30 september 2015 Lokaal

Transcriptie

1 30 september 2015 Lokaal

2 essay stadsregio s Met de moed der wanhoop 1 filip de rynck Hoe zou ons lokale bestuur eruitzien mocht de Tweede Wereldoorlog anders zijn geëindigd en mochten we nu een Duitse provincie zijn? Ik overval u hier wat mee en het is geen vraag waarmee je grote sympathie wint, dat besef ik. De Duitse bezetter had geen last van allerlei lokale politieke gevoeligheden en kon zonder tegenstand de lokale bestuurslaag hervormen. Je hoeft geen Duitser te zijn om daarvan te dromen. In en rond alle grote Belgische steden creëerde de bezetter stadsregionale besturen: Groot-Antwerpen, Groot-Brussel, Groot-Gent, Groot-Luik... alles in het groot, zo kennen we onze Duitsers. Al in 1940 kwam er een Wet op de Stedenbouw die het bijvoorbeeld had over een algemeen ruimtelijk plan van aanleg voor Groot-Antwerpen, waar toen ook onder meer het huidige Brasschaat, Edegem, Zwijndrecht, Wijnegem bij hoorden. In de teksten over Groot-Antwerpen klonk het dat er behoefte was aan een brede stadsregionale visie, aan een visie op infrastructuur en een geïntegreerd plan met zin voor kwaliteit. Iets zegt me dat deze citaten een zekere herkenbaarheid oproepen. En over een shoppingcentrum vond ik niets terug. Antwerpse topambtenaren werkten volop aan deze Duitse plannen mee. Die, deels ook militair geïnspireerde, Duitse ambities sloten immers helemaal aan bij wat ze zelf al lang noodzakelijk vonden maar niet konden realiseren. Zo n stadsregionaal bestuur en dito planning waren dus geen inval van de Duitsers alleen. Dat was ook in Groot-Gent het geval: de toenmalige burgemeester Hendrik Elias, een volbloed Vlaams-nationalist, zag daarin de droom gerealiseerd van de eenmaking der Groot-Gentsche agglomeratie als de verwezenlijking van een sedert tientallen jaren gevoelde noodzakelijkheid die in de bestaande vooroorlogse verstarring nog tientallen jaren theoretisch dreigde te blijven. Profetische burgemeester. Het bekwam al deze voorvechters van het stadsregionale idee na de oorlog persoonlijk natuurlijk erg slecht: ze hadden met een goed idee gecollaboreerd. Nog belangrijker was dat in de jaren na de oorlog elke verwijzing naar ruimtelijke planning, in het bijzonder op stadsregionale schaal, uit den boze was. Elke suggestie van het eventuele nut van een stadsregionaal bestuur stuitte op grote emotionele weerstand en karolien vanderstappen 1 Op 29 mei 2015 organiseerde het Kenniscentrum Vlaamse Steden een seminarie over de stadsregionale problematiek. Deze tekst is gebaseerd op de presentaties van dat seminarie en op de studie over stadsregionale praktijken in Vlaanderen die op dat seminarie werd voorgesteld. Lokaal september

3 essay stadsregio s Duurzaam leven, wonen, zich verplaatsen: de onderlegger is de regio die voor belangrijke aspecten van het dagelijkse leven mensen en plaatsen met elkaar verbindt. dat idee kwam nooit meer op de politieke agenda. Het volstond bijvoorbeeld om de umlaut te gebruiken in Groot-Brüssel om elke discussie meteen te smoren. Dat denkspoor was dus bezet en de discipline van de ruimtelijke planning kwam voor jaren in het verdomhoekje terecht, net toen daaraan in volle naoorlogse expansie meer dan ooit behoefte was. Geen nieuw idee Nieuw was het Duitse idee overigens helemaal niet. In alle West-Europese landen waren gelijkaardige discussies bezig, omdat de vormgeving van de snel groeiende stedelijke agglomeraties overal nieuwe problemen opleverde. In 1937 had baron Holvoet, Franstalig gouverneur van Antwerpen en aangesteld als Koninklijk Commissaris voor de grote stedelijke agglomeraties, bij de regering zijn verslag ingediend waarin de vraagstukken door de grote stedelijke agglomeraties ontstaan in ons land, uit alle gezichtspunten onderzocht worden en de hervormingen die politiek, administratief, fiscaal en financieel zouden kunnen ingevoerd worden. Holvoet stelde de creatie van agglomeratiebesturen voor in Brussel, Antwerpen, Gent, Luik en Charleroi. Alleen de Duitse bezetter had dat rapport blijkbaar gelezen. Jaren later, in de voorbereiding van de schaalvergroting van gemeenten die uiteindelijk tot de fusie van 1976 zou leiden, stond de vorming van agglomeraties (rond de grotere steden) en van federatiebesturen (voor landelijke gebieden) een tijdlang wel als een alternatief voor de fusies op de agenda. De gemeenten zouden behouden blijven, maar bevoegdheden moesten worden overdragen aan deze bovenlokale besturen, vooral betreffende ruimtelijke ordening. Dat ging dus een hele stap verder dan de vrijwillige interlokale samenwerking zoals wij die nu kennen. Die bovenlokale formule was goed vergelijkbaar met de formule van de communautés in Frankrijk die in dezelfde periode tot stand kwam en daar nu nog altijd populair is. De Fransen hebben een mooie uitdrukking voor de ruimtelijke verwevenheid rond kleine en grote steden die de vorming van deze communautés inspireert: de bassin de vie. De schaal van het dagelijkse leven, vrij vertaald. Het klinkt in ieder geval poëtisch, een schrale troost voor wie in die Vlaamse bassins elke dag in de file staat of in een afgebladderd voorstadsstation op de trein der traagheid staat te wachten. In tegenstelling tot de Fransen kozen wij voor schaalvergroting door fusie, al bleef het wettelijke kader voor die bovenlokale federatieve besturen tot op de dag van vandaag bestaan en is de Vlaamse overheid daarvoor nu bevoegd. De Grondwet maakt het ondertussen zelfs mogelijk de provincies helemaal af te schaffen en door dergelijke bestuursvormen te vervangen. Niet dat dit allemaal veel ter zake doet. Er is niemand van plan daar iets mee aan te vangen. Politieke zelfmoord kan op minder spectaculaire manieren. De Taeye en Brunfaut Het verhaal van de naoorlogse wederopbouw en ruimtelijke expansie is bekend: al in 1948 (wet-de Taeye) en 1949 (wet-brunfaut) kwamen er twee wetten die een enorme impact zouden hebben op de ruimtelijke verneveling rond de steden in Vlaanderen. Het waren, niet toevallig, twee bijna parallelle wetten: De Taeye was voor de katholieken, gericht op privaat initiatief en individuele eigendomsverwerving; Brunfaut was voor de socialisten, gericht op sociale huur- en koopwoningen. De katholieken wilden de arbeiders onder de kerktoren, uit de handen van de socialisten en dus weg van de steden houden. De socialisten wilden de arbeiders betere woningen bieden en snelle verbindingen naar hun werk. Beide trends leidden, samen met de goedkope treinabonnementen en de uitbundige aanleg van wegeninfrastructuur, tot een snelle suburbanisatie in een anti-stedelijk klimaat. Het Vlaanderen van nu was geboren. Pas in 1962 kwam de eerste wetgeving voor de ruimtelijke ordening er, maar die stimuleerde veeleer deze spontane evoluties: de trend om overal te bouwen, de explosie van verkavelingen in de open ruimte en aan de randen van de stad, de lintbebouwing. In dezelfde periode (1959) zagen de wetten op de economische expansie het licht, waardoor het hele land bedrijvenzones kreeg, als confetti over het landschap uitgestrooid, liefst zo ver mogelijk van stations en zo dicht mogelijk bij afritten. Intercommunales voor streekontwikkeling beheerden deze zones en hadden vaak ook die gronden in eigendom, een combinatie die tot vandaag tot een rare mix van rollen leidt. Het is moeilijk kritisch te plannen als de verkoop van gron- 32 september 2015 Lokaal

4 Verdichting regio Kortrijk 1910 den je belangrijkste inkomsten genereert. De gewestplannen kwamen er pas in de jaren Ze brachten hier en daar een eerste regionale ordening maar bevestigden tezelfdertijd de suburbanisatie door royaal bemeten en verspreide woonuitbreidingsgebieden, vooral als gevolg van sterk gelobby door bouwpromotoren, landbouwers (ook een rare mix van rollen) en gemeentebestuurders met goede ingangen in de nationale politiek. Tijdens nachtelijke bijeenkomsten verkleurden nogal wat gebieden of kregen ze meer kleur, in de coulissen van de besluitvorming. Collega s hebben het berekend: met de kavels in woonuitbreidingsgebieden kunnen we voor de volgende eeuw alle woonbehoeften van Vlaanderen ruim invullen en we zouden er nog over hebben. In al die kavels zit geld en op elke kavel rusten verwachtingen. Vanuit stadsregionaal perspectief is dit een tijdbom. Wie dan nog over duurzaamheid begint, moet meteen gecolloqueerd worden. De Verloren Strijd In de fantastische stadsbiografie Antwerpen Herwonnen Stad: schetsen collega s de naoorlogse stadsontwikkeling van t Stad en ommeland. De rode draad door het boek vormen de keer op keer half of meestal geheel mislukte pogingen om door stadsregionale planningsinitiatieven de suburbanisatie onder controle te krijgen. De titel had dus ook kunnen zijn: Antwerpen: Verloren Strijd. In de komende decennia verwacht de stad Antwerpen een aangroei van de bevolking met inwoners. Als die, binnen de huidige trends, voor het grootste deel verspreid over de stadsregio terechtkomen, dan is er geen sprake meer van een verkeersinfarct maar van een hartstilstand. Alleen met mobilhomes is de verplaatsing dan nog te doen, omdat je daarin tenminste kunt overnachten. En het gaat natuurlijk niet alleen over Antwerpen. In 25 procent van alle auto s die dagelijks in Leuven rondrijden, zitten inwoners van Leuven zelf. De meeste van die verplaatsingen in en rond de kleine Leuvense stadskern zouden zij ook te voet of met de fiets kunnen doen. Die 25 procent is dus al veel te veel. De overige 75 procent zijn auto s die van buiten Leuven komen met mensen die in Leuven werken, school lopen, winkelen of recreëren. Openbaar vervoer is maar voor een fractie een keuze en/of een mogelijkheid. En de verwachte bevolkingsgroei van Leuven is evenzeer spectaculair. Bij onveranderde beleidspatronen neemt de ruimtelijke verneveling nog meer toe, stijgt het aantal auto s steeds verder met grote druk op de zo zwaar belaagde leefbaarheid van de stad en het ommeland, en met openbaar vervoer dat zich nu al constant vastrijdt. Leuven kan dit niet alleen oplossen, een strategie op stadsregionaal niveau is van levensbelang voor stad en regio. Bekijkt u de kaarten hiernaast eens goed: u ziet de toenemende verneveling van het Kortrijkse arrondissement. In 1940 is het Bron: Intercommunale Leiedal Lokaal september

5 essay stadsregio s Met de kavels in woonuitbreidingsgebieden kunnen we voor de volgende eeuw alle woonbehoeften van Vlaanderen ruim invullen. Vanuit stadsregionaal perspectief is dit een tijdbom. gebied nog maagdelijk, maar vanaf 1960 tot 2005 tonen de kaarten een steeds meer verdichte verstedelijkte band van Wervik tot Waregem, aan beide zijden van de Leie. De Leie lijkt op de ritssluiting in een steeds meer knellende broek rond een steeds meer obese regio. U merkt meteen ook hoe relatief de administratieve grenzen van de gemeenten zijn en hoe grillig die zich verhouden tot de maatschappelijke realiteit. Met deze kaarten voor u is het des te belachelijker te zien hoe lokale politici zich met en binnen die kunstmatige lijntjes identificeren en profileren. Mochten de toenmalige CVP en het toenmalige VOKA hun zin hebben gekregen, dan waren Kuurne, Harelbeke en Wevelgem gewoon bij het huidige Kortrijk gevoegd. Het stadsregionale probleem zou er helemaal anders hebben uitgezien, dat hing dus weer af van de toevallige loop van alweer duistere nachtelijke onderhandelingen. Wie in Vlaanderen wil lobbyen moet een nachtmens zijn. Wat zich binnen die afzonderlijke gemeenten in die veertig jaar heeft afgespeeld, zorgt er nu voor dat de pleitbezorgers voor een Groot-Kortrijk hun gelijk bewezen zien. Het is net door de gevolgen van die mislukte fusie dat ze nu reactief nog meer gelijk krijgen. In de uitwerking van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (met de slogan open en stedelijk, gelieve hier even beleefd te glimlachen) en door de afbakening van het stedelijk gebied Kortrijk zijn nieuwe woonzones aangeduid, boven op de door het gewestplan ingekleurde woonuitbreidingsgebieden die niet eens meegeteld zijn voor het berekenen van de woonbehoeften. Kortrijk kan zelf binnen de woonzones op zijn eigen grondgebied vele malen de behoeften voor de hele regio opvangen. Ondertussen schieten in Zwevegem, Wevelgem, Kuurne en Harelbeke nieuwe verkavelingen in woonuitbreidingsgebieden uit de grond. Alsof er niets aan de hand is. We krijgen wellicht voor het eerst het fenomeen van leegstand in nieuwbouwwijken. Die klassieke woonvormen zijn zelf al helemaal geen antwoord meer op de gevarieerde stedelijke woonbehoeften. Zonder stadsregionale, dwingende planning stevenen we op grote ongelukken af en het is zelfs wellicht al te laat om het tij nog te keren. De inplanting van nieuwe ziekenhuizen buiten de stad in Kortrijk, Roeselare, Mechelen en wellicht straks ook in Hasselt illustreert mooi het stadsregionale probleem. Al deze plannen zijn in illo tempore tot stand gekomen, toen dit soort infrastructuur automatisch buiten de stad moest, liefst ergens in de oksel van een autosnelweg. Ondertussen zijn de inzichten weliswaar veranderd, maar dit soort planning gaat zodra het in gang gezet is, onverstoorbaar door, tot er infrastructuur staat waarover we het nu wel eens zijn dat ze de grote problemen nog groter maakt. Ondanks strikte regelgeving snijden gemeenten nog altijd nieuwe woonuitbreidingsgebieden aan. Ondertussen zijn de inzichten wel veranderd, maar dit soort planning gaat zodra het in gang gezet is, onverstoorbaar door, tot er infrastructuur staat waarover we het nu wel eens zijn dat ze de grote problemen nog groter maakt. Schrijven over stadsregio s is inderdaad gemakkelijk: je mag vaak in herhaling vallen. De inzichten zijn dan wel traag aan het keren, maar toch gaan de gebetonneerde beleidsroutines gewoon door. Ze maken de stadsregionale werkwijze niet alleen steeds moeilijker, maar doen ook de weerstand daartegen nog toenemen. Hoe meer mensen verspreid wonen, hoe meer verzet tegen beleid dat de gevolgen van die verspreiding wil tegengaan. In een project voor de ruimtelijke visievorming in de Kortrijkse regio, op de brug tussen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (glimlach), is er weer sprake van betere afstemming tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit. Daar loopt dan weer een apart strategisch project voor. Je moet vooral mentaal mobiel zijn om de file van proefprojecten nog te kunnen volgen. En het aantal ruimtelijke visievormingen krijg ik ondertussen in mijn archief niet meer gestapeld. Kan het nog cynischer? Terwijl daarover alweer stuurgroepen aan de slag gaan, zijn er in het veld al jaren aan een stuk ruimtelijke ontwikkelingen aan de gang die performant openbaar vervoer net steeds moeilijker maken. Wie dan steeds maar dezelfde retoriek blijft herhalen en wie de echte problemen in die stuurgroep niet durft benoemen, is schuldig medeplichtig en moet levenslang uit stuurgroepen wegblijven. (Dat is, bij nader inzien, niet echt een straf.) Op de korte termijn werken beleidspatronen die verankerd zit- 34 september 2015 Lokaal

6 1. Invloedsferen en afhankelijke kleine steden (Sporck en Goossens 1985) 2. Het stedennet (Beguin en Thill 1985) Het hoofdprobleem Een handige truc om ervoor te zorgen dat de inhoudelijke discussie rustig blijft liggen, is het debat over de afbakening van de stadsregionale schaal. U ziet hierboven op de eerste kaart de invloedssferen van de grotere centrumsteden. Op de tweede kaart zijn die invloedssferen afgebakend. Op de derde kaart (volgende pagina) ziet u hoe Peter Cabus daar al in de jaren 1980 nodale regio s op tekende. Als toemaatje toont de laatste kaart de grenzen van de subgewesten die volgens het Egmontpact in 1978 de provincies hadden moeten vervangen. Hier en daar zijn er wel wat grensdiscussies, maar let vooral op de grote overeenkomsten. Dit en nog ander studiemateriaal toont dat we in Vlaanderen best tot een werkbare afbakening van stadsregio s kunnen komen, werkbaar genoeg alleszins om de maatschappelijke realiteit voldoende te vatten en mits we openheid behouden voor de relaties tussen stadsregio s. Daar ligt dus niet het hoofdprobleem. In de stadsregionale problematiek, zowel voor de grotere als voor de kleinere centrumten in regelgeving en beleidsroutines gewoon door, terwijl we het steeds meer eens zijn dat dit op de lange termijn niet de goede weg is en dat wat we ondertussen op de korte termijn doen die weg steeds lastiger maakt. De doorwerking van het verleden staat de toekomst steeds meer in de weg. De bassin de vie In verschillende andere maatschappelijke sferen is de regionale schaal even relevant voor het dagelijkse leven: spreken over de arbeidsmarkt en de woonmarkt betekent dat daar een regionale schaal onder ligt van vraag en aanbod rond kleine en grote centrumsteden. De arbeidsmarkt heeft dan weer relaties met de onderwijsmarkt. De basisschaal van dat niveau van onderwijs is regionaal. De afstemming van zorg ent zich op de samenwerking tussen regionale ziekenhuizen en regionaal georganiseerde thuiszorgdiensten met lokale steunpunten. Bijna alle belangrijke zorgnetwerken steunen op publieke of private voorzieningen met een regionale actieradius en met vestiging in de kleine en grote steden. De woonzorg heeft een lokale inbedding maar de woonzorgmarkt is regionaal. In al die markten bewegen zich gebruikers, diensten en middenveldorganisaties, kriskras over de administratieve grenzen. De kern van de stadsregionale problematiek, die als kader functioneert voor veel voorzieningen, is de Siamese tweeling ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit. Verweven en onafscheidelijk. Daarop enten zich immers patronen van wonen, de efficiëntie van openbare nutsvoorzieningen (riolen, waterzuivering, energie...) en de organiseerbaarheid en leefbaarheid van voorzieningen (van kleine winkels over thuiszorg en kinderopvang tot zwembaden en bibliotheken). Het is dat alles dat mee de leefbaarheid van de regio kleurt en de essentiële omgevingscontext vormt voor de economische kracht en innovatie van steden en hun regio s, druk bezongen in alle literatuur over stedelijke ontwikkeling. Duurzaam leven, wonen en zich verplaatsen: de onderlegger is de regio die voor belangrijke aspecten van het dagelijkse leven mensen en plaatsen met elkaar verbindt. Ik moet denken aan een gesprek met de eertijdse directeur van het UZ in Leuven die beschreef hoe zijn 5000 personeelsleden uit de hele regio Leuven komen, steeds verder van Leuven zelf moeten wonen en zich dus meer, langer en op veel onregelmatige tijdstippen moeten verplaatsen en heel erg flexibele kinderopvang nodig hebben. Hij beschreef die dagelijkse en letterlijke lijdenswegen van zijn personeel in de Leuvense bassin de vie. De levenskwaliteit van zijn personeel, de kwaliteit van het beheer van zijn instelling en de regionale ruimtelijke ontwikkeling en mobiliteit vloeiden helemaal in elkaar. In een recent manifest pleit de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning ervoor ruimtelijke uitdagingen en het mobiliteitsvraagstuk op de stadsregionale schaal beter op elkaar af te stemmen. Binnen het grondgebied van een gemeente maar ook over de gemeentegrenzen heen is meer aansturing en samenwerking nodig om groei compacter te organiseren en beter afgestemd te krijgen op de potenties van de plek. Er moet absoluut een koppeling van programma s inzake mobiliteit en infrastructuur komen als centrale functie in de algemene stadsregionale ontwikkeling. Het is planologentaal waarmee de directeur van het UZ het helemaal eens zou zijn. Lokaal september

7 essay stadsregio s 3. Nodale regio s (Cabus 1980) 4. De afbakening van mogelijke subgewesten (Egmontpact, 1978) steden, komen alle gevoeligheden samen die tot de Vlaamse politieke cultuur horen. En dat is wel het hoofdprobleem. Het gaat over grond, geld en eigendommen: via de portefeuille zitten we dicht bij het hart van de Vlamingen en in de kern van de politieke cultuur. Het geld van de eigenaars van gronden in woonuitbreidingsgebieden. Het geld van gemeenten: de lokale fiscaliteit en de inkomsten van gemeenten, elk binnen de eigen kunstmatige lijntjes gewogen. Het gaat over grenzen: grenzen tussen gemeenten, grenzen tussen stad en kleinere gemeenten, mentale grenzen over de stad en het platteland, grenzen tussen beleidssectoren, tussen het lokale en het Vlaamse niveau, tussen verzuilde organisaties. Al die grenzen zijn gestold in beleidspatronen en -instrumenten: over de doorwerking daarvan hadden we het hierboven. Het doorbreken van die grenzen en het keren van de cultuur, terwijl trends blijven doorwerken, vergt de moed der wanhoop in een politiek klimaat dat beleid op lange termijn moeilijker aankan, al lijkt de noodzakelijkheid daarvan steeds maar toe te nemen, ook voor het klimaat. In een erg voluntaristische bui zien we de cultuur stilaan wijzigen: de voorzichtig wijzigende gedragspatronen van jongeren en jonge gezinnen op de woonmarkt, de mobiliteitsdruk die doet beseffen dat dit zo niet verder kan, de noodzaak om basisvoorzieningen zoals kinderopvang beter te plannen om die voorzieningen ook leefbaar te houden. Stad versus platteland In discussies en beleidsteksten, al decennialang, domineert het beeld van stad versus platteland. De benaming stadsregio roept dan al weerstand op: wéér de stad die alles wil domineren, zoiets. Een scherpe tweedeling dus in twee zogezegd verschillende en goed afgebakende ruimtelijke entiteiten. En let zeker ook op die versus, die suggereert immers een constante tegenstelling, zelfs concurrentie. Dat tweepolige beeld heeft zich sterk in het politieke denken verankerd. Wat voor de stad goed is, is slecht voor het platteland en omgekeerd. De stad krijgt van alles en altijd te veel en het platteland is vooral en altijd te veel achtergesteld. Voor zover het beeld van de tweedeling ooit al realiteit was, is dat zeker door de ruimtelijke evoluties van de laatste decennia steeds meer achterhaald. Het gaat nu eerder om verschillende soorten kwaliteiten van soorten ruimtes dan om gescheiden eenheden. De open ruimtes zijn, zowel letterlijk als figuurlijk, verstedelijkt. De open ruimtes maken integraal deel uit van ontwikkelingen in de meer verdichte of verstedelijkte ruimtes. Het zijn zones voor recreatie, landbouwgebouwen krijgen andere en meer verstedelijkte bestemmingen (toerisme, paarden, zorg, kleine bedrijven ). Nog een derde van de Vlaamse landbouwbedrijven heeft een landbouwbestemming, berekende Anna Verhoeve in haar recente doctoraat (2015). Ook autonome ontwikkelingen in de open ruimte zelf werken die wijzigingen in de hand: de evoluties in de landbouw, de lokale economische initiatieven die inspelen op recreatie en korte voedselketens, de veranderde bevolkingssamenstelling van dorpen, ook al geen exclusief stedelijk kenmerk meer. Vasthouden aan het gescheiden beeld ontkent die complexe en feitelijke ruimtelijke realiteit, vervaging en verwevenheid (Leinfelder, 2015). De bassin de vie doorkruist elke poging tot ruimtelijke scheiding: kleine en grote centrumsteden spelen in het leven van de zogenaamde plattelandsbewoner een onmisbare rol, net zoals de meer open ruimtes voor het leven van de bewoners van die steden cruciaal zijn. Een benadering van plannen en beleid op het niveau van stadsregio s maakt het mogelijk die historisch gecultiveerde scheiding te laten voor wat ze is: onbruikbaar en een relict van een soort apartheidsdenken, stad versus platteland, zwart versus wit. Patronen van zorg, spreiding van voorzieningen, verdichte assen van wonen, ook als basis voor meer performant openbaar vervoer: het laat zich opnieuw denken en plannen op het niveau van de stadsregio. De begrippen stad en regio dekken dan het geheel van soorten ruimtes die functioneel verbonden zijn en maatschappelijke betekenis hebben. Sommige ruimtes zijn voor de voedselproductie bijvoorbeeld van groot belang en vormen de basis voor de korte-keteneconomie rond de hongerige steden (Steel, 2011). Andere ruimtes zijn ideaal voor recreatieve netwerken, in weer andere zijn de zorgvoorzieningen geconcentreerd van waaruit regionale dienstverlening tot stand komt. Een beleid op stadsregionaal niveau gaat dus niet over stad versus platteland maar over de rol van 36 september 2015 Lokaal

8 In de stadsregionale problematiek komen alle gevoeligheden samen die tot de Vlaamse politieke cultuur horen. En dat is het hoofdprobleem. verschillende deelgebieden en zones in dat gezamenlijke en gedeelde dagelijkse leven, met een even belangrijke rol voor de open ruimte en de kwaliteit daarvan als voor de kwaliteit van de meer verdichte delen van de stadsregio. Begrippen als ruilverkaveling, landinrichting en regionale landschappen maar ook stadsprojecten, inbreiding en verdichting: ze krijgen een nieuwe betekenis als instrumenten in een stadsregionale inbedding. Landinrichting is dus ook een instrument voor de stad, net zoals stadsprojecten in de open ruimte, op knooppunten van verbindingen met de stad, voor de stadsregio grote betekenis kunnen hebben. Een dergelijke benadering op stadsregionaal niveau maakt het misschien mogelijk nieuwe culturele patronen te creëren. Vrijwillige samenwerking In de stadsregionale problematiek komen de relaties tussen de gemeentebesturen altijd het eerst in het vizier. Soms lijkt het alsof de hele problematiek verknoopt zit in de problematische relaties tussen centrumsteden en de omliggende kleine gemeenten. We zijn al vaak betrokken geweest bij pogingen om over deze materies gesprekken op gang te trekken tussen gemeenten en steden. Samenwerking in burgemeestersoverleggen of intercommunales lukt als er een gemeenschappelijk belang is, zoals het beheer van een verbrandingsoven. Geen enkele gemeente kan dat alleen en iedereen wint bij dat soort gemeenschappelijkheid. Het gemeenschappelijke belang van de regio, dat willen lokale bestuurders tijdens publieke discussies nog wel zien en onderschrijven, maar dat is zelden of nooit sturend voor gedragsverandering. Dan gaan de belangen van de korte termijn en van de eigen gemeente altijd voor. Binnen de logica s van het systeem en wat politiek gedrag aandrijft, is dat ook begrijpelijk. De positie stuurt het gedrag. Het is een illusie te verwachten dat deze dialoog, hoe goed ook ondersteund, ertoe kan leiden dat gemeenten in vrijwillig overleg komen tot selectievere keuzes voor concentratie van wonen en voorzieningen, tot het schrappen van zones die daartoe eerder voorzien waren. Een goede relatie tussen gemeenten is belangrijk en vrijwillige samenwerking is voor een aantal materies nuttig maar dat alles weegt te licht voor vraagstukken van sturing, selectie en herverdeling die nodig zijn voor stadsregionaal beleid. En ook al zien steeds meer bestuurders het regionale belang op de lange termijn, na de bijeenkomsten wint de korte termijn binnen de bestaande patronen het steeds weer. Het enige wat zou kunnen helpen is een zware crisis, en de mobiliteitsproblematiek komt stilaan aardig in de buurt. Het is dan ook geen toeval dat die overal op de agenda van burgemeestersconferenties staat. Wat ook kan helpen is druk van belangrijke maatschappelijke instanties: sociale partners, grote bedrijven, kennisinstellingen en het middenveld. Mocht de KULeuven in het Leuvense bijvoorbeeld de partners rond de tafel brengen en actief en dwingend haar deskundigheid, netwerken en macht aanwenden om tot regionale planning te komen, dan krijgen we een ander perspectief voor die lokale samenwerking. Maatschappelijke spelers nemen nu onvoldoende hun verantwoordelijkheid maar ze maken natuurlijk zelf ook deel uit van de Vlaamse cultuur. Lokale dynamiek detecteren en ondersteunen blijft ondanks al deze bedenkingen wel belangrijk: als Hasselt en Genk eindelijk samen aan tafel willen voor een gemeenschappelijk mobiliteitsplan, dan is dat een belangrijk moment. Als in Antwerpen enige voorzichtige dialoog ontstaat rond Labo XX over de verdichting van de stadsrand en randgemeenten, in functie van de verwachte bevolkingsgroei, dan verdient dat kasplantje veel water en humus. Als in Leuven een boeiende regionale studie voorligt met een heel concrete tekening van verdichting van wonen en voorzieningen gekoppeld aan een hertekening en een nieuwe filosofie voor performant openbaar vervoer, dan is elke vorm van regionaal overleg hierover aan te moedigen. Vrijwillige samenwerking tussen gemeenten werkt, als het werkt, slechts binnen de bevoegdheden van de gemeenten. En zelfs al zou dat optimaal functioneren, dan nog is het effect beperkt, omdat de bevoegdheden die echt het stadsregionale verschil maken bij de Vlaamse overheid horen. De stadsregio Vlaanderen In Vlaanderen is er iets merkwaardigs aan de hand. In onze kleine regio heeft de regionale overheid nagenoeg alle sleutels in handen om zelf voor pakweg dertien stadsregio s tot stadsregionaal beleid te komen. Dit zou nu Lokaal september

9 essay stadsregio s Het stadsregionale probleem in Vlaanderen is voor een groot deel een probleem van de organisatie en de werking van de Vlaamse overheid zelf. het onbedoelde voordeel kunnen zijn van de sterke centralisatie die het rechtstreekse gevolg is van de staatshervorming. Het lijkt een unieke gelegenheid om vanuit Vlaams beleid per stadsregio tot scherpe keuzes te komen. De Vlaamse overheid heeft de bevoegdheid voor de afbakening van stadsregio s en voor het vastleggen van ruimtelijke programma s en uitvoeringsplannen; ze organiseert zelf het streekgericht openbaar vervoer; ze beheert zelf alle grote infrastructuren (wegen, waterwegen, waterzuivering); ze heeft organisaties die actief zijn op de regionale arbeidsmarkt (de VDAB) en op de markt van zorg (Kind en Gezin). Ze stuurt via regelgeving en subsidies het gedrag van honderden grote en kleine organisaties in de non-profit: van het onderwijs over de jeugdzorg, tot de sociale economie en de woonzorg. De Vlaamse overheid centraliseert de sociale huisvesting; ze kan waardevolle ecologische gebieden afbakenen; ze kan grenzen, bevoegdheden en middelen van gemeenten hertekenen. Het overzicht is zeker niet volledig, maar de conclusie is dat de hele instrumentenkist bij de Vlaamse overheid staat. Waarom slaagt de Vlaamse overheid er dan toch niet in om stadsregionaal te denken en beleid te voeren? We zien drie redenen. Omdat er tussen het lokale en het Vlaamse niveau geen scheiding bestaat: er is maar één politiek systeem en daarbinnen werken lokale belangen sterk door in kabinetten, bij administraties, in allerlei circuits van de besluitvorming. Omdat het hart van de problematiek tot de kern van de Vlaamse cultuur hoort en al die politieke gevoeligheden in de houding van de Vlaamse regering ingebakken zijn, zeker als deze regering zelf de mentaliteit van rand en middenstand weerspiegelt. En omdat de verschillende Vlaamse sectoren en organisaties naast elkaar werken. Het circuit van mobiliteit (met zijn planning en instrumenten) en het circuit van ruimtelijke ordening (met zijn planning en instrumenten) bijvoorbeeld staan los van elkaar. De dominante agenda s tussen deze twee en de andere departementen gaan over belangen en macht op Vlaams niveau en niet op de eerste plaats over de te bestrijden problemen of de zich ontwikkelende kansen in stadsregio s. Initiatieven tot integratie gaan altijd uit van één administratie, wat al voldoende is om de andere niet te laten meewerken. Op stuurgroepen allerhande en in proefprojecten van allerlei soorten duiken dan (meestal toch) gemotiveerde Vlaamse medewerkers van het middenniveau op, die evenwel niets te zeggen hebben en op geen enkele manier hun administratie, laat staan hun minister kunnen binden. In Vlaamse buitendiensten zit vaak veel en doorleefde kennis van het veld en ambtenaren in buitendiensten hebben vaak (maar niet altijd) goede netwerken met lokale betrokkenen, alleen krijgen zij weinig ruimte en al helemaal geen mandaat om te onderhandelen. Het stadsregionale probleem in Vlaanderen is dus voor een groot deel een probleem van de organisatie en de werking van de Vlaamse overheid zelf. Wenkend perspectief Ik pep mezelf op om positief te eindigen. Al het voorgaande zou kunnen uitmonden in een wenkend perspectief. Ik gebruik daarvoor de inspiratie van projecten zoals de Gentse Kanaalzone, de gezamenlijke aanpak van mobiliteit in Hasselt en Genk, het project van Regionet in het Leuvense. Ik speel in op het model dat voor proefprojecten voor het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en voor strategische projecten getrokken door Ruimte Vlaanderen in gebruik is. Al die praktijken denk ik door tot een reguliere stadsregionale werkwijze waarin we de nuttige maar beperkte lokale dynamiek verbinden met het ongebruikte potentieel op Vlaams niveau. We doen dat dan wel niet langer om te proeven maar voor echt, niet als experimenteel maar als regulier beleid. Op het niveau van de Vlaamse stadsregio s komen patronen van planning en beleid samen die beter beantwoorden aan de maatschappelijke verwevenheid en de grote ruimtelijke veranderingen van de laatste decennia. Op de schaal van de stadsregio s kunnen de samenwerking van onderuit en de samenwerking tussen het lokale en het Vlaamse niveau vorm krijgen en in elkaar overvloeien. Vrijwillige samenwerking van onderuit is belangrijk, kan voor dynamiek zorgen, maar werkt niet genoeg door en is op het vlak van bevoegdheden ingeperkt; de Vlaamse overheid is intern te verdeeld, zodat een aanpak van bovenaf evenmin werkt. Door beide te combineren kunnen de nadelen van beide vor- 38 september 2015 Lokaal

10 Als Hasselt en Genk eindelijk samen aan tafel willen voor een gemeenschappelijk mobiliteitsplan, dan is dat een belangrijk moment. men van werken elkaar misschien opheffen. Daarom pleiten we voor de creatie van goed onderbouwde, goed geleide onderhandelingsplatformen tussen het lokale en het Vlaamse niveau waarin regionale beleidsprogramma s vorm krijgen: voor de regionale woonbehoeften en de selectieve inplanting van woonprojecten; voor de regionale mobiliteit en de keuzes voor verdichting; voor de inplanting van regionale voorzieningen; voor de verbetering van de zorgnetwerken in de regio... Met deze onderhandelingsplatformen bedoelen we echte en permanente onderhandelingstafels (maar niet s nachts), gericht op het vastleggen van doelstellingen en een strategie per stadsregio, in programma s voor vijf jaar bijvoorbeeld, inclusief afspraken over financiering, uitvoering en opvolging. Die onderhandelingen vereisen een mandaat van de Vlaamse Regering, met frequente terugkoppeling over de stand van zaken. Ze vergen een goed ontwikkeld en ervaren team van lokale en Vlaamse ambtenaren. In die platformen kunnen lokale initiatiefnemers druk zetten op Vlaamse en Vlaamse op lokale. Dat is de potentiële sterkte van de verbinding. Vlaamse actoren moeten, direct geconfronteerd met de realiteit van elke stadsregio, met elkaar in debat gaan over concrete stadsregionale vraagstukken, dossiers, projecten, programma s en instrumenten. De beste manier om het grote probleem van verkokering en gebrek aan samenwerking op Vlaams niveau te bestrijden is niet door (alleen) hervormingen in Brussel door te voeren, maar door de betrokken diensten met de poten in de modder te zetten, met zicht op reële problemen en ontwikkelingskansen en in een directe dialoog met Vlaamse collega s en met lokale betrokkenen, publieke en private. Werken op stadsregionaal niveau is van algemeen belang maar ook van belang voor de betere bestuurlijke integratie in en van de Vlaamse overheid. Deze methode vergt een decretaal kader dat deze werking verankert en dat de koppeling maakt met een reeks instrumenten: fusie van gemeenten bijvoorbeeld is zeker niet het instrument, maar kan hier en daar wel nuttig zijn. De creatie van stadsregionale bestuursvormen is niet het doel, maar kan nuttig zijn bijvoorbeeld voor het beheer van het openbaar vervoer op de schaal van de stadsregio of voor het vastleggen van ruimtelijke uitvoerings- en inrichtingsplannen. Het decretale kader zou een stimulerend kader moeten zijn dat onderhandelingsplatformen en instrumentenkist met elkaar verbindt en dat per stadsregio selectief invulling krijgt. Gaandeweg merkt u dat de wanhoop toch in een sprankeltje moed en hoop uitmondt. Alles is aanwezig, we kunnen in Vlaanderen op het niveau van de stadsregio s nieuwe patronen van beleid uitwerken die de kunstmatige scheiding tussen stad en platteland opheffen, die beter beantwoorden aan de maatschappelijke realiteit, die anticiperen op de agenda van duurzaamheid en die kunnen helpen om hardnekkige bestuurlijke problemen aan te pakken. Dan kunnen we weer aan de heropbouw van Vlaanderen beginnen. Filip De Rynck is hoogleraar Bestuurskunde, UGent Kenniscentrum Vlaamse Steden: Studie stadsregionale praktijken in Vlaanderen: Documents/2015/ _KCVS_ stadsregionaal.pdf Manifest VRP: manifest-mobiliteit/ Beguin, H., en J Cl. Thill (1985), De invloedssferen van de Belgische steden: het nut van een theoretische benadering, in Gemeentekrediet, pp Cabus, P. (1980) De streek: een geografisch economisch planologische benadering, in GERV berichten, pp Leinfelder, H., (2010), Naar een sociaal cultureel planningsdiscours over de open ruimte in een (Vlaamse) verstedelijkte context, in Ruimte & Maatschappij, jg. 1, maart, pp Sporck, J., en M. Goossens (1985), Het stedennet. Invloedssferen en de hiërarchie der steden, in Gemeentekrediet, pp Steel, Carolyn, De hongerige stad - Hoe voedsel ons leven vormt, NAi Uitgevers, 2011 Lokaal september