5 Het Nederlandse platteland in de Europese ruimte

Transcriptie

1 5 Het Nederlandse platteland in de Europese ruimte 5.1 Inleiding Uit de voorgaande hoofdstukken komt naar voren dat de vernieuwing van het platteland vooral plaatselijk, van onderop, vorm moet krijgen, waarbij de rol van de overheid primair is gelegen in het stimuleren en faciliteren. Daarbij is het zaak goed in te spelen op internationale markt- en beleidsontwikkelingen (zoals de vrijmaking van de internationale landbouwmarkten en het Europese plattelandsontwikkelingsbeleid). Een van de adviesvragen betreft het nieuwe Europese plattelands- en cohesiebeleid en de invulling die Nederland daaraan in de komende periode ( ) zal geven. Dit hoofdstuk plaatst die vraag om te beginnen in een wat ruimer kader, te weten de doorwerking van verschillende vormen van Europese markt- en beleidsintegratie op het Nederlandse platteland (zie paragraaf 5.2). Paragraaf 5.3 gaat vervolgens dieper in op vormen van Europees beleid die met aanzienlijke budgettaire middelen worden gevoerd: het landbouwbeleid, het plattelandsbeleid en het cohesiebeleid. Het nieuwe Europese plattelandsbeleid moet de komende periode door de lidstaten in nationale programma s, voor de periode , worden uitgewerkt. Paragraaf 5.4 schetst de contouren van het nieuwe plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) van Nederland. 5.2 Doorwerking van Europese integratie in den brede De basis van de Europese integratie is de interne markt. De invloed van Europa in ons land doet zich dan ook in de eerste plaats gelden via grensoverschrijdende marktwerking en via de gemeenschappelijke spelregels van de interne markt (in het bijzonder de regels voor het vrij verkeer en het mededingingsrecht). Doordat deze regels in de plaats komen van uiteenlopende nationale regelingen, gaat van de voltooiing van de interne markt per saldo een deregulerende werking uit 1. De voltooiing van de interne markt vormt één poot van de zogenoemde Lissabon-strategie; de andere poot bestaat uit de hervormingen die de verschillende lidstaten zelf doorvoeren, daarbij ondersteund en gestimuleerd door de methode van open coördinatie. Deze strategie is er, zoals geformuleerd door de Europese Raad van Lissabon van maart 2000, op gericht dat de EU in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld wordt die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang 2. In de kern gaat het daarbij om het waarborgen van de toekomstige maatschappelijke welvaart op ons continent, op basis.. 1 SER-CSED (2004) Met Europa meer groei, rapport, Den Haag, Sociaal-Economische Raad. 2 De Europese Raad van Gotenburg (maart 2001) heeft hieraan expliciet een ecologische dimensie toegevoegd. 77

2 van economische, ecologische en sociale duurzaamheid. Bij de recente tussentijdse evaluatie van de Lissabon-strategie heeft de Europese Raad besloten om de komende periode een duidelijk accent te leggen op het bevorderen van groei en werkgelegenheid. Uit een analyse van het RIVM komt naar voren dat meer dan 80 procent van het milieubeleid in Nederland gerelateerd is aan Europese regelgeving. De invloed van de EU is groot op gebieden als klimaat, water- en luchtkwaliteit en landbouwmilieu. Het beleid op terreinen als stank, geluid, bodembeheer en ruimtelijke ordening wordt daarentegen overwegend nationaal bepaald 3. Nederland heeft zich in het verleden ingezet voor een stevig Europees milieubeleid. Meer recentelijk is de aandacht verschoven naar de beperkingen en belemmeringen voor ruimtelijke ontwikkelingen die bepaalde communautaire regels inhouden. Daarbij gaat het vooral om de Vogelrichtlijn (1979), de Habitatrichtlijn (1992), de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit (1996) en de Kaderrichtlijn Water (2000). Bij de doorwerking van deze regels in de ruimtelijke ontwikkeling van ons land spelen verschillende factoren een rol: Gemeenschappelijke normen voor (de kwaliteit van, respectievelijk effecten op) de natuurlijke leefomgeving zijn in een dichtbevolkt land als Nederland veel lastiger te halen dan in dunbevolkte lidstaten. Onvoldoende (tijdige) aandacht voor de mogelijke gevolgen van nieuwe EU-regelgeving specifiek voor Nederland, en daardoor ook een onvoldoende verkenning van doelmatige en doeltreffende middelen om aan de gestelde normen te kunnen voldoen. Het bij de nationale implementatie van EU-richtlijnen aanbrengen van extra koppelingen die het vinden van doelmatige en doeltreffende oplossingen onnodig bemoeilijken (zie het actuele voorbeeld van het luchtkwaliteitsbeleid) Europees landbouw-, plattelands- en cohesiebeleid Inleiding De Europese samenwerking is vooral gebaseerd op gemeenschappelijke regels. Over het algemeen speelt de EU-begroting een ondergeschikte rol. Dat gaat juist voor het platteland niet op. Dat komt om te beginnen doordat het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) een fors deel van de EU-begroting beslaat en in het verleden door het stimuleren van schaalvergroting en intensivering van de landbouwproductie ook het karakter van het platteland heeft doen veranderen. Voorts heeft zich in de afgelopen periode als onder- 3 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) (2003) Milieubalans 2003, Bilthoven, inz. hoofdstuk 5; Ravesteyn, N. van, en D. Evers (2004) Unseen Europe: A survey of EU politics and its impact on spatial development in the Netherlands, Rotterdam/Den Haag, RPB (Ruimtelijk Planbureau). 4 Zie: Milieu- en Natuurplanbureau, RIVM (2005) Fijn stof nader bekeken: De stand van zaken in het dossier fijn stof, Bilthoven; Schutte-Postma, E.T. (2005) De Nederlandse worsteling met de Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit, NTER nr. 6 ( juni), pp

3 deel van hervormingen van dat GLB ook een Europees plattelandsbeleid ontwikkeld dat van aanzienlijke budgettaire middelen is voorzien. Landbouw en plattelandsontwikkeling vormen samen de grootste post op de EU-begroting. Van het uitgaventotaal (betalingskredieten) van 106,3 miljard euro (begroting 2005; komt overeen met 1,00 procent van het bni van de EU) is 42,8 miljard euro gereserveerd voor de landbouw en 6,3 miljard euro voor plattelandsontwikkeling en begeleidende maatregelen. In de Financiële Vooruitzichten voor de periode wordt een lichte reële daling van de landbouwuitgaven, en een stijging van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling voorzien. Verder geldt dat de tweede grote post op de EU-begroting, de structuurfondsen, onder meer wordt ingezet om achterstandsregio s waaronder plattelandsregio s een duw in de rug te geven Landbouwbeleid Het landbouwbeleid heeft sinds de oprichting van de EEG een sterk Europese inslag. Dat geldt in het bijzonder voor de zogenoemde zwaremarktordeningsproducten (zoals zuivel, graan, rundvlees en suiker). Vanouds was het gemeenschappelijke landbouwbeleid gebaseerd op prijssteun, ten laste van de consument en het EU-budget. Dit beleid is aan zijn eigen succes (productieoverschotten) ten onder gegaan. Mede onder druk van de GATT/WTO is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) sinds het begin van de jaren negentig stapsgewijs hervormd en van zijn meest marktverstorende elementen ontdaan. De hoofdrichting daarbij is verlaging van directe prijssteun voor producten met een gedeeltelijke compensatie via directe inkomenstoeslagen (ten laste van het EU-budget). De som van de onzichtbare marktsteun en de zichtbare steun ten laste van het EU-budget is volgens berekeningen van de OECD afgenomen van 2,8 procent van het EU-bbp in tot 1,3 procent in In de nieuwe hervormingsronde die in 2003 is ingezet, worden inkomenstoeslagen gebundeld in een, van de agrarische productie ontkoppelde, integrale inkomenstoeslag per bedrijf. Deze inkomenstoeslag wordt (door cross compliance) afhankelijk gesteld van de naleving van wettelijke voorschriften en andere regels die ook wel worden aangeduid als de Goede Landbouwpraktijk (GLP). Onderdeel van de GLP is de zorg voor een basiskwaliteit van de groene ruimte zoals voor de vruchtbaarheid van de grond en voor een minimaal onderhoud en het voorkomen van een achteruitgang van habitats die van iedere agrarische ondernemer wordt verwacht. Door deze hervorming van het GLB zet de EU een belangrijke stap op weg naar een concurrerende en duurzame landbouwproductie die is afgestemd op de effectieve vraag. 5 Stolwijk, H. (2005) Wie wint er bij ontmanteling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid?, Spil nr , pp , inz. p

4 GLB en Nederlandse land- en tuinbouw De Nederlandse land- en tuinbouw is relatief sterk vertegenwoordigd in producten met een lichte marktordening (met alleen bescherming aan de grens). Niet meer dan 27 procent van de agrarische productie in ons land valt onder een zware marktordening (met prijs- en inkomenssteun uit het EU-budget), tegen 59 procent voor de EU-15 als geheel. De belangrijkste sector in dat verband is de melkveehouderij. Agrarisch natuur- en landschapsbeheer Voor de beoordeling van staatssteun in de landbouw zijn specifieke communautaire regels opgesteld. Deze moeten concurrentievervalsing door steunverlening voorkomen. Het probleem is dat de toelaatbare steun voor bijvoorbeeld natuur- en landschapsbeheer wordt bepaald op basis van de daarmee gepaard gaande inkomstenderving in de agrarische productie. Dat betekent dat agrarisch natuur- en landschapsbeheer nog niet wordt beschouwd als een zelfstandige activiteit waarvoor een marktconforme vergoeding kan worden betaald (zoals in par. 4.5 wordt bepleit). Het is bovendien inconsistent om de directe betalingen te ontkoppelen van de agrarische productie, maar bij de beoordeling van de beloning van groene diensten een dergelijke koppeling wél te handhaven. De nieuwe plattelandsverordening (die Raadsverordening 1257/1999 gaat vervangen) lijkt overigens, in artikel 39 lid 4, enige ruimte te geven voor marktwerking op basis van aanbestedingen Plattelandsbeleid In de afgelopen periode heeft zich, als onderdeel van de hervormingen van het GLB, ook een Europees plattelandsbeleid ontwikkeld. De Europese Raad van Berlijn (1999) heeft de strategische doelstellingen ervan als volgt benoemd: een levenskrachtige en duurzame land- en bosbouwsector ondersteunen die binnen de plattelandsgemeenschap een sleutelfunctie vervult; de territoriale, economische en sociale voorwaarden creëren om plattelandsvlucht tegen te gaan, op basis van een duurzame aanpak; het milieu, het landschap en het natuurlijke erfgoed van de plattelandsgebieden in stand houden en verbeteren. De SER heeft eerder kanttekeningen geplaatst bij het ontwikkelen van een Europees plattelandsbeleid. Aan de ene kant is er, mede met het oog op de werking van de interne markt, behoefte aan een communautair kader voor de plattelandsontwikkeling in de afzonderlijke lidstaten. Aan de andere kant zijn de verschillen in de plattelandsproblematiek van bijvoorbeeld Frankrijk, Finland en Nederland zo groot dat een nationale respectievelijk regionale insteek de voorkeur verdient boven een communautair plattelandsbeleid 7. 6 Verordening (EG) nr. 1678/2005 van de Raad, Publicatieblad EU, L277 van , pp SER-advies (2003) Naar een doeltreffender, op duurzaamheid gericht EU-landbouwbeleid, publicatienr. 03/07, Den Haag, pp

5 Europees plattelandsbeleid en het Nederlandse POP ( ) Het EU-plattelandsbeleid voor de periode onderscheidt 26 typen maatregelen om de ontwikkeling van het platteland te bevorderen. Deze maatregelen zijn vervolgens gegroepeerd rond drie assen: herstructurering van de landbouw, bescherming van natuur en landschap, en versterking van plattelandseconomieën en -samenlevingen. Op basis van de EU-verordening heeft Nederland in een coproductie van Rijk (ministerie van LNV) en provincies een Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) voor de periode opgesteld. In dit programma zijn bestaande rijksregelingen ingepast. Voor uitvoering van het POP is 417 miljoen euro aan EU-middelen beschikbaar. Daarnaast kan nog eens 0,5 miljard euro uit de EU-structuurfondsen op het platteland worden ingezet. Daarvoor is over de gehele planperiode in totaal 2,2 miljard euro aan nationale dekking nodig. Het POP onderscheidt zes doelstellingen. De Europese steunbedragen (in miljoenen euro) zijn daarover als volgt verdeeld: ontwikkelen van een duurzame landbouw 122 verhogen van de kwaliteit van natuur en landschap 145 omschakelen naar duurzaam waterbeheer 44 bevorderen van diversificatie van economische dragers 7 bevorderen van recreatie en toerisme 17 bevorderen van de leefbaarheid 29 Daarnaast is 53 miljoen euro bestemd voor overgangsmaatregelen, evaluaties en dergelijke. Bij de tussentijdse evaluatie in 2003 kwamen onder meer de volgende punten naar voren. Het POP is een uniek product van samenwerking van diverse overheden dat zich bovendien onderscheidt door een brede kijk op het platteland: zie met name het accent op natuur en landschap. Tegelijkertijd zijn echter zowel de samenhang tussen de zes doelen als de verwachte bijdragen van de afzonderlijke instrumenten aan die doelen niet duidelijk. De prioritering van de zes doelen wordt ook niet onderbouwd. De complexe structuur van het POP wordt voor een deel toegeschreven aan de keuze van Nederland om een groot aantal bestaande rijksregelingen direct onder het POP te brengen. Opmerkelijk is dat het risico van onderuitputting zich toespitst op de doelen waarvoor de minste EU-middelen zijn gereserveerd: het bevorderen van diversificatie en van recreatie en toerisme. Dat komt ook doordat onderuitputtingsproblemen in eerste aanleg zijn opgelost door extra grondaankopen voor natuurontwikkeling. Over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het POP en zijn maatregelen kon in 2003 nog geen oordeel worden gegeven. Wel werd vastgesteld dat het POP een belangrijke katalysator is van ontwikkelingen. Bronnen: Ministerie LNV en IPO, Het POP Nederland (2000; aangepast in 2001 en 2004); ECORYS-NEI i.s.m. Grontmij (2003) Mid-term evaluatie van het Plattelandsontwikkelingsprogramma Nederland , Rotterdam. 81

6 De hoofdlijnen van het Europese plattelandsbeleid zijn vastgelegd in een verordening; de verdere invulling is een zaak van de lidstaten. Nederland heeft daarvoor in een coproductie van rijk (ministerie van LNV) en provincies een meerjarig Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) opgesteld (zie ook het kader). Voor plattelandsontwikkeling (en begeleidende maatregelen) is op de EU-begroting 2005 bijna 6,3 miljard euro gereserveerd (naast 42,8 miljard euro landbouwuitgaven). Ongeveer een procent daarvan is voor Nederland bestemd. Nieuwe programmeringsperiode De Landbouwraad heeft in juni 2005 overeenstemming bereikt over een verordening voor steun aan plattelandsontwikkeling voor de nieuwe programmeringsperiode Op basis hiervan en van nog vast te stellen strategische richtsnoeren waarvoor de Europese Commissie in juli een voorstel heeft ingediend (zie bijlage 4) zal elk van de lidstaten binnenkort een nieuw, meerjarig programma moeten opstellen. Met de nieuwe plattelandsverordening worden een bredere oriëntatie, een eenvoudiger opzet (met één financierings- en programmeringsinstrument, het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling) en een betere aansluiting op de zorgen en voorkeuren van burgers beoogd. De vernieuwing van het plattelandsbeleid wordt nadrukkelijk in het kader van de Lissabon-strategie geplaatst. De nieuwe plattelandsverordening onderscheidt vier hoofddoelstellingen (ook wel assen of zwaartepunten genoemd): 1 Versterken van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw: minimaal 10 procent van de nationale enveloppe. 2 Verbeteren van milieu en landschap: ten minste 25 procent van de nationale enveloppe. 3 Verbeteren van de kwaliteit van het bestaan op het platteland en bevorderen van diversificatie van de plattelandseconomie: minimaal 10 procent van de nationale enveloppe. 4 Het ontwikkelen van de plaatselijke capaciteit voor werkgelegenheid en diversificatie, in het kader van de zogenoemde LEADER-benadering. LEADER onderscheidt zich door het mobiliseren van plaatselijke actoren om zelf, bottom-up, het langeretermijnperspectief van hun plattelandsregio te verkennen en te versterken. Elk programma moet een LEADER-component bevatten. Van de nationale enveloppe dient ten minste 5 procent voor LEADER te worden gereserveerd. De nieuwe verordening wordt in het najaar van 2005 verder ingevuld door communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode Daarvoor heeft de Europese Commissie onlangs een voorstel gedaan. Daarmee wil zij het plattelandsontwikkelingsbeleid plaatsen in het kader van de 82

7 Lissabon-strategie en de samenhang met andere beleidssectoren van de EU in het bijzonder cohesie en milieu waarborgen 8. De Europese Commissie stelt vast (p. 9): De nieuwe programmeringsperiode is de gelegenheid bij uitstek om erop toe te zien dat met name maatregelen ter bevordering van groei, werkgelegenheid en duurzaamheid kunnen profiteren van de steun uit het nieuwe fonds voor plattelandsontwikkeling. Daarvoor zijn nodig: een meer strategische benadering van concurrentiekracht, werkgelegenheid en innovatie en een beter bestuur bij de tenuitvoerlegging van de programma s. Versterkte aandacht moet uitgaan naar toekomstgerichte investeringen in mensen, deskundigheid en kapitaal in de land- en bosbouwsector, naar nieuwe manieren om milieudiensten met een op alle vlakken gunstige impact te leveren en naar maatregelen om via diversificatie meer en betere banen te scheppen, met name voor vrouwen en jongeren. Na vaststelling van de strategische richtsnoeren is het aan de lidstaten om nationale strategische plannen af te ronden en in de eerste helft van 2006 gedetailleerde programma s (een nieuw POP ) in te dienen. De financiële bijdrage van de EU bedraagt maximaal 50 of 55 procent (75 of 80 procent voor zogenoemde convergentieregio s); de rest moet uit nationale of lokale middelen worden gefinancierd Cohesiebeleid Voorstellen voor de nieuwe programmeringsperiode In juli 2005 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor communautaire strategische richtsnoeren voor het in de periode te voeren cohesiebeleid 9. Deze worden nadrukkelijk opgehangen aan de (vernieuwde) Lissabon-strategie, door het cohesiebeleid primair te richten op het bevorderen van duurzame groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid. Dit beleid wordt financieel ondersteund door de structuurfondsen EFRO en ESF en het Cohesiefonds. Twee belangrijke verbeteringen wil de Commissie aanbrengen in het cohesiebeleid. In de eerste plaats gaat het om het versterken van wat de strategische dimensie van het cohesiebeleid wordt genoemd, zodat communautaire prioriteiten beter worden geïntegreerd in nationale en regionale ontwikkelingsprogramma s. In de tweede plaats wordt een sterkere betrokkenheid meer ownership ter plaatse (van regionale en lokale actoren alsmede sociale partners) nagestreefd. De Europese Commissie formuleert drie richtsnoeren voor de prioriteiten van de in het kader van het cohesiebeleid te financieren programma s: 8 Europese Commissie, Voorstel voor een besluit van de Raad inzake communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling (programmeringsperiode ), COM(2005) 304 def., Brussel, 5 juli Europese Commissie, Cohesion Policy in support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines , COM(2005) 0299, Brussel, 5 juli

8 Het vergroten van de aantrekkelijkheid van lidstaten, regio s en steden als vestigingsplaatsen (door een betere bereikbaarheid, aanpak van milieuproblemen en een verminderde afhankelijkheid van traditionele energiebronnen). Het aanmoedigen van innovatie, ondernemerschap en de ontwikkeling van de kenniseconomie. Het scheppen van meer en betere banen, onder meer door meer mensen te stimuleren tot werk en ondernemerschap, door het aanpassingsvermogen van werknemers en ondernemingen te versterken, en door meer te investeren in human capital. De Europese Commissie gaat vervolgens in op de territoriale dimensie van het cohesiebeleid. Wat het platteland betreft wordt het accent gelegd op economische vitalisering en diversificatie. In dat kader worden genoemd het waarborgen van een minimumniveau van toegang tot diensten van algemeen economisch belang (met toegang tot nationale en Europese netwerken) en het ontwikkelen van een geïntegreerde, op kwaliteit en duurzaamheid gerichte benadering voor het bevorderen van toerisme. Commentaar De Nederlandse regering wil door een veel sterker gerichte inzet van structuurfondsmiddelen in de minder ontwikkelde lidstaten een einde maken aan het rondpompen van geld binnen de EU. De SER is het met die benadering in belangrijke mate eens 10. De ontwikkeling van achterstandsregio s in de meer ontwikkelde lidstaten behoort primair een nationale verantwoordelijkheid te zijn. Maar die verantwoordelijkheid moet dan ook door het Rijk daadwerkelijk worden genomen wanneer zich knelpunten voordoen die op decentraal niveau niet kunnen worden opgelost. Een specifiek aandachtspunt daarbij vormt het wegvallen van de katalyserende werking van EU-structuurfondsmiddelen voor het vormen van regionale en plaatselijke sociaal-economische partnerschappen 11. Voor zover Nederland ook na het aflopen van de huidige periode van de Financiële Vooruitzichten, eind 2006, toegang blijft houden tot EU-structuurfondsmiddelen (waaronder middelen op basis van de nieuwe plattelandsverordening), vraagt een goede benutting daarvan om: het tijdig opzetten van goede programma s en projecten die aan de voorwaarden voor EU-financiering voldoen; en het organiseren van voldoende cofinanciering door Rijk, decentrale overheden en private belanghebbenden. 10 Zie: SER-advies (1997) Hervorming van de Europese Structuurfondsen, publicatienr. 97/06, Den Haag, inz. hoofdstuk SER-advies (1997) Hervorming van de Europese Structuurfondsen, op.cit., pp

9 5.4 Het nieuwe Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) Het Europese plattelandsbeleid wordt, conform de Lissabon-strategie, vooral gericht op het bevorderen van groei, werkgelegenheid en duurzaamheid op basis van innovatie en diversificatie. In hoofdstuk 4 zijn het stimuleren van ondernemerschap en betrokken burgerschap, een interactieve bestuursstijl, gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie en het (helpen) ontwikkelen van collectieve arrangementen voor investeren in en beheren van natuur en landschap aangemerkt als belangrijke aangrijpingspunten voor het versterken van de vitaliteit van het Nederlandse platteland. Wat zou dit alles voor het nieuwe POP moeten betekenen? Balans en afstemming nodig Het nieuwe POP zal (moeten) uitgaan van de vier hoofddoelstellingen van het Europese plattelandsbeleid. Het is de kunst een goede balans tussen de verschillende doelstellingen te vinden en waar mogelijk meerdere doelstellingen tegelijk te verwezenlijken. De raad ziet daarbij als rode draad de LEADER-benadering die zich richt op initiatieven voor werkgelegenheid en diversificatie van onderop en daarmee goed aansluit bij de nadruk in dit advies op het bevorderen van ondernemerschap en burgerschap. Deze LEADERbenadering staat in dienst van de hoofddoelstellingen van het Europese plattelandsbeleid: de versterking van de land- en bosbouw; de verbetering van natuur en milieu; en de verbetering van de kwaliteit van het bestaan op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie. Daarbij zal ook behoefte zijn aan een zekere afstemming met de inzet van middelen uit de structuurfondsen EFRO en ESF voor zover deze in de komende periode nog ter beschikking komen van Nederland en meer in het bijzonder van plattelandsregio s in ons land. De lidstaten moeten namelijk de complementariteit en coherentie verzekeren van de acties die door de verschillende structuurfondsen in een bepaald gebied en op een bepaald beleidsveld worden gefinancierd 12. De gelijke gerichtheid op meer ownership van onderop, op het stimuleren van ondernemerschap en op diversificatie van de (plattelands)economie doet vermoeden dat sprake zal kunnen zijn van enige uitwisselbaarheid tussen de drie Europese structuurfondsen. Die uitwisselbaarheid wil de EU echter beperken door van de lidstaten te verlangen vooraf de principes vast te leggen voor het afbakenen van acties naar fondsen vast te leggen. Daarbij stelt de Europese Commissie voor om bij investeringen in infrastructuur alleen voorzieningen op echt lokaal niveau (en niet op regionaal of subregionaal niveau ) onder het plattelandsontwikkelingsfonds te laten vallen. Wat betreft de ontwikkeling van menselijk kapitaal blijft de voorgestelde afbakening vaag: de plattelandsontwikke- 12 COM(2005) 0299, 5 juli 2005, p

10 lingssteun [zal] vooral gericht worden op landbouwers en marktdeelnemers die betrokken zijn bij de diversificatie van de plattelandseconomie 13. De afzonderlijke doelstellingen nader bezien De eerste hoofddoelstelling betreft het versterken van het agrocluster, onder meer door vernieuwing van producten en productieprocessen, een betere organisatie van productieketens en verbetering van milieuprestaties. Investeren in een (economisch, ecologisch en sociaal) duurzame land- en tuinbouw, plus toeleverende en verwerkende bedrijvigheid, draagt bij aan de concurrentiekracht van onze economie als geheel en aan de vitaliteit van afzonderlijke plattelandsregio s. Deze primair sectorale structuursteun wordt voor een deel gelegitimeerd door het feit dat de EU intern hogere milieu- en dierenwelzijnseisen stelt dan van handelspartners kan worden verlangd. De andere hoofddoelstellingen zijn meer gebiedsgericht en betreffen de economische, sociale en ecologische duurzaamheid van het platteland. Hierbij gaat het vooral om diversificatie van de plattelandseconomie (en van de werkgelegenheid op het platteland) door het ontwikkelen van nieuwe vormen van maatschappelijk gewenste dienstverlening. Belangrijkste maatstaf bij de verdeling van dit deel van de middelen in het kader van het POP dient te zijn: de doelmatigheid en doeltreffendheid bij het duurzaam vergroten van de maatschappelijke welvaart in het desbetreffende gebied. Bovenbedoelde nieuwe vormen van dienstverlening zullen voor een deel door ondernemende agrariërs (kunnen) worden aangeboden. Dat geldt in het bijzonder voor groene en blauwe diensten; per slot van rekening is twee derde van het grondoppervlak in gebruik bij boeren. Voor het verhogen van de kwaliteit van natuur en landschap alsmede de toegankelijkheid van cultuurlandschappen blijft de verdere ontwikkeling van natuur- en landschapsbeheer door boeren en andere particuliere grondeigenaren, in een gebiedsgerichte en marktgerichte benadering, van groot belang. Maar de aandacht voor diversificatie kan niet beperkt blijven tot natuur- en landschapsbeheer. Het is van belang de basis voor inkomensverwerving en werkgelegenheid in verschillende richtingen (zoals van recreatie en toerisme) te verbreden. Bovendien is het voor de leefbaarheid in plattelandsregio s nodig om het voorzieningenniveau op peil te houden, bijvoorbeeld door nieuwe functiecombinaties te introduceren (zie par. 3.6). De raad wil in dit verband aandacht vragen voor het feit dat de onderuitputtingsproblematiek in het lopende POP zich toespitst op de doelstellingen van diversificatie van economische dragers en van het bevorderen van recreatie en toerisme doelstellingen waarvoor juist weinig middelen waren gereserveerd (zie kader in par ). Dit betekent dat niet volstaan kan worden met het in het nieuwe POP reserveren van meer middelen voor 13 COM(2005) 304 def., 5 juli 2005, p

11 deze doelen. Overheden zullen het ondernemers en burgers in het veld gemakkelijker moeten maken om relevante plaatselijke initiatieven in het POP onder te brengen. Voldoende cofinanciering vrijmaken Juist om goed te kunnen inspelen op initiatieven van onderop en om prioriteiten te kunnen kiezen conform de maatschappelijke meerwaarde, is het nodig om gedurende de looptijd van het POP enige ruimte te hebben om tussentijds middelen te verschuiven tussen hoofddoelstellingen en/of tussen typen maatregelen. Dat betekent ook dat Rijk en decentrale overheden voldoende (breed in te zetten) cofinancieringsmiddelen zullen moeten vrijmaken. Daarnaast zal Nederland in de komende periode wellicht weer kunnen putten uit twee andere structuurfondsen (EFRO en ESF) om de plattelandseconomie te helpen versterken. Daarmee komt ook de vraag op tafel hoe de complementariteit en coherentie van de inzet van structuurfondsmiddelen verzekerd kunnen worden. Daarbij wordt gevraagd naar een afbakening. Die afbakening vooraf zou naar de mening van de SER zo soepel mogelijk moeten zijn. Dat komt zowel de samenhang als de flexibiliteit van het beleid ten goede. Dat betekent wel dat vooral decentraal, per gebied, voor een goede afstemming tussen de verschillende structuurfondsen moet worden gezorgd. 87