Wetenschappelijke verhandeling

Transcriptie

1 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN De EU als actor in het internationale klimaatdebat Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: Jana Gheuens MASTERPROEF EU- STUDIES PROMOTOR: DR. Sarah Delputte COMMISSARIS: DR. Frederik De Roeck ACADEMIEJAAR

2 Voorwoord Met deze thesis sluit ik mijn opleiding Politieke Wetenschappen aan de UGent af. In mijn masterproef heb ik twee van mijn interessegebieden de Europese Unie en het bredere klimaatdebat kunnen combineren. Gebieden waar ik dankzij deze thesis nog meer over te weten ben gekomen en waar ik later in verder wil gaan. Tevens wil ik graag langs deze weg nog een aantal mensen bedanken die mij geholpen hebben met het schrijven van deze thesis. Eerst en vooral mijn promotor voor de goede en fijne begeleiding. Mijn familie en dan vooral mijn ouders voor de steun tijdens de lange schrijfdagen. Tenslotte ook nog mijn vrienden voor de vele dagen gespendeerd in de bibliotheek. 2

3 Abstract Deze masterproef handelt over de rol die de Europese Unie inneemt op internationale klimaatconferenties. Meer specifiek focust deze thesis zich op de klimaatconferentie in Warschau die heeft plaatsgevonden in december Het doel van deze paper is te beschrijven welke rol de EU gespeeld heeft op COP 19 in Warschau. Uit literatuuronderzoek is naar voren gekomen dat zowel de interne context, de externe context als de strategie die de EU hanteert een invloed kunnen hebben op de rol van de EU. Op basis van vooral primaire bronnen zullen deze worden onderzocht. Voor de interne context maken we gebruik van de definitie van Groen en Niemann die cohesie opdelen in drie dimensies. De externe context verdelen we in de machtsverhoudingen, de mate van publieke belangstelling en het plaatsvinden van externe gebeurtenissen; waarbij vooral de machtsverhoudingen belangrijk zijn. Voor de strategie hanteren we vier criteria; mate van issue- linkage, alliantievorming, mate van gebruik materiële middelen en mate van leading by example. Op basis van deze criteria kunnen we de strategie bepalen waarbij we onderscheid maken tussen een directionele, instrumentele en structurele strategie. Bestaande literatuur focust zich vooral op de leiderschapsrol van de EU in het klimaatdebat. Deze masterproef wil het debat verbreden door te kijken naar de rol van de EU in het algemeen. De klimaatconferentie in Warschau is van belang omdat deze halverwege de klimaatconferentie in Parijs ligt waar uiteindelijk een opvolger voor het Kyoto- Protocol moet worden afgesproken. Hoe de EU zich hier gedraagt en welke invloed ze in Warschau kan uitoefenen kan een belangrijke indicator zijn voor haar rol op de conferentie in Een aantal condities zijn anders op de conferentie in Parijs dus de rol van de EU zal waarschijnlijk wel iets anders zijn. 3

4 Inhoudstafel Voorwoord p.2 Abstract p.3 Inhoudstafel p.4 Lijst met figuren p.6 Lijst met tabellen p.7 1. Introductie p.8 2. Literatuurstudie: Bespreking Rol Europese Unie als klimaatactor p Theoretische verklaringen voor de leiderschapsrol van de EU p.10 Economische verklaringen p.10 Normatieve verklaringen p.11 Constructivistische verklaringen p.12 Postmaterialistische verklaringen p Historisch overzicht strategie Europese Unie op VN- klimaatconferenties p.14 Voor Kopenhagen 2009 p.14 Kopenhagen 2009 p.15 Cancun 2010 p.19 Durban 2011 p Onderzoeksdesign p Onderzoeksvraag en deelvragen p Criteria en methodologie p.24 Structuur versus Agency p.24 Interne context p.25 Externe context p.26 Strategie Europese Unie p Soorten rollen van de Europese Unie p Onderzoek: bespreking rol EU als klimaatactor op COP 19 in Warschau p Interne context p.31 Coherentie van doelstellingen en belangen p.31 Procedureel- tactische instrumenten p.33 Gemeenschappelijk standpunt p.34 4

5 4.2 Externe context p.35 Externe machtsverhoudingen p.35 Mate van publieke belangstelling p.42 Plaatsvinden externe gebeurtenissen p Strategie Europese Unie p.45 Allianties en coalities p.45 Mate van issue- linkage p.47 Leading by example p.49 Inzet materiële middelen p.50 Strategie p Conclusie p Conclusies p Bibliografie p.59 5

6 Lijst met figuren Figuur 1: Aandeel grote regio s in totale wereldbevolking p.36 Figuur 2: Verandering populatie in grote regio s p.36 Figuur 3: Wereldbevolking per werelddeel p.37 Figuur 4: Aandeel landen in wereldhandel in goederen p.38 Figuur 5: CO2 emissies in de vijf meest uitstotende landen en de EU p.39 6

7 Lijst met tabellen Tabel 1: Vergelijking klimaatconferenties in Kopenhagen, Cancun en Durban op basis van de in de literatuur gevonden criteria p.22 Tabel 2: Indicatoren rol Europese Unie p.30 Tabel 3: Vergelijking klimaatconferenties in Kopenhagen, Cancun, Durban en Warschau op basis van de in de literatuur gevonden criteria p.53 7

8 1. Introductie De Europese Unie wordt door de meeste academici gezien als leider in het klimaatdebat (Elgström & Kilian, 2010, p. 257). Dit was echter niet altijd het geval; in de jaren 80 had de EU een laggard- rol in het gehele ozon- debat. Dit kwam onder meer door de verschillende posities en belangen van de lidstaten. Pas in de jaren 90 begon de Europese Unie zich meer op te stellen als een leider nadat de VSA, die voordien de rol van leider had opgenomen, haar leiderschapspositie had verlaten. De Verklaring van Dublin wordt als duidelijkste expressie van de voorstrekkersrol van de EU gezien (Afionis, 2011, p. 342; Elgström & Kilian, pp ). Hierin geeft de EU aan dat het haar verantwoordelijkheid is om maatregelen te nemen tegen de klimaatsverandering en dat ze over de capaciteiten beschikt om ook effectief een leiderschapsrol op te nemen. De Europese Unie slaagde erin om zich in de daaropvolgende jaren te profileren als leider in het klimaatdebat en zag zichzelf in de frontlinie tegen de klimaatsopwarming door actief maatregelen ertegen te nemen. Zo heeft de EU als eerste via het European Emission Trading Scheme (ETS) een interne markt opgericht waarin uitstootrechten kunnen worden verhandeld (Schreurs & Tiberghien, 2007, p. 20). De EU stelt ook doelen op die de lidstaten moeten halen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Niet alleen ziet de Europese Unie zich als leider met betrekking tot het klimaatdebat, ze wordt ook door de andere actoren zo bekeken. Deze externe perceptie is cruciaal om invloed te krijgen in het klimaatdebat. Een belangrijk moment voor de leiderschapsrol van de EU was wanneer de EU besliste om toch verder te gaan met het Kyoto Protocol nadat de VSA zich hieruit had weggetrokken en erin slaagde om andere actoren te overtuigen in het Kyoto Protocol te blijven. Na de VN- klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 werd de leiderschapspositie van de Europese Unie echter in vraag gesteld (Afionis, 2011, p. 243; Bäckstrand & Elgström, 2013, p. 1369; Elgström & Kilian, 2010, pp ). De EU slaagde er hier niet in om haar ambities waar te maken en een legaal bindend akkoord af te sluiten. In de laatste onderhandelingsrondes kon de EU 8

9 enkel aan de zijlijn toekijken hoe de andere grote actoren, zoals de VSA en China, samen een akkoord uitwerkten. Dit leidde tot de vraag of de EU nog wel steeds in staat is om een leiderschapspositie te vervullen en er werd gekeken naar de VSA en China als diegenen die voortaan het klimaatdebat zullen vormgeven. Op de klimaatconferentie in Durban in 2011 echter, was de EU opnieuw een belangrijke en medebeslissende actor. Deze paper heeft als doel om eerst te kijken naar waarom de EU haar positie van laggard naar leider heeft veranderd in het klimaatdebat, naar welke redenen hiervoor door verschillende academici gegeven worden. In het tweede deel van de literatuurstudie zal gekeken worden naar wat er misgegaan is op de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 en hoe de EU dit trachtte op te lossen op de daaropvolgende klimaatconferenties en meer specifiek op de klimaatconferentie in Cancun in 2010 en in Durban in Ten slotte zal nagegaan worden welke rol de Europese Unie heeft opgenomen op COP 19 in Warschau. Deze klimaatconferentie ligt halverwege de conferentie in Parijs waar uiteindelijk een opvolger voor het Kyoto Protocol zal worden afgesproken. Of de EU op de conferentie in Warschau een invloed kan hebben, kan een indicator zijn voor haar rol op de conferentie in Parijs. De al bestaande literatuur focust vooral op de leiderschapsrol van de Europese Unie in het klimaatdebat. Deze thesis verlaat in haar onderzoek deze assumptie en kijkt naar een bredere rol van de EU. Om de rol van de EU te onderzoeken wordt er gebruik gemaakt van drie deelvragen. Wat is de interne context op de klimaatconferentie? Wat is de externe context van de klimaatconferentie? En welke strategie heeft de EU gebruikt op de conferentie? Deze onderzoeksvragen zullen opgelost worden op basis van een analyse van vooral primair bronnenmateriaal. Het doel van deze thesis is uiteindelijk om de rol van de Europese Unie op COP 19 in Warschau te beschrijven en om te proberen achterhalen welke criteria op welke manier een invloed uitoefenen op de positie van de EU op internationale klimaatconferenties. 9

10 2. Literatuurstudie: Bespreking rol Europese Unie als klimaatactor Eerst zal er gekeken worden naar het wetenschappelijk debat rond de rol van de Europese Unie. Welke verklaringen worden door academici gegeven om de rol van de EU te verklaren en welke drijfveren zien zij als de belangrijkste drijfveren voor de EU. Vervolgens wordt er gekeken naar hoe de EU zich gedraagt op VN- klimaatconferenties en of er een verandering in dit gedrag te vinden is na de klimaatconferentie in Kopenhagen in Dit onderzoek gebeurt aan de hand van een literatuurstudie. 2.1 Theoretische verklaringen voor de leiderschapsrol van de EU In de laatste decennia heeft de Europese Unie steeds meer en meer een leiderschapsrol opgenomen in het internationale klimaatdebat (Kelemen, 2010, pp ). Dit in tegenstelling tot de jaren 70 wanneer de klimaatsverandering net op de agenda was gekomen en de EU en de lidstaten eerder laggards waren, terwijl de VSA toen de leiderschapsrol op zich hadden genomen. Door verschillende academici worden verschillende verklaringen gegeven waarom de EU nu wel een leiderschapsrol speelt. Grosso modo vallen deze onder te verdelen in economische, normatieve, constructivistische en postmaterialistische verklaringen. Om deze verklaringen te achterhalen wordt gebruik gemaakt van een literatuurstudie op basis van wetenschappelijke artikels. Economische verklaringen Als eerste economische verklaring geven sommige auteurs het principe van communicerende vaten aan (Kelemen, 2010, p. 336). Het principe van communicerende vaten betekent dat doordat binnen de Europese Unie maatregelen worden genomen om het milieu te beschermen, zoals bijvoorbeeld uitstootlimieten en het verbod op het gebruik van bepaalde stoffen en dergelijke, 10

11 het in het belang is van de EU om deze hoge standaarden ook elders in de wereld te doen gelden. Dit om te verzekeren dat Europese bedrijven competitief kunnen blijven op de wereldmarkt en dat ze hun concurrentiepositie niet verliezen. De bedrijven zullen zelf ook proberen om, eenmaal er sterke milieuregels bestaan waaraan ze zich moeten houden, deze ook in andere jurisdicties in te voeren. Dit om, opnieuw, competitief te kunnen blijven en om niet een deel van de markt te verliezen aan bedrijven die zich niet aan de hoge standaarden moeten houden. De interactie tussen binnenlandse politiek en internationale gereguleerde competitie is wat de positie van de EU op internationale milieu- issues bepaalt (Kelemen, 2010, p. 339). De aanwezigheid van sterke groene krachten en dynamieken binnen de EU, vertaalt zich op deze manier in een prominente leiderschapsrol van de EU in het internationale systeem. Normatieve verklaringen Een andere verklaring die wordt gegeven is dat de Europese Unie om zichzelf een identiteit als een normatieve, civiele macht aan te meten, ze zich profileert als leider op vlak van klimaatverandering (Kelemen, 2010, p. 338; Manners, 2002, p. 244; Manners, 2010, p. 241; Schunz & Van Schaik, 2012, p. 172). De EU zou dit doen omdat ze op militair vlak slechts over een beperkte capaciteit beschikt en omdat er moeilijk overbrugbare verschillen zijn tussen de lidstaten op veiligheidsvlak. Om te compenseren voor het gebrek aan militaire macht, probeert de EU om via haar normen en ideeën toch een invloed uit te oefenen op andere landen. De verspreiding van de waarden en normen van de EU geeft de Europese Unie als internationale macht meer legitimiteit. Ze wordt immers op die manier meer dan een som van haar delen en meer dan enkel een economisch project. Door sterk in te zetten op klimaatverandering en hier ook zelf het goede voorbeeld voor te geven, probeert de EU andere landen te overtuigen om dit ook te doen. Zo probeert ze dus haar standaarden en normen en waarden te verspreiden. Lenschow en Sprungk argumenteren dat de EU dit ook doet om een legitimiteitskloof te overbruggen. Deze legitimiteitskloof bestaat omdat de Europese Unie geen duidelijke identiteit heeft (Lenschow & Sprungk, 2010, p. 11

12 134). De EU heeft volgens deze auteurs mythes en verhalen nodig om solidariteit en een identiteit bij de Europese burgers te kunnen kweken. Manners (2002) sluit zich hierbij aan. De EU is een normatieve macht omdat ze principes zoals democratie nodig heeft om een identiteit te kunnen bewerkstelligen. Het verhaal van een groen Europa dat sterk inzet op thema s zoals klimaatsverandering en milieu, past dan in de identiteit van de EU als civiele en normatieve macht. Opdat de EU een normatieve macht is, moet ze bepaalde normen geïnternaliseerd hebben, ze zich zowel intern als extern gedragen naar deze normen en moet ze op internationaal vlak invloed kunnen uitoefenen op wat als normaal beschouwd wordt door andere staten(kelemen, 2010, p. 338; Schunz & Van Schaik, 2012, pp ). De Europese Unie heeft normen zoals bijvoorbeeld het voorzorgs- en het duurzaamheidsprincipe, duidelijk geïnternaliseerd. Ze neemt intern maatregelen zoals bijvoorbeeld het invoeren van uitstootlimieten, om deze principes na te leven. Ook extern probeert de EU steeds andere landen te overtuigen om deze normen en principes na te streven. De Europese Unie voldoet dus aan de criteria om een normatieve macht te zijn. Deze verklaring sluit voor een deel aan bij de volgende constructivistische verklaring. Constructivistische verklaringen De derde, constructivistische visie gaat er van uit dat de steun van een staat aan internationale klimaatverdragen geconstrueerd wordt door een internationaal klimaatregime. Een internationaal klimaatregime bestaat uit verschillende internationale organisaties, afspraken en assumpties over de relatie tussen de mens en de natuur (Frank et al., 1997, p. 623). Dit klimaatregime geeft vorm aan en structureert de nationale belangen. Wanneer een staat of een entiteit goed ingebed is in de wereldsamenleving, zal deze entiteit zich meer gaat inzetten voor globale initiatieven en dus ook voor globale klimaatinitiatieven (Frank, 1999, p. 527). Omdat de EU goed ingebed is in de wereldsamenleving, zal ze zich dus via globale initiatieven, zoals bijvoorbeeld klimaatconferenties, sterk inzetten voor het klimaat. 12

13 Postmaterialistische verklaringen De laatste visie is eerder postmaterialistisch. Deze geeft opnieuw een meer economische verklaring. Ze ziet namelijk het hoge welvaartsniveau van de EU als verklaring voor haar leiderschapsrol. De structural constraint theorie zegt dat wanneer een staat een bepaald niveau van welvaart bereikt, deze staat bereid zal zijn om een nog hogere consumptie en economische voordelen op te offeren voor milieumaatregelen (Recchia, 2002, pp ). Wanneer een staat een hoge economische groei en een hoog welvaartsniveau heeft, beschikt ze meestal ook over de financiële middelen en over de technologie om maatregelen ter de bescherming van het milieu te nemen. Na verloop van tijd worden in economisch welvarende staten niet- economische zaken, zoals bijvoorbeeld het milieu, als belangrijker beschouwd dan verdere economische opbrengsten. De hoge welvaart en economische groei van de Europese Unie zouden dan verklaringen zijn voor het belang dat de EU hecht aan het klimaat en voor de leiderschapsrol die de EU internationaal heeft opgenomen. Deze vier visies geven duidelijk een andere verklaring voor de leiderschapsrol van de EU. De eerste focust zich op vooral op de economische dimensie, terwijl de tweede meer de nadruk legt op factoren zoals identiteit en normen en waarden. De derde verklaring kijkt dan vooral naar hoe de EU interageert met en hoe ze zichzelf plaatst in het internationale systeem. De laatste verklaring is opnieuw meer economisch en koppelt het welvaartsniveau van de EU aan haar leiderschapsrol. Voor de meeste van deze verklaringen zijn ook tegenargumenten te vinden. Zo vraagt Kelemen zich af bij de laatste verklaring waarom de VSA dan ook geen leiderschap hebben opgenomen (Kelemen, 2010, p. 337). Zij kennen immers ook een economische groei en een hoog welvaartsniveau. Hetzelfde argument gaat op voor de constructivistische verklaring. Er zijn andere landen die op hetzelfde niveau als de EU zijn ingebed in de wereldsamenleving, maar die niet dezelfde rol opnemen (Kelemen, 2010, pp ). Geen enkele van deze verklaringen op zich volstaat echter om diezelfde leiderschapsrol te verklaren en voor elke verklaring valt wel een 13

14 tegenargument te vinden. Het is meer waarschijnlijk dat de verschillende visies aanvullend op elkaar werken. In het volgende deel gaan we dieper in op hoe de EU probeert om een leider te zijn op internationale klimaatconferenties en of ze hier al dan niet in slaagt. 2.2 Historisch overzicht strategie Europese Unie op VN- klimaatconferenties De VN- klimaatconferenties of de conferences of the parties (COP) georganiseerd door het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) zijn voor de Europese Unie de ideale plaats om hun leiderschapspositie te tonen en om andere landen ook te overtuigen om maatregelen nemen tegen de klimaatverandering. De Europese Unie beschouwt ze ook als belangrijk omdat ze in haar visie van multilateralisme met de Verenigde Naties als kern passen, ook wel effective multilateralism genoemd (Backstränd & Elgström; 2013; p. 1371). Daarom zal deze paper zich nu richten op hoe de Europese Unie zich gedraagt op de VN- klimaatconferenties en meer bepaald op die in Kopenhagen in 2009 en de VN- klimaatconferenties in Cancun in 2010 en in Durban in 2011 die daarop volgden. Om dit te kunnen bestuderen zal gebruik worden gemaakt van een literatuurstudie op basis van wetenschappelijke artikels. De Europese Unie nam, zoals besproken in het vorige deel, een leiderschapsrol op in het klimaatdebat. Voor Kopenhagen 2009 In de academische wereld heerst er een algemene consensus over de leiderschapsrol van de EU in het klimaatdebat van ongeveer de jaren 90 tot 2009 (Kilian & Elgström, 2010; Gupta, 2010). Deze rol werd vooral duidelijk wanneer de VSA uit het Kyoto Protocol stapte. De Europese Unie deed haar best om Rusland en Japan te overtuigen om alsnog het Protocol te ratificeren. De EU werd een stuwende kracht in de klimaatdebatten en nam duidelijk de leiderschapsrol over van de Verenigde Staten. Door intern ook maatregelen te 14

15 nemen zoals de oprichting van het ETS, werd de EU een voortrekker in het gehele klimaatdebat. Kopenhagen 2009 Op de VN- klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 slaagde de EU er echter niet in om een legaal bindend akkoord af te sluiten (Groen & Niemann, 2013, pp ). Ook waren de doelstellingen opgenomen in het eindakkoord niet al te ambitieus. De Europese Unie gebruikte tot en met de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 een strategie van leading by example. Dit wil zeggen dat de EU door intern maatregelen tegen de klimaatsverandering te nemen het goede voorbeeld geeft voor andere landen en ze op deze manier probeert te overtuigen om dit ook te doen. Op klimaatconferenties stelde de EU zich meestal unilateraal op en probeerde ze langs de ene kant actief haar ideeën, normen en visies te verspreiden. Langs de andere kant hield ze zich ook erg hard vast aan die ideeën, normen en visies. De Europese Unie was dus erg waarde gedreven (Backstrand & Elgström, 2013, p. 1378). De EU trachtte de oplossingen die binnen de EU waren ontwikkeld ook internationaal te verspreiden. Er worden door academici verschillende redenen gegeven om het falen van deze strategie op de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 te verklaren. Deze vallen onder te verdelen in verklaringen die gaan over de interne problemen binnen de EU en verklaringen die te maken hebben met de bredere externe situatie van de klimaatconferentie. Ook de strategie de Europese Unie gebruikte op de klimaatconferentie wordt in vraag gesteld. Interne problemen. Als eerste verklaring wordt er gekeken naar interne problemen van de Europese Unie. Zo kijken Groen en Niemann naar de actorness en effectiveness van de EU (Groen & Niemann, 2013, pp ). Ze definiëren actorness als de mogelijkheid om met andere actoren in het internationaal systeem actief om te gaan. Om de actorness van een entiteit na te gaan, gebruiken ze vier criteria: herkenning, autoriteit, coherentie en autonomie. Effectiveness zien ze als de mogelijkheid om de doelstellingen te bereiken. Op zowel actorness als effectiveness scoorde de EU slecht op de klimaatconferentie in Kopenhagen. 15

16 Een eerste probleem met de actorness van de Europese Unie was dat de lidstaten van de EU niet dezelfde doelstellingen en preferenties hadden (Kilian & Elgström, 2010, p. 269; Groen & Niemann, 2013, pp ; Martin, 2012, p. 200). Doordat het mandaat om te onderhandelen voor de onderhandelaars met unanimiteit moest worden gestemd, zorgde de incoherentie van de doelstellingen ervoor dat er ofwel geen gemeenschappelijk Europees standpunt werd afgesproken, ofwel werden de onderhandelaars naar het laagst gemeenschappelijke standpunt gedreven. De unanimiteitsregel zorgde er bovendien ook nog eens voor dat de beweegruimte van de onderhandelaars van de EU zeer beperkt was. Dit zorgde ervoor dat de EU weinig flexibel was en niet snel kon reageren op zaken die gebeurden, wat de invloed van de EU op de beslissingen deed afnemen. Doordat er telkens opnieuw over de onderhandelingspositie onderhandeld moest worden, miste de EU ook een paar onderhandelingen waarin de VSA en China samen een akkoord uitwerkten. De EU had ook geen duidelijke woordvoerder gedurende de onderhandelingen. Tijdens de meeste onderhandelingen werd de EU vertegenwoordigd door zowel het voorzitterschapsland, Zweden in dit geval, en het land dat als volgende voorzitter ging zijn, toen Spanje, als door de Europese Commissie. Daarbovenop namen de lidstaten van de EU ook nog eens deel aan de onderhandelingen. Deze complexe onderhandelingssituatie maakte dat het zeer moeilijk was voor de EU om met één stem te spreken en om een beslissende rol te spelen in het opstellen van het akkoord. Het zorgde er ook voor dat de andere onderhandelaars van de andere landen niet altijd goed wisten wie ze nu precies voor zich hadden. Bredere externe context. De bredere externe situatie speelde natuurlijk ook een rol. De combinatie van veel persbelangstelling en de opkomende economische crisis zorgde ervoor dat de EU- lidstaten ook zeer weigerachtig stonden tegenover het verlaten van hun eigen doelstellingen en belangen, wat de situatie er natuurlijk niet beter op maakte (Kilian & Elgström, 2010, p. 269; Martin, 2012). De economische crisis zorgde er ook voor dat er meer en meer gekeken werd naar de kosten van maatregelen tegen de klimaatsverandering en dat andere, meer financieel gerichte actoren ook een rol begonnen te spelen in het besluitvormingsproces (Backstränd & Elgström, 2013, pp ). Veel EU- 16

17 lidstaten waren door de economische crisis ook niet bereid om financiële hulp te geven aan de ontwikkelingslanden om hen te helpen aanpassen aan en om hen te helpen om te gaan met de gevolgen van de klimaatsverandering (Groen, Niemann & Oberthür, 2012, p. 179). Andere actoren op de klimaatconferentie konden ook door de incoherentie van de doelstellingen de verschillende lidstaten van de EU tegen elkaar uitspelen, wat het vinden van een gemeenschappelijke positie van de EU nog verder bemoeilijkte. Doordat de lidstaten het ook openlijk oneens waren over bepaalde zaken, verloor de EU een deel van haar geloofwaardigheid als leider in het klimaatdebat wat ervoor zorgde dat de onderhandelingspositie van de EU nog meer verzwakte. Niet alleen binnen de Europese delegatie waren er problemen, maar ook de specifieke onderhandelingscontext was niet zo voordelig voor de Europese Unie (Groen & Niemann, 2012, pp ). Een probleem voor de EU was dat andere grote actoren, zoals de VSA en China, andere, meer conservatieve doelstellingen hadden voor de klimaatconferentie. Hun ambities voor het eindakkoord van de klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009 lagen beduidend lager dan de ambities van de EU. Wat hier ook meespeelt is het feit dat de Europese Unie geleid wordt door andere principes, zoals effective multilateralism (Bäckstrand & Elgström, 2013, pp ). Effective multilateralism is multilateralisme met de VN als kern waarrond het multilateralisme dan georganiseerd wordt. Voor andere actoren zijn ook andere, eventueel informele samenkomsten buiten de VN belangrijk, maar de EU nam hier weinig aan deel en focuste vooral op de VN- klimaatconferenties als platform om de klimaatverandering te bespreken. De Europese Unie volgt niet enkel andere principes, maar ziet ook andere oplossingen voor de klimaatsopwarming. Zo wil de EU om het klimaatprobleem op te lossen, legaal bindende doelstellingen en akkoorden. China langs de andere kant, legt sterk de nadruk op soevereiniteit en non- interventie in binnenlandse aangelegenheden. China wil enkel legaal bindende akkoorden voor de ontwikkelde landen omdat zij historisch verantwoordelijk zijn voor de klimaat crisis. Ontwikkelingslanden kunnen vrijwillig verplichtingen aangaan, maar moeten geen legaal bindende akkoorden ondertekenen. De VSA op hun beurt staan sceptisch tegenover multilateralisme 17

18 en pleiten eerder voor minilateralisme waarin akkoorden tussen een paar landen worden afgesproken. Zij willen enkel vrijwillige acties en vinden dat alle grote uitstoters, ook de ontwikkelingslanden, hun verplichtingen moeten nagaan en maatregelen moeten nemen. Brazilië, Zuid- Afrika, China en India (de BASIC landen) hadden ook een akkoord afgesproken dat ze samen zouden handelen tegen de ontwikkelde landen wanneer deze hen zouden dwingen om over hun grenzen te gaan (Groen & Niemann, 2012, p. 318). Opnieuw speelde hier ook de persbelangstelling en de economische crisis een versterkende rol. In haar onderhandelingsstrategie had de Europese Unie er niet genoeg rekening mee gehouden dat de andere actoren zich meer conservatief zouden opstellen. Een andere externe factor die meespeelt volgen Bäckstrand & Elgström (2013) is dat veranderingen in structurele macht ervoor gezorgd hebben dat de Europese Unie niet langer een veto- speler op klimaatconferenties is. De EU heeft een deel van haar relatieve macht verloren en andere actoren begonnen in andere, kleinere conferenties dan de VN- klimaatconferenties samen te werken (Bäckstrand & Elgström, 2013, pp ). Het aandeel van de EU in de totale emissie- uitstoot was ook gedaald, terwijl China en de BASIC- landen meer waren beginnen uitstoten waardoor de EU minder belangrijk werd op het vlak van uitstoot en dus minder cruciaal was in de onderhandelingen. Strategie. Een laatste soort verklaringen heeft te maken met de strategie die de Europese Unie hanteerde op de klimaatconferentie in Kopenhagen. Deze zou te normatief en te naïef geweest zijn (Bäckstrand & Elgström, 2013, p. 1379). De andere actoren waren vooral bezorgd om hun economische belangen en stonden niet open voor de normatieve argumenten van de EU. Door aan te dringen op één legaal bindend akkoord voor zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden, stootte de Europese Unie eventuele alliantiepartners van zich weg en isoleerde ze zichzelf. De EU hield zich ook niet bezig met het bouwen van coalities omdat ze zich vasthield aan haar idealen en principes en niet bereid was om afstand van hen te doen. (Bäckstrand & Elgström, 2013, pp ). Aan het einde van de Kopenhagen klimaatconferentie probeerde de EU nog wel om allianties te 18

19 vormen met andere landen zoals Afrikaanse staten en de AOSIS, maar dit was niet succesvol. Samengevat liggen er dus zowel interne en externe problemen als een problematische strategie aan de basis van de verzwakte leiderschapspositie van de Europese Unie op de VN- klimaatconferentie in Kopenhagen. De EU slaagde er niet in om zich als één blok op te stellen en de onderhandelingscontext was niet in het voordeel van de Europese Unie. De andere actoren kwamen met andere doelstellingen naar de onderhandelingstafel en de massale persbelangstelling en opkomende economische crisis deden de situatie ook geen goed. De strategie die de EU hanteerde in Kopenhagen 2009 was ook niet aangepast aan deze ongunstige onderhandelingscontext. Cancun 2010 Al in Cancun 2010 begon de EU opnieuw een rol van belang op te nemen (Bäckstrand & Elgström, 2013, p. 1380; Oberthür, 2011, pp. 5-6). Dit door onder meer deel te nemen aan de Cartagena Dialogue for Progressive Action in de aanloop naar de klimaatconferentie in Cancun. Hierin komen ontwikkelde landen en ontwikkelingslanden informeel samen om over het klimaatprobleem te discussiëren. Dit vergemakkelijkte het maken van allianties en gaf het signaal aan andere landen dat de EU bereid was om ook buiten de VN samen te komen. In Cancun 2010 waren ook de ambities van de EU al afgezwakt; in plaats van te ijveren voor een legaal bindend akkoord, stelde de Europese Unie zich al tevreden met het nemen van evenwichtige beslissingen. De EU probeerde ook niet meer om een leider te zijn en het besluitvormingsproces te bepalen, maar stelde zich eerder op als een onderhandelaar tussen de verschillende actoren om zo toch een invloed te kunnen uitoefenen (Oberthür, 2011, pp ). Waar de Europese Unie wel nog aan vasthield was de positie van leader by example. Door intern maatregelen te nemen kan de EU proberen om internationale actie te vergemakkelijken en zelfs incentives voor andere actoren aan te reiken. De Europese Unie probeert op deze manier ook de andere landen te inspireren haar voorbeeld te volgen. In Cancun 2010 was het Verdrag van Lissabon - dat gesloten 19

20 werd in ook van kracht (Groen & Niemann, 2013, p. 320). Hierin werd aan de Europese Commissie het mandaat gegeven om de EU extern te vertegenwoordigen. In Cancun 2010 was de EU al de hoofdvertegenwoordiger in belangrijke formele en informele onderhandelingen. Dit vergemakkelijkt het om met één stem te spreken en een grotere rol te spelen op de klimaatconferenties. De lidstaten van de EU en het voorzitterschapsland nemen echter ook nog steeds deel aan de onderhandelingen. Uiteindelijk werd er op de klimaatconferentie in Cancun een akkoord bereikt dat kan gezien worden als een verdieping en uitbreiding van het akkoord gesloten in Kopenhagen 2009 (Oberthür, 2011, p. 6). Durban 2011 De klimaatconferentie in Durban in 2011 wordt door velen gezien als een triomf voor de Europese Unie (Bäckstrand & Elgström, 2013, p. 1380; Oberthür, 2011, pp. 5-6). Ook op deze klimaatconferentie bleef de Europese Unie een bruggenbouwer tussen de verschillende actoren (Bäckstrand & Elgström, 2013, p ; Martin, 2012, p. 201). De EU verlegde haar focus van een normatieve en idealistische leiderschapspositie naar een meer structurele en realistische rol. Net zoals in Cancun 2010 had de EU haar ambities afgezwakt. Voor de klimaatconferentie in Durban gebruikte de EU een dubbele strategie; de EU zou enkel een nieuw Kyoto Protocol goedkeuren als daar een legaal bindende overeenkomst met alle grote uitstoters tegenover stond en tegelijkertijd vormde de EU een progressieve alliantie met de AOSIS en Afrikaanse staten. Deze nieuwe alliantie kwam er onder meer omdat de EU haar bereidheid had getoond om informeel buiten de Verenigde Naties samen te werken. De steun van de AOSIS landen was belangrijk omdat China en India zeer weigerachtig stonden tegenover openlijk ingaan tegen hun mede- G77- leden. Uiteindelijk slaagde de Europese Unie er niet in om ook effectief een legaal bindend akkoord af te sluiten en de onderhandelingen verliepen traag en complex, maar het was een eerste stap naar een terugkeer naar multilateralisme met een belangrijke rol voor de VN. 20

21 De klimaatconferentie in Kopenhagen 2009 en haar afloop kan dus gezien worden als een wake- up call voor de Europese Unie. De EU besefte dat ze een verandering van strategie nodig had om een rol te kunnen blijven spelen in het klimaatdebat. Met succes heeft ze haar strategie veranderd van een unilaterale en normatieve strategie naar een meer multilaterale en realistische strategie. De EU nam niet enkel deel aan de VN- klimaatconferenties maar nam daarbuiten ook deel aan samenkomsten tussen verschillende landen om allianties te kunnen smeden. Zeker de steun van ontwikkelingslanden is belangrijk om later een legaal bindend akkoord te kunnen afsluiten. De VSA willen geen bindend akkoord ondertekenen als de ontwikkelings- en opkomende landen het ook niet ondertekenen en vooral de opkomende landen behoren momenteel tot de grote uitstoters. Ook heeft de Europese Unie systematisch haar ambities afgezwakt naar meer haalbare doelstellingen. De vraag blijft of de Europese Unie erin geslaagd is om deze vernieuwde strategie te blijven doortrekken naar latere klimaatconferenties. Zeker met het oog op de klimaatconferentie in Parijs in 2015 waar de EU een nieuw globaal klimaatakkoord wil afspreken, is het belangrijk te kijken naar de weg de EU ernaar aflegt. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen of de EU ook de nieuwe strategie gebruikte op de klimaatconferentie in Warschau in

22 STRUCTUUR KOPENHAGEN (COP 15) CANCUN (COP 16) DURBAN (COP 17) INTERNE CONTEXT Coherentie moeizaam toegenomen toegenomen EXTERNE CONTEXT Machtsverhoudingen nadelig nadelig nadelig Publieke belangstelling groot gering gering Bijkomende gebeurtenissen economische crisis weinig tot geen weinig tot geen AGENCY STRATEGIE Coalities weinig tot geen ja ja Issue Linkage weinig tot geen ja ja Leading by Example verzwakt verzwakt verzwakt Inzet Materiële Middelen weinig tot geen weinig tot geen weinig tot geen Tabel 1: Vergelijking klimaatconferenties in Kopenhagen, Cancun en Durban op basis van de in de literatuur gevonden criteria 22

23 3. Onderzoeksdesign 3.1 Onderzoeksvraag en deelvragen Deze thesis heeft als doel de volgende onderzoeksvraag en deelvragen te beantwoorden: Welke rol heeft de Europese Unie opgenomen op de VN- klimaatconferenties in Warschau in 2013 en in Lima in 2014? Wat is de interne context? Wat is de externe context? Welke strategie heeft de EU gebruikt? Het streefdoel van de Europese Unie op de klimaatconferentie in Warschau in 2013 was om een aantal evenwichtige besluiten te nemen om de klimaatsverandering tegen te gaan (European Commission, 2013). De klimaatconferentie is ook belangrijk voor de voorbereiding van de conferentie in Parijs in Op die conferentie wil de EU een vervolgakkoord voor het Kyoto Protocol afspreken. In de bestaande literatuur ligt de klemtoon vooral op de leiderschapsrol van de Europese Unie in het klimaatdebat. Deze thesis vertrekt niet vanuit het uitgangspunt dat de EU enige vorm van leiderschap speelt, maar wil het debat breder opentrekken. Het doel van deze masterproef is om via een theoretisch kader de rol van de Europese Unie op COP 19 in Warschau te beschrijven. Om te kijken naar welke rol de Europese Unie heeft opgenomen op de VN- klimaatconferentie in Warschau, zal er gekeken worden naar de interne en de externe context van de conferenties. Ook zal de strategie van de EU onderzocht worden. Uit de literatuur is immers gebleken dat deze een invloed hebben op de rol van de Europese Unie, zie hoofdstuk twee. Eerst bespreken we hoe deze criteria de interne en externe context van de klimaatconferentie en de strategie van de EU onderverdeeld kunnen worden in criteria die aansluiten bij structuur en criteria die aansluiten bij agency. 23

24 Vervolgens geven we meer duiding bij de criteria zelf en hoe we deze gaan onderzoeken. Ten slotte bespreken we de mogelijke rollen van de Europese Unie op de klimaatconferentie in Warschau. 3.2 Criteria en methodologie Structuur versus agency We kunnen bij de verschillende criteria die we gaan onderzoeken, een onderscheid maken tussen criteria die betrekking hebben op de structuur of criteria die te maken hebben met agency. We volgen het constructivisme dat stelt dat deze twee niet los van elkaar gezien kunnen worden, maar elkaar wederzijds beïnvloeden. We geven in wat volgt definities van de twee concepten en we proberen om de criteria onder te verdelen tussen beiden. Structuur. Structuur definiëren we als instituties in de brede zin van het woord; dit wil zeggen dat ook collectieve normen, regels en procedures hieronder vallen (Eilstrup- Sangiovanni, 2006, pp ). De structuur heeft een invloed op het gedrag van de actoren en welke strategie ze gebruiken. De actoren maken gebruik van een logic of appropriateness wanneer ze beslissingen nemen. Dit komt erop neer dat ze bij het bepalen van een strategie rekening houden met de collectieve normen, ideeën en waarden. De actoren gedragen zich naar wat zij passend voor hun sociale positie vinden. Op basis hiervan kunnen we volgende criteria onder structuur plaatsen; zowel de interne als de externe context van de klimaatconferentie. In beide contexten heersen er bepaalde waarden, normen en ideeën die uiteindelijk een invloed zullen hebben op de positie van de Europese Unie in Warschau. Bij de interne context gaat het vooral om de belangen en waarden die verschillende lidstaten hebben. Zoals hieronder besproken zal worden, bestaan er in de EU landen die voor eerder ambitieuze klimaatdoelstellingen ijveren maar ook landen die meer bekommerd zijn over de competitieve positie van de EU en die eerder voor voorzichtigheid pleiten. Deze ideeën hebben een invloed op de uiteindelijke positie van de EU en op hoe ze zich zal gedragen op de klimaatconferentie. Bij de externe context zijn er 24

25 verschillende zaken van belang. Eerst en vooral hebben de waarden en normen van de andere actoren een invloed op de positie van de EU. Hoe machtiger deze actoren zijn, hoe meer hun ideeën van belang zijn. Als de belangen van de machtige actoren niet overeenkomen met die van de EU zal de deze haar strategie moeten aanpassen. De publieke belangstelling voor en eventuele andere gebeurtenissen die bepaalde normen en ideeën uitstralen, kunnen hierbij ook een invloed hebben op de rol van de Europese Unie. Agency. Wanneer we het hebben over agency, hebben we het over de actoren. Zoals hierboven al aangegeven, hebben deze ook een invloed op de structuur (Eilstrup- Sangiovanni, 2006). Dit doordat de actoren zelf kunnen beïnvloeden wat de heersende normen en waarden zijn. Actoren kunnen optreden als norm entrepreneurs door in debat te gaan met andere partijen en door op die manier hun ideeën proberen over te dragen. Het criterium dat hierbij aansluit is de strategie die de Europese Unie hanteert op de klimaatconferentie in Warschau. Op welke manier zal de EU de andere landen proberen overtuigen van haar normen, waarden en ideeën? Of de Europese Unie hierin succesvol is of niet, zal ook een invloed uitoefenen op haar uiteindelijke positie op COP 19. In wat volgt bespreken de verschillende criteria die vormgeven aan de rol van de Europese Unie en hoe we deze gaan onderzoeken. Eerst hebben we het over de interne context binnen de EU, vervolgens over de externe context van de klimaatconferentie in Warschau en als laatste over de strategie die de EU hanteerde op de conferentie. Interne context Als het gaat om de interne context, wordt vooral gekeken naar de cohesie tussen de lidstaten onderling. Internationale onderhandelingen over klimaatsverandering zijn een gedeelde bevoegdheid binnen de EU (Delreux, 2006). Dit wil zeggen dat zowel de Commissie als de lidstaten vertegenwoordigd zijn aan de onderhandelingstafel. De lidstaten kunnen ervoor opteren om een gemeenschappelijk standpunt in te nemen maar zijn hier niet verdragsrechtelijk 25

26 toe verplicht. Wel moeten ze het principe van loyale samenwerking respecteren. Dit zegt dat de lidstaten en de EU instituties ernaar moeten streven om een gemeenschappelijk standpunt te bereiken, niet dat ze verplicht zijn om een gemeenschappelijk standpunt in te nemen. Tussen de belangen van de lidstaten van de EU bestaan grote verschillen wanneer het gaat om klimaatverandering. Sommige landen, de leaders, ijveren voor ambitieuze klimaatdoelstellingen en een leiderschapsrol voor de EU. Andere landen, de laggards, staan eerder weigerachtig tegenover te ambitieuze doelstellingen en pleiten eerder voor voorzichtigheid. Zij willen eerst afwachten wat de andere actoren beslissen voor de EU zelf maatregelen neemt. Om de interne coherentie te onderzoeken gebruiken we de definitie van Groen en Niemann. Zij stellen dat de interne coherentie van de EU bestaat uit drie dimensies (Groen & Niemann, 2013). De eerste dimensie gaat over de mate van coherentie in de doelstellingen en belangen van de lidstaten. Starten ze aan de klimaatconferentie met ongeveer dezelfde doelen? De tweede dimensie is procedureel- tactisch. Het gaat dan over de instrumenten waarmee eventuele conflicten opgelost kunnen worden. De derde en laatste dimensie heeft te maken met de output van de vorige twee dimensies. Is de EU erin geslaagd uiteindelijk een gemeenschappelijk standpunt in te nemen? De klimaatconferentie in Warschau zal op deze drie dimensies getest worden. Hiervoor zal vooral gebruikt gemaakt worden van primair bronmateriaal en dan vooral van verschillende EU- documenten, zoals bijvoorbeeld conclusies van een bijeenkomst van de Raad naar aanleiding van de klimaatconferenties. Bij dit onderzoek wordt er ook veel gebruik gemaakt van het nieuwsagentschap Agence Europe dat regelmatig verslag uitbrengt over wat er zich in de EU afspeelt. Externe context De externe context bestaat uit drie dimensies namelijk; hoe de machtsverhoudingen liggen, of er een grote mate van publieke belangstelling voor de conferentie is en of er eventueel andere gebeurtenissen tegelijkertijd plaatsvinden die een invloed kunnen hebben op de klimaatconferentie. Vooral 26

27 hoe de machtsverhoudingen liggen is hierbij belangrijk. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen de aggregate power en de issue- specific power van de verschillende actoren (Backstränd & Elgström, 2013, pp ). Aggregate power beslaat zaken zoals het aandeel in de wereldbevolking en het aandeel in de wereldhandel van een bepaalde actor. Issue- specific power gaat over macht in een bepaald domein, in dit geval klimaatsverandering. Het aandeel van een actor in de globale uitstoot van broeikasgassen is hierbij belangrijk. Veranderde machtsverhoudingen zouden een aantal beperkingen aan de EU kunnen opleggen met betrekking tot het uitoefenen van haar rol. Daarom is het hier ook van belang om de standpunten van de EU en van de andere actoren te bepalen. Hiervoor zal gebruikt gemaakt worden van primaire bronnen zoals officiële statements van de belangrijkste actoren naar aanleiding van de klimaatconferenties. In deze statements verduidelijken de verscheidene actoren hun belangen en standpunten. Om de verschillende soorten macht te onderzoeken wordt een beroep gedaan op statistieken van onder meer Eurostat en de Verenigde Naties. De mate van publieke belangstelling kan een bijkomende invloed hebben op de onderhandelingen (Kilian & Elgström, 2010, p. 269; Martin, 2012). Wanneer er veel publiciteit rond een conferentie is, zijn actoren vaak minder geneigd om zich flexibel op te stellen. Dit wordt onderzocht door voornamelijk verslagen over de conferentie te raadplegen. Ook andere externe gebeurtenissen kunnen een effect hebben op de klimaatconferenties, in goede en slechte zin. Het gaat hierbij vooral om het plaatsvinden van andere conferenties, gepubliceerde rapporten, vooraf gemaakte akkoorden, enz. Ook hierbij wordt vooral gekeken naar verslagen over de conferentie om het te onderzoeken. Ook de officiële statements van de verschillende actoren zijn hier van belang. Strategie Europese Unie Om de strategie van de EU te achterhalen focussen we ons op vier criteria; is de EU allianties aangegaan, is er enige mate van issue linkage, zijn er interne 27

28 maatregelen genomen die de positie van de EU kunnen versterken en heeft de EU haar materiële middelen ingezet om een invloed te kunnen uitoefenen. Op basis van deze criteria kunnen we een onderscheid maken tussen een structurele, instrumentele en directionele strategie (Gupta & Ringius, 2001). Structurele strategie: hierbij ligt de focus op de inzet van materiële middelen. Door gebruik te maken van straffen en beloningen probeert de actor een invloed uit te oefenen en het beleidsproces mee te sturen. Instrumentele strategie: de actor probeert een invloed uit te oefenen door allianties met andere actoren aan te gaan en door issues aan elkaar te koppelen. De focus ligt hierbij dus vooral op coalitievorming en issue linkage. Directionele strategie: door intern maatregelen te nemen, probeert de actor zo het goede voorbeeld te geven en de percepties van andere actoren te beïnvloeden. Door leading by example probeert de actor de rest te inspireren om dezelfde maatregelen te nemen. Om dit te kunnen onderzoeken zal er gebruik gemaakt worden van officiële EU- en VN- documenten, verslagen over de klimaatconferenties van onder andere het International Institute for Sustainable Development (IISD) en andere documenten zoals policy papers. Verschillende nieuwssites zoals The Guardian hebben ook dossiers aangelegd over de te bestuderen klimaatconferenties. Deze kunnen ons helpen een duidelijk beeld te krijgen van de sfeer op en rond de klimaatconferentie. Het nadeel van deze data is dat ze eventueel gekleurd kan zijn en niet wetenschappelijk is. Daarom is het belangrijk om wanneer deze data gebruikt wordt, te kijken naar zoveel mogelijk verschillende perspectieven en invalshoeken. 3.3 Soorten rollen van de Europese Unie Zoals hierboven al aangehaald kijken we in deze thesis verder dan enkel de leiderschapsrol van de Europese Unie. Omdat we de rol van de EU in Warschau willen achterhalen, is het belangrijk om de verschillende soorten van rollen die 28

29 de EU kan aannemen, te definiëren. Het concept rol op zich, begrijpen we als de sociale positie van een actor in een bepaalde groep, context (Harnisch, 2011, pp. 8-9). Wij kijken specifiek naar de positie van de EU op de klimaatconferentie in Warschau in Leiderschapsrol. De meeste literatuur focust zich op de leiderschapsrol van de Europese Unie in het internationale klimaatdebat. Als we de definitie van Gupta en Grubb (2000) volgen leiderschap kan op verschillende manieren ingevuld worden. Leiderschap kan betekenen dat een actor over de macht bezit om via incentives anderen met hem kan laten samenwerken (Gupta & Ringius, 2001, p. 282). Door bepaalde handelingen te nemen, een bepaald gedrag te vertonen kan een actor ook een leiderschapsrol opnemen. Dit als door het gedrag de incentives en de percepties van de andere actoren veranderen en hierbij ook het gedrag zelf. Een derde en laatste manier om leiderschap uit te oefenen, is door actief deel te nemen aan onderhandelingen. Als een actor bepaalde capaciteiten voor onderhandelingssituaties heeft ontwikkeld, kan hij een invloed uitoefenen op het gedrag van de anderen door deze bijvoorbeeld te gebruiken voor alliantievorming. Leadiator. Na het falen van de Europese Unie op klimaatconferentie in Kopenhagen in 2009, is het concept van leadiator opgedoken om de rol van de EU te beschrijven. Dit komt erop neer dat de EU als leader- cum- mediator een voortrekkersrol speelt door vooral als bemiddelaar op te treden (Bäckstrand & Elgström, 2013, pp ). Door te bemiddelen tussen de ontwikkelingslanden die ijveren voor een legaal bindend akkoord en de mogelijke vetospelers die vooral bestaan uit grote uitstoters - voor zo n akkoord, kan de EU een invloed uitoefenen en mee het debat sturen. Bemiddelaar. Een bemiddelaar is een actor die twee andere partijen helpt om tot een compromis te komen zonder hiervoor geweld te gebruiken (Kleiboer, 1996, pp ). De actor komt tussenbeide tussen partijen met verschillende visies en probeert deze dichter bij elkaar te brengen. Anders dan bij het concept 29

30 leadiator dat hierboven werd besproken, probeert de actor niet hiermee het debat te sturen of het gedrag van de actoren in zijn richting te beïnvloeden. Andere rollen. Het kan zijn dat de Europese Unie zich niet volgens één van deze drie rollen gedraagt. In dit geval hangt het van de specifieke context en het specifieke gedrag van de EU af welke rol ze heeft kunnen spelen. Invloed Tussenpositie Leider ja nee Leadiator ja Ja Bemiddelaar nee Ja Tabel 2: Indicatoren rol Europese Unie In het volgende deel onderzoeken we het gedrag van de Europese Unie op de klimaatconferentie in Warschau. Dit onderzoek zal ons in staat stellen om de rol van de EU te bepalen; was deze een leider, een leadiator, een bemiddelaar of nog iets anders? 30

31 4. Onderzoek: bespreking EU als klimaatactor op COP 19 in Warschau In dit onderdeel proberen we de rol van de Europese Unie op de klimaatconferentie in Warschau (COP 19) te beschrijven. Dit doen we aan de hand van de verschillende criteria die uit de literatuur naar voren zijn gekomen. Eerst hebben we het over de interne context binnen de EU, vervolgens over de externe context van de conferentie en ten slotte over de strategie die de EU hanteerde in Warschau. 4.1 Interne Context In dit onderdeel bespreken we de interne context van de Europese Unie op de klimaatconferentie. We onderzoeken in welke mate er coherentie is. Hiervoor gebruiken we definitie van Groen en Niemann (2013) die uitgaat van drie dimensies, namelijk; coherentie in doelstellingen en belangen, procedureel- tactische instrumenten en het uiteindelijk gemeenschappelijk standpunt. Coherentie in doelstellingen en belangen De eerste dimensie gaat over de mate van coherentie in de doelstellingen en belangen van de lidstaten. Hiervoor kijken we naar de doelstellingen en belangen van zowel de leaders als de laggards in het klimaatdossier. Omdat hun standpunten het meeste van elkaar verschillen en zowel de leaders als de laggards sterke belangen hebben wanneer het gaat over het klimaatdebat, is het interessant om te kijken naar wat deze belangen nu precies zijn en wat hier uiteindelijk van is overgebleven in het gemeenschappelijk standpunt. Eerst bespreken we de belangrijkste leaders en hun standpunt, vervolgens behandelen we de laggards binnen de EU en hun belangen. Leaders. De leaders of leiders zijn de landen die een voortrekkersrol opnemen binnen de Europese Unie in het klimaatdebat. Traditioneel profileren het Verenigd Koninkrijk en Duitsland zich als leiders in het klimaatdebat binnen de Europese Unie. Duitsland ijvert voor een leiderschapsrol voor de Europese Unie 31

32 (German Missions in South Africa, Lesotho and Swaziland, 2013). Om een leider te kunnen zijn, moet de EU haar emissie handel versterken en haar klimaatdoelstellingen verhogen. Duitsland wil ook verdere investeringen in klimaatonderzoek. Het Verenigd Koninkrijk ziet zichzelf ook als een voortrekker in het klimaatdebat (UK Department of Energy and Climate Change, 2015). Voor hen is actie op het EU- niveau cruciaal om de klimaatsverandering onder 2 Celsius te houden en is de Europese Unie de beste weg om ook internationaal een invloed te kunnen uitoefenen. Binnen de Europese Unie hebben dertien lidstaten het Verenigd Koninkrijk, België, Duitsland, Portugal, Frankrijk, Zweden, Italië, Denemarken, Spanje, Finland, Nederland, Slovenië en Estland ook een informele groep gevormd van landen die ijveren voor ambitieuze milieu- en klimaatdoelstellingen, the Green Growth Group (The Green Growth Group, 2013). Deze landen willen dat de Europese Unie haar leiderschapsrol in het klimaatdebat voortzet en vinden dat de EU haar emissiereductiedoelstellingen ambitieuzer moet maken om zo de andere landen te inspireren om hetzelfde te doen. Voor de Green Growth Group is een tijdsschema waarin alle landen hun te leveren inspanningen opsommen cruciaal. Er moeten zo snel mogelijk maatregelen genomen worden door alle partijen om de klimaatsverandering tegen te gaan. Laggards. Laggards zijn de landen die binnen de Europese Unie ambitieuze maatregelen tegen de klimaatverandering proberen tegen te houden. De belangrijkste laggard binnen de Europese Unie voor deze klimaatconferentie is Polen (Agence Europe, 2013b, 2013c; Golinczak, 2013). Polen weigert elke unilaterale verhoging van de Europese doelstellingen. Ze willen vasthouden aan de doelstellingen vastgelegd in 2007; namelijk een collectieve daling van de uitstoot met 20 procent tegen 2020 en een daling met 30 procent als de andere landen voldoende inspanningen doen. Door systematisch elke verhoging van de ambitie te verwerpen, houdt Polen de verdere vooruitgang van de Europese Unie tegen. Polen is ook tegen het opstellen van een tijdsschema voor ambitieuzere doelstellingen voor het plaatsvinden van de conferentie in Parijs in Hiervoor krijgt Polen steun van de andere Visegrad- landen Tsjechië, Hongarije en Slovakije en van Roemenië en Bulgarije. Samen nemen ze de 32

33 positie in dat de doelstellingen van de Europese Unie moeten afhangen van de resultaten van de klimaatconferenties en van de ambities van de andere grote uitstoters (Visegrad Group, 2013, p. 3; Agence Europe, 2013c, p. 8). De competitiviteit van de EU mag zeker niet in het gedrang komen en het verdere beleid van de EU moet rekening houden met de ontwikkeling van en de economische sectoren binnen de lidstaten. Polen speelt ook een belangrijke rol als gastland van COP 19 en kan ook op deze manier ambitieuzere voorstellen tegenhouden (Golinczak, 2013; Weischer, Kreft & Bals, 2013, p. 5; Agence Europe, 2013a, p. 6). Dit bijvoorbeeld door grote vervuilende bedrijven als sponsors uit te nodigen of door geen actieve rol te spelen in het zoeken naar een consensus. Als gastland wordt er van Polen verwacht op voorhand informele gesprekken te houden met de andere landen en Polen moet achter de schermen politiek leiderschap uitoefenen. Zo heeft Polen op deze conferentie extra invloed op de uiteindelijke uitkomst van de klimaatconferentie. Tussen de belangen van de leaders en de laggards binnen de Europese Unie kunnen we dus heel wat verschillen vinden. De belangrijkste discussiepunten zijn het opstellen van een tijdsschema en een eventuele verhoging van de doelstellingen van de EU. In het volgende onderdeel bespreken we hoe de leaders en de laggards eventueel tot een gemeenschappelijk standpunt zijn gekomen. Procedureel- tactische instrumenten Zoals hierboven besproken zijn de grootste discussiepunten binnen de Europese Unie het vastleggen van een tijdsschema voor verdere, meer ambitieuze klimaatdoelstellingen en al dan niet een verhoging van de al bestaande doelstellingen (Agence Europe, 2013, 15 oktober). Het vastleggen van een tijdsschema en een verhoging van de doelstellingen zijn belangrijk voor de leaders binnen de EU maar gaan het ook in tegen de belangen van de laggards. In het uiteindelijke standpunt van de Europese Unie wordt de datum van 2014 expliciet vermeld en worden alle partijen aangemoedigd om zo snel mogelijk te beginnen met het opstellen van maatregelen en het leveren van inspanningen in 33

34 de strijd tegen de klimaatverandering. Hieruit kunnen we afleiden dat de leaders binnen de EU wanneer het gaat om het opstellen van een tijdsschema, hun strijd binnen hebben gehaald. Op het vlak van de reductiedoelstellingen is er evenwel niets veranderd aan de positie van de Europese Unie. Dit wijst erop dat de leaders hier hebben moeten toegeven aan de laggards. Als we deze twee zaken tezamen bekijken, kan het zijn dat er een trade- off heeft plaatsgevonden om toch te komen tot een gemeenschappelijk standpunt; geen ambitieuzere doelstellingen in ruil voor het vroeger beginnen met het leveren van inspanningen. Gemeenschappelijk standpunt De lidstaten zijn uiteindelijk tot een gemeenschappelijk standpunt gekomen op een vergadering van de Raad in de samenstelling van de milieuministers van de lidstaten. Hier heeft men besloten om geen verhoging van de klimaatdoelstellingen door te voeren (Agence Europe, 2013, 15 oktober; Council of the European Union, 2013). Men blijft vasthouden aan de doelstellingen opgesteld in 2007 om de uitstoot van broeikasgassen binnen de Europese Unie met 20 procent te verlagen in 2020 ten opzichte van Ook het conditioneel voorstel om de uitstoot met 30 procent te verlagen als de andere actoren voldoende inspanningen leveren blijft bestaan. De Europese Unie roept de andere actoren wel op om ambitieuze doelstellingen te formuleren voor het uiteindelijke klimaatakkoord dat in Parijs in 2015 moet worden afgesproken. Hierbij vermeldt de EU ook het opstellen van een tijdsschema tegen 2014 waarin staat hoe de ambities uiteindelijk gerealiseerd zullen worden. Maar even verder moedigen de lidstaten de andere actoren aan om zo spoedig te starten met het nemen van maatregelen, ook al voor De Europese Unie is erin geslaagd om een gemeenschappelijk standpunt te bereiken en met één stem te spreken op de klimaatconferentie in Warschau. Dit komt zeker haar geloofwaardigheid als actor ten goede. Door de belangrijke en invloedrijke positie van Polen echter, is dit gemeenschappelijk standpunt weinig ambitieus. Zoals we hieronder zullen bespreken, heeft dit weinig ambitieuze 34

35 standpunt een negatieve invloed op de onderhandelingen en op de positie van de EU. De interne context heeft met andere woorden een invloed op de positie van de EU in de externe context en op het al dan niet slagen van de gebruikte strategie. Niet alleen het bereiken van een gemeenschappelijk is dus belangrijk maar ook wat dit standpunt inhoudt. 4.2 Externe Context In wat volgt zullen we de externe context op de klimaatconferentie in Warschau bespreken. Hierbij zullen we kijken naar hoe de machtsverhoudingen liggen en wat de belangen van de belangrijkste actoren zijn, in welke mate er publieke belangstelling was voor de conferentie en ten slotte ook nog naar eventueel gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden die een effect op de conferentie hebben kunnen gehad. In dit onderdeel beschouwen we de Europese Unie als een geheel, naar de lidstaten apart wordt niet meer gekeken. Externe machtsverhoudingen Als eerste punt bespreken we de machtsverhoudingen op COP 19. Hierbij kijken we naar de aggregate en issue- specific power van de Europese Unie. Vervolgens definiëren we ook de belangen van de belangrijkste actoren en van de EU. Aggregate en issue- specific power. Eerst bestuderen we de aggregate power van de EU, vervolgens spitsen we ons toe op de issue- specific power van de EU in het klimaatdebat. 35

36 Figuur 1 en 2: Aandeel grote regio s in totale wereldbevolking en verandering populatie in grote regio s. Bron: Afdeling bevolking van het Departement Economische en Sociale Zaken van het Secretariaat van de Verenigde Naties (2012). Wanneer we het hebben over de aggregate power van de Europese Unie, bedoelen we hiermee de macht die afgeleid wordt uit zaken zoals het aandeel van de EU in de totale wereldbevolking en het aandeel van de EU in de wereldhandel (Backstränd & Elgström, 2013, pp ). Als we kijken naar het aandeel van de bevolking van de EU in de wereldpopulatie dan zien we een gestage daling, zie figuur 2 en 3 (Eurostat, 2012; Afdeling bevolking van het Departement Economische en Sociale Zaken van het Secretariaat van de Verenigde Naties, 2012). Er wordt voorspeld op basis van verzamelde gegevens dat deze daling zich in de komende jaren gaat verderzetten en dat de EU in 2100 nog slechts zeven procent van de totale wereldbevolking zal vertegenwoordigen. Dit in het voordeel van Afrika wiens populatie gaat blijven toenemen. Ook het aandeel van Azië daalt maar dit minder sterk als dat van de Europese Unie. 36

37 Figuur 3: Wereldbevolking per werelddeel. Bron: Afdeling bevolking van het Departement Economische en Sociale Zaken van het Secretariaat van de Verenigde Naties, World Population Prospects: The 2010 Revision in Eurostat (2012) Als het gaat om het aandeel van de Europese Unie in de wereldhandel, blijft de EU wel een factor van belang (Eurostat, 2012; European Commission, 2015). Net als het aandeel in de wereldbevolking is het aandeel in de wereldhandel ook aan het dalen maar de EU blijft met een aandeel van 15 % de grootste actor in de wereldhandel van goederen, zie figuur 6. Hier wordt China een steeds belangrijkere actor met de sterkste groei. De andere BRIC landen (Brazilië, Rusland en India) kennen ook een gestage stijging van hun aandeel in de wereldhandel maar dit minder sterk als de stijging van China. 37