dit is een eerste onderzoeksrapport voor het project Geïnformeerd beleid: Afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen waarin de relatie tussen toekomstverkenningen en beleid werd geschetst. In eerste instantie werden enkele algemene ontwikkelingen en kenmerken van geïnformeerd beleid besproken. De aanleiding voor meer aandacht aan een sterk onderbouwde beleidsvoering kan onder meer worden teruggebracht op een complexer wordende samenleving. Wicked issues zorgen ervoor dat de efficiëntie en effectiviteit van beleid onder druk komen te staan. Beleidsproblemen raken immers moeilijker geïdentificeerd en oplossingen kunnen minder gemakkelijk worden geïmplementeerd. Een beweging naar multilevel governance draagt eveneens bij aan een complexere besluitvorming doordat beleidsmakers vaker geconfronteerd worden met beslissingen die op een ander beleidsniveau werden genomen. Ook een mondiger wordende samenleving zet druk op beleidsactoren om problemen sneller aan te pakken, waardoor niet altijd tot de meest optimale beslissingen kan worden gekomen. De rol van de media mag hierin niet worden onderschat. De nood aan een sterker onderbouwde beleidsvoering maakt ruimte voor een grote adviescompetitie. Verschillende soorten actoren leveren kennis en informatie voor het beleid via allerlei mechanismen van beleidsadvisering. Wetenschappelijke onderzoeken, beleidsrelevante studies, beleidsgerichte toekomstverkenningen, maar ook diverse consultatie- en participatiemechanismen zoals strategische adviesraden, burgerpanels, ad hoc adviescomités of reguleringscommissies spelen een rol in het beleid. Daarnaast zijn er ook monitoringsprocessen, ex ante of ex post evaluaties ter ondersteuning van het beleid die eveneens beleidsgerichte informatie en kennis leveren. Beleidsgerichte informatie en kennis voor het beleid kan steunen op wetenschappelijke inzichten alsook uitgaan van ervaringen en ondervindingen komend uit de beleidspraktijk. Er is hiermee sprake van een tweede trend bij het streven naar een beter geïnformeerd beleid, meer bepaald een evolutie naar professionalisering van beleidsadvisering enerzijds en naar vermaatschappelijking anderzijds. Via professionalisering 7

10 wordt de rol die wetenschappers traditioneel spelen als beleidsadviseurs herbevestigd. Zij leveren wetenschappelijke kennis en inzichten voor het beleid. Een trend naar vermaatschappelijking wijst op hogere betrokkenheid van actoren die praktijkkennis kunnen bieden, zoals traditionele belangenorganisaties met een neocorporatistische achtergrond of eerder nieuwe middenveldorganisaties, en zelfs individuele burgers. De rol van deze verschillende actoren, organisaties en vormen van kennis werd vervolgens geschetst via twee tegengestelde perspectieven op het beleidsproces: het rationele perspectief waarin kennis instrumenteel is, en het incrementele perspectief waarin informatie eerder legitimerend gebruikt wordt. Daarnaast werd gewezen op de feitelijke rol die deze kennisactoren voor zichzelf kunnen zien in het beleidsproces: afhankelijk van de aard van het probleem en de verbondenheid met een specifieke politieke factie in het beleidsproces kunnen beleidsadviseurs vier ideaaltypische rollen innemen. Ze worden weergegeven in de figuur. Wordt de te nemen beslissing gekenmerkt door zowel een normatieve consensus als een lage mate van onzekerheid? ja neen Gericht op het beleid? Beperking van keuzemogelijkheden? neen ja ja neen Pure Scientist Science Arbiter Issue Advocate Honest Broker (Bron: Pielke Jr., 2010) 8

11 Voor alle vormen van kennis voor het beleid en voor alle beleidsadviseurs geldt de vraag wat de impact is van de informatie die wordt aangeboden. Het is evenwel niet vanzelfsprekend na te gaan of, wanneer en hoe doorwerking van beleidsinformatie plaatsvindt. In de literatuur is doorwerking als begrip vanaf de jaren zestig geëvolueerd van een vrij enge benadering over instrumenteel gebruik van informatie, naar een concept met ruime scope en verschillende dimensies. We identificeerden drie dimensies, namelijk de bron van doorwerking, de intentie ervan en de tijd voor doorwerking. (Bron: Kirkhart, 2000:8) Belangrijke aandacht in de literatuur is gegaan naar de eerste dimensie. Over het algemeen worden twee bronnen van doorwerking onderscheiden: een productgerelateerde en een procesgerelateerde vorm. Deze hebben betrekking op de invloed van beleidsinformatie zelf in de beleidsbepaling, enerzijds en op de invloed van het proces dat tot deze informatie heeft geleid, anderzijds. Productgerelateerde doorwerking verwijst dan naar het 9

12 instrumentele, directe gebruik van beleidsinformatie, naar de conceptuele en indirecte invloed ervan op beleidsmakers, naar een agenderende functie en een politiek-strategische invloed. Procesgerelateerde doorwerking gaat in op een aantal leereffecten bij deelnemers aan het proces van kennisvergaring, waardoor meer openheid wordt gecreëerd en een verandering in de organisatiecultuur kan teweeg worden gebracht. Het ruime perspectief op doorwerking laat toe het belang van geïnformeerd beleid op een zo compleet mogelijke wijze te schetsen. Wat dit dan specifiek betekent voor beleidsgerichte toekomstverkenningen is natuurlijk de vraag. Het tweede onderzoeksrapport gaat hier dieper op in door een analyse van enkele praktijken van toekomstverkenning bij de Vlaamse overheid weer te geven. In het tweede hoofdstuk van dit eerste rapport werden evenwel al een aantal aandachtspunten geschetst om deze doorwerking te verhogen. Alvorens hierop werd ingegaan, werd ook uiteengezet welke de kenmerken en aandachtspunten van beleidsgerichte toekomstverkenningen zelf waren. We beschouwen beleidsgerichte toekomstverkenningen als een specifieke vorm van geïnformeerd beleid. Beleidsgerichte toekomstverkenningen zijn volgens Van t Klooster toekomstverkenningen die zich richten op het ondersteunen van de beleidsontwikkeling en de besluitvorming door beleidsmakers. Belangrijk is dat ze inspelen op de complexiteit van de samenleving. Zij doen dit onder meer door het langetermijnperspectief waarop ze zich richten, het holistische karakter dat ze hebben en de multidisciplinariteit waarmee ze problemen en hun interdependenties benaderen. De kennis die beleidsgerichte toekomstverkenningen bieden is daardoor strategisch, maar onzeker, en gericht op actie door beleidsmakers. Hierdoor kunnen beleidsgerichte toekomstverkenningen een belangrijke meerwaarde hebben voor het beleid. We maakten (zoals in hoofdstuk 2 over geïnformeerd beleid) het onderscheid tussen de meerwaarde van het product en de resultaten van beleidsgerichte toekomstverkenningen enerzijds, en het proces dat hiertoe heeft geleid, anderzijds. De vraag naar doorwerking van toekomstverkenningen in het beleid, werd in dit rapport benaderd vanuit de aandachtspunten die in de literatuur werden geformuleerd. Ze worden weergegeven in de tabel. 10

13 Fase van de verkenning Aandachtspunten Opzet 1. Beleidsrelevantie 2. Vraaggestuurdheid Proces 3. Interactie 4. Facilitatie van dialoog 5. Facilitatie van proces Resultaat 6. Beleidsontwikkeling 7. Robuustheid 8. Tijdsperspectief Context 9. Capaciteit 10. Cultuur 11. Samenwerking 12. Discourscoalities Nazorg 13. Communicatie 14. Politieke steun 15. Timing 16. Evaluatie Ten eerste moet aandacht worden besteed aan aspecten die betrekking hebben op het opzet van de beleidsgerichte toekomstverkenning. Hier is het verkrijgen van beleidsrelevantie van belang door een vraaggestuurde aanpak te hanteren. Ten tweede kan tijdens het proces van verkennen aandacht worden besteed aan een sterke interactie met verschillende soorten stakeholders. Belangrijk hierbij zijn de directe stakeholders of belanghebbenden (zoals middenveldorganisaties en overheidsactoren) maar ook het betrekken van actoren die minder nauw verbonden zijn aan het onderwerp in een verkenning op zich, kan van belang blijken. In het proces moet ook aandacht worden besteed aan de facilitatie van de dialoog en de voortgang van de stappen die worden genomen. Ten derde moet het resultaat van verkennen de beleidsontwikkeling ondersteunen, robuust van aard zijn en een relevant tijdsperspectief hanteren. In de fase van de nazorg kan dan aandacht worden besteed aan communicatie en de timing waarin deze wordt gehouden. Ook de mate waarin politieke steun wordt verworven en gebruikt ter promotie van de resultaten is hier van belang, evenals een permanente en transparante evaluatie van de impact en kwaliteit van de verkenning. Tot slot komen beleidsgerichte toekomstverkenningen het best tot hun recht in een beleidscontext waarin voldoende capaciteit aanwezig is om hiermee om te gaan. Ook is best reeds 11

14 een cultuur aanwezig waarin vertrouwdheid bestaat in het vooruit kijken en waarin wordt samengewerkt over beleidsdomeinen heen. Het kan tot slot ook nuttig zijn een beroep te doen op reeds bestaande discourscoalities of deze op gang te brengen zodat de inhoud van een verkenning voldoende aandacht krijgt en kan worden opgepikt. Deze aandachtspunten kwamen tot stand op basis van voorgaand onderzoek naar doorwerking en de praktijk van het toekomstverkennen. Ze dienen als inspiratiebron voor de analyse in het tweede onderzoeksrapport van het project. 12

15 1. Inleiding 1.1. Situering Dit onderzoeksrapport kadert binnen het project Geïnformeerd beleid: Afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen. Het rapport behandelt het theoretische luik van het project en gaat in op de relatie tussen toekomstverkenningen en beleid. Het rapport is theoretisch van aard en dient als achtergrondliteratuur en referentiepunt voor toekomstverkenningen in een beleidscontext. Bovendien gaan de theoretische inzichten die het biedt, een tweede onderzoeksrapport vooraf waarin een analyse van praktijken van toekomstverkenning in Vlaanderen plaatsvindt met het oog op het analyseren van hun doorwerking. Dit rapport bouwt voort op de theoretische inzichten uit dit eerste rapport Opzet en structuur Na deze inleiding in hoofdstuk één, volgen twee hoofdstukken die op elkaar aansluiten. Hoofdstuk twee gaat over geïnformeerd beleid en bespreekt enkele algemene aspecten ervan, terwijl hoofdstuk drie ingaat op een specifieke vorm van geïnformeerd beleid, zijnde beleidsgerichte toekomstverkenningen. Deze vormen immers de focus van het verdere onderzoek, en van het tweede onderzoeksrapport waarin een analyse van enkele praktijken van toekomstverkenning bij de Vlaamse overheid wordt gehouden. In het tweede hoofdstuk van dit rapport wordt meer specifiek dieper ingegaan op het concept geïnformeerd beleid en de ruimere context waarbinnen beleidsgerichte toekomstverkenningen zich situeren. In een eerste paragraaf wordt kort het belang toegelicht van een onderbouwde beleidsvorming en de nood aan informatie en kennis hierin. De tweede paragraaf duidt de verschillende bronnen aan die kennis en informatie voor het beleid kunnen leveren en schetst de actoren die hier van belang zijn. Vervolgens gaat een derde paragraaf in op de verschillende rolperspectieven 13

16 ten aanzien van de kennis die uit deze bronnen en door verschillende kennisactoren wordt geleverd. In een vierde paragraaf van het tweede hoofdstuk, ten slotte, worden de verschillende perspectieven op doorwerking van kennis in het beleid besproken en wordt een eerste aanzet voor een geïntegreerd analysekader gepresenteerd. Een kort overzicht blikt, ten slotte, terug op een aantal belangrijke aandachtspunten uit het hoofdstuk. Hoofdstuk drie bespreekt aspecten van beleidsgerichte toekomstverkenningen. Deze kunnen beschouwd worden als specifieke vorm van geïnformeerd beleid. In een eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt een definitie gegeven van beleidsgerichte toekomstverkenningen. Paragraaf twee haalt enkele algemene kenmerken aan die toekomstverkenningen onderscheiden van andere vormen van geïnformeerd beleid. In de derde paragraaf van dit hoofdstuk wordt geduid hoe toekomstverkenningen passen binnen een trend naar professionalisering en vermaatschappelijking van beleidsinformatie. Ten vierde, worden dan verschillende types en methoden van toekomstverkennen onderscheiden. Een vijfde paragraaf zoomt in op drie belangrijke aspecten van toekomstverkenningen: de strategische kennis die ze bieden, de onzekerheid die ze omvatten en het actiegerichte karakter dat ze hebben. Hiermee kan de link worden gemaakt naar een zesde paragraaf die ingaat op de specifieke meerwaarde van toekomstverkenningen voor het beleid. Op basis van uiteenlopende onderzoeken werden factoren geïdentificeerd die van invloed zouden kunnen zijn op de mate waarin toekomstverkenningen in het beleid doorwerken. Ze worden in een zevende paragraaf van het derde hoofdstuk gesynthetiseerd. De identificatie van deze aandachtspunten voor doorwerking biedt een aanzet voor de analyse van de casestudies in het tweede onderzoeksrapport van dit project. We sluiten het derde hoofdstuk af met een overzicht van de belangrijkste elementen uit de theorie. We sluiten het eerste onderzoeksrapport in het project af met een overzicht van de belangrijkste theoretische beschouwingen en bevindingen rond geïnformeerd beleid in het algemeen, en beleidsgerichte toekomstverkenningen in het bijzonder. 14

17 2. Geïnformeerd beleid Dit eerste hoofdstuk geeft een synthese weer van de literatuur over evidence based policy of geïnformeerd beleid. Een complexer wordende samenleving en moeilijker in kaart te brengen beleidsproblemen en oplossingen vormen de achtergrond voor het ontwikkelen van praktijken van geïnformeerd beleid. Deze zijn erop gericht het beleid beter te staven en te onderbouwen. De term evidence based policy fungeert meer bepaald als een verzamelterm waaronder diverse bestaande praktijken om beleid te informeren kunnen worden ondergebracht. In een eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt de achtergrond voor geïnformeerd beleid geschetst. Vervolgens worden de verschillende vormen van en bronnen voor kennis in het beleid toegelicht. Daarnaast wordt geduid welke perspectieven er zijn op de rol die deze kennis en informatie kunnen spelen in het beleid. Hiervoor wordt gekeken naar verschillende beelden van beleid. Er wordt eveneens ingegaan op de concrete rol van actoren betrokken bij de beleidsvorming. Tot slot worden verschillende benaderingen over de doorwerking van kennis voor het beleid toegelicht Aandachtspunten in de beleidspraktijk Complexe beleidsproblemen in een gelaagde besluitvorming Overheden worden vandaag de dag steeds vaker geconfronteerd met een complexe en dynamische beleidscontext. Complexe maatschappelijke uitdagingen, ook wel wicked problems genoemd (Rittel & Webber, 1973), zijn omgeven door wetenschappelijke onzekerheden en worden gekenmerkt door een hoge maatschappelijke onenigheid omtrent mogelijke oplossingen (Nelson, 1978; Bogenschneider & Corbett, 2010). Deze problemen zijn bovendien zeer veranderlijk van aard, komen voort uit verschillende oorzaken en omvatten verscheidene kleinere maar gelieerde deelproblemen. Wicked problems worden daarnaast ook verondersteld negatieve effecten te hebben indien beleid zou falen, hoewel daaromtrent soms weinig concreet inzicht bestaat (Rittel & Webber, 1973). In de figuur wordt het samengaan van deze verschillende elementen weergegeven. 15

18 Figuur 1 - Wicked problems (Bron: Head, 2010) De klimaatverandering kan beschouwd worden als een voorbeeld van een wicked problem met een hoge mate van complexiteit en onzekerheid en sterke variatie in waardeoordelen. De wetenschappelijke kennis over de oorzaken van klimaatverandering is bijvoorbeeld niet eenduidig of compleet (Peters & Hoornbeek, 2005; Enserink & Kwakkel, 2010). Bovendien bestaat rond de identificatie en definiëring van het probleem zelf grote maatschappelijke, politieke en wetenschappelijke onenigheid. Een oplossing voor het aanpakken van deze problematiek betekent bijvoorbeeld dat alle staten tot eenzelfde gedeelde oplossing moeten komen over hoever deze oplossing moet gaan, wanneer ze geïmplementeerd zouden kunnen worden en hoe dit dan praktisch zou verlopen (Australian Public Service Commission, 2007). Ook tussen andere stakeholders bestaat onenigheid over of en hoe dit probleem het beste kan worden aangepakt (Pielke, 2010; Financial Times, ). Daarnaast is het niet duidelijk welke de 16

19 negatieve effecten zijn van het achterwege blijven of falen van beleidsbeslissingen. Veelal wordt aangenomen dat deze aanzienlijk zijn, zowel op ecologisch, economisch als sociaal vlak, maar ook hier bestaat geen consensus (Juntti et al., 2009; Enserink & Kwakkel, 2010). Tackling wicked problems raises a range of skills and capability issues ( ). The need to deal with the social complexity associated with wicked problems (working across organizational boundaries, engaging stakeholders and influencing citizens behavior) requires additional skills over and above the more traditional analytical, conceptual, and project management skills required by public servants involved in policy making and planning policy implementation (Australian Public Service Commission, 2007: 33). Het identificeren van wicked problems is moeilijk, net zoals het uitdenken van een omvattende oplossing ervoor. Echter, omdat het identificeren van problemen en het formuleren van doelstellingen in het beleid bemoeilijkt wordt, is het net des te belangrijker en meer noodzakelijk hiertoe de nodige capaciteit te ontwikkelen (Dror, 2007). Dit is niet vanzelfsprekend. Zeker niet wanneer de multilevel setting in rekening wordt gebracht waarmee beleidsmakers vandaag de dag geconfronteerd worden (Peters & Pierre, 2005). Bij multilevel governance spreken we van een vervlechting (Baetens & Bursens, 2005) van verschillende beleidsniveaus die de beleidspraktijk complexer maken. In een gefederaliseerde staat, zoals België, betekent die gelaagde besluitvorming in de eerste plaats dat de regionale niveaus over een belangrijk aantal bevoegdheden beschikken en beslissen (Howlett, 2009). Het aspect van multilevel governance heeft daarnaast ook een belangrijke Europese dimensie. Het Europese integratieproces heeft ervoor gezorgd dat voor verschillende beleidsdomeinen, zoals het industriële of regionale beleid, de beslissingsmacht gedeeld wordt tussen de individuele lidstaten en de Europese instellingen. Daarnaast zijn er ook een aantal belangrijke domeinen (zoals economie, landbouw of milieu) waar de Europese instellingen een bepalende rol spelen (Peters & Pierre, 2005). De beslissingen die Europa hier neemt, worden onafhankelijk van de individuele lidstaten genomen. Ze vallen onder de volledige controle van de 17

20 supranationale instellingen in Europa, zoals de Europese Commissie of het Europese Parlement (Hooghe & Marks, 2001). Wicked problems vormen een specifieke uitdaging voor beleidsmakers in een multilevel besluitvormingssysteem. De aanpak van deze problemen is op zich reeds moeilijk wegens hun complexiteit, maar besluitvormers dienen in een multilevel context ook rekening te houden met wat er op andere beleidsniveaus beslist werd. Bovendien bestaat ook de kans dat zij helemaal geen impact hebben op de beslissingen die op een ander niveau worden genomen en uitsluitend een implementerende taak op zich kunnen nemen De druk van het kortetermijndenken Head (2010) benadrukt dat een traditionele manier van beleidsvoeren niet (meer) geschikt is om op deze ontwikkelingen in te spelen. Een rapport van de Australian Public Service Commission besluit als belangrijk aandachtspunt om hiermee om te gaan, het volgende: Critically, tackling wicked problems also calls for high levels of systems thinking. This big picture thinking helps policy makers to make the connections between the multiple causes and interdependencies of wicked problems that are necessary in order to avoid a narrow approach and the artificial taming of wicked problems (2007:33). De wicked problems waarmee beleidsmakers op verschillende beleidsniveaus geconfronteerd worden, vereisen in de eerste plaats dat beleidsproblemen systematisch en met het nodige overzicht worden aangepakt. Op deze wijze worden rekening gehouden met de complexiteit en de afhankelijkheden tussen de verschillende kleinere problemen die dergelijke issues omgeven. Dit betekent ook dat beleidsmakers een lange termijnfocus en een hoge graad van anticipatie moeten hanteren. Het nemen van beslissingen op korte termijn krijgt echter vaak voorrang op beleidsbeslissingen op lange(re) termijn. Hierbij kan verwezen worden naar het crisismanagement en de invloed van de waan van de dag die ervoor zorgen dat beleidsmakers 18

21 gedwongen zijn onmiddellijke oplossingen voor specifieke problemen naar voor te schuiven (Pollitt, 2008; Mulgan, 2009). De relevantie van problemen wordt in dit geval bepaald door de aandacht die de media aan bepaalde onderwerpen besteedt (Boswell, 2009). De media neemt zo een erg belangrijke functie in naar agendering van beleidsproblemen, hoewel de informatie die zij verschaffen vaak algemeen of gesimplificeerd is (Stone et al., 2010). Zo leidde de berichtgeving over een stijgende energiefactuur door het stimuleren van de installatie van zonnepanelen door de Vlaamse overheid tot een aangekondigde aanpassing van het beleid (De Tijd, ). Ook andere plotse gebeurtenissen kunnen ervoor zorgen dat beleidsmakers haast gedwongen worden om maatregelen te nemen of dat te nemen beslissingen in een stroomversnelling terecht komen. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de moorden van Hans Van Themsche in Antwerpen op 11 mei 2006, waar de Kamer reeds een week later een wetsontwerp voor een nieuwe en verstrengde wapenwet goedkeurde (De Tijd, ), of bij de spectaculaire ontsnapping per helikopter van drie gedetineerden uit de gevangenis van Brugge in 2009, toen minister van Justitie De Clerck de dag nadien concrete maatregelen ter preventie van dergelijke toekomstige ontsnappingen afkondigde (De Tijd, ). In deze gevallen werden beleidsmakers geconfronteerd met plotselinge crises die tot concrete en snelle actie noopten (cf. Pollitt, 2008). Door het beleid te baseren op objectieve analyse en feiten, kan worden voorkomen dat het politieke debat een eigen dynamiek krijgt, mede onder invloed van de media die [vaak] het ongewone en het nieuwe benadrukken (Kronjee, 2002). Aan de bewijskracht van wetenschappelijke en objectieve analyse wordt soms echter minder aandacht besteed dan wanneer de media een bepaald punt op de agenda plaatst. Hierdoor worden beslissingen meer op korte termijn genomen en wordt er gedaan aan policy making on the run (Savoie, 2003). Korte termijnbeslissingen zijn vaak ook het gevolg van de grotere mondigheid die burgers zelf aan de dag leggen, bijvoorbeeld via de sociale media, waardoor politici ter verantwoording worden geroepen. Getuige hiervan zijn de Shame-betoging die begin 2011 enkele tienduizenden personen naar Brussel haalde om te betogen tegen de aanslepende politieke impasse (De Tijd, ), en de protesten tegen het financiële gewin 19

22 van de banken in de VS door de Occupy Wall Street Movement en in Europa door los indignados die ook in andere delen van de wereld gevolg kende (De Tijd, ). Door het specifieke karakter van dit soort bewegingen, kan wel geargumenteerd worden dat hun invloed op het concrete politieke besluitvormingsproces beperkt blijft (zie bijvoorbeeld Hooghe, ). Toch verhoogt de externe druk van burgers en de media het kortetermijndenken bij politici. Er wordt aangezet tot actie die misschien zou uitblijven indien er niet op publieke wijze aandacht aan het onderwerp zou worden besteed. Deze invloed hoeft niet uitsluitend vanuit een negatief perspectief te worden bekeken. Dwingende beleidskeuzes kunnen worden versneld en falend beleid kan worden rechtgezet. De kans bestaat echter wel dat dit soort protest of media-aandacht plaats vindt enige tijd nadat een probleem zich manifesteert, meer bepaald wanneer de (negatieve) gevolgen visibel worden voor het grote publiek. Op dat ogenblik kunnen evenwel ook de mogelijkheden voor beleidsmakers beperkt zijn om optimale oplossingen te formuleren voor specifieke problemen (Mulgan, 2009). Een gebrek aan anticipatie verhoogt met andere woorden de kans op het vaststellen van voldongen feiten waarop dan enkel nog kan worden gereageerd. Doordat de kans verkleint dat een optimale oplossing voor problemen wordt gevonden, moeten beleidsmakers zich misschien tevredenstellen met suboptimale oplossingen. Voor het aanpakken van wicked problems is dit gebrek aan oplossingsmodelijkheden natuurlijk problematisch, aangezien de negatieve effecten van een falend beleid (zeer) groot kunnen zijn (Australian Public Service Commission, 2007) Ontwikkelingen in een geïnformeerde beleidspraktijk Hoe kunnen overheden beter inspelen op deze wicked problems, op complexer en dynamischer wordende beleidsproblemen? Hoe kunnen zij bovendien beter omgaan met de daaraan gekoppelde druk vanuit de media en maatschappij, die vaak op emotionele wijze een oplossing op korte termijn eisen? Hoe kunnen zij omgaan met de vaak intense vervlechting van verschillende beleidsniveaus. Het versterken van de informatie, kennis en expertise waarover het beleid beschikt, speelt hier een belangrijke rol. Howlett stelt dat better research and information can turn wicked problems 20

23 into more manageable ones (2008:8). Door het versterken van de informatie en kennis op basis waarvan beleidsbeslissingen worden genomen, kunnen wicked problems volgens de auteur beter beheerst of in kaart gebracht worden en meer of voldoende alternatieven geformuleerd (Howlett, 2008). Hiernaar wordt verwezen met de term geïnformeerd beleid of evidence based policy. Deze duidt aan dat overheden streven naar of aandacht schenken aan deze onderbouwing in de beleidsvoering. Sinds 2000, zo wordt aangegeven, is de aandacht voor de rol van evidence voor het beleid toegenomen bij beleidsmakers (Nutley et al., 2002; Boswell, 2009). Centraal in een geïnformeerde beleidspraktijk staat het nemen van goed onderbouwde beslissingen. De term evidence based policy staat voor een meer rationele, rigoureuze en systematische benadering van de beleidsvoering waarin informatie op kritische wijze vergaard en gebruikt wordt (Nutley et al., 2002). Geïnformeerd beleid verwijst met andere woorden naar een beleidspraktijk waarbij beleidsbeslissingen worden onderbouwd met beleidsinformatie. Als basis geldt de veronderstelling dat dit leidt tot betere beleidsbeslissingen die efficiënter en effectiever zijn (Nutley et al., 2002; Pawson, 2002; Shaxson, 2005; Sutcliffe & Court, 2005; House of Commons, 2006; Howlett, 2008). Er is niet alleen sprake van meer aandacht in de beleidspraktijk voor een sterkere onderbouwing van beleidsbeslissingen. Verschillende auteurs stelden ook een toename vast in de wijze waarop deze kennis en informatie voor het beleid wordt aangeboden (Barker & Peters, 1993; Pierre & Peters, 2000) en dus van de mate waarin er competitie is tussen verschillende bronnen van kennis en informatie voor het beleid. Bovendien kon een stijgende diversificatie bij de actoren die deze kennis en informatie aanbrengen, worden waargenomen (Lindquist, 1990; Halffman & Hoppe, 2005; Page, 2006). In de literatuur wordt gewezen op een tweeledige trend naar verwetenschappelijking van beleidsadviezen enerzijds en naar vermaatschappelijking van advies anderzijds (Brans & Vancoppenolle, 2005). Evidence based policy kan daarom beschouwd worden als een verzamelterm voor allerhande wijzen en vormen waarop overheden hun beleid beter trachten te ondersteunen en te onderbouwen. De vraag blijft dan nog welke rol die kennis precies speelt in de beleidsvorming, of hoe die rol voor ogen wordt gehouden door de actoren die deze kennis aanbieden. Onderstaand 21

24 wordt hier verder op ingegaan en worden de hierboven aangehaalde evoluties duidelijker geplaatst Adviescompetitie Er zijn meerdere instrumenten die bijdragen aan een geïnformeerde beleidspraktijk. Wetenschappelijke onderzoeken, beleidsrelevante studies, beleidsgerichte toekomstverkenningen, maar ook diverse consultatie- en participatiemechanismen zoals strategische adviesraden, burgerpanels, ad hoc adviescomités of reguleringscommissies spelen een rol. Daarnaast kunnen allerlei monitoringsprocessen worden opgezet, evenals ex ante of ex post evaluaties ter ondersteuning van het beleid. Al deze elementen kunnen beschouwd worden als bronnen van informatie voor het beleid. Zij kunnen al dan niet in competitie met elkaar treden en/of verschillende beleidsrelevante inzichten en informatie bevatten (Brans et al., 2010). De kennis die voortkomt uit de diverse bronnen van evidence voor het beleid is eveneens verschillend van aard. Page geeft een definitie van expertise die toelaat verschillende kennisvormen mee op te nemen. Meer concreet stelt hij: Expertise is a high level of familiarity with a body of knowledge and/or experience that is neither widely shared nor simply acquired (2006:258). Expertise word hier heel breed geformuleerd, met name als de vertrouwdheid met een specifieke beleidsmaterie die niet bij iedereen zomaar aanwezig is. Als we expertise in dit perspectief beschouwen, dan kan een geïnformeerde beleidspraktijk steunen op politieke knowhow, op meer wetenschappelijke analyse en inzichten, of voortkomen uit relevante professionele ervaringen (Head, 2008; Boswell, 2009). Het betreft dan respectievelijk politieke, wetenschappelijke en ervaringskennis. Elk van deze vormen van kennis of expertise voor het beleid kent een andere grondslag en andere waarden. 22

25 Politieke kennis steunt op overtuiging en steun en is subjectief en strategisch van aard, ingegeven door ideeën, belangen en ideologie. Wetenschappelijke kennis is sterk gesegmenteerd in verschillende domeinen en gericht op het waarnemen, analyseren en begrijpen van trends en invloeden, op het identificeren van oorzaken en gevolgen vanuit een rationeel perspectief. Ervaringskennis is vaak ook gespecialiseerd en gesystematiseerd, maar richt zich eerder op een analyse van dagdagelijkse uitdagingen en problemen in het veld waargenomen door uitvoerders of andere betrokken actoren (Halffman & Hoppe, 2005; Head, 2008; Boswell, 2009). Deze verschillende vormen van beleidsrelevante kennis en informatie kunnen binnen diverse settings of bronnen worden gegenereerd, zoals reeds werd aangegeven. Bovendien zijn er verschillende activiteiten die hiertoe kunnen leiden. Beleidsrelevante kennis, zo geeft Lindquist aan, kan verkregen worden op basis van onderzoek, analyse en datavergaring. Het gaat om drie van elkaar te onderscheiden activiteiten (1991) die in de volgende figuur worden weergegeven. 23

26 Figuur 2 Activiteiten voor het opstellen van evidence voor het beleid (Bron: Lindquist, 1991:5) Vermaatschappelijking en verwetenschappelijking Verschillende actoren zijn betrokken bij het verzorgen van diverse vormen van kennis voor het beleid (Lindquist, 2001). Dat kon ook reeds worden afgeleid uit de verschillende vormen van kennis die in de vorige paragraaf werden geschetst. Zowel politieke, wetenschappelijke als maatschappelijke actoren kunnen hier geplaatst worden. Aanvankelijk werd in de beleidsanalytische literatuur enkel aandacht besteed aan wetenschappelijke actoren die kennis en informatie leverden voor politieke of beleidsactoren. Gaandeweg in lijn ook met de concrete beleidspraktijk- zijn er evenwel andere groepen van actoren opgenomen in de theorieën die evidence based policy bespreken. 24

27 Het two communities framework (Weiss, 1978; Caplan, 1979) richt zich op slechts twee groepen actoren in het beleid en gaat uit van een eenvoudige relatie tussen beide. Wetenschappelijke onderzoekers produceren meer bepaald objectieve kennis voor het beleid, terwijl politieke actoren of beleidsmakers deze kennis dan weer ontvangen. De two communities theory legt de nadruk op het feit dat het opnemen van input vanuit wetenschappelijke hoek ter onderbouwing van de beleidspraktijk niet vanzelfsprekend is. Aan de basis hiervan zou de kloof tussen wetenschap en politiek/beleid liggen, die zijn oorsprong heeft in het verschil tussen deze twee culturen (Hoppe & Halffman, 2004; Weiss, 1978; Webber, 1986). Caplan geeft hierover het volgende aan: The ( ) scientist is concerned with pure science [while] government policy makers are action-oriented, practical persons concerned with obvious and immediate issues. (1979: 459) We zouden kunnen stellen dat het gaat om een kloof tussen de eigenheid van de kennis en informatie waarover beleidsmakers beschikken, aan de ene kant, en de evidence die wetenschappers bieden aan de andere kant. Ondanks deze kloof is het gebruik van of toch zeker de aandacht voormeer wetenschappelijke informatie ter onderbouwing van het beleid sinds 2000 opnieuw op de voorgrond gekomen (Nutley et al., 2002; Boswell, 2009). We kunnen deze trend benoemen als een verwetenschappelijking van de beleidspraktijk, of alleszins van de input ter onderbouwing ervan. Deze verwetenschappelijking van beleidsadvies wordt door verschillende onderzoekers bevestigd en georganiseerd met het oog op een efficiëntere en effectievere beleidsvoering (Brans & Vancoppenolle, 2005; Nullmeier, 2005; Van Damme & Brans, 2009; Fobé et al., 2009). Wetenschappelijke actoren leveren wat traditioneel als expertise wordt benoemd (niettegenstaande de ruimere definitie van Page op de vorige pagina), maar daarnaast zijn er ook andere actoren die evidence voor het beleid kunnen bezorgen (Street, 1993). Deze werden in het two communities framework evenwel over het hoofd gezien (Lindquist, 1990). Allerlei soorten stakeholders bieden namelijk op basis van hun ervaringen kennis voor het beleid. Deze specifieke ervaringskennis komt niet voort uit onderzoek en analyse (Etzioni, 2006), maar toch worden stakeholders zelf vaak als experts beschouwd in een beleidsdomein. Dat kan ook uit de 25

28 definitie van Page over expertise kon worden afgeleid, die niet alleen wetenschappelijke kennis, maar ook ervaringskennis opneemt. De actoren die ervaringskennis leveren voor het beleid, hebben evenwel geen wetenschappelijke achtergrond. Toch spelen ze ontegensprekelijk een belangrijke rol in het aanbrengen van relevante informatie voor de totstandkoming van het beleid (Lindquist, 1990). Dit is bijvoorbeeld het geval in België en in Vlaanderen waar sprake is van een traditioneel neocorporatistisch (Lehmbruch & Schmitter, 1977) besluitvormingsmodel. Overheidsbeleid wordt meer precies in samenwerking en overleg met allerhande organisaties vastgelegd, of zelfs volledig bepaald door deze organisaties die zich buiten de overheid situeren (Dewachter, 2001). Een neo-corporatistisch model van besluitvorming is bijvoorbeeld terug te vinden op het sociaaleconomische domein waar werkgevers- en werknemersorganisaties een bepalende rol innemen. Ook wat de beleidsbepaling in het onderwijs betreft, zijn de onderwijsorganisatoren belangrijke spelers net als de artsen, ziekenfondsen en landsbonden in het gezondheidsbeleid. In andere overheidsdomeinen is eveneens sprake van overleg met of inspraak van een (al dan niet brede) groep van stakeholders in het beleid, al lijkt dit vaak minder bepalend dan in de traditioneel neocorporatistische en/of verzuilde sectoren. Zo wordt er in het wetenschaps- en innovatiebeleid door de onderzoeksinstellingen en universiteiten inspraak verkregen, of adviseren in het cultuur- of sportbeleid een aantal kleinere middenveldorganisaties het beleid (Dewachter, 2001; Fobé et al., 2009; Fobé & Brans, 2011). De third community, waartoe we deze verschillende soorten stakeholders kunnen rekenen, levert kennis en inzichten voor het beleid, maar zijn geen wetenschappers. Deze actoren leveren ervaringskennis, die vaak ook gericht is op het sturen van het beleid in een richting die aansluit bij het bereiken van de eigen vooropgestelde (organisatie)doelstellingen (Lindquist, 1990; Dewachter, 2001). In de toegenomen aandacht voor een sterker onderbouwd beleid worden ook deze maatschappelijke actoren meegenomen. Hier spreken we van een trend naar vermaatschappelijking van beleidsadviezen (Van Damme, 2010). Voor Head is het echter niet vanzelfsprekend dat deze ervaringskennis ook in het beleid terug te vinden is aangezien de third community vaak ondergewaardeerd blijft in politieke en wetenschappelijke kringen 26

29 (2008:6). De kennis en inzichten van stakeholders worden met andere woorden niet altijd even sterk gewaardeerd als deze die voortvloeien uit wetenschappelijke analyse of steunen op politieke overwegingen. Ook hier lijkt dus een kloof waarneembaar tussen evidence van praktijkdeskundigen en politiek/beleid waarbij relevante overwegingen mogelijk niet worden meegenomen bij de totstandkoming van het beleid. Ook eigen onderzoek bevestigt de moeilijke relatie tussen deze ervaringskennis enerzijds, en de beslissingen die door beleidsmakers uiteindelijk worden genomen, anderzijds (Brans et al., 2004; Fobé et al., 2009). Er kan nog op worden gewezen dat het betrekken van praktijkdeskundigen ook op individueel niveau kan worden georganiseerd. De laatste jaren zijn er meer van deze initiatieven rond burgerparticipatie en inspraak terug te vinden binnen verschillende beleidsdomeinen (Tonkens, 2006; Clarke et al., 2007; Van Damme & Brans, 2012). Hier krijgen burgers als individuele ervaringsdeskundigen binnen een specifiek beleidsdomein de mogelijkheid een actieve rol te spelen bij het uittekenen van het beleid. De kennis die zij aanbrengen vanuit hun eigen ervaring wordt geacht efficiëntere en meer effectieve beslissingen tot stand te brengen. Die steunen bovendien op een bredere consultatie dan wanneer enkel traditionele groepen in de samenleving worden geconsulteerd (Brans & Vancoppenolle, 2005; Van de Bovenkamp, 2010). In Vlaanderen heeft onderzoek uitgewezen dat een sterke betrokkenheid van burgers bij het tot stand komen van beleidsbeslissingen zich niet uitsluitend beperkt tot de gezondheidszorg - waar inspraakmogelijkheden voor patiënten traditioneel sterk zijn uitgebouwd- maar ook in andere domeinen, zoals veiligheid, cultuur of natuurbeleid voorkomen (Brans et al., 2008; Van Damme & Brans, 2009; Van Damme & Brans, 2011). Samengevat kunnen we dus stellen dat naast de verwetenschappelijking of professionalisering van beleidsinformatie ook een trend naar vermaatschappelijking heeft plaatsgevonden. Het aantal actoren dat de overheid adviseert en bijstaat met kennis en informatie heeft zich meer bepaald uitgebreid van wetenschappers naar praktijk- en ervaringsdeskundigen en reikt zelfs tot individuele burgers. 27

30 2.3. Rolperspectieven Geïnformeerd beleid draait in essentie om de integratie van ervaring, beoordeling, expertise en bevindingen van systematisch onderzoek in de besluitvorming. Het is af te zetten tegenover een praktijk waarbij beleidsbeslissingen worden gebaseerd op opinies en vermoedens. In het kader hiervan is het interessant te verwijzen naar opvattingen over de aard van het beleidsproces om de rol van evidence voor het beleid te duiden. Afhankelijk van hoe we het beleidsproces benaderen, zal immers een andere rol aan de geleverde kennis voor het beleid worden toegekend. Daarnaast kan ook verwezen worden naar de rol die experten zichzelf toekennen of (on)bewust innemen als actor in het beleidsproces. Verschillende actoren die instaan voor het genereren en aanleveren van kennis voor het beleid doen dit vanuit een specifieke visie op de rol die zij kunnen spelen in het beleid. Op beide elementen wordt hieronder dieper ingegaan Rol van kennis in het beleidsproces In de ontwikkeling van de beleidsanalyse werden er verschillende perspectieven ontwikkeld die de aard van het beleidsproces vatten. De verscheidenheid aan perspectieven en theorieën, heeft zich ook uitgewerkt in verschillende opvattingen over de mogelijke rol die kennis en informatie in het beleidsproces kunnen spelen. Een rationele benadering van beleid gaat er, bijvoorbeeld, van uit dat evidence een belangrijke rol speelt. Het is een middel via hetwelk de vooren nadelen, de wenselijkheid en mogelijkheid van beleid of specifieke beleidsmaatregelen in kaart worden gebracht. Informatie en kennis die worden gegenereerd, maken het mogelijk dat beleidsmakers op basis hiervan rationele, optimale beslissingen nemen (Carley, 1980; March, 1994). Kennis voor het beleid wordt hier bekeken vanuit een positivistische benadering en is instrumenteel van aard, namelijk gericht op het ondersteunen van de beleidsvoering (Webber, 1986; Boswell, 2009). Uiteraard is complete kennis en inzicht in specifieke problemen onmogelijk en is de mate waarin beleidsbeslissingen op rationele wijze leiden tot een 28

31 optimale uitkomst, beperkt. Simon spreekt hierbij van een bounded rationality bij beleidsmakers die leidt tot het nemen van satisficing beslissingen, zijnde beslissingen die niet optimaal/maximaal zijn, maar iedereen toch voldoende tevreden stellen (1955). In een tweede, constructivistische benadering van beleidsprocessen wordt meer aandacht besteed aan de political nature of policy making (Schön & Rein, 1994:14). Dit politiek-strategische element wordt in deze benadering meer bepaald meegerekend als een factor die beperkingen inhoudt voor het nemen van compleet rationele beslissingen. Beleid komt in deze politieke benadering van het beleidsproces eerder incrementeel tot stand (Lindblom, 1959 of Dahl & Lindblom, 1953). Beleidsbeslissingen worden genomen door het samenkomen en afwegen van verschillende waardeperspectieven die op hun beurt dan weer gelinkt zijn aan verschillende bronnen voor evidence based policy (Schön & Rein, 1994; Peters & Hoornbeek, 2005; Head, 2008; De Smedt, 2006). Wetenschappelijke expertise en ervaringskennis kunnen dan wel aangeleverd worden, ze treden tijdens de besluitvorming steeds in interactie met politieke kennis en overwegingen. Het incrementele model van besluitvorming sluit daarmee aan bij de kritiek die Simon formuleerde op het rationele model. We kunnen stellen dat het uiteindelijke beleid veelal gebaseerd is op onderhandeling, overtuiging en consensus, intuïtie, traditie of gewoonte en afhankelijk is van timing, omstandigheden en personen (Majone, 1989:31-41; Bovens et al., 2001:84-95; Banks, 2009:3; O Dwyer, 2004:7; Leicester, 1999:5-6). Beleid is vanuit dit perspectief zeker niet rationeel te noemen, gebaseerd op een neutrale en objectieve analytische keuze in onderscheiden fasen in het beleidsproces. Het is in tegenstelling eerder chaotisch van aard en afhankelijk van verschillende invloeden. Evidence op zich vormt met andere woorden ook geen voldoende voorwaarde meer voor de totstandkoming van beleid en het maken van specifieke beleidskeuzes (Head, 2008:8; Michels, 2008:5; De Smedt, 2006:5). Kennis en informatie voor het beleid worden daarentegen opgenomen in een politiek proces van beleidsmaken. Hierin zijn ook andere vormen van informatie beschikbaar voor beleidsmakers en worden beslissingen genomen op een wijze die meer past bij het irrationele karakter van het beleidsproces, zoals bijvoorbeeld via onderhandeling of overtuiging (Etzioni, 2006). 29

32 Rosenstock en Lee (2002) wijzen er ook op dat de beperkingen voor een rationele besluitvorming vaak bewust gecreëerd worden, vanuit strategisch oogpunt door politieke actoren. In dit geval dient kennis ter legitimatie van bepaalde beleidskeuzes door beleidsmakers, publieke organisaties of de overheid in het algemeen (Sabatier, 1978; Weiss, 1986; Boswell, 2009). Wetenschappelijke expertise kan aan de andere kant terzijde worden geschoven wanneer die niet aansluit bij de eigen belangen of wanneer die de vooropgestelde aannames voor het beleid volledig tegenspreekt (Rosenstock & Lee, 2002:14-16). Hierdoor kan een kloof ontstaan tussen kennis aan de ene kant en beleid aan de andere. Als we bovendien uitgaan van het primaat van de politiek dan is die kloof tussen kennis en beleid eerder normatief. Kennis hoort immers onafhankelijk te worden geproduceerd; het is aan de politiek om te kiezen, aldus Van den Boogaard (2002:9) die daarmee wijst op de belangrijke rol van politieke actoren in het beleidsproces als vertegenwoordigers van het volk Rol van kennisactoren in het beleidsproces Aansluitend bij deze verschillende perspectieven op het beleidsproces en de rol van kennis daarin, kan ook wat de kennisactoren zelf betreft worden bekeken welke rol zij spelen in het beleidsproces. In de literatuur wordt hierbij overwegend aandacht besteed aan de rol die wetenschappelijke actoren innemen. Zo wordt vaak aangenomen (zoals in de two communities theory) en zelfs bepleit dat wetenschap en beleid twee afzonderlijke disciplines zijn. Wetenschappelijke kennis voor het beleid is en moet onafhankelijk en objectief zijn ten opzichte van mogelijke beleidskeuzes (Weiss, 1978; Caplan, 1979; Pielke Jr., 2010). Wetenschappelijke kennis dient zo op instrumentele en lineaire wijze het maken van deze keuzes. In een rationeel beleidsproces vormt het dan de basis waarop het beleid wordt gestoeld en ook voor meer technische onderwerpen kan wetenschappelijke kennis en informatie als een soort handleiding dienen voor het nemen van kwaliteitsvolle beslissingen (Boswell, 2009). Het instrumentele perspectief op kennis, waarbij wetenschap onafhankelijk en objectief wordt aangeboden aan beleidsmakers en er daarop een beslissing volgt, vormt een dominant vertrekpunt in de beleidsanalytische literatuur en deze rond doorwerking (Boswell, 2009). De aanname dat 30

33 beleidsmakers uitsluitend op basis van wetenschappelijke inzichten beslissingen nemen, houdt zoals eerder vermeld geen rekening met een aantal andere factoren eigen aan het beleidsproces. De keuzes die in het beleid worden gemaakt, komen zoals aangegeven mede tot stand op basis overleg en onderhandelen (Etzioni, 2006). Ze zijn minder rationeel van aard dan soms wordt aangenomen. Jasanoff benadrukt bovendien dat the idea that scientists can speak truth to power in a value-free manner has emerged as a myth without correlates in reality (1990:17). Objectieve, waardevrije wetenschappelijke kennis voor het beleid bestaat met andere woorden niet. Het is volgens de auteur fout te veronderstellen dat wetenschappelijke kennis echt objectief is en dat er een strikt onderscheid kan worden gemaakt tussen feiten en waarden. Voor haar zijn pogingen om wetenschappelijke kennis in beleid op te nemen die uitgaan van deze belangrijke nuance meer succesvol (Jasanoff, 1990). Op zich vormt de nuance dat zuiver objectieve en waardevrije wetenschappelijke kennis niet bestaat ook geen probleem. Beleidsgericht wetenschappelijk onderzoek zou zelfs nog beter kunnen worden afgestemd op het beleid dat het tracht te ondersteunen. Het incrementele of irrationele karakter van besluitvorming is immers niet de enige reden waarom beleidsinformatie vaak niet gebruikt wordt. Verschillende onderzoekers hebben reeds bepleit dat beleidsgericht wetenschappelijk onderzoek nog meer ten dienste zou kunnen staan van maatschappelijke problemen (Stone et al., 2001; Pielke Jr., 2010). De kans bestaat immers dat de kennis en informatie die in een beleidscontext worden aangeboden aan beleidsmakers, niet steeds (voldoende) beleidsrelevant zijn. Scott geeft aan dat er vanuit verschillende hoeken druk wordt uitgeoefend op wetenschappers om meer beleidsrelevante kennis te produceren (2007). Vanuit beleidswetenschappelijke hoek wordt het belangrijk geacht meer toegepaste kennis te produceren als verantwoording voor het spenderen van publieke middelen. Een democratiseringsproces binnen de wetenschap zorgt er bovendien voor dat deze zich meer open stelt voor interactie met burgers over haar prioriteiten. En zoals aangegeven, zorgen nieuwe, complexe, wicked problems er voor dat door beleidsmakers meer naar de wetenschap wordt gekeken om kennis en informatie aan te leveren die hen hier zicht op kan geven. 31

34 Figuur 3 Vier ideaaltypische rollen voor kennisactoren in het beleid Wordt de te nemen beslissing gekenmerkt door zowel een normatieve consensus als een lage mate van onzekerheid? ja neen Gericht op het beleid? Beperking van keuzemogelijkheden? neen ja ja neen Pure Scientist Science Arbiter Issue Advocate Honest Broker (Bron: Pielke Jr., 2010) Wetenschappelijke kennis voor het beleid is, samengevat, niet helemaal waardenvrij en zou daarnaast ook meer gelinkt kunnen worden aan het beleid. In een typologie van Pielke Jr. worden vier ideaaltypische rollen geschetst die wetenschappers en andere kennisproducerende actoren in het beleidsproces kunnen innemen. Ze worden weergeven in de figuur. De vier rollen kunnen worden ingenomen afhankelijk van het type beleidsbeslissingen dat dient te worden genomen, evenals van de vraag hoe de kennisproducent zich gedraagt ten opzichte van het beleidsproces en relevante beleidsactoren. De Pure Scientist staat los van het (politieke) beleidsproces en biedt kennis aan, ongeacht of deze direct relevant is voor beleidsmakers of niet. Deze rol sluit aan bij wat Stone et al. omschrijven als ongebonden onderzoek, waarbij wetenschappers focussen op ontdekking en analyse los van het 32

35 beleid (2001). Vergelijkbaar met deze eerste rol, mengt de Science Arbiter zich niet in het politieke debat op zich. Hij gaat wel op zoek naar die thema s die relevant zijn voor beleidsmakers en die betrekking hebben op maatschappelijke problemen. Beide rolaannames zijn van belang in een beleidscontext waar, ten eerste, geen normatieve discussies worden gevoerd over een bepaald probleem. Er is in dit geval sprake van een sterke maatschappelijke overeenstemming rond een specifiek beleidsissue. Daarnaast wordt de beleidscontext gekenmerkt door afwezigheid van (grote) wetenschappelijke onzekerheden. De kennis die hier door kennisactoren wordt aangeboden ter ondersteuning van het beleid, zal erop gericht zijn de meest optimale beslissingen te nemen. De Pure Scientist en de Science Arbiter komen met andere woorden de kwaliteit van (veelal technische) beleidsbeslissingen ten goede (Pielke Jr., 2001). Deze eerste twee rollen van kennisactoren in het beleid, sluiten aan bij een instrumentele benadering van kennis voor beleid en het nemen van efficiënte en effectieve beleidsbeslissingen. In tegenstelling tot de zuivere wetenschapper die zich ook richt op fundamenteel onderzoek, zal de Science Arbiter wél trachten uitsluitend beleidsrelevante kennis aan te bieden aan beleidsmakers. Het politieke aspect van beleidsvorming komt sterker op de voorgrond bij de volgende twee rollen die Pielke Jr. beschouwt. Wanneer er een grote maatschappelijke onenigheid bestaat over de wijze waarop een beleidsprobleem zou kunnen worden aangepakt, en er sprake is van sterke kennisonzekerheden hieromtrent, dan zullen kennisactoren zich namelijk een andere rol kunnen toemeten in het beleidsproces. Afhankelijk ook van de positie die zij zelf al dan niet bewust- innemen in het politieke debat, zal de rol van de twee volgende kennisactoren verschillen. Zo is er, ten derde, de Issue Advocate. In deze rol nemen kennisactoren ook deel aan het politieke debat. De expertise die zij leveren, kan gebruikt worden door één bepaalde groep of factie en wordt ten dienste gesteld van de belangen die hierdoor worden nagestreefd. De beleidskeuzes die op basis hiervan worden naar voor geschoven, zijn dus beperkt tot deze die binnen de visie van de factie passen (Pielke Jr., 2010). Foucault benadrukt dat deze relatie ook in de omgekeerde richting moet beschouwd worden. Hij stelt dat de kennis (die bijvoorbeeld wordt aangeboden door politieke adviseurs met een wetenschappelijke achtergrond) het politieke discours van facties kan 33

36 beïnvloeden. In dit rolperspectief is er sprake van een sterke samenhang tussen wat beschouwd wordt als kennis en waarheid in het beleidsproces en de geldende machtsrelaties in het politieke gebeuren aan de andere kant. (Foucault & Gordon, 1980; Stone et al., 2001). De Honest Broker of policy alternatives, als vierde rol gaat ook uit van een actieve rol van de kennisactor in het politieke debat. De kennis die wordt aangeboden in het beleidsproces beperkt zich evenwel niet tot één visie of standpunt dat past bij de achtergrond en doelstelling van politieke actoren. De Honest Broker verduidelijkt de verschillende beleidsalternatieven die door diverse groepen van actoren in het politieke debat kunnen aangewend worden. Deze beleidsalternatieven hanteren telkens een verschillend perspectief op het aanpakken van een specifiek beleidsprobleem (Pielke Jr., 2010). Peters en Hoornbeek benadrukken dat de problemen die centraal staan bij de rollen van Issue Advocate en Honest Broker, een grote kans hebben om onopgelost te blijven. Ze zijn chronisch van aard omwille van de grote waardentegenstellingen die deze problemen omvatten. Chronische beleidsproblemen kunnen geplaatst worden tegenover meer acute problemen die (soms) eerder technocratische oplossingen vereisen. Deze acute problemen worden verondersteld sneller te kunnen worden opgelost (Peters & Hoornbeek, 2005) door de kennis die Pure Scientists of Science Arbiters zouden leveren. Het verschil tussen deze vier rollen is van belang wanneer we een geïnformeerde beleidspraktijk vanuit het perspectief van kennisproducerende actoren beschouwen. De rol die deze zien voor zichzelf in het beleidsproces kan immers best worden afgestemd op de mogelijkheden die hierin terug te vinden zijn. Kennisproducenten kunnen bijvoorbeeld voor zichzelf een actieve rol als Science Arbiter zien in een beleidsprobleem dat sterke normatieve en wetenschappelijke onzekerheden kent, zoals abortus. De kans bestaat dat de informatie en kennis die zij leveren in het beleidsproces dan een deel gaat uitmaken van de politieke, ideologische discussies. Hierdoor worden de verwachtingen over wat hun informatie en kennis voor het beleidsproces kan bieden, mogelijk niet ingelost. Het is dus van belang voor kennisactoren om bewust stil te staan bij de rol die zij kunnen innemen. Ook naar beleidsactoren zou kunnen worden benadrukt dat verwachtingen dienen te worden gemanaged. Zoals we reeds 34

37 in een vorige publicatie vermeldden (Fobé et al., 2010) bestaat immers de kans dat er foutieve of onrealistische verwachtingen aanwezig zijn bij actoren over wat er met kennis voor het beleid kan/moet worden gedaan Doorwerking van beleidsinformatie Een belangrijke vraag die volgt op de rol die evidence voor het beleid mogelijk kan spelen, is of deze kennis ook daadwerkelijk enige impact heeft. De doorwerking van kennis voor het beleid verdient daarom de nodige aandacht. De vraag naar doorwerking geldt voor alle vormen van kennis en informatie voor het beleid, ongeacht of deze via evaluaties, adviezen of toekomstverkenningen verkregen worden, of afkomstig zijn van wetenschappelijke actoren of ervaringsdeskundigen. Het is evenwel niet vanzelfsprekend na te gaan of, wanneer en hoe doorwerking plaatsvindt. In de literatuur is doorwerking als begrip vanaf de jaren zestig geëvolueerd van een vrij enge benadering over instrumenteel gebruik van informatie, naar een concept met ruime scope en verschillende dimensies. In wat volgt, wordt hierop verder ingegaan Van instrumentele naar conceptuele doorwerking De aandacht in de sociale wetenschappen voor de doorwerking van kennis in het beleid is over de jaren heen sterk geëvolueerd. De traditionele benadering van doorwerking wordt gekenmerkt door een directe, instrumentele invloed van uitsluitend wetenschappelijke kennis en informatie op het beleid. Aanvankelijk werd aangenomen dat nieuwe beleidsbeslissingen tot stand kwamen op basis van de beschikbare of aangeleverde wetenschappelijk kennis, of dat bestaand beleid in het licht hiervan werd aangepast (Bekkers et al., 2004). De link tussen wetenschap en beleid werd als vanzelfsprekend beschouwd en de overdracht van wetenschappelijke kennis in het beleid als een gegeven. Doorwerking kan hier beschouwd worden als instrumenteel van aard (Caplan, 1979; Weiss, 1980), namelijk direct inwerkend op huidige of toekomstige 35

38 beleidsbeslissingen. Het past binnen een rationeel beeld van besluitvorming en een één-op-één relatie tussen kennis en beleid. Onderzoek tijdens de jaren 70 naar het gebruik van wetenschappelijke expertise in het beleid, gaf aan dat instrumentele doorwerking in de praktijk achterwege bleef. Als gevolg van dit gebrek aan doorwerking werd een verklaring gezocht in de aard van het beleidsproces en de rol die hierin aan kennis werd toegekend. Voor Lindquist (1990) ligt het gebrek aan doorwerking in de essentie van zijn two communities framework, met name de kloof tussen wetenschappelijke en politieke actoren. Deze dient als verklarende factor voor het gebrek aan instrumentele doorwerking van wetenschappelijke kennis in het beleid (Neilson, 2001). Beleidsbeslissingen zijn niet steeds de uitkomst van een rationeel beslissingsproces, maar verlopen incrementeel en zijn onderhevig aan allerlei invloeden uit de politiek, wetenschappelijke hoek en de maatschappij (Lindquist, 1990). Voor veelwetenschappers die kennis voor het beleid produceren, is het bereiken van instrumentele doorwerking echter een belangrijk punt. Deze directe vorm van doorwerking is vaak een impliciete en soms zelfs een expliciete verwachting van onderzoekers (Pawson, 2006). Het achterwege blijven van doorwerking, kan dan voor ergernis en teleurstelling zorgen. Een tweede verklaring voor de beperkte waarnemingen op vlak van doorwerking werd door Carol Weiss gezocht in de betekenis die aan het concept zelf werd gegeven. Weiss kent een sterker belang toe aan een andere vorm van doorwerking van kennis in het beleid. Voor de auteur is het onderscheid tussen gebruik en niet-gebruik van kennis in het beleid slechts één perspectief van waaruit we doorwerking kunnen bekijken. Omdat beleid stapsgewijs groeit vindt doorwerking veeleer op indirecte wijze plaats (Weiss, 1980:382), eerder onbedoeld dan specifiek gewild. Evidence for policy wordt in dit perspectief misschien niet onmiddellijk opgenomen in het beleid, maar het wordt wel geïnterpreteerd door beleidsmakers. Deze kennis geeft vorm aan nieuwe of verandert reeds bestaande visies en kennis, die ten gevolge hiervan ook kunnen wijzigen. Wanneer beleidsbeslissingen dan uiteindelijk worden genomen, zal alle informatie waarover beleidsmakers beschikken daarvoor aangewend worden ook deze die reeds eerder de kennis van beleidsmakers heeft verreikt. 36

39 Beleidsinformatie sijpelt met andere woorden door in de percepties, visies en standpunten van de beleidsmakers. Dit proces wordt door Weiss knowledge creep of enlightenment genoemd (1980:397; 1982:635). Algemeen wordt deze tweede vorm van doorwerking getypeerd als conceptuele doorwerking, omdat er een proces plaatsvindt met een gradual shift in conceptual thinking over time (Neilson, 2001:3). Voor Caplan is het onderscheid tussen instrumentele en conceptuele doorwerking dat tussen een directe invloed op minder belangrijke beleidsbeslissingen en een geleidelijke bewustwording van belangrijke aspecten en paradigmata voor het beleid (1979:464). Deze tweede dimensie is daarom een belangrijk gegeven. Het belang van conceptuele doorwerking leidt ertoe dat in de literatuur een pleidooi terug te vinden is om doorwerking als concept veel ruimer te beschouwen dan direct gebruik alleen. Reimers & McGinn halen in verband met het gebruik van wetenschappelijke informatie in het onderwijsbeleid aan dat: some authors have proposed that the expectation that educational research will have immediate policy application is based on unrealistic assumptions. Instead, they argue, the main contribution of education research is to shape, challenge, or change the way policy makers and practitioners think about problems (1997:21) Een conceptuele benadering van doorwerking zou vertrekken vanuit een meer realistische opvatting over de wijze waarop kennis kan worden gebruikt in het beleid (Neilson, 2001:10). Kennis leidt dan tot inzicht in en een beter begrip van een beleidsissue of de aspecten die hier deel van uitmaken Doorwerking als een multidimensioneel concept Eind jaren 80 wordt doorwerking vanuit verschillende perspectieven benaderd. Naast de instrumentele en conceptuele benadering werd nog een derde en vierde vorm van doorwerking onderscheiden. Evidence kan 37

40 namelijk ook agenderend doorwerken of een strategische/symbolische invloed hebben in het beleid. Agenderende doorwerking wijst op het op de agenda komen van een nieuw beleidsprobleem, of op het opnieuw op de agenda plaatsen van een probleem dat ervan verdwenen was. Dit kan al dan niet ten gevolge van een maatschappelijk of politiek debat plaatsvinden (Bekkers et al., 2004). Strategische doorwerking heeft een heel andere finaliteit. Politieke actoren trachten in dit geval via overtuiging hun eigen positie of visie op beleid en de uitkomsten ervan te promoten, te legitimeren en te versterken, of die van andere actoren tegen te werken (Cummings, 2002; Bekkers et al., 2004; Beyer, 1997). Instrumentele, conceptuele, agenderende en strategische doorwerking zijn gebaseerd op hetzelfde fundament. Ze impliceren telkens een verandering in het gedrag of de visie van beleidsactoren ten gevolge van de kennis die als product voor het beleid wordt aangeboden. In de literatuur over de doorwerking van beleidsevaluaties, wordt evenwel nog een andere dimensie onder de aandacht gebracht. Patton (1997) wijst op doorwerking als process use, of het procesgerelateerde gebruik. Deze vorm van doorwerking stoelt op het process van kennisproductie en wordt gedefinieerd als ways in which being engaged in the processes of evaluation can be useful quite apart from the findings that may emerge from these processes (1997). Ook andere auteurs wijzen erop dat doorwerking breder is dan het eindproduct van (wetenschappelijk) onderzoek, evaluaties, adviezen of toekomstverkenningen voor het beleid, en dat het proces dat aan de basis hiervan ligt eveneens een impact op uitvoerders (of gebruikers) kan hebben (Patton, 1997; Greene, 1988). Process use vindt plaats doordat het proces van kennisverwerving de betrokken beleidsactoren beïnvloedt. Doorwerking betekent dat betrokkenheid in dit proces resulteert in een meer open houding ten aanzien van kennis voor het beleid. Het kan daarbij gaan om leereffecten die ontstaan ten gevolge van het proces dat werd doorlopen, of wijzen op het tot stand brengen van gedeelde opvattingen of een netwerk tussen actoren ten gevolge hiervan. Er is eveneens sprake van procesgerelateerde doorwerking als er een gevoel van eigenaarschap over en verbondenheid 38

41 met een project, beleidsprobleem of oplossing tot stand is gekomen (Patton, 1997; Greene, 1988). Deze kijk op doorwerking betekent een belangrijke aanvulling op de aanvankelijk productgerichte benaderingen in de literatuur en die hoofdzakelijk focussen op de directe vorm van doorwerking (Caplan, 1979). Doorwerking wordt zo een multidimensioneel concept, complexer dan gebruik van evidence in het beleid, en daarmee dus subtieler van invloed dan aanvankelijk voor ogen gehouden Een geïntegreerd kader voor doorwerking Kirkhart (2000) argumenteert dat deze verbrede kijk op het concept nog steeds te eng blijft, hoewel de uitbreiding naar processuele doorwerking een belangrijke aanvulling vormt. Ook Johnson et al. gaan hierop in wanneer ze onderzoek rond het gebruik van evaluaties bespreken: Moving beyond the first quarter century of use research, the new millennium has witnessed theoretical activity that has reconceptualized the field s understanding of its impact. ( ) Focusing solely on the direct use of either evaluation results or processes has not adequately captured broader level influences. (2009:378) De verschillende vormen van doorwerking zijn steeds een uitbreiding van een visie op doorwerking die te sterk resultaatgericht is, die te sterk focust op de vraag wat de invloed is van kennis als product of als proces (Kirkhart, 2000). Kirkhart pleit ervoor een breder perspectief te hanteren om doorwerking in kaart te brengen, breder dan de vraag of doorwerking als resultaat nu product- of procesgerelateerd is. Ze stelt hiervoor een raamwerk met nieuwe dimensies voor doorwerking op. De dimensies van dat raamwerk zijn naast de bron van doorwerking (product/proces), ook de intentie die al dan niet aanwezig is en het tijdsperspectief waarbinnen doorwerking plaats kan vinden. 39

42 Deze dimensies worden in de figuur weergegeven. Ze laten toe doorwerking te bekijken als een dynamisch en complex proces met bovendien verschillende kenmerken. Hiermee wordt natuurlijk nog niet voorbijgegaan aan het feit dat het geen gemakkelijke oefening is na te gaan of, hoe en wanneer doorwerking plaatsvindt. Ook wat de verschillende dimensies zelf betreft, dient vermeld dat er overlappingen bestaan. Vaak wordt een conceptuele vorm van doorwerking (brondimensie) verbonden met doorwerking op lange termijn (tijdsdimensie), maar de tijdsdimensie geldt natuurlijk ook voor procesgerelateerde vormen van doorwerking. De tijdsdimensie kan bovendien ook variëren naargelang doorwerking voorzien werd of niet (intentiedimensie). Verschillende combinaties zijn mogelijk. De vaak lange termijn waarop evidence doorwerkt, of het feit dat vaak onverwachte of onbedoelde effecten optreden, maakt dat het in kaart brengen van doorwerking van een specifieke vorm van evidence voor het beleid zeker niet gemakkelijker is. Tot slot kan nog worden opgemerkt dat dit raamwerk een veel ruimere kijk op doorwerking van kennis voor het beleid bij (beleids)actoren buiten de overheid of naar de media toe buiten beschouwing laat. Ook via deze omweg bestaat immers de kans dat kennis voor het beleid een invloed heeft op en in het beleid (Bekkers et al., 2004; Brans, 2003). We verduidelijken hieronder in detail de verschillende dimensies die aan doorwerking worden toegekend. 40

43 Figuur 4 Drie dimensies voor doorwerking (Bron: Kirkhart, 2000:8) Bron van doorwerking De eerste dimensie van doorwerking verwijst naar wat aan de basis ligt voor doorwerking van evidence in het beleid. Twee aspecten kunnen hier van elkaar worden onderscheiden. Enerzijds is doorwerking de uitkomst van het product of resultaat op zich (instrumenteel, conceptueel, agenderend of strategisch) en anderzijds kan doorwerking afkomstig zijn uit het proces dat leidt tot evidence voor het beleid. Deze eerste dimensie is gelinkt aan de traditionele literatuur rond doorwerking. Productgerelateerde doorwerking kan op instrumentele, 41

44 conceptuele of strategisch/symbolische wijze tot stand komen. Procesgerelateerde doorwerking wijst op aspecten van leren, netwerking en betrokkenheid (Kirkhart, 2000; Cummings, 2002) Intentie van doorwerking Met intentie als tweede dimensie van doorwerking wordt gedoeld op de mate waarin al dan niet bewust een specifieke vorm van doorwerking wordt voorzien. Deze dimensie verwijst naar de mate waarin evidence purposefully directed, consciously recognized, and planfully anticipated is (Kirkhart, 2000:11). Voor Kirkhart is het belangrijk te beseffen dat doorwerking zowel intended als unintended kan zijn. Er kan met andere woorden bewust een impact voorzien worden van evidence op het beleid, terwijl die ook onvoorzien en onverwacht kan doorwerken. In combinatie met enkele andere kenmerken van intentie zijn verschillende variaties binnen deze dimensie mogelijk. Doorwerking kan dan wel bewust voorzien zijn, maar kan ook bewust niet gecommuniceerd worden. De intentie is dan latent aanwezig. De mate waarin bewust voorziene doorwerking gecommuniceerd wordt, kan ook verschillen naargelang het gaat om product- of procesgerelateerde doorwerking, of naargelang de mogelijke gebruikers waartoe die kennis zich richt. Ook bij onbewust voorziene doorwerking geldt een gelijkaardig onderscheid. Kennis kan onvoorzien doorwerken bij voorziene gebruikers of vanuit onvoorziene hoek door bijvoorbeeld ook procesgerelateerde doorwerking tot stand te brengen daar waar enkel productgerelateerde doorwerking werd voorzien (Kirkhart, 2000; Cummings, 2002) Tijd voor doorwerking De doorwerking van evidence in de tijd is dynamisch. Doorwerking kan onmiddellijk optreden, na het einde van een bepaalde fase (end-of-cycle) of op de lange termijn. De nadruk ligt steeds op het moment waarop doorwerking plaatsvindt. 42

45 Onmiddellijke doorwerking vindt plaats parallel aan het tot stand brengen van evidence voor het beleid. Het gaat om early influences that plant the seeds of long-term effects or that may show cumulative impact over time as well as short-term effects that may not have long-term ramifications (Kirkhart, 2000). Doorwerking opgevat als end-of-cycle komt op het einde van het proces waarbij evidence voor het beleid wordt gecreëerd. Doorwerking kan dan volgen op het product van het proces zoals een rapport, maar kan ook op het einde van een bredere inspanning om het beleid vorm te geven plaatsvinden. Doorwerking op lange termijn, ten slotte, verwijst naar de effecten die niet onmiddellijk, maar slechts na enige tijd kunnen worden vastgesteld. Die blijken vaak zeer belangrijk te zijn voor het beleid zelf, en ook voor het in kaart brengen van de mate waarin evidence in zijn geheel doorwerkt op dat beleid is het bekijken van doorwerking op lange termijn belangrijk (Kirkhart, 2000; Cummings, 2002) Overzicht Dit hoofdstuk werd aangevangen door erop te wijzen dat binnen een complexer wordende maatschappelijke context de aandacht voor een goed geïnformeerde beleidspraktijk sterker is geworden. Complexe problemen kunnen immers moeilijker geïdentificeerd worden en maken het vinden van adequate oplossingen door beleidsmakers niet gemakkelijk. De nood aan een sterke onderbouwing komt niet alleen op de voorgrond, overheden doen voor het aanleveren van beleidsrelevante informatie en kennis een beroep op verschillende actoren en diverse mechanismen. Via deze weg worden verschillende vormen van kennis voor het beleid aangeboden, gaande van zuiver wetenschappelijke inzichten over praktische ervaringskennis van organisaties betrokken bij de uitvoering van het beleid, tot zelfs individuele inzichten van burgers. Ook politieke overwegingen spelen vaak een rol in het nemen van beleidsbeslissingen en mogen bij het beschouwen van de relatie tussen kennis en het besluitvormingsproces zeker niet over het hoofd gezien worden. Politieke overwegingen kunnen er immers voor zorgen dat de verschillende andere vormen van kennis en informatie niet of minder worden opgenomen in het beleid. Reeds tijdens de jaren zestig werd dit 43

46 vastgesteld. Onderzoekers maakten gewag van een kloof tussen onderzoek gericht op het beleid aan de ene kant en de beslissingen in en uitkomsten van dat beleid aan de andere kant. Verklaringen voor een gebrek aan doorwerking werden gezocht in de aard van het beleidsproces (waarin politieke overwegingen dominant waren) of een gebrek aan relevantie van de aangeboden informatie. Het gebrek aan doorwerking van kennis in het beleid strookt evenwel niet met de vaak hoge verwachtingen bij de actoren die deze kennis aanleveren. Een bredere kijk op doorwerking geeft evenwel een beter zicht op de verschillende soorten effecten die tot stand kunnen komen door de kennis die wordt aangeleverd. Deze andere dan directe invloeden op het beleid en beleidsmakers zijn immers ook belangrijk en duiden toch op het belang van kennis voor het beleid. Zo kunnen informatie en kennis voor het beleid ook bijdragen aan de algemene visie en inzichten van beleidsactoren. Ze kunnen tevens leereffecten tot stand brengen ten gevolge van het proces van kennisproductie. Zoals reeds vermeld, laat een brede benadering van doorwerking toe om het vastgestelde gebrek aan directe onderbouwing van het beleid met beleidsinformatie te compenseren. Het gevarieerde nut en de relevantie van geïnformeerd beleid kan zo bovendien vanuit een breed perspectief worden aangetoond. In het volgende hoofdstuk gaan we in op een specifieke bron voor een geïnformeerde beleidspraktijk, zijnde beleidsgerichte toekomstverkenningen en de rol die deze vorm van beleidsinformatie kan spelen in het beleidsproces. 44

47 3. Beleidsgerichte toekomstverkenningen Dit derde hoofdstuk in het onderzoeksrapport gaat dieper in op beleidsgerichte toekomstverkenningen als specifieke vorm van evidence voor het beleid. Deze theoretische benadering vormt de basis voor de analyse en inzichten die in een tweede onderzoeksrapport worden geboden. In een eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt een definitie geschetst van beleidsgerichte toekomstverkenningen. In een tweede paragraaf worden enkele algemene kenmerken aangehaald die toekomstverkenningen onderscheiden van andere vormen van geïnformeerd beleid. In de derde paragraaf van dit hoofdstuk wordt geduid hoe toekomstverkenningen passen binnen een trend naar professionalisering en vermaatschappelijking van beleidsinformatie. Ten vierde, worden dan verschillende types en methoden van toekomstverkennen onderscheiden. Een vijfde paragraaf zoomt vervolgens in op drie belangrijke aspecten van toekomstverkenningen: de strategische kennis die ze bieden, de onzekerheid die ze omvatten en het actiegerichte karakter dat ze hebben. Hiermee kan de link worden gemaakt met een zesde paragraaf die ingaat op de specifieke meerwaarde die toekomstverkenningen voor het beleid kunnen betekenen. Op basis van uiteenlopende onderzoeken werden factoren geïdentificeerd die van invloed zouden kunnen zijn op de mate waarin toekomstverkenningen in het beleid doorwerken. Ze worden in een zevende paragraaf van dit hoofdstuk gesynthetiseerd. De identificatie van deze aandachtspunten voor doorwerking biedt een aanzet voor de analyse van de casestudies in het tweede onderzoeksrapport van dit project. We sluiten het derde hoofdstuk af met een kort overzicht van de belangrijkste elementen uit de theorie Definitie Toekomstverkenningen trachten volgens Van Asselt et al. op samenhangende wijze de onzekere en ongekende toekomst te verbeelden (2005:3). De toekomst is onzeker en ongekend omdat ze in tegenstelling tot het heden en het verleden nog niet heeft plaatsgevonden. In dit rapport richten we ons op beleidsgerichte toekomstverkenningen of policy-oriented foresight. Hiermee wordt verwezen naar toekomstverkenningen die plaatsvinden in 45

48 een beleidscontext en die gericht zijn op de beleidsmakers. Doordat deze toekomstverkenningen plaatsvinden in een specifieke beleidscontext kunnen ze meteen worden onderscheiden van de bredere toekomstverkenningspraktijk die bijvoorbeeld ook bij bedrijven en andere private organisaties kan worden teruggevonden (Van Asselt et al., 2010a). Een meer toegepaste definitie van beleidsgerichte toekomstverkenningen wordt gegeven door Susan van t Klooster. Zij stelt het volgende: Beleidsgerichte toekomstverkenningen [zijn] toekomstverkenningen die zich richten op het ondersteunen van beleidsontwikkeling en besluitvorming door ( ) beleidsmakers. (2007:18) We kunnen stellen dat beleidsgerichte toekomstverkenningen beleidsmakers steunen bij het vorm geven of op gang brengen van (maatschappelijke) ontwikkelingen op lange termijn (Fuerth, 2009) of hier althans op gericht zijn. Ze bieden de mogelijkheid om processen van verandering in de maatschappij in zijn geheel of voor specifieke beleidsdomeinen beter te begrijpen (Inayatullah, 2008) Algemene kenmerken De noodzaak om het dynamische karakter van onze maatschappij te vatten en processen van verandering te identificeren en te begrijpen, wordt door Dror aangegeven. Hij stelt dat: While major processes posing critical problems to humanity and its sub-parts are changing rapidly, capacities essential for coping with the critical problems are changing very slowly. This leads to a growing capacity deficit of human problemcoping abilities. (2007:84) De complexiteit van maatschappelijke problemen en veranderingen maakt de nood aan vaardigheden en instrumenten om hiermee om te gaan groot. Wicked problems vereisen, zoals reeds aangegeven, een andere aanpak dan de traditionele wijze van beleidsvoering (Head, 2010). Meer specifiek moet 46

49 in een aanpak worden voorzien die de complexiteit van het probleem in acht neemt en daarvoor ook de mogelijke langetermijneffecten in rekening brengt. Beleidsgerichte toekomstverkenningen komen hieraan tegemoet op verschillende manieren, volgens Garrett (1999): De breadth of coverage van een specifieke toekomstverkenning kan zeer groot zijn en andere sectoren en onbekende of nog onbestaande elementen omvatten (Garrett, 1999). Een toekomstverkenning rond technologische ontwikkelingen bijvoorbeeld, kan aandacht schenken aan technologieën binnen de gezondheidszorg, mobiliteit, landbouw, etc. Deze domeinoverschrijdende elementen kunnen voor extra complexiteit zorgen dan wanneer het probleem geframed wordt binnen één specifiek beleidsdomein. Daarnaast kunnen toekomstverkenningen ook materies behandelen vanuit een multilevel context, of internationale perspectieven incorporeren (Garrett, 1999). Een toekomstverkenning op Europees niveau omtrent de evolutie van de landbouw, kan dan als basis dienen voor een verkenning op nationaal of regionaal niveau in de individuele lidstaten. We spreken hier van een hergebruik of reuse van verkenningen (Van Asselt et al., 2010a) Toekomstverkenningen bieden ook aandacht aan onderliggende oorzaken van een bepaald beleidsprobleem en bekijken allerlei trends en interacties die hiervoor aan de basis zouden kunnen liggen. Ze zijn dus meer dan een oppervlakkige analyse van de toekomst, maar houden rekening met de complexiteit en verwevenheid die kenmerkend is voor vele maatschappelijke problemen (Van Asselt et al., 2010b). Dit vereist natuurlijk een specifieke aanpak, zoals Dror (2007) reeds aangaf. Beleidsgerichte toekomstverkenningen stellen andere vragen dan gewone planningsprocessen. Belangrijk is niet alleen de aandacht voor het plannen van een waarschijnlijke toekomst, zoals vaak het geval is met langetermijnprojecties en groeivooruitzichten (bijvoorbeeld op het economische domein). Ook de vraag naar de wenselijkheid van een bepaalde toekomst kan in beleidsgerichte toekomstverkenningen centraal staan, net als de nood om te anticiperen op onwaarschijnlijke toekomsten (Garrett, 1999; Van Asselt et al., 2010b). Zo wordt niet alleen rekening gehouden met wat beleidsmakers zouden kunnen verwachten dat er kan gebeuren, maar wordt ook de mogelijkheid geboden zich zo goed als mogelijk voor te bereiden op eventuele onverwachte wendingen. Bij de 47

50 financiering van het (Franstalige) onderwijs eind jaren tachtig, bijvoorbeeld, stelde de toenmalige regering Dehaene in de Financieringswet een mechanisme op dat er verkeerdelijk van uitging dat het aantal geboortes zou blijven dalen (De Tijd, ). Nu zien we dat de dalende trend die toen werd vastgesteld, gekeerd is. De overheid bleek zo onvoldoende voorbereid op een afwijking van vooropgestelde prognoses waardoor er in Brussel alleen al tegen 2015 een tal plaatsen in het onderwijs dienen bij te komen (De Tijd, ). Garrett (1999) haalt daarnaast ook aan dat toekomstverkenningen gebruik maken van zeer diverse informatiebronnen die formeel beschikbaar kunnen zijn via bepaalde documenten of databases, maar die ook meer informeel van aard kunnen zijn zoals interviews, en creatieve inzichten en ideeën uit werkgroepen of focusgroepen. Een combinatie van verschillende methoden van gegevensaanpak moet toelaten een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van een specifieke problematiek. Tot slot hanteren toekomstverkenningen een ander tijdsperspectief. Vaak worden er perspectieven van tien tot twintig jaar of meer gehanteerd voor het verkennen van de toekomst (Garret, 1999). Dit langetermijnperspectief is van groot belang omdat het beleidsmakers toelaat de waan van de dag te overstijgen waarmee ze (vaak op een dwingende wijze) geconfronteerd worden (Pollitt, 2008). Deze langetermijnbenadering laat ook toe om vanuit een meer strategisch perspectief problemen te bekijken en oplossingen aan te brengen. Meer specifiek wordt aangehaald dat policy-oriented foresight endeavors to encourage a long-term orientation in policy and politics (Van Asselt et al., 2010a:9). Beleidsgerichte toekomstverkenningen moedigen met andere woorden een forward look bij beleidsmakers aan, wat zeker niet altijd vanzelfsprekend is. Dit laatste punt vormt een belangrijk aandachtspunt wanneer we de doorwerking van beleidsgerichte toekomstverkenningen beschouwen. Het wordt verderop in dit hoofdstuk besproken Kennisactoren Bij toekomstverkenningen wordt vaak een diverse groep aan actoren ingeschakeld, zowel afkomstig uit het beleid, als uit wetenschappelijke en 48

51 maatschappelijke hoek. Slaughter geeft in onderstaande figuur een overzicht van deze verschillende actoren. Binnen de overheid kunnen allerlei planningscellen of kennisinstituten werkzaam zijn rond het verkennen van de toekomst. Vanuit wetenschappelijke hoek gaat het om onderzoeksinstellingen of onderzoekscentra die vaak in opdracht van een overheid werken. Daarnaast kunnen ook private onderzoeksinstellingen zich richten op beleidsgericht toekomstonderzoek en dit al dan niet in opdracht van de overheid zelf beschikbaar stellen voor beleidsmakers. Ook maatschappelijke organisaties kunnen er belang bij hebben beleidsgerichte toekomstverkenningen uit te voeren en te richten aan beleidsmakers. Figuur 5 Uitvoerende actoren van toekomstverkenningen (Bron: Slaughter, 2009) Ook ander recent onderzoek naar wereldwijde activiteiten van toekomstverkennen, benadrukt het multidisciplinaire karakter ervan (EFMN, 2009). Toekomstverkenningen worden zoals ook de figuur aangeeft het meest uitgevoerd door grotere organisaties, zoals overheden of 49

52 internationale organisaties, onderzoeksinstituten en universiteiten, en private bedrijven. Een mogelijke verklaring hiervoor is het feit dat het uitvoeren en opstellen van een toekomstverkenning voldoende mensen en middelen vereist. Niet alleen de toekomstverkenningen zelf zijn afkomstig vanuit verschillende hoeken in de samenleving, maar ook de kennis die in toekomstverkenningen gebruikt wordt, heeft diverse achtergronden (Von Schomberg, 2005). Van den Boogaard (2002) beargumenteert dat een graad van diversiteit in de input van wetenschappelijke kennis een nuttige rol speelt bij de voorbereiding van een beleidsgerichte toekomstverkenning, maar minder belangrijk is bij de uitwerking ervan. Naast wetenschappelijke kennis en inzichten kunnen zo ook de creativiteit en preferenties gebruikt worden van stakeholders uit het veld, of van meer externe actoren. Toekomstverkenningen hebben daardoor een multidisciplinair karakter. Ze worden gekenmerkt door een blending of many talents (Fuerth, 2009:19), groepen van actoren die actief zijn in verschillende maatschappelijke en wetenschappelijke kennisgebieden en gebruik maken van diverse kwantitatieve als kwalitatieve methoden en technieken om tot een breder inzicht te komen (Bell, 2009:181; von Schomberg, 2005:14; Slaughter, 1999:839; Van der Duin et al., 2008:27). Het gebruik van verschillende actoren die kennis en informatie voor beleidsgerichte toekomstverkenningen aanleveren, kan geplaatst worden in de bredere evolutie die in het tweede hoofdstuk rond geïnformeerd beleid werd geschetst. Hierin werd niet alleen een trend naar professionalisering benadrukt, maar werd ook de vermaatschappelijking van beleidsadvies geduid (Brans & Vancoppenolle, 2005) Types en methoden Net zoals verschillende organisaties betrokken zijn bij de uitvoering van toekomstverkenningen, is er eveneens sprake van verschillende soorten of types van toekomstverkenningen zelf. Toekomstverkenningen zijn op zich zeer divers. In die diversiteit hanteren ze vaak een ander perspectief op het begrip van onzekerheid ten aanzien van de toekomst (van Notten et al., 50

53 2003). Dit brengt Dammers (2000) tot een typologie van toekomstverkenningen met vier algemene vormen. Ze worden weergegeven in de figuur. Figuur 6 Type van toekomstverkenning (Bron: Dammers, 2000) Types van toekomstverkenning die onzekerheid centraal stellen, zijn scenarioverkenningen en speculaties. Scenarioverkenningen verlopen volgens een specifieke methode en benaderen de toekomst op een systematische wijze. Via de scenariomethode wordt vaak door middel van verhalen (scenario s) geschetst hoe de toekomst er mogelijk uit kan zien. Speculaties doen dit eerder op onsystematische en ongestructureerde wijze. Beide vertrekken vanuit een onzekerheid over de toekomst en schetsen 51

54 mogelijke evoluties en ontwikkelingen. Projecties en prognoses daarentegen gaan uit van meer stabiliteit tussen verleden, heden en toekomst en steunen op de aanname dat de toekomst (in beperkte mate) kan voorspeld worden. Hierbij wordt vaak gebruik gemaakt van tijdreeksen die heden, verleden en toekomst met elkaar op meer of minder systematische wijze verbinden (Dammers, 2000; Verlet & De Smedt, 2010; Van Asselt et al., 2010b). Hierbij aansluitend kan verwezen worden naar het klassieke onderscheid dat Van Asselt et al. maken tussen foresight en forecast. Het zijn twee types van verkenningen die in meer of mindere mate cognitieve onzekerheden benadrukken en deze op een systematische wijze verkennen. Forecasts gaan uit van relatieve zekerheid over de toekomst en van stabiliteit, terwijl foresight het onzekere karakter van de informatie die wordt aangeboden, expliciet centraal stelt (2010b; Dammers, 2000). De auteurs duiden ook op de mogelijkheid dat er normatieve onzekerheden kunnen bestaan ten aanzien van de toekomst. Deze normatieve onzekerheid bestaat naast de (cognitieve) onzekerheid over wat feitelijk gekend kan zijn. Afhankelijk van de aannames (zekerheden) die we hanteren over normen en waarden in een toekomstverkenning, onderscheiden zij twee andere veelgebruikte types. Het gaat om backcasting, dat vanuit een specifiek normatief perspectief vertrekt, en om critical futures als verkenningstype dat gangbare waarden en normen in vraag stelt (Van Asselt et al., 2010b). Binnen deze tweedelingen kunnen verschillende methoden voor toekomstverkennen worden geplaats en daaraan kan ook grotendeels de aard van de methode worden gekoppeld. De figuur deelt verschillende methoden van verkennen van de toekomst op in kwantitatieve, kwalitatieve en hybride benaderingen. De methode van brede systeemanalyse waaronder scenariobouw valt aan de ene kant, en lineaire methodes, zoals trendanalyses en extrapolaties aan de andere kant, blijken volgens Slaughter (2009). Scenarioverkenningen zijn eerder kwalitatief van aard, terwijl bij trendanalyses en extrapolaties de toekomst eerder op kwantitatieve wijze wordt verkend. 52

55 Figuur 7 Methoden van verkennen (Bron: EFMN, 2009) Op internationaal vlak kan worden waargenomen dat enkele verkenningsmethoden zeer frequent worden gehanteerd. Er is met andere woorden een grotere diversiteit aan methodes van toekomstverkennen terug te vinden, zoals uit de figuur blijkt. Binnen de Vlaamse overheid werden gelijkaardige vaststellingen gedaan: er wordt voornamelijk gebruik gemaakt van prognoses en scenariobouw om de toekomst te verkennen. Met deze twee methoden is men binnen de Vlaamse overheidsadministratie ook het 53

56 meest vertrouwd, zo blijkt uit een bevraging van de Studiedienst van de Vlaamse Regering (Verlet & De Smedt, 2010). Tabel 1 - Methoden van verkennen over verschillende regio s heen (Bron: EFMN, 2009) 54