Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Agentschappen bij het Ministerie van Justitie Nr. 5 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 23 april 1996 Hierbij deel ik u mee dat ik voornemens ben om per 1 januari 1997 de agentschapsstatus te verlenen aan het Korps landelijke politiediensten (KLPD). Het besluit hiertoe is genomen in de vergadering van de Ministerraad van 4 april Het statuut van het agentschap Korps landelijke politiediensten treft u hierbij aan 1. In de eveneens bijgevoegde notitie inzake «De instelling van het agentschap Korps landelijke politiediensten» wordt ingegaan op mijn beweegredenen voor het verlenen van de agentschapsstatus. Samengevat luiden deze als volgt: Enerzijds zijn er voordelen voor de bedrijfsvoering van het KLPD verbonden aan de agentschapsstatus. Het KLPD krijgt daarmee een beheerssysteem dat beter aansluit bij de doelstellingen en taken die aan de organisatie zijn opgedragen. Anderzijds sluit de agentschapsstatus beter aan bij de nieuwe sturingsconcepten van zowel het KLPD als het departement. De invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid blijft met de agentschapsstatus volledig gewaarborgd. Het KLPD is een dienstonderdeel van het ministerie van Justitie waarop de Comptabiliteitswet van toepassing is. De 25 regionale politiekorpsen kennen een eigen comptabele regelgeving met als administratief systeem het baten- en lastenstelsel. Hiermee kan de relatie tussen geleverde prestaties en kosten zichtbaar worden gemaakt. Uitgangspunt in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Politiewet 1993 is dat voor het KLPD in beginsel een zoveel mogelijk overeenkomstig financieel regime zal gelden als voor de 25 regionale politiekorpsen (memorie van toelichting bij artikel 41, tweede lid). Binnen het agentschapsmodel kan dit uitgangspunt gerealiseerd worden, mede door invoering van het baten- en lastenstelsel. 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. Voor wat betreft het sturingsconcept heeft het KLPD resultaatverantwoordelijkheid en het sturen op resultaten tot uitgangspunten gemaakt. 6K1271 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1996 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 1

2 Het sturingsconcept van het ministerie van Justitie wordt gekenmerkt door sturen op afstand en het onderscheiden van beleid en uitvoering, alsmede door het sturen op afspraken vooraf en het verantwoording afleggen achteraf (de planning- en controlcyclus). Instelling van het agentschap beoogt uitsluitend een financiële verzelfstandiging. In de politieke aansturing van het KLPD treden geen wijzigingen op. Er blijven naast het op afstand plaatsen van het KLPD stuurmiddelen voorhanden om snel te kunnen reageren op actuele situaties. Bovenstaande overwegingen brengen mij tot de conclusie, dat de mogelijkheden op beheersmatig gebied die verbonden zijn aan de agentschapsstatus bij uitstek geschikt zijn voor het KLPD. De Minister van Justitie, W. Sorgdrager Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 2

3 De instelling van het agentschap Korps landelijke politiediensten Inhoudsopgave 1 Onderwerp van de aanvraag 4 2 Ontwikkelingen ministerie van Justitie Sturingsmodel 4 3 Ontwikkelingen Politie en KLPD Reorganisatie Politie en plaats KLPD binnen het bestel 5 4 Gewenste situatie 6 5 Randvoorwaarden Meetbare output en kengetallen Doelmatiger bedrijfsvoering Transparantie Investeringen Doorberekening kosten Personeel Randvoorwaarden administratie en informatievoorziening 7 6 Ontwikkelingstraject Kostentoerekening Externe kwaliteitsmeting en marktonderzoek 9 7 Samenvatting 9 8 Conclusie 10 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 3

4 1. Onderwerp van de aanvraag Onderwerp van de aanvraag is het Korps landelijke politiediensten, dat ressorteert onder het Ministerie van Justitie. Het Korps landelijke politiediensten (KLPD) is een onderdeel van de Nederlandse politie-organisatie, waarin politietaken en -verantwoordelijkheden zijn samengebracht, die van bovenregionale, nationale en internationale aard zijn, danwel ten dienste staan van de gehele Nederlandse politie. Het KLPD is vanwege deze bijzondere positie na politieke besluitvorming ondergebracht bij het Ministerie van Justitie. De taken van het KLPD worden dan ook gerekend tot de kerntaken van dit ministerie. Het KLPD is thans opgebouwd uit zes divisies en een korpschef ondersteunende korpsstaf. Vanuit de divisies wordt uitvoering gegeven aan de kerntaken van het Korps. In de IT- (Informatietechnologie) organisatie, thans operationeel als zesde divisie van het Korps, zijn taken ondergebracht gericht op de informatie- en telecommunicatietecnologie bij de politie. Dit onderdeel zal onder een zelfstandig bestuur worden gebracht en daarmee naar verwachting per 1/1/1997 van het KLPD worden afgesplitst. Het KLPD is in 1995 uitgebreid met het Landelijk Rechercheteam (LRT). 2. Ontwikkelingen ministerie van Justitie Passend in het Rijksbrede beleid heeft in 1995 een reorganisatie van het ministerie van Justitie plaatsgehad. Hoofddoel van het veranderingsproces is een organisatie te creëren die beter is toegesneden op de huidige en toekomstige eisen die worden gesteld aan de ontwikkeling en uitvoering van het Justitiebeleid. In dit kader is het onderscheid tussen beleid en uitvoering van belang. Ontwikkeling van beleid op hoofdlijnen zal in de directe invloedssfeer van de betrokken bewindspersoon liggen en dus op het kerndepartement plaatsvinden. De uitvoering, d.w.z. de ontwikkeling van beleid gericht op de uitvoering, de zorg voor de toepassing van het beleid en de uitvoering van daarmee samenhangende beheerstaken vindt plaats bij op afstand geplaatste, dan wel verzelfstandigde diensten. De beheersregels van toepassing op agentschappen zijn neergelegd in het «Besluit regelgeving agentschappen, Ministerie van Justitie» welke per 1 januari 1996 van kracht is Sturingsmodel In de nieuwe organisatie staat de sturingsas «Bestuursraad-Uitvoering» centraal. De Bestuursraad stuurt de dienstonderdelen met uitvoerende taken in een planning- en control-proces (het sturen op afspraken vooraf en het afleggen van verantwoording achteraf), dit alles binnen de politieke kaders. Een en ander impliceert een duidelijke onderscheiding van verantwoordelijkheden tussen kerndepartement en KLPD: het kerndepartement formuleert de algemene beleidskaders die vanuit wetgeving of politieke besluitvorming tot stand komen. Het KLPD geeft nadere invulling aan deze beleidskaders en voert het beleid uit. Daarmee wordt ook de samenhang duidelijk tussen kerndepartement en Korps. De Minister van Justitie houdt een bijzondere verantwoordelijkheid voor de landelijke politietaken, waaronder de kwaliteit van de dienstverlenende en uitvoeringstaken. De algemene beleidskaders worden door het departement vastgelegd in meerjarige beleidsplannen. Deze kunnen de gehele Justitieketen Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 4

5 omvatten, maar ook meer gericht zijn op een van de schakels in die keten, zoals de politie. De kaders worden ingevuld, toegespitst en uitgevoerd door het korps. Het beleid wordt daarmee geconcretiseerd. Voor het KLPD gebeurt dit zowel voor meerjarige periodes als voor een bepaald jaar. De besturingsrelatie krijgt vorm in concrete jaarlijkse afspraken tussen kerndepartement en KLPD. Daarbij heeft de Raad voor het KLPD verantwoordelijkheid in het vaststellen van de begroting en het beleidsplan. De afspraken hebben betrekking op de beschikbaar gestelde middelen en de te behalen prestaties in de vorm van kengetallen. Verantwoording, controle en decharge vinden achteraf plaats. Periodieke rapportages vormen daarbij de basis van de verantwoording van de dienst aan het kerndepartement. De besturingsfilosofie van het KLPD, beschreven in het rapport «Sturen op Maat» van het KLPD maakt resultaatverantwoordelijkheid en het sturen op resultaten tot belangrijke uitgangspunten: het toekomstgericht bezig zijn met «het goed doen van de goede dingen». 3. Ontwikkelingen Politie en KLPD 3.1. Reorganisatie Politie en plaats KLPD binnen het bestel Onder de nieuwe Politiewet, die met ingang van 1 april 1994 van kracht is geworden bestaat de Nederlandse politie uit 25 regionale politiekorpsen, één Korps landelijke politiediensten (KLPD) en de bijzondere ambtenaren van politie, bedoeld in art. 43 PW (art. 4 PW). Voor het Korps landelijke politiediensten zijn de volgende omgevingsontwikkelingen van invloed: de nieuwe bestuurlijke aanpak van (on)veiligheid, gekenmerkt door een integrale benadering en samenwerkingsverbanden; de sterk toenemende informatie-uitwisseling en internationalisering van de opsporing en andere politietaken; de mogelijkheden en invloed van de technologie op de uitvoering van het politiewerk; de veranderende wetgeving en wijze van uitvoering van bepaalde politietaken. Het Korps landelijke politiediensten is derhalve onderdeel van de Nederlandse politie waarbij, zoals in artikel 38 van de Politiewet is verwoord, taken worden vervuld van bovenregionale, nationale en internationale aard welke in samenwerking met of op verzoek van regionale korpsen en het bevoegd gezag worden uitgevoerd. Hierdoor kent het korps naast zelfstandige rollen een verbindende en ondersteunende rol naar de regionale korpsen. De toegevoegde waarde van het KLPD vertaalt zich in het ondersteunen en behartigen van politietaken op regionaal (voor zover niet behorend tot de taak van de regiokorpsen), bovenregionaal, nationaal en internationaal terrein. Vanwege de voortdurende dynamiek op demografische, technologische, politieke en politiële gebieden dient het KLPD voortdurend in staat te zijn om te anticiperen op omgevingswensen. Dit betekent dat naast de wettelijke taakstelling het KLPD in staat is om accenten te leggen op nieuwe en hernieuwde taakelementen. De 25 regiopolitiekorpsen betreffen zelfstandige bestuursorganen (ZBO s) met een eigen comptabele regelgeving en met als administratief systeem het baten en lastenstelsel. Met het baten en lastenstelsel kan de relatie tussen geleverde prestaties en kosten zichtbaar worden gemaakt. Het KLPD is een dienstonderdeel van het Ministerie van Justitie, waarop de Comptabiliteitswet van toepassing is. Uitgangspunt in de memorie van Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 5

6 toelichting bij het wetsvoorstel van de Nieuwe Politiewet is dan ook «dat voor het KLPD in beginsel een zoveel mogelijk overeenkomstig financieel regime zal gelden als voor de 25 regionale korpsen» (MvT bij art. 41, 2e lid). Binnen het agentschapsmodel kan dit uitgangspunt gerealiseerd worden. 4. Gewenste situatie Om flexibel te kunnen inspelen op de maatschappelijke, politieke, politiële en technologische dynamiek worden hoge eisen gesteld aan de bestuurbaarheid van de organisatie. In deze context streeft het KLPD ernaar de bestuurbaarheid en effectiviteit te vergroten door op een controleerbare, efficiënte en kwaliteitsbewuste wijze uitvoering te geven aan de wettelijke taakstelling. Dit betekent: controleerbaar door transparantie op basis van optimale informatievoorziening en sturing m.b.v. produkten en kengetallen; efficiënt door toetsing van de prijs/prestatieverhouding en sturing op kostprijzen; kwaliteitsbewustzijn door aanbod op maat en sturing via kwaliteitsmeting. Voor het vergroten van de bestuurbaarheid door het bevoegd gezag is inzicht nodig in volgende grootheden: kennis van produkten en diensten; zicht op het beschikbare aanbod; zicht op de vraag; kennis over gewenste en geleverde kwaliteit; inzicht in de prijs die men (eventueel) bereid is te betalen voor de (meer)vraag van produkten; inzicht in de kosten van te leveren produkten en diensten; inzicht in de wijze waarop risico s geminimaliseerd worden. In deze context worden binnen de comptabiliteitswet onderstaande problemen ervaren (in willekeurige volgorde): de eindejaarsproblematiek; vanwege de speciale taken die aan het KLPD zijn opgedragen dient het korps grote investeringen te doen, die tussen verschillende jaren tot aanzienlijke budgetfluctuaties leiden; reserveringen t.b.v. vervangingsinvesteringen zijn niet mogelijk; de geïntegreerde verplichtingen-kas administratie sluit onvoldoende aan op het sturen op prestaties; de beperkte mogelijkheden tot verzekeren heeft consequenties voor de verantwoordelijkheidstoedeling binnen het korps; een onderlinge bedrijfsmatige vergelijking met de andere politiekorpsen is niet mogelijk. Door de vergroting van de beheersbevoegdheden behorende bij het agentschapsmodel kunnen deze problemen worden ondervangen en door te werken als agentschap neemt de bestuurbaarheid toe. In de afgelopen jaren zijn diverse ontwikkelingen gestart die een dergelijk sturingsconcept mogelijk maken. In de volgende paragraaf wordt een overzicht gegeven van de genomen en nog te nemen stappen om de gewenste situatie te realiseren. 5. Randvoorwaarden 5.1. Meetbare output en kengetallen In het kader van het project Besturing is in 1993 een forse impuls gegeven aan de ontwikkeling van de planning en controlcyclus binnen het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 6

7 KLPD. Hierbij is aandacht besteed aan de opzet van activiteitenplannen, het vinden van een structuur voor managementgesprekken, het ontwikkelen van kengetallen en indicatoren; dit alles aansluitend bij de kerntaken van het KLPD en de divisies van het Korps. In 1995 is de Planning en Controlcyclus volledig geoperationaliseerd en zijn de produkten en sturingskengetallen voor het KLPD gedefinieerd Doelmatiger bedrijfsvoering Transparantie Door gebruik te maken van kengetallen kunnen ontwikkelingen die de organisatie aangaan tijdig worden gesignaleerd, waarmee het management een beter sturingsinstrument in handen heeft. Er ontstaat daarmee een transparanter beeld van de organisatie, waardoor doelmatiger kan worden gewerkt Investeringen Vanwege de specifieke taken die aan het Korps landelijke politiediensten zijn opgedragen dient het KLPD grote investeringen te doen, zoals kostbare vaar- en vliegtuigen. Onder de huidige geïntegreerde verplichtingen-kas administratie drukken de investeringen volledig op de begroting in het jaar van aanschaf. Hierdoor kunnen grote budgetfluctuaties ontstaan die het inzicht in de begroting en meerjarenramingen bemoeilijken en de financiële planning compliceren. De keuzefunctie van de begroting (de afweging tussen vervanging en onderhoud) komt onvoldoende tot haar recht. Een inzichtelijke toerekening van kosten binnen een heldere financieringssystematiek is daarbij niet goed mogelijk. Het kapitaalintensieve karakter van het KLPD maakt het in verband met een bedrijfseconomische bedrijfsvoering wenselijk dat deze bezwaren worden ondervangen m.b.v. het baten-lasten stelsel Doorberekening kosten In verband met de mogelijkheid tot het doorberekenen van kosten aan de regio s is vaststellen van een (integrale) kostprijs noodzakelijk. In principe zal een agentschap dat opereert met een stelsel van baten en lasten op basis hiervan de kostprijs bepalen van een produkt Personeel Het personeel in dienst van het KLPD ressorteert in het arbeidsvoorwaardenoverleg niet onder de sector Rijk maar onder de sector Politie. Vanwege de specifieke ondersteunende taken van het KLPD is er behoefte aan de mogelijkheid tot het flexibel inzetten van de personeelsformatie. Dit betekent een verhoging van de doelmatigheid. Door deze flexibiliteit is het mogelijk maatwerk te leveren. Het personeelsbudget van het KLPD bedraagt f mln (stand miljoenennota 1996) Randvoorwaarden administratie en informatievoorziening De verschillende, thans bij het KLPD in gebruik zijnde financiële en personele systemen, (FARAO/JU-FAR/K2, OPI/Interpers, BIS en Depers), worden zoveel mogelijk geïntegreerd, opdat zij een ondersteuning van de invoering van het concept «Integraal Management» vormen. Recent is één financieel systeem ontwikkeld voor het gehele KLPD. Implementatie van dit systeem, dat het baten/lastenstelsel ondersteunt is gerealiseerd per Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 7

8 1 januari Voorts wordt vanaf 1996 een kengetallensysteem geoperationaliseerd, dat tot een belangrijk sturingsinstrument moet uitgroeien. In het rapport Sturen op Maat zijn de bedoelde kengetallen met bijbehorende gegevensbron per divisie beschreven. De Accountantsdienst heeft bij de financiële verantwoording over 1993 en 1994 een goedkeurende verklaring afgegeven. 6. Ontwikkelingstraject 6.1. Kostentoerekening In 1995 zijn de produkten en diensten van het KLPD gedefinieerd. Voorts is een nieuw financieel systeem ingevoerd, waardoor in 1996 registratie naar baten en lasten kan plaatsvinden. Dit financiële systeem zal begin 1996 uitgebreid worden met een module die kosten toerekent naar kostendragers, welke verder uitgesplitst zijn naar het niveau van produkten. Het KLPD heeft voor 1996 kosten toegerekend aan kerntaken op basis van onderstaande gegevens: x f 1 mln. Begroting 1996 KLPD volgens Miljoenennota ,1 Nadere bijstellingen*: loonbijstelling 0,7 overboeking naar BiZa 1,1 interne herschikking 6,9 Bijgesteld budget ,6 * Deze mutaties betreffen de doorwerking van de in 1995 verwerkte bijstellingen en zullen in de eerste suppletoire wet 1996 worden opgenomen. In onderstaand overzicht is voor 1996 een kostentoerekeningsmodel opgenomen waarin de financiële relatie met de kerntaken is weergegeven. Kerntaak x f 1 mln. Maatschappelijke functies Mobiliteitsbevordering 46.1 Veiligheid 44.1 Criminaliteitsbestrijding Openbare ordehandhaving en rampenbestrijding 7.3 Milieuwethandhaving 36.7 Persoonsbeveiliging 28.0 Ondersteunende functies Logistieke dienstverlening 34.1 Informatietechnologische ontwikkeling en ondersteuning 27.4 Interne functies Interne dienstverlening 22.9 Korpsbrede activiteiten 12.7 Subtotaal Nog te verdelen 2.8 Automatiseringsbudget 33.3 LRT 8.0 Totaal Zoals uit deze tabel blijkt worden met uitzondering van de automatisering alle uitgaven met ingang van 1996 toegerekend aan de kerntaken van het KLPD. In het beleidsplan en de begroting is boven- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 8

9 staande verdeling naar organisatie-onderdeel en uitgavenrichting nader uitgewerkt. In het rapport Sturen op Maat is een verbijzondering binnen bovengenoemde kerntaken nader uitgewerkt en zijn aan deze kerntaken produkten gekoppeld. Begin 1996 is een start gemaakt met het ontwikkelen van de CO- (Control-)module van het financieel systeem SAP R/3. Na implementatie hiervan kent het systeem alle kostendragers (output/produkten) van de organisatie en rekent alle kosten van het KLPD door naar iedere afzonderlijke kostendrager. Hiermee wordt aldus inzicht gekregen in de kosten van een produkt bij een bepaald aantal, alsmede in de kostenstructuur. De realisatie van de uitgaven zal per produkt ook administratief gekoppeld worden aan normatieve kaders. Dit zal er toe leiden dat in 1996 over 60% van de kerntaken op het niveau van produkten informatie beschikbaar is, oplopend naar 100% in Wat betreft de administratief-technische kostentoerekening loopt dit percentage op van 25% van het budget in 1996 naar 60% in 1997 en 80% in Over de voortgang van deze ontwikkelingen zal jaarlijks bij gelegenheid van de begroting worden gerapporteerd. Bij de begroting 1997 wordt een meerjarig overzicht per kerntaak gevoegd Externe kwaliteitsmeting en marktonderzoek Binnen het KLPD heeft een aantal divisies (afdelingen) een aanvang gemaakt met het ontwikkelen van marktinformatiesystemen. Hierbij valt te denken aan de klantenraad van de Politie Luchtvaartdienst, Dienst Levende Have, alsmede de markt- en kwaliteitsmetingen van de divisies CRI, Logistiek, IT-Organisatie en Ondersteuning. Het KLPD streeft ernaar deze ontwikkelingen korpsbreed verder in te voeren. 7. Samenvatting De voorbereidende werkzaamheden in 1994 en 1995 met betrekking tot de implementatie van een nieuw financieel systeem, het daadwerkelijk werken met managementrapportages, het voeren van managementgesprekken en de opzet van produkten en kengetallen vormen een solide basis voor de uitvoering en werking van het gewenste sturingsconcept. De inmiddels genomen stappen en het ontwikkelde tijdpad geeft de garantie dat de gewenste situatie tijdens de planperiode gerealiseerd zal worden. Concreet betekent dit dat de sturing van het KLPD in 1996 zal plaatsvinden op basis van gedefinieerde managementafspraken onderbouwd met een kostentoerekening naar kerntaken. Tevens zal op basis van een baten/lasten-administratie een betere relatie worden gelegd tussen kosten en prestaties. Dit levert voor het bestedingsplan 1997 een outputraming op het niveau van kerntaken op. In de jaren 1997 e.v. zal dit worden verfijnd en uitgebreid opdat een onderbouwing bij de begroting en verantwoording tot stand komt, die de financiële vertaling van het keuzeproces inzichtelijk maakt. Inzicht in de kostenopbouw van produkten en diensten (kostprijzen) in combinatie met inzicht in de kosten van besluitvorming leidt tot verbetering van de doelmatigheid. Vanaf 1997 is het mogelijk om d.m.v. kwaliteitsmeting en marktonderzoek gestructureerd te kunnen inspelen op de wensen en behoeften van de afnemers. Het oordeel van de afnemers over de geleverde produkten en diensten zal als extern signaal een sturende werking hebben op de efficiencyverbetering. Om dit concept volledig te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat het KLPD de beheersbevoegdheden bezit die in het kader van het agentschapsmodel mogelijk zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 9

10 8. Conclusie Op grond van bovenstaande overwegingen wordt ernaar gestreefd om het KLPD per 1/1/1997 de status van agentschap te laten verwerven, waarbij er vanuit wordt gegaan, dat per die datum aan de geldende randvoorwaarden is voldaan. Een evaluatie van het functioneren van het KLPD als agentschap zal plaatsvinden twee jaar na instelling van het agentschap. Bezien moet worden of deze evaluatie onderdeel uitmaakt van de in artikel 71 van de Politiewet 1993 aangekondigde evaluatie van hoofdstuk VI van de Politiewet, dan wel hiervan onafhankelijk moet worden uitgevoerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 5 10