MILIEUHANDHAVINGSCOLLEGE

Transcriptie

1 MILIEUHANDHAVINGSCOLLEGE ARREST nr. MHHC/M/1516/0114 van 26 april 2016 in de zaak MHHC/1415/0074/M/0058 In zake: de bvba CRAENENBROEKHOF bijgestaan en vertegenwoordigd door: advocaat Serge DEFRENNE kantoor houdende te 9840 De Pinte Zevergem, Pont-Noord 15A waar woonplaats wordt gekozen verzoekende partij tegen: het VLAAMSE GEWEST vertegenwoordigd door de Vlaamse regering, ten verzoeke van de Vlaamse minister van Omgeving, Natuur en Landbouw bijgestaan en vertegenwoordigd door: advocaat Bart STAELENS kantoor houdende te 8000 BRUGGE, Gerard Davidstraat 46 bus 1 waar woonplaats wordt gekozen verwerende partij I. VOORWERP VAN DE VORDERING Het beroep, ingesteld met een aangetekende brief van 23 juli 2015, strekt tot de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit van 5 juni 2015, gekend onder nummer 12/AMMC/127- M/SM/mb. De bestreden beslissing legt aan de verzoekende partij een alternatieve bestuurlijke geldboete op van euro (582 euro verhoogd met de opdeciemen) wegens een schending van de artikelen en van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna DABM). Aan de verzoekende partij wordt verweten dat zij de toestemming tot inzage van zakelijke gegevens aan een toezichthouder heeft geweigerd, in het bijzonder de Sanitel-gegevens van de verzoekende partij bij de vzw Dierengezondheidszorg Vlaanderen (hierna DGV). II. VERLOOP VAN DE RECHTSPLEGING De verwerende partij heeft een antwoordnota ingediend en heeft een afschrift van het administratief dossier neergelegd. De verzoekende partij heeft geen wederantwoordnota ingediend. De verwerende partij heeft geen laatste nota ingediend. MHHC - 1

2 De partijen zijn opgeroepen voor de zitting van 14 april 2016, waar de vordering tot vernietiging werd behandeld. Kamervoorzitter Marc VAN ASCH heeft verslag uitgebracht. Advocaat Benedict CASIER die loco advocaat Serge DEFRENNE verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Tine STRUBBE die loco advocaat Bart STAELENS verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord. Het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC-decreet) en het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (Procedurebesluit) zijn toegepast. De debatten worden gesloten. III. FEITEN Op 25 november 2011 begeven de verbalisanten zich naar de verzoekende partij ter controle van de dierbezetting van varkens. In het kader hiervan vragen de verbalisanten aan de verzoekende partij om toestemming te verlenen om de Sanitel-gegevens in te kijken bij DGZ. De verzoekende partij weigert het daarvoor voorziene document te ondertekenen. Op 29 november 2011 contacteren de verbalisanten de verzoekende partij telefonisch opnieuw met de vraag of zij toestemming voor het opvragen van de Sanitel-gegevens wil geven. De verzoekende partij weigert opnieuw. Op 30 november 2011 vragen de verbalisanten per de Sanitel-gegevens op bij DGZ, waarop DGZ meedeelt dat deze gegevens niet zonder de volmacht van de verzoekende partij mogen bezorgd worden. Op 8 december 2011 wordt aan de verzoekende partij per aangetekende brief nogmaals gevraagd om de Sanitel-gegevens te bezorgen of een volmacht te verlenen voor het opvragen van de Sanitelgegevens en dit uiterlijk vóór 19 december 201 Op 16 december 2011 vraagt de raadsman van de verzoekende partij om een week uitstel. Op 3 januari 2012 heeft de verzoekende partij nog steeds geen Sanitel-gegevens of een volmacht voor het opvragen van de Sanitel-gegevens bezorgd. De verbalisanten hebben deze gegevens nodig om te kunnen nagaan of de verzoekende partij een correcte aangifte van de dierlijke productie in het productiejaar 2010 heeft ingediend. Aangezien de verzoekende partij weigert toestemming te geven om deze gegevens op te vragen, kunnen de verbalisanten de aangifte niet controleren omdat DGV omwille van privacy-redenen verklaart dat zij de gevraagde gegevens niet mag afleveren zonder toestemming van de betrokkene. Deze vaststellingen worden opgenomen in het proces-verbaal nr. VLM/12/PV/7142/0001/A afgesloten op 3 januari 2012 en verzonden op 16 januari MHHC - 2

3 2. Op 26 januari 2012 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging. 3. Met een brief van 4 oktober 2012 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen en nodigt zij de verzoekende partij uit om schriftelijk haar verweer mee te delen. De verzoekende partij bezorgt haar schriftelijk verweer met een aangetekende brief van 2 november 2012 aan de gewestelijke entiteit. Op 28 april 2015 organiseert de gewestelijke entiteit een hoorzitting in aanwezigheid van de raadsman van de verzoekende partij. De gewestelijke entiteit legt op 5 juni 2015 de vermelde bestuurlijke geldboete op. Deze beslissing wordt aan de verzoekende partij met een aangetekende brief van 26 juni 2015 betekend. De verwerende partij motiveert haar beslissing als volgt: Het weigeren van een toestemming tot inzage van zakelijke gegevens aan een toezichthouder betreft een schending van de artikelen en DABM. Het milieumisdrijf staat in uw hoofde vast. Bij de bepaling van de hoogte van de geldboete wordt rekening gehouden met de ernst van het milieumisdrijf, de frequentie en de omstandigheden waarin het milieumisdrijf is gepleegd of beëindigd. Ernst De doelstelling van bovenvermelde regelgeving is het voorkomen of beperken van de negatieve milieu- en veiligheidsinvloeden van menselijke bedrijvigheden en handelingen die milieubelastend kunnen zijn, of die gevaarrisico s in zich kunnen dragen. Het is essentieel voor het bereiken van deze doelstelling dat controle op deze inrichtingen op een zodanige wijze mogelijk wordt gemaakt om alle milieurisico s en hinder voor de omgeving tot een minimum te beperken. Het recht tot inzage van zakelijke gegevens overeenkomstig artikel DABM is dan ook een fundament in de handhaving van het milieubeleid. De weigering tot inzage in de Sanitel-gegevens verhindert te controle op de handhaving door de toezichthoudende overheid. Zonder deze gegevens kan de dierbezetting niet correct berekend worden. Het misdrijf werd gepleegd in professioneel verband. Bovenvermelde feiten zijn derhalve voldoende ernstig om gesanctioneerd te worden met een alternatieve bestuurlijk geldboete. Frequentie In het proces-verbaal zijn er geen indicaties dat er bij u reeds eerder vergelijkbare feiten werden vastgesteld. De factor frequentie geeft bijgevolg geen aanleiding tot een hogere geldboete. MHHC - 3

4 Omstandigheden Per schrijven van 4 oktober 2012 werd u op de hoogte gebracht van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, op te leggen. Overeenkomstig artikel DABM neemt AMMC een boetebeslissing binnen een termijn van honderdtachtig dagen na deze kennisgeving. Deze 180- dagentermijn is een termijn van orde, waarvan de overschrijding niet gesanctioneerd wordt. Deze boetebeslissing is inmiddels verstreken. AMMC is in casu van oordeel dat de feiten voldoende ernstig zijn om alsnog een bestuurlijke geldboete op te leggen. Wegens het overschrijden van de beslissingstermijn wordt het boetebedrag evenwel verlaagd met één vijfde rekening houdend met de termijn die verstreken is sedert de start van de bestuurlijke boeteprocedure. Voor het overige zijn er wat dit milieumisdrijf betreft, geen andere bijzondere omstandigheden die een invloed hebben op de hoogte van de geldboete. OM DEZE REDENEN besliste de afdeling Milieuhandhaving, Milieuschade en Crisisbeheer op 5 juni 2015 om aan de BVBA Craenenbroekhof, gevestigd te 3380 Glabbeek, Craenenbroekstraat 53, met ondernemingsnummer , een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen van (drieduizend tweehonderdeneen) euro (namelijk 582 euro vermeerderd met de opdeciemen die van toepassing waren conform artikel DABM). Dit is de bestreden beslissing. IV. ONTVANKELIJKHEID VAN DE VORDERING TOT VERNIETIGING Uit het onderzoek van het dossier blijkt dat de vordering tijdig en regelmatig ingesteld is. Er worden geen excepties opgeworpen. V. ONDERZOEK VAN DE VORDERING TOT VERNIETIGING A. Eerste middel Standpunt van de partijen De verzoekende partij voert aan dat er geen rechtsgrond is voor de opgelegde alternatieve bestuurlijke geldboete. Zij verwijst naar artikel , tweede lid, en , 2, 2 DABM. De ten laste gelegde inbreuken handelen over een opzettelijk misdrijf. Opzet impliceert volgens haar zowel een kennisals wilselement. De verzoekende partij betwist het bestaan van opzet in haren hoofde en stelt dat zij geen enkele intentie had om een milieumisdrijf te begaan. Er is haar tijdens de controle van 25 november 2011 verzocht om na de telling van de varkens, het dierenregister, het voederregister en de permanente MHHC - 4

5 inventaris voor te leggen. De toezichthouders hebben de verzoekende partij echter gevraagd om ook een document te ondertekenen om hen machtiging te verlenen tot inzage van de Sanitelgegevens bij DGV. De verzoekende partij heeft dat geweigerd omdat de toezichthouders over de nodige toezichtrechten beschikken om deze gegevens zelf op te vragen. De verzoekende partij is ervan uitgegaan dat de toezichthouders van hun wettelijk bepaalde rechten gebruik zouden maken om de gegevens op te vragen. De diensten hebben van hun toezichtrechten conform artikel DABM gebruik gemaakt per van 30 november 201 Het feit dat DGV meedeelde dat zij deze gegevens niet konden meedelen zonder de volmacht van de verzoekende partij, is in strijd met artikel DABM. Volgens de verzoekende partij is zij niet verantwoordelijk voor het foutief handelen van de vzw. De verzoekende partij stelt dat zij alle zakelijke documenten voorgelegd heeft die de toezichthouders ter controle gevraagd hebben. Zij heeft enkel geweigerd een document m.b.t. de toestemming tot inzage in de Sanitel-gegevens te ondertekenen, om de eenvoudige reden dat dergelijke toestemming niet vereist is vooraleer de toezichthouders inzage zouden kunnen hebben in de Sanitel-gegevens. Volgens de verzoekende partij is er enkel sprake van een misdrijf als zij zou geweigerd hebben om de noodzakelijke zakelijke documenten voor te leggen, wat zij wél gedaan heeft. Het bewuste toestemmingsdocument kan niet beschouwd worden als een noodzakelijk zakelijk document in de zin van artikel DABM, zodat de verzoekende partij terecht van oordeel was dat zij door de weigering van de ondertekening van het document geen inbreuk op het milieudecreet begaan heeft. Zij is ervan uitgegaan dat de toezichthouders op basis van artikel DABM, zelf de gegevens kunnen opvragen en dat ook effectief gedaan hebben. De verzoekende partij merkt op dat zij er noch door de toezichthouders,noch door het AMMC van in kennis gesteld is dat de toezichthouders hun toezichtrechten op basis van artikel DABM niet zouden kunnen uitoefenen zonder haar toestemming. De verzoekende partij besluit dat er geen rechtsgrond bestaat om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen. 2. De verwerende partij antwoordt dat de weigering om toestemming te verlenen tot inzage van de Sanitel-gegevens aanwezig bij DGZ wel degelijk een schending uitmaakt van artikel , 2 DABM. Het milieumisdrijf bestaat erin dat de verzoekende partij opzettelijk verhinderd heeft dat de toezichthouders de zakelijke documenten, zijnde de Sanitel-gegevens waarover DGZ beschikt, zouden kunnen inzien. DGZ wenst omwille van redenen van privacy enkel toegang te verschaffen tot deze gegevens aan derden mits de toestemming van de (rechts)persoon in kwestie. Het materieel element van het milieumisdrijf bestaat erin dat de toegang wordt ontzegd tot inzage van de zakelijke documenten doordat de verzoekende partij geweigerd heeft haar toestemming te MHHC - 5

6 verlenen aan de toezichthouders om de gewenste zakelijke gegevens in te zien door het ondertekenen van een toestemmingsformulier. De verzoekende partij haalt de verschillende constitutieve elementen door elkaar. Het toestemmingsformulier heeft immers betrekking op het element 'inzage verlenen' en niet op het onderdeel 'zakelijke documenten'. Daarnaast blijft de verzoekende partij ten onrechte volhouden dat de toezichthouders de Sanitelgegevens bij DGZ kunnen opvragen. De verzoekende partij is de adressant van de bepalingen uit het DABM en niet DGZ. Het is de verzoekende partij die de inzage verhinderd heeft, niet DGZ. Het louter vereisen van een instemming van de (rechts)persoon waarop de gegevens betrekking hebben door DGZ mag bovendien niet gelijk gesteld worden met het verhinderen om inzage te verlenen. Er is volgens de verwerende partij een duidelijk verschil tussen het toezicht waarmee de inspecteur-verslaggever belast is en de opsporingsbevoegdheden waarover de procureur des Konings beschikt. De toezichtsbevoegdheid is gericht op het voorkomen van misdrijven en heeft een preventief karakter, in tegenstelling tot het opsporen van milieumisdrijven dat een repressief karakter heeft. Terwijl de rechtsonderhorige het recht heeft om te zwijgen tijdens een strafonderzoek, heeft hij een plicht tot medewerking ten aanzien van de toezichthouders. Een voorbeeld van deze medewerkingsplicht, zijn de geschonden bepalingen waarvoor een bestuurlijke geldboete opgelegd is ten aanzien van de verzoekende partij. Zelfs indien dergelijk toestemmingsformulier een onnodige bijkomstige administratieve formaliteit zou zijn quod non dan is het onbegrijpelijk dat de verzoekende partij het risico wenst te lopen om de artikelen van het DABM niet na te leven. Dit betreft een zeer beperkte moeite die bovendien een bevestiging zou inhouden van haar bewering dat zij de inzage niet wenst te belemmeren. De verwerende partij stelt dat de opzet zoals omschreven in artikel , 2 DABM kan beschouwd worden als een algemeen opzet, met name het wetens en willens plegen van het misdrijf zonder dat er sprake is van een schulduitsluitingsgrond (MHHC 14/24 dd. 3 april 2014, Gent 26 april 2013, TMR 2013, afl 5, 534, noot). Er is aan de verzoekende partij meerdere malen verzocht om haar handtekening te plaatsen op het toestemmingsformulier. De verzoekende partij heeft wetens en willens deze handeling niet gesteld. In tempore non suspecto heeft de verzoekende partij nooit vermeld in verwarring te zijn of in de overtuiging te verkeren dat dergelijk formulier overbodig zou zijn. Integendeel, uit het inspectieverslag blijkt dat zij uitdrukkelijk weigert haar toestemming te verlenen tot inzage. Na de aanmaning van 9 december 2011 waarin de bepalingen uit het DABM werden uiteengezet, heeft de verzoekende partij louter om uitstel verzocht waarna zij zich in stilzwijgen gehuld heeft. Er kan volgens de verwerende partij evenmin sprake zijn van enige schulduitsluiting in hoofde van de verzoekende partij. Het schrijven van 9 december 2011 is duidelijk zodat er geen dwaling kan geweest zijn in hoofde van de verzoekende partij. MHHC - 6

7 Beoordeling door het College Artikel DABM luidt als volgt: Bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten beschikken toezichthouders over de volgende toezichtrechten: 1 het recht op toegang, vermeld in artikel ; 2 het recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens, vermeld in artikel ; 3 het recht van onderzoek van zaken, inclusief het monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht, vermeld in artikel ; 4 het recht van onderzoek van transportmiddelen, vermeld in artikel ; 5 het recht op ondersteuning, vermeld in artikel ; 6 het recht op het doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen, vermeld in artikel ; 7 het recht op bijstand van de politie, vermeld in artikel De Vlaamse Regering bepaalt de toezichtrechten die elke categorie van toezichthouders kan uitoefenen. Artikel DABM luidt als volgt: Met het oog op de uitoefening van de toezichtrechten, zoals bedoeld in artikel , 1 tot en met 5, mogen toezichthouders inzage vorderen van alle daarvoor noodzakelijke zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers. Hiertoe mogen zij zich die informatiedragers laten voorleggen op de plaats die zij aanwijzen. Zij mogen zich van alle zakelijke documenten en andere zakelijke informatiedragers kosteloos een kopie laten verstrekken of er zelf een kopie van maken. Als kopiëren niet mogelijk is, mogen zij die informatiedragers tegen een door hen af te geven schriftelijk bewijs bij zich houden of meenemen tijdens de periode die vereist is om hun opdracht te volbrengen. Artikel , 2 DABM luidt als volgt: De volgende personen worden bestraft met een gevangenisstraf van een maand tot een jaar en met een geldboete van 100 euro tot euro of met een van die straffen: 1 personen die opzettelijk opgelegde bestuurlijke maatregen, bestuurlijke geldboeten, voordeelontnemingen, veiligheidsmaatregelen of door de rechter opgelegde maatregelen niet uitvoeren, betalen of negeren; 2 personen die opzettelijk de in artikel , 1, 2, 3, 4, en 5, bedoelde toezichtrechten schenden 3 personen die de orde van de zittingen van het Milieuhandhavingscollege verstoren, zoals blijkt uit het proces-verbaal van de zitting. 2 De verzoekende partij roept de schending in van artikel , eerste lid, DABM, dat de beboetingsprocedure ratione personae preciseert: bestuurlijke geldboeten kunnen volgens dit artikel enkel aan een overtreder opgelegd worden. Noch het DABM noch enige uitvoeringsbepaling van dit decreet omschrijft het begrip overtreder. In het kader van de alternatieve beboetingsprocedure, die milieumisdrijven sanctioneert, is het College van oordeel dat MHHC - 7

8 het begrip overtreder dient begrepen te worden als dader in de zin van artikel 66 van het Strafwetboek hierna SWB) dat als volgt luidt: Als daders van een misdaad of wanbedrijf worden gestraft: Zij die de misdaad of het wanbedrijf hebben uitgevoerd of aan de uitvoering rechtstreeks hebben meegewerkt ; Zij die door enige daad tot de uitvoering zodanige hulp hebben verleend dat de misdaad of het wanbedrijf zonder hun bijstand niet had kunnen worden gepleegd. 3. De discussie of het toestemmingsdocument een noodzakelijk zakelijk document is in de zin van artikel DABM dan wel of het begrip noodzakelijk zakelijk document enkel slaat op de Sanitel-gegevens zelf, is niet relevant. De weigering tot ondertekening van het toestemmingsdocument houdt in dat de verzoekende partij minstens rechtstreeks meegewerkt heeft aan de uitvoering van het misdrijf, zodat zij ingevolge artikel 66 SWB als dader moet beschouwd worden. Het kan niet ernstig betwist worden dat de verzoekende partij bewust gepoogd heeft het inzagerecht van de toezichthouders overeenkomstig artikel juncto DABM onmogelijk te maken minstens te bemoeilijken en zich bijgevolg schuldig maakt aan het milieumisdrijf zoals bepaald in artikel , 2 DABM. Het College stelt vast dat de verzoekende partij meerdere malen aangemaand is, zowel telefonisch als per aangetekende brief, om het toestemmingsdocument te ondertekenen of de noodzakelijke Sanitel-gegevens te bezorgen. De verzoekende partij is hierop nooit willen ingaan en heeft bijgevolg haar toestemming wetens en willens geweigerd. In het aangetekend schrijven van de VLM van 9 december 2011 wordt de verzoekende partij gewezen op de toepasselijke bepalingen van het DABM en wordt expliciet gesteld dat het schenden van de toezichtrechten strafbaar is: Volgens artikel van het decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met als titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen (milieuhandhavingsdecreet) hebben wij het recht om de noodzakelijke gegevens op te vragen. ( ) Daarom vraag ik u om een kopie van de volgende documenten aan mij over te maken vóór maandag 19 december 2011: Register van de dierlijke productie (varkens) voor de productiejaren 2009, 2010 en 201 Sanitel-gegevens voor de productiejaren 2009, 2010 en 2011 Of de toestemming voor het opvragen van de sanitel-gegevens voor de productiejaren 2009, 2010 en 2011 (formulier in bijlage). Het schenden van de toezichtrechten van de toezichthouder is strafbaar volgens art van het Milieuhandhavingsdecreet. Indien u de gevraagde documenten niet tijdig overmaakt zal een proces-verbaal van weigering van medewerking opgemaakt worden voor het parket van Leuven. MHHC - 8

9 Uit dit aangetekend schrijven blijkt op afdoende wijze dat de verzoekende partij ofwel zelf de Sanitel-gegevens dient te bezorgen aan de toezichthouder ofwel toestemming moet geven aan de toezichthouder om deze Sanitel-gegevens op te vragen bij DGZ. De houding die de verzoekende partij heeft aangenomen doorheen heel de procedure kan niet anders uitgelegd worden dan dat zij wetens en willens haar toestemming geweigerd heeft om inzage te verlenen in de noodzakelijke zakelijke gegevens, minstens getracht heeft de inzagerechten van de toezichthouders te belemmeren. De vraag of DGZ zich al dan niet ten onrechte op de bescherming van de privacy van haar leden beroepen heeft, doet hieraan geen afbreuk. Op grond van artikel juncto DABM hebben de toezichthouders een vorderingsrecht tot inzage van alle noodzakelijke documenten, hetgeen impliceert dat de verzoekende partij geen obstructie mag voeren teneinde de toezichthouders te beletten hun decretaal inzagerecht uit te oefenen, dit op straffe van schending van artikel , 2 DABM. Het middel is ongegrond. B. Tweede middel Standpunt van de partijen De verzoekende partij roept de schending in van artikel en DABM en stelt dat de redelijke beslissingstermijn overschreden is. Zij zet uiteen dat de kennisgeving voorzien in artikel , 1 DABM meer dan acht maand na het verstrijken van de decretale termijn betekend is. De termijn van artikel DABM is pas genomen 2 jaar en acht maanden na de kennisgeving. Het gegeven dat de overschrijding van deze termijnen niet uitdrukkelijk gesanctioneerd is, ontslaat volgens de verzoekende partij de gewestelijke entiteit er niet van om binnen een redelijke termijn, volgend op de ontvangst van de beslissing van de Procureur des Koning om dit milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen, de kennisgeving te doen aan de vermoedelijke overtreder van haar voornemen om een bestuurlijke geldboete op te leggen. Bovendien dient zij binnen een redelijke termijn volgend op de kennisgeving een beboetingsbeslissing te nemen. Eenieder heeft het recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn. De ratio legis van deze bepaling is dat moet vermeden worden dat iemand te lang in de onzekerheid zou blijven omtrent de uitspraak en zijn daaraan verbonden lot. Het dossier is volgens de verzoekende partij niet dermate complex dat zulks een dergelijke overschrijding van de redelijke termijn verantwoordt. De verzoekende partij stelt dat zij in concreto aannemelijk maakt dat zij benadeeld is door de vertraging bij het nemen van de bestreden beslissing. De verzoekende partij verwijst nog naar de beginselen van behoorlijk bestuur die als algemene rechtsbeginselen betrekking hebben op de wijze waarop bestuurshandelingen moeten voorbereid, genomen en ter kennis gebracht worden In haar beslissing van 5 juni 2015 erkent de gewestelijke entiteit dat de voorgeschreven termijnen niet gerespecteerd zijn, doch stelt zij dat de beslissingstermijn een termijn van orde is, waarvan de overschrijding niet wordt gesanctioneerd, en dat een bestuurlijke geldboete tot vijf jaar na de MHHC - 9

10 vaststelling van het milieumisdrijf kan worden opgelegd. De niet-betwiste overschrijding van de voorgeschreven termijnen dient volgens de verzoekende partij evenwel gesanctioneerd te worden. 2. De verwerende partij antwoordt dat het slechts gaat over ordetermijnen waarvan de loutere overschrijding niet tot gevolg heeft dat er geen bestuurlijke geldboete meer mag opgelegd worden. Zij stelt dat de verzoekende partij niet in concreto aantoont dat zij benadeeld is door de overschrijding van de ordetermijn. De loutere bewering dat de verzoekende partij te lang in onzekerheid gebleven is over het al dan niet opleggen van een boete is hiervoor onvoldoende. De verwerende partij merkt bovendien op dat de boete omwille van het tijdsverloop met één vijfde werd verlaagd, zodat zelfs kan gesteld worden dat dit eerder tot een voordeel dan tot een nadeel gestrekt heeft voor de verzoekende partij. De opgelegde geldboete is niet van die orde dat zij een substantiële weerslag kan gehad hebben op het bedrijf. Bovendien was de verzoekende partij duidelijk op de hoogte van het voornemen van de gewestelijke entiteit om een bestuurlijke geldboete op te leggen maar heeft zij nooit geïnformeerd naar de stand van zaken. De verwerende partij heeft haar beslissing genomen binnen de vervaltermijn zoals bepaald in artikel DABM. Zij stelt dat men aan de hand van de termijnen kan voorzien in een modulering van de boetes en dat zij zulks effectief gedaan heeft. De verzoekende partij toont de onredelijkheid van de beslissing op dat punt niet aan. Beoordeling door het College Artikel , 1 DABM luidt als volgt: Na de ontvangst van de beslissing van de procureur des Konings, vermeld in artikel , brengt de gewestelijke entiteit binnen een termijn van dertig dagen de vermoedelijke overtreder op de hoogte van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De vermoedelijke overtreder wordt uitgenodigd om binnen een termijn van dertig dagen die volg op de kennisgeving van dit bericht schriftelijk zijn verweer mee te delen. Artikel DABM luidt als volgt: Binnen een termijn van honderdtachtig dagen na de kennisgeving, vermeld in artikel , 1, beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. De gewestelijke entiteit geeft aan de vermoedelijke overtreder kennis van haar beslissing binnen een termijn van tien dagen. Deze termijn gaat in op de dag waarop de gewestelijke entiteit haar beslissing heeft genomen. De in de vermelde artikelen opgelegde termijnen zijn geen vervaltermijnen maar termijnen van orde, waarvan de loutere overschrijding op zich geen aanleiding kan geven tot bevoegdheidsverlies en als zodanig bijgevolg niet kunnen leiden tot de vernietiging van de bestreden beslissing. 2. MHHC - 10

11 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en meer bepaald het zorgvuldigheidsbeginsel, leggen de overheid evenwel de verplichting op om binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen bij het opleggen van een bestuurlijke geldboete. Deze verplichting draagt in zich reeds het vermoeden van belangenschade in hoofde van de overtreder, die er mag op rekenen dat de punitieve sanctie die in de vorm van een bestuurlijke geldboete opgelegd wordt, hem niet binnen een kennelijk onredelijke termijn wordt ter kennis gebracht, temeer gelet op de uiterst ruime vork tussen de minimumboete van 0 euro en de maximumboete van euro die de decreetgever overeenkomstig artikel , tweede lid DABM toegekend heeft aan de gewestelijke entiteit. Vanuit het oogpunt dat ondernemen rechtszekerheid vergt, kan de verzoekende partij een rechtmatig belang laten gelden om binnen een redelijke termijn te weten of zij al dan niet een bestuurlijke geldboete moet betalen en hoeveel deze bedraagt, zodat zij daarmee kan rekening houden bij de planning van haar activiteiten, uitgaven en investeringen. Mogelijke concreet aan te tonen nadelen in hoofde van de verzoekende partij kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de gevolgen die moeten vastgeknoopt worden aan het overschrijden van de redelijke termijn, maar vormen geen voorafgaandelijke ontvankelijkheidsvereiste. 3. Onder het begrip kennelijk onredelijke termijn dient verstaan te worden een termijn die zodanig laattijdig is dat het niet meer redelijk geacht wordt om alsnog de normale voor de inbreuk decretaal toepasselijke administratieve punitieve sanctie op te leggen. De redelijke termijnvereiste, die zich ten aanzien van de bestuurlijke overheid manifesteert als de verplichting om als een bonus pater familias te handelen, dient concreet geëvalueerd te worden, waarbij in de regel rekening gehouden wordt zowel met het gedrag van de administratie als met de houding van de overtreder. Hierbij kunnen tal van factoren een rol spelen, zoals de concrete omstandigheden waarin de feiten gepleegd of beëindigd zijn, de mate van medewerking betoond door de overtreder, de duur van mogelijke onderzoeksdaden, de complexiteit van het dossier, de ernst van de vastgestelde inbreuken, enz.. Ook de gevolgen van de overschrijding van de redelijke termijn moeten concreet worden beoordeeld, zowel uit het oogpunt van de bewijslevering als van de opportuniteit tot het opleggen van de sanctie en de hoegrootheid ervan. De overschrijding van de redelijke termijn kan geen aanleiding geven tot bevoegdheidsverlies in hoofde van de gewestelijke entiteit, maar kan ertoe leiden dat het College, die op dat punt met volle rechtsmacht oordeelt, de bestuurlijke geldboete op een meetbare wijze vermindert of, in uitzonderlijke gevallen, beslist tot volledige kwijtschelding van de boete in de vorm van een nulboete. 4. Op 26 januari 2012 deelt de procureur des Konings te Leuven mee dat hij niet overgaat tot strafrechtelijke vervolging. Op 4 oktober 2012 wordt de verzoekende partij in kennis gesteld van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen. Het College stelt vast dat de ordetermijn waarbinnen de kennisgeving aan de verzoekende partij had moeten betekend worden, overschreden is met ruim zeven maand. De bestuurlijke boete wordt opgelegd in een beslissing van 26 juni De beslissing is aldus genomen ruim twee jaar en acht maand na de kennisgeving, zodat de ordetermijn met meer dan twee jaar overschreden is. Het College treedt de verzoekende partij bij dat de redelijke termijn overschreden is. De verwerende partij toont niet aan dat het dossier dermate complex is dat zulks een dergelijke MHHC - 11

12 overschrijding van de termijn kan verantwoorden. Uit het dossier blijkt evenmin dat speciale onderzoeks- of proceduredaden verricht zijn sinds 2 november 2012 tot aan de hoorzitting die gehouden is in april De verwerende partij heeft evenwel omwille van het tijdsverloop de boete zelf verminderd met één vijfde. De kritiek van de verzoekende partij die erop neerkomt dat de beslissing op dat punt niet afdoende gemotiveerd is, maakt het voorwerp uit van het derde middel. Naar het oordeel van het College zijn er ten gronde geen redenen om de opgelegde boete omwille van het overschrijden van de redelijke termijn nog bijkomend te verminderen. De verzoekende partij toont ook niet aan dat zij concreet benadeeld is door het langer dan normaal uitblijven van de beslissing. Het tweede middel is ongegrond. C. Derde middel De verzoekende partij roept de schending in van artikel 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna Motiveringswet). De verzoekende partij stelt dat de motivering in de bestreden beslissing met betrekking tot de redelijke termijn niet afdoende is. Zij verwijst naar de rechtspraak van de Raad van State waaruit blijkt dat de motivering pertinent en draagkrachtig moet zijn, wat betekent dat de aangehaalde redenen moeten volstaan om de beslissing te dragen. De verzoekende partij argumenteert op eenzelfde wijze met betrekking tot de motieven van de bestreden beslissing inzake de toepassing van artikel juncto DABM. De toepassing van de motiveringsverplichting houdt volgens de verzoekende partij in dat de gewestelijke entiteit wat haar beslissingsvrijheid tot het opleggen van een boete van minimum 0 euro en maximum euro betreft, de verplichting heeft om niet enkel de keuze van beboeting te motiveren maar evenals het bedrag van de boete. Volgens de verzoekende partij is de motivering summier en niet afdoende om de genomen beslissing te verantwoorden. 2. De verwerende partij antwoordt dat het middel steunt op een verkeerde lezing van de bestreden beslissing. In de bestreden beslissing wordt nergens aangegeven dat de redelijke termijn om een beslissing te nemen, overschreden is. Er wordt louter aangegeven dat de beslissingstermijn zoals bepaald in het DABM overschreden is. Dit betreft louter een termijn van orde, zodat een bestuurlijke geldboete alsnog kan opgelegd worden. De verzoekende partij verwart volgens haar de redelijke termijn met de termijn van orde waarbinnen een beslissing dient genomen te worden. De gewestelijke entiteit heeft het overschrijden van de ordetermijn wel als omstandigheid in acht genomen bij het bepalen van de hoogte van de alternatieve geldboete. De verwerende partij stelt dat de verzoekende partij de begrippen materiële en formele motivering door elkaar haalt. Zij verwart het opleggen van een bestuurlijke geldboete omwille van het vastgestelde milieumisdrijf met de verschillende componenten die de hoogte van de boete bepalen, zijnde de ernst, frequentie en omstandigheden. De ernst van het misdrijf heeft volgens de verwerende partij enkel een invloed op de hoogte van het bedrag, niet op de beslissing of de bestuurlijke geldboete verantwoord is. MHHC - 12

13 Daarnaast blijkt uit de formele motivering dat de ernst van de feiten, het gebrek aan voorgaanden (frequentie) en de duurtijd van de beslissingstermijn de hoogte van de alternatieve geldboete bepaald hebben. De verzoekende partij geeft volgens de verwerende partij niet aan in hoeverre in dit geval de formele motiveringsvereiste niet nageleefd is. Uit de uiteenzetting van de overige bezwaren van de verzoekende partij, kan afgeleid worden dat zij op de hoogte is van de motieven die in de beslissing veruitwendigd worden aangezien zij in staat is hiertegen gemotiveerde bezwaren op te werpen. Het is niet omdat een beslissing summier gemotiveerd is, dat aan de vereiste van formele motivering niet voldaan wordt. Beoordeling door het College Overeenkomstig artikel , tweede lid DABM vermeldt de beslissing in het kader van de verplichtingen opgelegd door de Motiveringswet minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijn waarbinnen en de manier waarop een alternatieve bestuurlijke geldboete moet betaald worden. Artikel , tweede lid DABM omschrijft aldus de minimumvoorwaarden waaraan een bestreden beslissing moet voldoen. Het beginsel van de motiveringsplicht houdt anderzijds in dat er voor elke administratieve beslissing rechtens aanvaardbare motieven moeten bestaan, wat onder meer betekent dat die motieven moeten steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die relevant zijn en met de vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld. 2. Het College stelt vast dat de gewestelijke entiteit in de bestreden beslissing erkent dat de ordetermijnen niet nageleefd zijn. Zij vermindert omwille van het tijdsverloop het boetebedrag met één vijfde. De gewestelijke entiteit motiveert aldus concreet het gevolg dat zij verbindt aan het overschrijden van de beslissingstermijn. De motiveringsplicht gaat niet zover dat de gewestelijke entiteit bijkomend haar motieven dient te motiveren. De verzoekende termijn laat na aan te tonen in welke mate de bestreden beslissing op dat punt de motiveringsplicht schendt. 3. In het kader van de beoordeling van de decretale waarderingscriteria vervat in artikel en DABM moet de gewestelijke entiteit in haar beslissing duidelijk aangeven welke de inhoudelijke, feitelijke en juridische, overwegingen zijn waarop de gewestelijke entiteit zich heeft gesteund, zodat het College bij de uitoefening van zijn legaliteitstoezicht kan nagaan of de gewestelijke entiteit de haar toegekende appreciatiebevoegdheid naar behoren heeft uitgeoefend. Het College dient te kunnen nagaan of de gewestelijke entiteit hierbij is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of het die correct heeft beoordeeld en op grond daarvan rechtmatig tot de bestreden beslissing is kunnen komen. Concreet houdt dit in dat de bestreden beslissing op controleerbare wijze, en dus aan de hand van concrete elementen, doet blijken dat bij het bepalen van de sanctie daadwerkelijk rekening gehouden is met de criteria bepaald in artikel juncto DABM om het College als controlerechter toe te laten na te gaan of er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de boete ten grondslag liggen en de opgelegde boete zelf en tevens na te gaan of de opgelegde boete correct gewaardeerd is, rekening houdend met de criteria bepaald in artikel MHHC - 13

14 DABM. Het volstaat niet te verwijzen naar loutere stijlclausules die enkel algemeen verwijzen naar de decretale regelgeving zonder verdere precisering. Anders oordelen zou erop neerkomen dat de legaliteitscontrole dode letter blijft en houdt het risico in van arbitraire beslissingen. 5. Het College stelt vast dat de gewestelijke entiteit rekening houdt met de ernst van de feiten. In de beslissing wordt opgemerkt dat de feiten in professioneel verband gepleegd zijn en dat de houding aangenomen door de verzoekende partij een efficiënte controle belemmert door de toezichthoudende overheid. Met betrekking tot de frequentie van de ten laste gelegde feiten wordt in de beslissing gesteld dat er geen voorgaanden zijn zodat de factor frequentie niet als een boeteverhogende factor meegenomen is. De gewestelijke entiteit motiveert wat de omstandigheden betreft het gevolg van de overschrijding van de beslissingstermijn en stelt dat voor het overige dat er geen andere bijzonder omstandigheden zijn die de hoogte van de boete beïnvloed hebben. De verzoekende partij toont niet aan in welke mate de beslissing op dat punt steunt op een onjuiste feitenvinding. Evenmin onderbouwt zij concreet hoe of in welke mate de gewestelijke entiteit de decretale waarderingscriteria foutief heeft geïnterpreteerd of toegepast. Tenslotte reikt de verzoekende partij evenmin elementen aan die er kunnen op wijzen dat het proportionaliteitsbeginsel zoals omschreven in artikel niet afdoende gemotiveerd is. Het proportionaliteitsbeginsel dient beoordeeld te worden in functie van de beoordelingscriteria van artikel DABM en eventuele concrete nieuwe elementen die door de verzoekende partij aan het College zouden voorgelegd worden. De motiveringsplicht gaat anderzijds niet zover dat uit de bestreden beslissing in detail moet blijken welke de gehanteerde berekeningswijze geweest is om tot het bedrag van de opgelegde geldboete te komen. Anders oordelen komt de facto neer op het negeren van de discretionaire beleidsruimte waarover de gewestelijke entiteit beschikt bij het bepalen van de boete. Het middel is ongegrond. D. Vierde middel De verzoekende partij roept de schending in van het proportionaliteitsbeginsel en van de artikelen en DABM. Zij is van oordeel dat de vermeende inbreuk niet in verhouding staat tot de opgelegde boete. De vermeende inbreuk betreft een loutere schending van een administratieve verplichting en heeft geen rechtstreekse weerslag op de gezondheid van de mens of het leefmilieu. De verzoekende partij stelt dat het bedrag van de administratieve geldboete niet afgestemd is noch op de omstandigheden waarin, noch de frequentie waarmee zij de vermeende milieu inbreuk zou hebben gepleegd. Volgens de verzoekende partij wordt bij de begroting van het boetebedrag enkel rekening gehouden met het overschrijden van de beslissingstermijn. Er is op geen enkele wijze rekening gehouden met het feit dat haar enkel gevraagd is om een toestemmingsdocument te ondertekenen voor het opvragen van de Sanitel-gegevens. Deze gegevens konden evenwel rechtstreeks opgevraagd worden bij DGV in het kader van de wettelijk verankerde rechten verleend aan de toezichthouders op basis van artikel en DABM, zodat de verzoekende partij van mening was dat zij geen volmacht hoefde te ondertekenen. Dat er een probleem bestond om MHHC - 14

15 de gevraagde gegevens te bekomen, blijkt niet uit de brief van de gewestelijke entiteit van 9 december 201 De verzoekende partij argumenteert dat de factor frequentie geen aanleiding kan gegeven hebben tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete van dergelijke omvang nu in de bestreden beslissing wordt vastgesteld dat er geen vergelijkbare feiten vastgesteld zijn. 2. De verwerende partij wijst erop dat de verzoekende partij de begrippen milieu-inbreuk en milieumisdrijf door elkaar haalt. Het is niet omdat de gedraging die een milieumisdrijf vormt het niet nakomen van een bepaalde administratieve handeling is, dat dit misdrijf niet ernstig zou kunnen zijn of geen voldoende zwaarwichtige impact op de gezondheid van de mens of het leefmilieu zou kunnen hebben. Volgens de verwerende partij toont de verzoekende partij niet aan dat de geldboete kennelijk onredelijk hoog is in vergelijking met de ernst van het misdrijf. Zij stelt dat het gedrag van de verzoekende partij er toe geleid heeft dat de verbalisanten niet in de mogelijkheid waren om een controle uit te oefenen van het bedrijf van de verzoekende partij. Dergelijke controles zijn volgens haar meer dan louter een administratieve formaliteit maar vormen de basis van het ganse handhavingsbeleid. Anders dan de verzoekende partij voorhoudt blijkt uit de bestreden beslissing dat de gewestelijke entiteit wel degelijk rekening gehouden heeft met het feit dat de verzoekende partij geen voorgaande vergelijkbare feiten heeft gepleegd. De verwerende partij stelt verder dat het gegeven dat de verzoekende partij meent dat haar volmacht niet nodig zou zijn om de gegevens op te vragen geen (verzachtende) omstandigheid is die meegenomen kan worden bij de bepaling van de hoogte van de boete. Het is niet alleen een verkeerde rechtsopvatting maar de houding van de verzoekende partij getuigt ook niet van de nodige constructieve medewerking. Als er geen probleem is om de gegevens op te vragen, dan is er evenmin een probleem om hiertoe de nodige volmacht te geven. De verwerende partij merkt op dat zij veeleer had kunnen rekening houden met het feit dat aan de verzoekende partij meerdere malen de mogelijkheid werd geboden om haar toestemming te verlenen, maar dat zij bleef weigeren. Volgens de verwerende partij zet de verzoekende partij bovendien niet uiteen waarom uit de bestreden beslissing een kennelijke wanverhouding zou kunnen worden afgeleid. Het is niet omdat een bepaald feit niet werd meegenomen in de beoordeling dat er automatisch sprake zou zijn van een kennelijke onredelijke beoordeling van de waarderingscriteria. Beoordeling door het College Overeenkomstig artikel DABM moet de gewestelijke entiteit bij het opleggen van een bestuurlijke geldboete ervoor zorgen dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke geldboete ten grondslag liggen en de boete die op grond van die feiten opgelegd wordt. Gezien de discretionaire beslissingsruimte waarover de gewestelijke entiteit beschikt bij het bepalen van het boetebedrag, kan er van een schending van het proportionaliteitsbeginsel slechts MHHC - 15

16 sprake zijn als de gewestelijke entiteit op kennelijk onredelijke wijze toepassing gemaakt heeft van de decretale waarderingscriteria tot bepaling van het boetebedrag. De verzoekende partij onderbouwt niet met concrete elementen waarom zij van oordeel is dat de opgelegde boete kennelijk onredelijk is ten aanzien van de feiten die aan het milieumisdrijf ten grondslag liggen. Het louter gegeven dat de verzoekende partij er een andere mening op nahoudt, doet hieraan geen afbreuk. Mede in het licht van wat hierna volgt met betrekking tot de waarderingscriteria zoals omschreven in artikel DABM, is er naar het oordeel van het College geen aanleiding om aan te nemen dat het bedrag van de opgelegde boete in een kennelijke wanverhouding staat tot de feiten die eraan ten grondslag liggen. 2. Artikel DABM bepaalt dat de gewestelijke entiteit de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van het milieumisdrijf en tevens moet rekening houden met de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder milieu-inbreuken of milieumisdrijven heeft gepleegd of beëindigd. Uit artikel DABM juncto artikel 44 DBRC-decreet volgt dat het Milieuhandhavingscollege over een eigen beoordelingsbevoegdheid beschikt. De bodemrechter beslist op grond van de elementen die hem regelmatig voorgelegd worden op onaantastbare wijze of de gewestelijke entiteit de decretale waarderingscriteria op correcte wijze heeft beoordeeld en al dan niet op kennelijk onredelijke wijze heeft toegepast. Het College stelt vast dat het eenmalig karakter van de vastgestelde feiten ertoe geleid heeft dat de factor frequentie niet als een boeteverhogende factor meegenomen is. De verzoekende partij minimaliseert anderzijds haar weigering om een toestemmingsdocument te ondertekenen en doet zulks af als een louter administratieve verplichting zonder veel gevolgen voor het leefmilieu. Dit argument is in de bestreden beslissing voldoende weerlegd. De gewestelijke entiteit wijst er terecht op dat de weigering van de verzoekende partij een efficiënte controle belemmert op de dierbezetting en de toezichthouders verhindert hun controle- en handhavingsbeleid uit te oefenen. Het College merkt hierbij op dat de volgehouden weigering van de verzoekende partij, zoals deze blijkt uit het dossier en als zodanig ook vermeld is in de bestreden beslissing, niet getuigt van enige wil tot spontane medewerking en bereidwilligheid. Het College verwijst voor zoveel als nodig naar de beoordeling van het eerste middel. De verzoekende partij maakt niet aannemelijk dat de opgelegde boete opgelegd is in strijd met de decretale waarderingscriteria van artikel DABM. Het onderzoek van het dossier en de voorgebrachte middelen vormen naar het oordeel van het College evenmin een aanleiding om de opgelegde boete in het licht van artikel DABM anders te beoordelen. Het vierde middel is ongegrond. E. Vijfde middel In een vijfde en laatste middel vraagt de verzoekende partij uiterst ondergeschikt om conform artikel , 3, 2 DABM de door de verwerende partij opgelegde bestuurlijke geldboete te verminderen. Zij is van oordeel dat de toegepaste vermindering van de boete met één vijfde onvoldoende is. MHHC - 16

17 2. De verwerende partij antwoordt dat zij van oordeel is dat er geen sprake is van een schending van de redelijke termijn en het middel bijgevolg niet ontvankelijk, minstens ongegrond is. De verzoekende partij motiveert niet waarom een bijkomende vermindering van de alternatieve geldboete aan de orde zou zijn. Beoordeling door het College Onafgezien van de vraag in welke mate het door de verzoekende partij ingeroepen artikel , 3, 2 DABM een nuttige rechtsgrond vormt voor de gevraagde vermindering van de boete, heeft het College bij de beoordeling van het derde middel en vierde middel reeds geoordeeld dat de toegepaste verlaging van de opgelegde boete met één vijfde afdoende gemotiveerd is en geen schending uitmaakt van het proportionaliteitsbeginsel zoals omschreven in artikel DABM noch van de waarderingscriteria vervat in artikel DABM. De verzoekende partij reikt geen concrete elementen aan die een bijkomende herleiding van de opgelegde boete verantwoorden. Het middel is ongegrond. OM DEZE REDENEN BESLIST HET MILIEUHANDHAVINGSCOLLEGE Het beroep is ontvankelijk maar ongegrond. 2. De behandeling van het beroep heeft geen kosten met zich gebracht, zodat een beslissing over de kosten van het geding zonder voorwerp is. Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare zitting op 26 april 2016, door het Milieuhandhavingscollege, eerste kamer, samengesteld uit: Marc VAN ASCH, voorzitter van de eerste kamer met bijstand van Bram CARDOEN, toegevoegd griffier De toegevoegd griffier, De voorzitter van de eerste kamer, Bram CARDOEN Marc VAN ASCH MHHC - 17