Lees voor gebruik de bijsluiter

Transcriptie

1 Lees voor gebruik de bijsluiter Mechanismen achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker Projectnummer: B3839 Zoetermeer, 21 december 2011

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

3 Voorwoord Dit rapport behandelt een ongewoon onderwerp: de mechanismen achter onbedoelde effecten van sociale zekerheid en re-integratie. Dat is ongewoon, omdat beleid gaat over bedoelingen en beleidsonderzoek bekijkt of doelen zijn waargemaakt. Ook dit rapport is betrekkelijk ongewoon. Het vormt niet de basis voor beleidsbeslissingen en is ook niet opgezet als een wetenschappelijk artikel of dissertatie. Het rapport wil de lezer inspireren en tot denken aanzetten. De toon van het rapport is daarom wat losser dan je in de meeste onderzoeksrapporten zult tegenkomen. Wij willen op deze plaats de begeleidingscommissie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bedanken: Rik Dillingh, Marcel Einerhand, Leo Schrijver en Jan-Maarten van Sonsbeek. Ook gaat een woord van dank uit naar de gesprekspartners, geïnterviewden en deelnemers aan de groepsdiscussie die in het kader van het onderzoek is uitgevoerd: Jan van Ours (Universiteit van Tilburg), Edwin van Hooft (Universiteit van Amsterdam), Henriëtte Prast (Universiteit van Tilburg (TIBER) en WRR), Fred van Raaij (Universiteit van Tilburg), Henk Nijboer (Ministerie van Financien, Universiteit van Leiden), Siegwart Lindenberg (Universiteit van Groningen), Romke van der Veen (Erasmus Universiteit Rotterdam) en Pierre Koning (Ministerie van SZW, t.t.v. deelname: CPB). Het onderzoek is uitgevoerd door Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker met medewerking van Sander Quak, Guido Brummelkamp, Sander Wennekers en Bart Dekker. Lennart de Ruig, Bram Frouws en Natasha Stroeker Onderzoeksteam 3

4 4

5 Inhoudsopgave Samenvatting 7 1 Inleiding: Een bijsluiter voor beleid Bijwerkingen van beleid in Baltimore Een bijsluiter voor beleid Het onderzochte beleidsterrein 16 2 Naar een theorie van onbedoelde effecten Wat zijn onbedoelde effecten? Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen Conclusie 31 3 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen Inleiding Uitkeringen Re-integratie Prikkels voor werkgevers Conclusie 42 4 Verklaringen op macroniveau I: Interdependentie Inleiding Uitkeringen Re-integratie Prikkels voor werkgevers Conclusie 59 5 Verklaringen op macroniveau II: Sociale normen Inleiding Werkloosheid als sociale norm Effect van de werkloosheidsnorm op macroniveau Sociale normen als moreel risico Conclusie 64 6 Tot slot: lessen trekken Inleiding Beleidsontwikkeling Prognoses Uitvoering 69 Literatuur 71 5

6 6

7 Samenvatting Dit rapport gaat over de onbedoelde effecten van beleid op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Drie thema s staan centraal: 1) uitkeringen, 2) re-integratie (scholing en bemiddeling) en 3) prikkels voor werkgevers. Doel is niet een droge opsomming te geven van alle mogelijke effecten, maar vooral op zoek te gaan naar de mechanismen achter deze onbedoelde effecten. Meer kennis van die mechanismen vanuit de gedragseconomie en psychologie moet de effectiviteit van het beleid vergroten. Basis voor dit rapport vormt een uitgebreid literatuuronderzoek dat Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft uitgevoerd. Drie mechanismen Drie categorieën van mechanismen spelen volgens ons een rol bij onbedoelde effecten of bij een geringe effectiviteit van beleid. De eerste categorie betreft het mechanisme dat beleid soms uitgaat van onjuiste of incomplete veronderstellingen over het gedrag van individuen op microniveau. Men verwacht bijvoorbeeld dat mensen zich conform het rationele keuzemodel als een Homo Economicus zullen gedragen, terwijl mensen in veel situaties maar beperkt rationeel handelen (zie hoofdstuk 2). Onjuiste of incomplete aannames over het gedrag van mensen op microniveau kunnen de effectiviteit beperken en kunnen bij de uitvoering van beleid leiden tot onbedoelde effecten. De tweede categorie betreft het mechanisme dat beleidsinterventies ingrijpen in een complexe werkelijkheid, een werkelijkheid waarin individuen reageren en anticiperen op beleid en waarin beleid de samenleving verandert. Ook als beleidsmakers uitgaan van juiste en complete veronderstellingen over gedrag van individuen op microniveau, is het door de complexe interdependenties in de samenleving nog steeds mogelijk dat onbedoelde effecten op macroniveau ontstaan. De socioloog Sam Sieber heeft hiertoe zeven mechanismen onderscheiden die we verderop illustreren. De derde categorie heeft betrekking op sociale normen. De effectiviteit van beleid kan afnemen door een geleidelijke transformatie van sociale normen uit de samenleving zelf. Ook kan een reeks van beleidsinterventies onbedoeld nieuwe of andere sociale normen met zich meebrengen. Ook dit mechanisme doet zich voor op macroniveau. In de volgende paragrafen illustreren we deze mechanismen aan de hand van empirische literatuur. Ook gaan we waar mogelijk in op de implicaties voor beleid. Kanttekening is dat onbedoelde effecten zelden onderwerp zijn van systematisch onderzoek en maar zelden een goede theoretische inbedding krijgen. De onderstaande paragrafen zijn daarom vooral verkennend van karakter. 7

8 Onbedoelde effecten op microniveau: incomplete veronderstellingen Uitkeringen Op grond van de economische theorie veronderstellen velen dat een verlaging van de uitkeringsduur en -hoogte het onaantrekkelijk maakt om in de uitkering te verblijven en dus leidt tot een stijging van de arbeidsparticipatie. Dit effect wordt bevestigd in de literatuur, maar het verstrekken of aanpassen van uitkeringen leidt ook tot onbedoelde effecten. Daarnaast wordt het gedrag van mensen in een uitkering in sterke mate gestuurd door sociaal-psychologische mechanismen zoals houding en overtuigingen. Een interessant onbedoeld effect is dat het einde van de rechtmatige uitkeringsduur voor uitkeringsgerechtigden functioneert als een prikkel. Zodra het einde van de rechtmatige uitkeringsduur in zicht komt, stromen namelijk meer mensen de uitkering uit en intensiveren zij hun zoekinspanningen. Strikt genomen maken deze mensen gebruik van hun rechten, maar vanuit het perspectief van de effectiviteit van beleid is dit niet te beschouwen als een gewenst effect. Een andere onbedoeld effect is dat het besluit van uitkeringsgerechtigden om werk te hervatten niet alleen wordt bepaald door de contante waarde van de uitkering, maar ook door de uitbetalingssystematiek. Dit bleek in Finland toen de werkloosheidsuitkeringen voor werknemers met een lange arbeidshistorie stegen en ontslagvergoedingen werden afgeschaft. Gevolg was dat de arbeidsparticipatie afnam, ondanks dat de totale vergoeding gelijk was gebleven. Uit de literatuur blijkt verder dat de houding en overtuigingen van mensen belangrijke invloed hebben op hun gedrag als ze een uitkering ontvangen. Ten eerste blijkt dat ongeduldige mensen minder waarde hechten aan de toekomstige opbrengsten van hun gedrag en daarom minder kritisch naar een nieuwe baan zoeken, wat resulteert in een langere werkloosheidsduur. Ten tweede komt naar voren dat werklozen hun werkloosheidsduur ernstig onderschatten, maar wel realistisch zijn over de (beperkte) resultaten van hun zoekinspanningen. Ten derde blijkt dat genereuze uitkeringen werklozen niet beschermen tegen de nadelige psychologische effecten van baanverlies. Mensen die ongelukkiger worden van werkloosheid dan andere mensen, zoeken bovendien minder actief en vinden minder vaak een baan. Re-integratie Onder re-integratie verstaan we het geheel aan scholings- en bemiddelingsactiviteiten om uitkeringsgerechtigden uit te laten stromen naar regulier werk of de afstand tot regulier werk te verkleinen. Van re-integratie-interventies verwachten we dat die werklozen de benodigde sollicitatie- en werkvaardigheden aanleren. Ook verwachten we dat het beleid netto-effectief is. Dit wordt meestal gemeten in termen van de baanvindkansen van deelnemers binnen één jaar. Re-integratieondersteuning heeft een heel merkwaardig onbedoeld gevolg: sommige effecten zijn pas op de lange termijn zichtbaar. Zo blijkt uit een onderzoek naar de effecten van training dat uitkeringsgerechtigden nog tot zo n twee jaar na de training beter in hun vel zaten. Wie de verschillende studies op dit terrein tot zich neemt, komt tot de conclusie dat re-integratie en bemiddeling niet zozeer invloed lijken te hebben op de baanvindkans van 8

9 werklozen, maar wel op de mate waarin iemand een baan weet te behouden en op de match tussen werkgever en werknemer. Korte-termijn studies focussen op baanvindkansen en komen dan ook tot de conclusie dat re-integratie nauwelijks effectief is. Het werkingsmechanisme van re-integratie loopt waarschijnlijk echter niet via vergroting van de baanvindkans, maar via verhoging van de matchingskwaliteiten. Uit de literatuur blijkt dat zachte factoren een cruciale rol spelen bij re-integratie. Een controlerend en dreigend karakter van re-integratie kan onbedoelde effecten teweegbrengen. De verplichtende context van re-integratie kan leiden tot weerstand, verminderde motivatie en daardoor gebrek aan zelfsturing. Het risico bestaat dat uitvoerders hierdoor maatregelen nemen die de weerstand eerder vergroten dan verkleinen, zoals controle en dreiging met sancties. Ook het aanleren van vaardigheden en het stellen van prestatiedoelen zijn niet zo effectief. Effectiever lijkt het motiveren van uitkeringsgerechtigden, het bieden van keuzevrijheid, het aanleren van een positieve houding, het stellen van leerdoelen, het ondersteunen en het versterken van het zelfregulerend vermogen. Uitkeringsgerechtigden reageren ook op hun sociale omgeving. Zo is sociale druk een uitermate belangrijke verklaring voor zoekgedrag. Sociale druk bepaalt in hoge mate of mensen plannen maken om werk te zoeken. De implicatie hiervoor voor re-integratiebeleid is dat de sociale omgeving betrokken kan worden bij trajecten. Gedragseconomisch onderzoek vertelt ons dat mensen beperkt zijn in de aandacht en verwerkingsmogelijkheden die zij kunnen inzetten bij complexe problemen met meerdere facetten. Gedragseconomen stellen dat mensen zich niet altijd bewust zijn van beschikbare banen die aansluiten bij hun vaardigheden en dat veel mensen ondersteuning nodig hebben bij deze complexe taak. Hieruit volgt dat het van belang is om bemiddeling te versimpelen en informatie, bijvoorbeeld over vacatures of opleidingsmogelijkheden, gemakkelijk vindbaar en toegankelijk beschikbaar te stellen. De gevolgde zoekstrategie is eveneens van invloed op het succes van re-integratie- en bemiddelingsactiviteiten. Recent onderzoek toont aan dat niet de intensiteit van het zoeken, maar de gevolgde strategie goed verklaart of mensen een baan vinden. Een strategie bestaande uit een arbeidsmarktverkenning, netwerken en gerichte actie is effectiever dan het lukraak versturen van sollicitatiebrieven. Interessant is ook dat de gehanteerde strategie verklaard wordt door carrièreplanning. Mensen met een duidelijke carrièreplanning zoeken effectiever dan mensen zonder duidelijke carrièreplanning. Prikkels voor werkgevers Wat betreft prikkels voor werkgevers vinden we dat ook sociale motieven een belangrijke rol kunnen spelen bij het in dienst houden of nemen van werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt. In het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO) heeft het aanstellen van deze werknemers zowel een functie in het licht van externe profilering alsook een interne functie richting de eigen werknemers. 9

10 Onbedoelde effecten op macroniveau I: interdependentie Uitkeringen Het verstrekken en aanpassen van uitkeringen gaat gepaard met onbedoelde effecten die we samenvatten met de termen strategisch gedrag, classificatie en functionele ontwrichting. Met strategisch gedrag wordt bedoeld dat een sociale interventie kan leiden tot misbruik of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden. Hierboven zagen we dat vlak voordat de uitkering afloopt het aantal mensen dat een baan vindt drastisch toeneemt. We kunnen dus concluderen dat de vormgeving van een regeling kan aanzetten tot strategisch gedrag. Een positief onbedoeld effect van strategisch gedrag is het aankondigingseffect. Het aankondigen van een royale belastingteruggaaf in het Verenigd Koninkrijk gericht op het stimuleren van werk bij huishoudens met een laag inkomen en kinderen leidde tot een reactie nog voor het beleid was ingevoerd en daarmee tot een afname van de uitkeringsafhankelijkheid en een stijging van de arbeidsparticipatie. Het verstrekken van uitkeringen impliceert classificatie. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen mensen die recht hebben op de voorziening en anderen die dit niet hebben. Een onbedoeld effect van de classificatie arbeidsongeschikt en de bijbehorende uitkering is dat deze voor sommige groepen in de jaren tachtig zijn gaan functioneren als middel om te ontsnappen aan de druk van betaalde arbeid. Functionele ontwrichting houdt in dat een sociale interventie de functionele vereisten verstoort die het voortbestaan van een sociaal systeem (zoals een organisatie) garanderen. De literatuur impliceert dat functionele ontwrichting zich kan voordoen als er snel en grofmazig gekort wordt op de uitkering als sanctiemiddel. Werklozen nemen na die sanctie eerder een baan aan die onder hun niveau ligt, waardoor er op microniveau is bespaard, maar op macroniveau onbedoeld een rem is ontstaan voor een goede match op de arbeidsmarkt. Re-integratie Onbedoelde effecten bij individuen Re-integratie brengt onbedoelde effecten teweeg via de mechanismen functionele ontwrichting, strategisch gedrag, doelverschuiving en provocatie. Re-integratie met een activerend karakter kan tot functionele ontwrichting leiden. Een bekend effect van re-integratie is het lock-in effect. In plaats van sneller aan een baan te komen, leidt re-integratie dan juist tot een uitstel van het zoeken naar een baan. Daartegenover staat dat een snelle plaatsing op een baan vaak op lange termijn niet leidt tot stabiele werkgelegenheid en niet leidt tot verbetering van de inkomsten van uitkeringsontvangers. Als uitkeringsontvangers direct worden aangenomen door werkgevers zijn wel positieve effecten waarneembaar. Misschien wel het belangrijkste onbedoelde effect van activerende re-integratie is verdringing ofwel substitutie, waarbij de re-integratie van de ene persoon ten koste gaat van de kansen van de andere persoon. Met de nodige slagen om de arm wordt geschat dat verdringing zo n 25% bedraagt. 10

11 Rondom re-integratie komt ook strategisch gedrag voor. Een positief onbedoeld neveneffect is het threat-effect, waarbij de dreiging van re-integratie er alleen al voor zorgt dat sommige groepen mensen uit eigen beweging een baan vinden. Naast deze vorm waarbij het gaat om de reactie van calculerende mensen op beleid, is er ook een vorm mogelijk waarbij het beleid zelf aanzet tot strategisch gedrag. Mensen die het aanvankelijk niet van plan waren, gaan zich soms door prikkels en onder bepaalde omstandigheden strategisch gedragen. Een mooi voorbeeld: re-integratie met een controlerend karakter leidt tot een verschuiving van informele naar formele zoekactiviteiten, omdat formele zoekactiviteiten bij controle veel gemakkelijker als zoekgedrag opgevoerd kunnen worden. Doelverschuiving houdt in dat instrumentele doelen, zoals het deelnemen aan een programma soms voorrang krijgen boven hogere doelen, zoals uitstroom naar regulier werk. Dit zien we bij re-integratie terugkomen als het lock-in effect. Werkzoekenden zoeken minder hard naar een baan op het moment dat ze in een re-integratietraject zitten, waardoor de kans op het vinden van een baan tijdelijk afneemt. Sommige wetenschappers pleiten er daarom voor om programma s met een sterk lock-in effect, zoals training, in te zetten tijdens een recessie. Onbedoelde effecten bij de uitvoering Sommige onbedoelde effecten van re-integratie doen zich met name voor bij de uitvoering. Strategisch gedrag doet zich voor bij outputsturing, dat wordt toegepast om het principaal-agent probleem op te lossen. Een pervers effect van outputsturing kan bijvoorbeeld zijn dat eenvoudig te bemiddelen cliënten voorrang krijgen (afroming). Een recente studie van het CPB laat zien dat gemeenten na invoering van de Wet Werk en Bijstand moeilijk bemiddelbare cliënten dirigeerden naar de Wajong. Outputsturing is ook in te zetten binnen uitvoeringsinstellingen, bijvoorbeeld door het invoeren van een prestatiebeloning voor casemanagers. Hierdoor kunnen drie vormen van strategisch gedrag en dus onbedoelde neveneffecten optreden: afroming, moral hazard (snelle plaatsing ongeacht wat er daarna met de cliënt gebeurt) en gaming (prestaties mooier afschilderen dan ze in werkelijkheid zijn). Wat betreft functionele ontwrichting concludeerden onderzoekers dat onder de resultaatgerichtheid als gevolg van de invoering van de WWB, professionalisering van de uitvoering op de tweede plaats kwam. Snel resultaat bereiken had de voorkeur boven verbetering van de uitvoering. De aandacht voor professionalisering van de uitvoering van re-integratie neemt toe, maar kan ook onbedoelde effecten teweegbrengen. Zo kunnen instrumenten voor screening en diagnose van cliënten leiden tot weerstand onder casemanagers en worden opgevat als een provocatie: zij zien het als een diskwalificatie van hun beoordelingsvermogen en een inperking van hun persoonlijke handelingsvrijheid. Soms zijn ze ook beducht voor de inzet van deze instrumenten als controlemiddel. Prikkels voor werkgevers De mechanismen van functionele ontwrichting, strategisch gedrag en classificatie spelen een rol in de verklaring van onbedoelde effecten bij prikkels voor werkgevers. In het kader van functionele ontwrichting is dat vooral te wijten aan het crowding-out effect, dead- 11

12 weight loss, het substitutie-effect, het displacement effect en het draaideur effect. Tevens kunnen werkgevers strategisch gedrag vertonen door de kosten van het sociale verzekeringsstelsel te verhalen op werknemers via de individuele lonen, wat zorgt voor onbedoelde neveneffecten van prikkels voor werkgevers. En prikkels voor werkgevers, bijvoorbeeld in de vorm van werkgeversvouchers, kunnen leiden tot stigmatisering van de betreffende werkzoekenden, waardoor zij na de subsidieperiode nog lastiger of helemaal geen reguliere baan meer vinden. Onbedoelde effecten op macroniveau II: sociale normen Over de invloed van sociale normen op bedoelde en onbedoelde effecten van beleid is relatief weinig literatuur te vinden. De literatuur laat vooral zien op welke wijze werkloosheid zich kan vestigen als een sociale norm. Een hogere werkloosheid in de nabije omgeving zorgt er voor dat niet-werken in sterkere mate als normaal wordt beschouwd en werkloosheid minder pijn doet. Het gevolg is dat mensen minder actief zoeken naar een baan en langdurig werkloos zijn. Wanneer werkloosheid de sociale norm is, is het aannemelijk dat de effectiviteit van beleid afneemt. Dit maakt het voor de overheid moeilijker om mensen, bijvoorbeeld door het inzetten van re-integratie of het aanpassen van uitkeringsbeleid, aan het werk te krijgen. Op macroniveau kan dit bovendien zorgen voor een zelfversterkend effect. Werkloosheid is normaal. Daardoor keert het werkloosheidsniveau na een periode van stijging maar langzaam terug naar het oude niveau. Daarbij speelt ook een rol dat een hogere werkloosheid en als gevolg daarvan een toename van overheidsuitkeringen niet alleen leidt tot een verandering van de sociale normen ten aanzien van werk maar ook tot verslechterde ethische normen ten aanzien van het gebruik van sociale zekerheid. Het centrale dilemma van de Self Destructive Welfare State : een genereus systeem van sociale zekerheid vormt een moreel risico, met als gevolg dat steeds meer mensen een uitkering aanvragen. Toch is het tot op zekere hoogte mogelijk door middel van interventies sociale normen in de gewenste richting te sturen. Hoewel een kwestie van lange adem sociale normen hebben tijd nodig om zich te vestigen in de samenleving is de overheid in Nederland er in geslaagd werken steeds meer als sociale norm te stellen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de veranderde namen van diverse socialezekerheidsregelingen: de Wet werk en bijstand in plaats van de Algemene bijstandswet en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen in plaats van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Lessen trekken Wie alle voorbeelden van onbedoelde effecten uit dit rapport tot zich neemt, zou wel eens moedeloos kunnen raken. Onbedoelde effecten lijken aan de basis te liggen van beleid, niet in de laatste plaats sociale zekerheids- en re-integratiebeleid. Toch zijn er lessen te trekken uit de onbedoelde effecten op het gebied van sociale zekerheid en re-integratie. Lessen voor beleidsmakers die bezig zijn met het uitdenken en ontwikkelen van nieuwe maatregelen, lessen voor onderzoekers die zich bezighouden met prognoses en lessen voor uitvoerende instellingen. 12

13 Beleidsontwikkeling Misschien wel de belangrijkste les uit dit rapport is dat beleidsmakers een andere bril moeten opzetten. De onbedoelde effecten van beleid komen pas in beeld als je veel breder kijkt dan gebruikelijk en als je goed nadenkt over het werkingsmechanisme van maatregelen. Waar dit op neerkomt, is een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar. Een beleidsambtenaar zou ook een expert moeten zijn in collectieve gedragsbeïnvloeding. Met beleid intervenieer je immers in sociale systemen (van burgers, instituties, bedrijven) en moet je dus ook weten hoe die sociale systemen kunnen reageren. Bij een verdere professionalisering van het vak beleidsambtenaar hoort de opbouw van kennis over methoden van gedragsbeïnvloeding en de verwachte effecten en neveneffecten in bepaalde situaties. Het zou ook goed zijn om nieuwe maatregelen met een sceptische blik te bekijken en op zoek te gaan naar falsificaties. Nieuwe plannen zijn te onderwerpen aan een kritische collegiale toetsing of peer review. Dat zou bijvoorbeeld interdepartementaal geregeld kunnen worden of tussen afdelingen en directies, zodat je een tunnelvisie beperkt. Het uitvoeren van een zogenoemde serious game zou ook een interessant experiment zijn. Dit houdt in dat de werkelijkheid op een computerprogramma nagebootst wordt en beleidsmakers de kans krijgen om zich in dit programma te gedragen als de objecten van beleid. Zo kunnen beleidsmakers snel signaleren of objecten van beleid de mogelijkheid hebben om zich anders te gedragen dan verwacht. Prognoses De mechanismen die ten grondslag liggen aan onbedoelde effecten zijn over het algemeen niet opgenomen in de econometrische prognosemodellen waarmee de effecten en neveneffecten van beleid veelal worden doorgerekend. Het ligt dan ook voor de hand om inzichten uit de sociale wetenschappen (sociale psychologie, sociologie) te verwerken in deze prognosemodellen. Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van een al lang bestaande, maar voor de sociale wetenschappen en het beleidsonderzoek relatief nieuwe techniek: sociale simulatie. Dit is een instrument afkomstig uit de kunstmatige intelligentie, waar gebruik wordt gemaakt van multi-agent systems. In een sociale simulatie creëer je een virtuele wereld met verschillende agents (individuen) met eigen persoonskenmerken. Op deze manier verwerk je het gedrag van individuen op microniveau in het model. De agents kunnen daarnaast worden beïnvloed door omgevingsvariabelen, zowel op macro-niveau (bijvoorbeeld beleid) als door hun directe omgeving (bijvoorbeeld vrienden). Op deze manier zijn sociale normen en interdependenties op macroniveau in het model te verwerken. Sociale simulatie is daarmee geschikt om complexe problemen te onderzoeken waarbij meerdere (interacterende) factoren een rol spelen. 13

14 Uitvoering De keuzes die uitvoerders maken hebben ook invloed op de effecten en neveneffecten van beleid. Work First kan bijvoorbeeld op macroniveau averechtse effecten hebben als uitkeringsontvangers alleen op tijdelijke uitzendbaantjes worden geplaatst. Een ander voorbeeld: bepaalde groepen trekken zich terug als ze horen van verplichte deelname aan een re-integratie-programma. Van dit soort inzichten maken uitvoerders nu nog nauwelijks bewust gebruik. Op uitvoeringsniveau is vooral behoefte aan antwoorden op specifieke vragen over de inzet van instrumenten en trajecten. Wat werkt voor wie? Hoe motiveer je uitkeringsgerechtigden? Hoe voorkom je oneigenlijk gebruik van uitkeringen? De wetenschappelijke kennis over gedragsbeïnvloeding op microniveau moet grotendeels nog neerslaan in instrumenten, checklists, leidraden en dergelijke voor uitvoerende professionals. Het is daarom zaak door te gaan met de al in gang gezette projecten gericht op professionalisering van de uitvoering. 14

15 1 Inleiding: Een bijsluiter voor beleid 1.1 Bijwerkingen van beleid in Baltimore Stel dat beleidsmakers maatschappelijke problemen konden oplossen. Dat uitkeringsgerechtigden een baan vinden door effectieve bemiddeling. Dat een bonus werkgevers aanzet om arbeidsgehandicapten aan te nemen. Of dat politie en justitie drugscriminaliteit kunnen tegengaan door intelligente opsporingstechnieken, om een voorbeeld op een ander beleidsterrein te noemen. In de onvolprezen Amerikaanse televisieserie The Wire ( ) wordt Baltimore geteisterd door hardnekkige drugscriminaliteit. Na maanden van voorbereiding slagen politie en justitie erin om de dealers en cornerboys met een telefoontap af te luisteren. Hun inspanningen leiden uiteindelijk tot de vangst van de grote baas: Avon Barksdale. In het machtsvacuüm dat ontstaat na de val van het Barksdale-imperium ontwikkelt zich echter een nieuwe, gewetenloze leider, Marlo Stansfield. Marlo zadelt de politie van Baltimore op met een ander probleem: een drugsoorlog waarin ook onschuldige burgers vallen. The Wire is op het eerste gezicht een misdaadserie, een serie over sociale problematiek in een vervallen Amerikaanse havenstad. Maar de afleveringen laten zich ook bekijken als een studie naar de onbedoelde effecten van beleid. 1 Stel dat beleidsmakers maatschappelijke problemen konden oplossen, zegt The Wire in wezen, dan creëren ze soms nieuwe, schijnbaar onoplosbare problemen. In deze visie is het oplossen van maatschappelijke problemen als het vechten tegen een veelkoppig monster. Als beleid onbedoelde effecten heeft, dan zou je verwachten dat het vergezeld gaat van een bijsluiter. Of dat de onbedoelde effecten onderwerp zijn van uitvoerig onderzoek. Dat is niet het geval. In Nederland zien we dat er veel evaluatie- en beleidsonderzoek plaatsvindt, maar dat de focus ligt op de doelen van beleid, op doeltreffendheid en doelmatigheid. Bovendien reikt de tijdshorizon van dit soort onderzoek meestal niet verder dan vier jaar na invoering van het beleid. Onbedoelde effecten - die zich vaak op lange termijn voordoen - blijven zodoende buiten beeld. Was de bestrijding van het Barksdale-imperium onderworpen aan een regulier evaluatieonderzoek, dan hadden we waarschijnlijk geconcludeerd dat het beleid doeltreffend is. 1 The Wire is fictie, maar leidt ook tot werkelijke onbedoelde effecten. There have even been reports of reallife criminals watching the show to learn how to counter police investigation techniques, zegt Wikipedia. Bron: William K. Rashbaum ( ). "Police Say a Queens Drug Ring Watched Too Much Television". The New York Times. 15

16 1.2 Een bijsluiter voor beleid In dit rapport gaan we op zoek naar onbedoelde effecten van beleid. Dit doen we aan de hand van een grote hoeveelheid literatuur. Ons uitstapje naar de drugscriminaliteit in Baltimore was eenmalig. Hier concentreren we ons vooral op de beleidsterreinen die voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid relevant zijn én waar voldoende onderzoek naar is verricht: sociale zekerheid en re-integratie. Het doel van deze excercitie is het ontwikkelen van een bijsluiter voor beleidsmakers. In die bijsluiter staat een inventaris van alle relevante effecten die vooraf niet waren voorzien, beoogd, verwacht of gewenst. Het begrip onbedoelde effecten moeten we dus breed opvatten. In de bijsluiter treffen we averechtse effecten, perverse effecten, onvoorziene effecten, neveneffecten, onverwachte effecten, lange termijn effecten en indirecte effecten aan. En hoewel deze opsomming een negatieve ondertoon heeft, zullen we zien dat onbedoelde effecten ook positief kunnen zijn. Dit rapport behoeft zelf ook een bijsluiter. Het onderzoek dat de basis vormt voor dit rapport is te beschouwen als een testcase om na te gaan of er in de literatuur een redelijke hoeveelheid informatie over dit soort effecten is te vinden, en of die informatie ook beleidsmatig bruikbaar is. Het resultaat van de test is grotendeels geslaagd. Er is inderdaad behoorlijk veel literatuur te vinden en die lijkt beleidsmatig bruikbaar. Maar het blijkt niet mogelijk om zeer nauwkeurig aan te geven welke bijwerkingen bij welke beleidsmaatregelen precies zijn te verwachten, en hoe sterk ze zijn. Het is net als bij medische bijsluiters: dit medicijn kan bij sommige personen hoofdpijn, misselijkheid en/of duizeligheid veroorzaken. Of en hoeveel hoofdpijn je krijgt en of die ook gepaard gaat met misselijkheid, is vooraf niet bekend. Een tweede waarschuwing bij dit rapport is dat de nadruk op onbedoelde effecten de suggestie kan wekken dat beleid niet effectief is, of dat beleid alleen maar onbedoelde effecten teweegbrengt. Dat is natuurlijk niet waar. De hier gepresenteerde resultaten zijn bedoeld als aanvulling op de bedoelde effecten en het bekende beeld daarvan in regulier effectiviteitsonderzoek. 1.3 Het onderzochte beleidsterrein Sinds de tweede helft van de vorige eeuw is in Nederland een genereus sociale zekerheidsstelsel tot stand gekomen. Dat stelsel beschermt werknemers tegen de financiële risico s van ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, en bestrijdt armoede. Vanaf de jaren 1980 komen onbedoelde effecten van het stelsel aan het licht: een hoge mate van uitkeringsafhankelijkheid, weinig uitstroom uit uitkeringen, oneigenlijk gebruik van regelingen en mede daardoor een dreigende onbetaalbaarheid van het stelsel. In reactie daarop maken opeenvolgende kabinetten het stelsel activerender: werk komt boven uitkering te staan, inkomensbescherming is niet meer het enige doel van sociale zekerheid, fraude wordt bestreden, enzovoort. Het is de geboorte van wat de internationale literatuur active labor market policy noemt. 16

17 Dit rapport gaat over de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid, maar ook over de onbedoelde gevolgen van activering en prikkels. Het kwam eerder al ter sprake: maatschappelijke problemen zijn als een veelkoppig monster. Zelfs de maatregelen die zijn genomen om de onbedoelde gevolgen van sociale zekerheid te voorkomen en beperken, creëren op hun beurt onbedoelde gevolgen. Wat verstaan wij in dit rapport onder activering en prikkels in de sociale zekerheid? Een onderdeel is het aanpassen (meestal verlagen) van de hoogte en duur van uitkeringen. Dit onderdeel zou je klassiek kunnen noemen. Klassiek, omdat het bij overheden en klassieke economen een bekend instrument is om uitkeringsgerechtigden te prikkelen weer aan het werk te gaan. Maar werkt het ook zo? Nemen mensen misschien de rechtmatige uitkeringsduur als norm voor hoe lang zij de tijd hebben om een nieuwe baan te vinden? Betekent een uitkeringsduur van zes maanden ook dat veel mensen pas na zes maanden een baan vinden? Wat voor een effect heeft een langdurig verblijf in de uitkering op de arbeidsmarktkansen van uitkeringsgerechtigden? Het tweede onderdeel is re-integratie. Re-integratie bestaat uit verschillende instrumenten gericht op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (categorie a), op de vraagzijde (categorie b) en op het matchen van vraag en aanbod (categorie c). Hier ligt de nadruk op scholing voor werklozen (categorie a), financiële prikkels voor werkgevers bij het in dienst nemen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (categorie b) en bemiddeling van werklozen (categorie c). Hoe zit het met de lange termijn effecten van deze instrumenten? Ebt de effectiviteit van re-integratie op langere termijn weg of wordt hij juist versterkt? Leidt reintegratie misschien tot een andere cultuur, een ander arbeidsethos? En zijn financiële prikkels en sancties effectief of hebben ze onbedoelde gevolgen? Voordat we bekijken of de literatuur antwoord geeft op deze en andere vragen, is het zaak een stapje terug te doen. Want wat zijn onbedoelde effecten eigenlijk? Welke oorzaken liggen eraan ten grondslag? Welke wetenschappelijke stromingen bestuderen onbedoelde effecten en hoe categoriseren ze die effecten? 17

18 18

19 2 Naar een theorie van onbedoelde effecten 2.1 Wat zijn onbedoelde effecten? Het begrip onbedoelde effecten is ogenschijnlijk synoniem met begrippen als ongewenste effecten, perverse effecten, onvoorziene effecten, averechtse effecten, neveneffecten, onverwachte effecten en indirecte effecten. Toch zijn er subtiele maar relevante verschillen. Om dit helder te krijgen, moeten we het begrip ontleden. Onbedoelde effecten houden verband met beleid, met sociale interventies, om sociologisch jargon te gebruiken. Een sociale interventie is een bewuste poging om een menselijke situatie te veranderen in een gewenste richting, zoals een wet, een welzijnsprogramma of een re-integratietraject. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bankrun op de DSB Bank in oktober 2009 niet binnen deze definitie valt. Dat was weliswaar een onbedoeld effect (een self fulfilling prophecy om precies te zijn), maar het kwam niet voort uit een bewuste sociale interventie. Op de tweede plaats verwijst het begrip naar bedoelingen. Wat mensen bedoelen is natuurlijk niet altijd duidelijk. Doelen van sociale interventies kunnen behoorlijk vaag zijn. Toch heeft iedereen een redelijk beeld van wat het einddoel is van een interventie en wat absoluut niet tot het einddoel behoort. Het staat bijvoorbeeld buiten kijf dat het team handhavers van het UWV probeert uitkeringsfraude te voorkomen en bestrijden. Een toename van het aantal fraudeurs zal niet de bedoeling zijn. Het begrip onbedoelde effecten omvat dus alle effecten waarvan je kunt aannemen dat de beleidsmakers die niet voor ogen hadden. Vaak gaan achter beleid ook een paar meer of minder expliciet verwoorde veronderstellingen schuil over de wijze waarop doelen zijn te behalen. In bestuurskundig jargon: de beleidstheorie. Om de arbeidsparticipatie van arbeidsgehandicapten te stimuleren, zijn er subsidies in het leven geroepen. De aard van de interventie (in dit geval een subsidie) laat zien dat beleidsmakers veronderstellen dat een financiële prikkel werkgevers zal motiveren om een arbeidsgehandicapte aan te nemen. In de praktijk hoeft de interventie niet via het mechanisme van de financiële prikkel te werken. We rekken het begrip onbedoelde effecten hiermee wat op: als de veronderstellingen over de werking van de interventie onjuist blijken te zijn, spreken we ook over onbedoelde effecten. Je kunt ook onderscheid maken naar de aard van de onbedoelde effecten. Onbedoelde effecten gebruiken wij in dit rapport als containerbegrip voor twee groepen effecten. Een eerste groep bestaat uit effecten die optreden naast de bedoelde effecten en die daarom ook wel neveneffecten (of bijeffecten) worden genoemd. Denk aan positieve (gewenste) neveneffecten, zoals een afname van de CO 2 -uitstoot als gevolg van de economische crisis in 2009, of aan negatieve (ongewenste) neveneffecten, zoals het feit dat de opmars van de Taliban mede te wijten is aan ondersteuning van de Afghaanse mudjahideen door de CIA in de jaren tachtig. Een tweede groep bestaat uit perverse effecten (ook wel averechtse of boomerang-effecten genoemd). Kenmerkend hiervoor is dat de interventie het probleem alleen maar erger maakt. Een mooi voorbeeld uit Freakonomics van Levitt en Dubner (2008) is het kinderdagverblijf in Haifa dat iets wilde doen tegen het te laat ophalen van 19

20 kinderen door hun ouders. De oplossing was simpel: laatkomers kregen een boete. Het gevolg van deze maatregel was een stijging van het aantal laatkomers: een schoolvoorbeeld van een pervers effect. Aan deze twee groepen onbedoelde effecten is in theorie nog een derde groep toe te voegen, namelijk het positieve effect dat het probleem met minimale inspanning verdwijnt. Stel dat een gemeente een innovatieve interventie inzet om het beroep op de bijstand te verminderen. Deze interventie slaagt en wordt door andere gemeentes met succes geïmiteerd: er is sprake van een vliegwieleffect. Helaas Dit effect zijn we in de literatuur over sociale zekerheid en re-integratie niet tegengekomen. In dit rapport kijken we dus naar positieve, negatieve en averechtse onbedoelde effecten van sociale interventies. De eerlijkheid gebied te zeggen dat we niet echt geïnteresseerd zijn in de onbedoelde effecten an sich. Dit rapport zou dan een saaie en zinloze opsomming worden in de trant van: de introductie van Work First in gemeente X leidde tot een stijging van het aantal ontvangers van een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand, enzovoort. We gaan veel meer op zoek naar verklaringen voor onbedoelde effecten, naar de mechanismen die schuilgaan achter de effecten. Daarbij gaat het niet alleen om verklaringen voor onbedoelde effecten, maar ook over verklaringen voor geringe effectiviteit van sociale interventies. Hieronder werpen we licht op deze verklaringen aan de hand van verschillende wetenschappelijke disciplines. We maken daarbij onderscheid in verklaringen op microniveau (micro-economie, gedragseconomie, sociale psychologie) en verklaringen op macroniveau (macro-economie, sociologie, sociale-psychologie). Eerst kijken we naar verklaringen op microniveau. Die vatten we samen met het begrip incomplete veronderstellingen. Vervolgens komen verklaringen op macroniveau aan bod, die we scharen onder de begrippen interdependentie en sociale normen. 2.2 Verklaringen op microniveau: Incomplete veronderstellingen Een discrepantie tussen veronderstellingen en werkelijkheid Veel sociale interventies gaan uit van dezelfde veronderstellingen over menselijk gedrag: mensen weten wat ze willen, streven altijd naar het beste voor zichzelf en handelen daar ook naar. Deze veronderstellingen zijn gebaseerd op het rationele keuzemodel, dat zijn oorsprong vindt in de klassieke (micro-)economie. Hierin is de mens te typeren als een Homo Economicus, een rationeel denkend wezen dat door de overheid aangereikte informatie, prikkels en bepalingen grondig bestudeert en dan in zijn eigen belang handelt. Maar is dat ook zo? In de dagelijkse praktijk zijn mensen vaak prima in staat om logische, rationele keuzes te maken. Snelheidsbeperkingen en boetes voor te hard rijden leiden ertoe dat de meeste mensen binnen de maximumsnelheid blijven. En het heffen van flinke tabaksaccijnzen ontmoedigt rokers. Er zijn ook momenten dat het model van de Homo Economicus niet voldoet (WRR, 2009). Niet alleen zijn cognitieve vaardigheden om keuzes te maken beperkt, ook zijn preferenties soms inconsistent en ontbreekt het mensen regelmatig aan de wilskracht 20